규제 집행에 있어서 지방정부로의 비재정지원 위임에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 75～94

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* 이 논문은 2008년도 광운대학교 교내학술연구비 지원에 의해 연구되었음.

A Study on the intergovernmental Unfunded Mandate in Regulatory Implementation

이 혜 영**

** 제1저자

최 성 락

중앙정부가 결정한 규제의 상당수가 지방정부에 위임되는데, 지방정부 측에서는 예산, 인력, 조직의 부족 등으로 인해 위임된 규제를 제대로 집행하지 못하는 문제가 발생할 수 있다. 규제집행에 있어 비재정지원 위임의 문제란 중앙정부에서 규제 결정을 하면서 규제 집행시 지자체가 부담하는 비용을 충분히 고려하지 않기 때문에 지방정부의 규제 집행에서 문제가 발생하게 되는 것을 의미한다. 따라서 본 연구에서는 비재정지원 위임에 대한 이론적 고찰을 토대로 규제개혁위원회의 규제영향분석서를 대상으로 과연 새로 지자체에 위임되는 규제 중 지자체의 규제집행 비용이 어느 정도 고려되고 있는가를 살펴보았다.

2007년 1년간 이루어진 462건의 규제영향분석서를 분석한 결과, 총 80건의 규제가 지자체에 위임되는 규제였다. 그러나 이 80건의 규제 중에서 명시적으로 규제집행 비용이 고려된 경우는 존재하지 않았다. 대부분의 규제가 아예 지자체의 집행 비용을 고려하지 않았고, 소수 지자체의 집행 비용을 고려한 경우에도 미미한 수준으로 의사결정에 영향을 미치지 못하였다. 이와 같이 지자체의 집행 비용을 고려하지 않는 것은 지자체의 부담을 증가시키면서 실질적인 규제 집행을 어렵게 하는 주요 요인으로 작용한다. 지자체에 대하여 규제 위임이 이루어질 경우 비재정지원 위임 비용을 고려할 것이 요구된다.

주제어 : 비재정지원 위임, 규제영향분석, 집행비용

Ⅰ. 서  론

정책집행은 정책목표의 실현이라는 점에서 매우 중요하다. 아무리 바람직한 정책결정이 이루어졌다 하더라도 정책집행이 제대로 이루어지지 않는다면 정책의 효과가 나타나지 않는다. 규제정책 및 규제개혁 분야에서도 이러한 집행의 문제는 매우 중요하게 나타난다. 참여정부 규제개혁에 대한 성과평가를 수행한 한국행정연구원(2007)의 연구결과를 보면 규제정책의 결정과정에서 합리적인 제도 개선이 있었음에도 불구하고 여전히 규제개혁의 체감도나 효과가 낮게 나타나는 것을 볼 수 있는데, 이는 다양한 정책적 노력에도 불구하고 규제정책의 집행이 의도한 대로 이루어지지 못했음을 반증해 주는 것이다.

규제 집행에 있어서 지방정부로의 비재정지원 위임에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

특히, 이러한 규제정책의 집행 문제는 중앙정부와 지방정부간 관계 속에서 더욱 문제시된다. 중앙정부의 규제정책 결정은 많은 경우 지방정부 수준에서의 집행을 필요로 하는데, 지방정부 수준에서 규제정책의 시행 및 집행이 효율적으로 이루어지지 못하고 있다는 문제점이 제기되고 있다.

실제 규제 집행 현장에서의 목소리를 들어보면 중앙정부로부터 위임된 규제들이 예산, 인력, 조직 등의 부족으로 인해 제대로 시행되지 못하고 있는 것을 알 수 있다. 예를 들어 최근 먹거리의 안전 문제에 대한 전 국민의 관심과 우려가 높아지면서 원산지 표시 규제가 강화되었는데, 실제 이에 대한 단속은 집행자원의 부족으로 인해 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 즉, 중앙정부에서 규제 결정이 이루어지면서 규제 집행시 지방이 부담해야 하는 비용에 대해서 충분히 고려하지 못하였기 때문에 지방정부의 규제 집행에서 문제가 발생하고 있는 것이다.

규제집행에 관한 기존 연구들은 규제집행실태 및 개선방안을 중심으로 한 실증적 연구와 규제자와 피규제자간의 순응 문제를 다룬 연구들로 나누어볼 수 있다. 먼저 구체적인 분야에 있어서 규제 집행의 문제와 개선방안 및 집행수단을 논의한 연구들로서(최무현·이종한, 2005; 홍대식, 2005) 이는 개별 규제에 대한 개선안을 제시해 주지만, 중앙으로부터 지방으로 전가되는 규제 집행에 대한 체계적인 통찰력을 제공해 주지는 못한다. 둘째는 규제집행 문제를 규제자와 피규제자, 즉 정부와 민간 사이의 순응의 문제로 보고 접근하는 것으로서(이시철, 2005; 차용진, 2005; 박상주, 1999) 이들 연구들은 정부로 인해 민간에 야기되는 행정부담에 대한 논의를 가능하게 하지만 규제정책과정에서 또 하나의 규제자-피규제자의 관계라 할 수 있는 중앙정부와 지방정부 사이의 규제 부담 논의를 도외시하게 만든다.

본 연구에서는 비재정지원 위임(unfunded mandate) 논의를 도입하여 이러한 중앙-지방간 규제 정책 집행의 문제를 풀어보고자 한다. 비재정지원 위임은 법 규정의 집행시 다른 수준의 정부에 집행비용을 야기하면서도 집행비용에 필요한 재정이 수반되지 않는 규정·지침 등을 의미한다(Roin, 1999: 352; Miceli & Segerson, 1999). 이러한 비재정지원 위임은 법 규정 시행시 필요한 집행 비용이 수반되지 않기 때문에 규제 집행의 책임성 및 효율성의 문제를 야기시키며 따라서 이를 적절히 통제하려는 논의가 함께 이루어지고 있다. 따라서 비재정지원 위임의 관점에서 본다면 중앙정부 및 지방정부간 관계에서 나타나고 있는 규제 집행의 한계를 잘 이해할 수 있으며 또한 그러한 문제를 완화시킬 수 있는 방안을 모색할 수 있으리라 생각한다.

따라서 본 연구에서는 비재정지원 위임(unfunded mandates)에 관하여 이론적인 고찰을 수행하고 실제 신설 및 강화되는 규제에 있어서 비재정지원 위임이 어느 정도 나타나고 있는지를 규제영향분석서 분석을 통해 확인하고자 한다. 아울러 비재정지원 위임을 적절하게 통제하여 규제 집행의 효율성과 책임성을 높일 수 있기 위한 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

Ⅱ. 비재정지원 위임에 관한 이론적 고찰

1. 비재정지원 위임의 개념과 배경

중앙정부가 결정하는 법령 및 규제는 그것을 시행하고 목적을 달성하기 위해서 지방정부나 민간 부문에 부담을 지우기 마련이다. 비재정지원 위임(unfunded mandate)이란 법 규정 집행시 다른 수준의 정부에 집행비용을 야기하면서도 집행비용에 필요한 재정이 수반되지 않는 규정·지침 등을 의미한다(Roin, 1999: 352; Miceli & Segerson, 1999). 특히 미국과 같은 연방국가에서 주정부 및 지방정부에 새로운 의무를 부과하면서 그것에 드는 비용에 대해 연방 지원이 이루어지지 않는 법령들을 말하는 것이다(Harvard Law Review Association, 1996: 1469).

넓은 의미의 비재정지원 위임은 최저임금제와 같이 민간부문에 비용을 부과하는 규정도 포함하는 것인데, 본 연구에서는 중앙정부와 지방정부(다른 수준의 정부)와의 관계 속에서 비재정지원 위임을 논의하고자 한다.

이러한 비재정지원 위임은 미국에서 1960년대 이후 크게 증가하게 되었는데, 특히 환경, 보건, 안전과 관련한 규제가 증가하면서 연방정부는 주정부 또는 지방정부에 비재정지원 위임을 부과해 왔다. 1980년대 및 1990년대 초반에 지방에 대한 연방 지원은 감소되어 감에도 여전히 연방의회는 새로운 의무사항들을 지방정부에 부과하였다. 1980년대 이렇게 증가하는 연방위임들은 연방 지원과 함께 이루어지지 않았고 연방 지원의 수준은 1980년대보다 1990년대 더 낮아졌다. 중앙-지방 정부간 관계에 있어서 연방정부가 점점 더 규제적 도구에 의존하는 정부간 규제 시스템이 형성되었다(Colan et al., 1995: 24).

비재정지원 위임은 규제자가 피규제자에게 비용을 부담하게 하는 것과 마찬가지로 지방정부를 규제 국가의 희생자로 만드는 것이라 할 수 있다(Roin, 1999: 354). 규제적 연방주의에 근거하여 연방정부가 지방정부에 부담을 지우는 새로운 규제나 프로그램을 도입하면서 주정부의 부담을 증가시키고 이는 주정부의 재정적자로 이어지게 되었다. 이에 따라 비재정지원 위임에 수반되는 다른 정부수준/민간 비용이 급격한 증가하게 되었는데, 1993 회계연도에 재정이 수반되지 않는 지역에 대한 연방 위임 비용(unfunded federal mandates cost)이 대략 113억 달러에 이르게 되었다(Gullo & Kelly, 1998: 380).

특히 환경규제에서 이러한 비재정지원 위임 문제가 많이 나타나고 있는데, 1970년 이후 부과된 환경규제의 경우 EPA가 연방 오염방지 요구사항에 순응하기 위해 필요한 지방정부의 비용을 산정한 결과 1987년에는 190억 달러에 이르렀고 2000년에는 320억 달러에 이를 것으로 예측되기도 하였다(Colan et al., 1995: 26). 또한, 오하이오 주 Columbus 시에 의하면 1995년 전체 시 예산의 15% 가 연방의 환경 위임(federal environmental mandate)에 순응하는데 쓰였다고 한다(Miceli & Segerson, 1999: 375).

최근 우리의 경우도 환경규제감독권한이 지방정부로 권한위임이 된 바 있다. 그러나 이를 집행할 예산, 인력 등은 지원되지 않음으로써 지방정부의 부담을 증가시켰을 뿐 아니라 효율적인 규제 집행을 어렵게 하고 있다. 이에 비재정지원 위임 문제에 대한 관심이 필요한 시점이라 할 수 있다.

비재정지원 위임 규제가 많아지면서 지방정부를 중심으로 이에 대한 반대도 증가하기 시작하였으며 1990년대 중반 비재정지원 위임에 대한 비판이 최고조에 달하였는데, 이하에서는 비재정지원 위임을 둘러싼 이론적 논란을 살펴보고자 한다.

2. 비재정지원 위임을 둘러싼 이론적 논란

1) 비재정지원 위임의 문제점 및 한계

비재정지원 위임의 문제점과 한계에 대한 논거는 크게 3가지로 나누어볼 수 있다. 첫째는 정치적 책임성의 문제이다. 비재정지원 위임이 증가하고 이에 대한 지방정부의 부담이 가중되면서 주정부 및 지방정부 관계자들, 그리고 연방주의 옹호자들은 비재정위임이 정치적 책임성을 훼손한다고 주장하였다. 즉, 규제(regulation)와 재정적 지원(funding source)이 분리되면서 과연 어떤 수준의 정부가 이에 대한 책임이 있는 것인지 시민들을 혼란하게 함으로써 책임성을 경감시키고 있다는 것이다(Anderson & Constantine, 2005: 12).

중앙정부에서 결정된 규제가 지방자치단체의 인력이나 예산의 부족으로 제대로 시행되지 못할 경우 이것이 과연 중앙정부의 책임인가 아니면 지방정부의 책임인가 하는 것이다. 이는 정책집행의 문제와 연결되는 것으로 비재정지원 위임 규제의 경우 지방자치단체 내에서 충분한 인력과 예산이 확보되지 못할 경우 그 집행이 제대로 이루어질 수 없음은 당연한 일이다.

둘째로 비재정지원이 비판을 받는 이유는 의사결정상 비효율성의 문제이다. 비재정지원 위임은 정책결정을 왜곡시키는데, 왜냐하면 정보가 부족한 연방의 의회의원 및 행정관료들이 다른 수준의 정부가 규제를 시행할 때 드는 비용을 고려하지 못함으로써 총체적으로 비용편익적(cost-beneficial)이지 못한 법·규정으로 귀결되기 때문이다(Anderson & Constantine, 2005: 12). 이는 규제 도입시 비용편익적인 관점에서 비용 효과적인 수단이 도입되어야 함에도 불구하고 지방정부 수준에서의 비용 부분을 감안하지 못함으로써 나타날 수 있는 비효율성의 문제라 할 수 있다.

셋째 비재정지원 위임은 궁극적으로 중앙정부의 입법가 및 행정관료에 과잉규제 인센티브를 가져온다. 재정지원 없는 연방위임의 경우 연방정부가 그 결정으로 인한 비용을 적절하게 고려하지 못하게 되고 이는 적절한 수준 이상의 과잉규제를 가져오는 경향이 있다.

실제 Whitman과 Bezdek(1989)의 연구에 의하면, 상위 수준의 정부가 보다 하위 수준의 정부에 대해서 비용은 제공하지 않으면서 편익을 발생시킬 수 있는 정부 행위를 요구할 수 있는 권한이 있다면 국회의원 및 행정 관료는 과도하게 위임하려는 인센티브를 가질 수 있다는 것을 보여준다. 또한, Anderson와 Constantine(2005)에 의하면 실제 입법과정에서 예산의 압박을 많이 받기 때문에 비재정위임에 대한 유인을 증가시키는 경향이 있는데, 이는 예산이 많이 포함되면 될수록 그만큼 법안이 통과되기 어려울 것이기 때문이라는 것이다.

이런 맥락에서 본다면 비재정지원 위임은 의회에서 수입은 증가하지 않는 상황에서 정부서비스를 추가적으로 제공하기 위한 의도에서 만들어진다고 할 수 있다(Harvard Law Review Association, 1996). 다시 말해 공공선택론적 관점에서 입법가들은 일반 시민들이 비용이 드는 정책을 지지하지 않을 것이라는 것을 잘 아는 이익집단들을 달래기 위하여 지방정부에 비재정지원 위임을 부과하게 되는 것이다. 이런 면에서 비재정지원 위임은 숨겨진 조세라 할 수 있다.

공공선택론적 관점에서 비재정지원 위임은 정부가 몇몇 이익집단 또는 유권자들을 만족시키는 정책을 내 놓으면서 그 부담은 숨기는 것이다. 이렇게 숨겨진 조세로서 비재정지원 위임의 특징은 규제정책의 본질적인 정치경제적 속성을 나타내는 것이기도 하다.

이러한 이유로 해서 연방 위임에 대해 재정지원을 요구하는 것이 바람직하며 이는 책임성의 원칙(accountability principle)으로 간주된다(Whitman& Bezdek, 1989; Miceli & Sergerson, 1999: 376).

이러한 문제를 피하기 위하여 비재정지원 위임에 대한 법원의 개입, 헌법 개정 등 실질적이고 구조적인 방어조치를 취하여야 한다는 주장이 제기된다. 한편, 일부 비판가들은 비재정지원 위임의 문제가 구조적인 문제가 아닌 관리적 문제로 본다. 따라서 비재정지원 위임에 대해 엄격하게 금지하기보다는, 지방정부가 보다 유연하게 국가적 목적을 달성할 수 있도록 규제정책 과정에서 지방정부의 의견이 보다 잘 반영되도록 하는 것을 중요한 해결책으로 제시하기도 한다.

2) 비재정지원 위임의 불가피성

비재정지원 위임에 대해 부정적인 논거만 있는 것은 아니다. 일부 학자들은 다음의 두가지 측면에서 비재정위임의 불가피성을 주장하기도 한다.

첫째, 비재정지원 위임은 정책결정에 있어 긍정적인 요소일 수 있다. 비재정지원 위임은 지역적 통제(local control)와 국가 규제(national regulation) 사이의 타협을 의미한다(Anderson & Constantine, 2005: 13). 중앙집권화된 의사결정 및 정책행위를 함으로써 얻을 수 있는 이득-외부성의 내부화, 규모의 경제, 관할권간 파괴적 경쟁 감소, 통일성 확보 등- 또한 비재정지원 위임의 불가피성을 뒷받침하는 논거가 되고 있다(Miceli & Segerson, 1999: 377-378).

예를 들어 환경, 보건, 안전 문제에 있어서 국가적 통일성이 요구되는데 비재정지원 위임은 부정적 외부효과를 피하면서 집단행동의 문제를 극복함으로써 연방시스템의 결점을 완화시킬 수 있도록 해 준다는 것이다(Harvard Law Review Association, 1996: 1474).

Garret(1997)에 의하면, 책임성 문제가 비재정지원 위임을 완전하게 제거하는 것을 보장해주지 못한다. 연방주의는 최고의 가치가 아니며 시민권, 환경적 이슈와 같은 다른 가치들과 조화를 이루어야 한다는 것이다. 또한, 모든 위임이 책임성의 문제를 발생시키는 것은 아니며 모든 위임이 지방정부의 부담 증가로 이어지는 것도 아니다. 비재정지원 위임의 부담은 민간화를 통해 민간부문에 이전되기도 한다.

둘째, 대리인 비용 및 도덕적 해이의 문제이다. 비재정지원 규제(unfunded regulations)는 대리인 비용 관점에서 보면 재정지원 규제보다 나은 방안일 수 있다(Roin, 1999: 384).위임이 완전하게 재정지원된다면, 지방정부의 입장에서 이를 효과적으로 실행하려고 노력할만한 인센티브가 줄어들게 될 것이다(the cost overrun problem). 또한, 지방정부들이 집행에 있어서 비용을 감소하려는 인센티브가 줄어들기 때문에 집행에 있어 비용 효과성을 감소시킬 수 있다.

비재정지원 위임이 연방정부에 인센티브 문제를 야기하는 것과 마찬가지로 재정지원 위임은 지방정부에 대해 인센티브 문제를 야기시키는데 이를 상호적 인센티브 문제(bilateral incentive problem)라 한다(Miceli & Sergerson, 1999: 376). 즉, 재정지원 위임이 과잉 규제를 줄인다는 인센티브가 있는 반면, 비재정지원 위임은 환경분야 등에서 도덕적 해이 문제나 연방 의존 성향을 강화할 수 있다는 문제가 제기되는 것이다.

이와 같은 문제점으로 인해서 Roin(1999)은 재정지원 규제와 비재정지원 규제간의 비교 연구를 통해서 두가지 대안을 절충할 수 있는 가능성 또는 부분적 재정지원(partial funding)에 대해 논의하고 있다.

이러한 입장에서는 미국에서 1995년 이후 비재정지원 위임의 문제를 극복하고자 이루어진 위임개혁 조치에 대해서도 우려를 나타내는데, 비재정지원 위임 규제에 대한 책임성 정당화라는 것이 위임개혁의 근거가 되었지만 책임성에 대해서만 초점을 두는 것은 논쟁의 핵심을 왜곡시킬 우려가 있다는 것이다. 이러한 비판들은 위임 개혁에 반드시 반대하는 것은 아니지만 현재의 비재정지원위임개혁법(UMRA) 시행의 유연성을 확보할 수 있는 장치들이 고안되어야 한다고 주장하였는데(Anderson & Constantine, 2005), 왜냐하면, 비재정지원 위임을 통제하려는 것이 비재정지원위임을 줄이려는 노력을 가져온다기보다 중요한 이슈들에 대한 무행위(inaction)를 조장할 수도 있기 때문이라는 것이다.

비재정지원 위임을 크게 우려하는 것은 주정부 및 지방정부의 독립적인 정치적 영향력을 무시하는 것이라는 비판이 존재한다(Roin, 1999: 377). 그러나 우리나라의 경우 미국과 비교할 때 중앙정부의 정치적 영향력이 훨씬 크다는 점을 고려한다면 우리나라에서 비재정지원 위임의 문제는 더 많이 발생할 수 있다고 할 수 있다.

비재정지원 위임의 불가피성에 대한 논거에도 불구하고 비재정지원 위임의 문제는 이론적으로 과잉규제를 양산하고 책임성의 문제를 발생시킬 뿐만 아니라 현실적으로 지방정부의 부담을 가중시킴으로써 이를 어떤 방식으로든 통제하여야 한다는 정치적 목소리가 힘을 얻었으며, 그 결과 미국에서 UMRA(Unfunded Mandate Reform Act)가 도입되게 되었다. 이는 비재정지원 위임 규제를 적절하게 통제함으로써 규제 집행의 책임성 및 효율성을 확보하고자 하는 것이다.

3. 비재정지원 위임의 통제와 그 의의: 미국의 위임개혁법(UMRA)

1) UMRA의 목적 및 내용

비재정위임 규제를 통제하기 위한 UMRA 법은 2가지 중요한 목표를 가지고 있다. 첫째는 정당화할 수 없는 비재정지원 위임 사례를 줄이는 것이고, 둘째는 의회 의원이나 행정관료로 하여금 제안된 법안 및 규정의 전체적 비용을 고려하도록 하기 위한 것이다(Anderson & Constantine, 2005). 즉, 연방입법 및 규정 도입시 지방정부 수준에서 생기는 비용을 연방정부가 부담하지 않음으로써 나타날 수 있는 연방정부의 과잉규제 인센티브를 줄이기 위한 것이다.

UMRA 도입 이전에는 1981년 제정된 State and Local Government Cost Estimates Act를 실행했으나 실제 방법론이나 시간, 데이터 확보 등에서 많은 한계가 있었다. UMRA 하에서는 위임 비용 산정 과정에 있어서 중요한 변화가 이루어졌는데, 5천만 달러 상한선을 정함으로써 CBO의 작업을 단순화, 실행가능하게 하였으며, 의회 뿐 아니라 주정부/지방정부의 대표집단들이 참여하여 면밀한 검토과정(a great scrutiny of CBO’s estimates)을 거치도록 하였다. 이는 적시에 정확한 비용 산정을 하도록 하는 압력으로 작용하였다.

UMRA의 내용을 살펴보면 우선 제안된 위임사항이 지방정부 또는 민간부문에 재정적 영향을 얼마나 주는지를 의회가 고려하도록 절차적 제약을 부과하고 있다. (i) 의회 소관위원회는 어느 법안이 법에서 규정하는 정부간 위임을 포함하는지를 확인해야 하고 (ii) 의회예산처(CBO)는 그러한 위임들의 비용을 계산하여, 위임의 순 비용이 다른 정부기관(주/지방)에 주는 영향이 5천만달러를 초과하는지 또는 민간부문에 주는 영향이 1억달러를 초과하는지 등을 결정해야 한다. (iii) CBO로부터 위임 기술서(mandate statement)가 부착되지 않은 모든 법안에 대해서 정부간 위임에 드는 비용이 상한선을 초과하게 되는 모든 법안에 대해서 의사진행상의 문제를 제기할 수 있다. <그림 1>은 입법부에서의 비재정지원 분석과정을 보여주고 있다.

1996년 기준이며, 이후 물가상승률을 반영하여 적용된다.

다만 이러한 절차적 제약은 자기집행적(self-enforcing)인 것은 아닌데, 상원 또는 하원에서 의원이 의사진행상의 문제를 제기(point of order)하여야 하며 이는 다수결에 의해 포기될 수 있다.

이러한 과정에서 CBO는 중요한 역할을 수행하는데 예산분석실 내에 SLGU(State and Local Government Cost Estimate Unit)에서 위임 기술서(Mandate statements)를 준비하게 된다. 비용산정 과정에서 위임기술서 준비를 용이하게 하기 위하여 CBO 분석가들은 정기적으로 정부간 기구 및 당사자들과 정기적으로 회의하고 의회 위원회, OMB 등과 협력한다. 위임비용 산정시 비용은 직접비용(Direct Cost)을 산정하며 비용 상한선은 순 증분비용(net incremental cost)에 적용된다. 비용산정 방법론은 케이스별(per-mandate basis) 접근으로 이루어진다.

<그림 1> 의회에서의 비재정지원 위임 분석 과정

자료: GAO (2004: 11)

또한, UMRA는 행정기관이 규제 행위의 영향(다른 정부 및 민간에의 영향)을 산정하도록 직접적으로 규율하고 있다. 그러한 위임 영향 기술서는 중요한 규제에 수반되는데 즉 행정기관들은 규제를 개발할 때 다른 정부 수준에서의 투입(input)을 따져보아야 하고 규제의 재정적인 부담을 덜 수 있는 대안을 고려해야 한다. 이에 따라 행정기관들은 다른 정부나 민간부문에 연간 1억달러 이상의 비용을 들게 하는 위임들을 찾아내어 확인하고 그러한 위임을 정당화하는 비용편익분석을 포함한 보고서를 제공해야 한다. 이와 함께 행정기관들은 가장 비용이 적게 드는 대안, 가장 비용효과적인 대안, 가장 부담이 적게 드는 대안이 고려되었는지 논의해야 하며, 만약 그러한 대안을 찾지 못한다면 그 이유를 설명해야 한다.

이러한 과정에서 OMB/OIRA(Office of Information and Regulatory Affairs)는 중요한 역할을 수행하게 되는데, OMB는 행정기관들이 UMRA를 실행할 수 있도록 가이드라인을 발행하고, 규제심사과정의 일부로서 OIRA는 행정기관의 UMRA에 대한 순응을 모니터한다. 규정 초안 제출시 해당 규정이 UMRA의 비재정지원 위임을 포함하는지 나타내야 하며, 규정 초안에는 적절한 UMRA 확인 기술서가 포함되어야 한다. 이렇게 행정부 내에서 UMRA 분석 절차는 규제심사의 한 부분으로 통합되어 운영된다.

행정기관의 UMRA 절차는 입법부보다 덜 복잡하면서 더 많은 예외를 가지고 있다. 행정기관에 대한 OIRA의 지침서에 의하면 행정명령 제12866호의 분석적 요구사항과 UMRA의 분석적 요구사항이 유사하여 같은 분석으로 두가지 분석적 요구에 모두 따를 수 있는데, 그럼에도 UMRA는 주정부 및 지방정부와의 협의과정을 요구한다는 점에서 행정명령 제12866호과 구별되며 OIRA는 규제심사시 이에 대한 증거를 확인하고 있다.

2) 비재정지원 위임 통제의 의의

비재정지원 위임을 적절하게 통제하려는 UMRA 도입으로 인한 긍정적인 변화와 의의는 크게 3가지 측면에서 생각해 볼 수 있다.

첫째, UMRA의 도입은 법 규정 제․개정시 입법부나 행정부에서 상한선을 초과하는 위임비용이 있는 경우 이를 절감하거나 다른 대안을 찾으려는 노력을 기울이게 하였다. 실제로 많은 비재정지원 위임을 포함하는 법안들은 위임을 제거하거나 비용을 줄이는 방향으로 개정되었다(Gullo, 2004). 그 과정에서 CBO에 의해 제공된 위임 비용은 의회 결정에 있어서 중요한 역할을 하였다. 1997년~2004년까지 상한 비용을 초과하면서도 의회에서 통과된 법은 3개에 불과하였는데, 이는 의회가 위임의 예산상의 영향에 민감해졌음을 의미하는 것이다.

Gullo(2004)의 연구는 입법부에서의 UMRA(1996-2004) 시행결과를 평가하였는데 평가결과에 의하면, (i) 정부간 위임에 해당되지 않는 법안이 많았으며(12%만 정부간 위임에 해당함), 정부간 위임에 해당되더라도 상한선을 초과하지 않는 법안이 많았다. (ii) 위임 비용 상한선을 초과하는 법안은 9%에 불과하였고, (iii) 이 중 절반은 주정부/지방정부 권한을 선취한 것(preemption)으로 순응비용이 중요하지 않았으며, (iv) URMA 상한을 넘는 비용을 가진 위임은 거의 이루어지지 않았다. 상한 비용을 초과하는 경우는 3개 법안(최저임금법, Food Stamp Program 등) 뿐이었는데, 이런 측면에서 효과적이었다고 평가할 수 있다. 특히, 법안을 제출하기 전에 미리 검토해서 위임 비용을 5,000만 달러 이하로 경감하려는 노력이 활발히 이루어진 것으로 평가되었다.

둘째, 연방위임의 예산상의 영향에 대한 정보의 양이 증가하였으며, 정책논쟁에서 중요한 역할을 하였다. 실제로 UMRA가 시행된 후 주/지방의 비용과 관련해 의회에 제공되는 정보가 양적으로 증가하고 질적으로 풍부해졌으며 의회 정책논쟁에 있어서 중요한 역할을 한 것으로 나타났다(Gullo & Kelly, 1998).

셋째, 연방위임비용과 관련된 이해관계에 대한 관심이 제고되고 그 우선순위가 증가하였다. UMRA가 통과되기 전에는 의회나 행정부에서 위임 비용 산정이 이해관계 문제를 거의 발생시키지 않는다고 생각했었으며, 또한 좀처럼 위임 비용을 산정하려고 하지 않았었다. 그러나 UMRA의 실시 이후 주/지방 정부의 위임 비용을 고려하고 참조하려는 노력이 확대된 것으로 평가된다(OMB, 1996; GAO, 2004).

UMRA는 행정부보다 의회에서 보다 활성화되었던 것으로 평가되는데(GAO, 2004), 행정부에서는 위임 비용 산정 절차가 독립적으로 이루어졌다기보다는 규제심사과정과 통합되어 운영되었기 때문인 것으로 보인다.

이러한 성과에도 불구하고 ‘정부간 위임’ 정의에 있어 많은 면제 조항이 존재한다는 점, 상한선이 너무 높게 설정되었다는 점, 방법론상 간접비용(indirect cost)에 대한 고려가 없을 뿐 아니라 증분비용을 분리해서 산정하기 어렵다는 점 등이 한계로 지적되고 있다.

이상과 같은 이론적 논의를 토대로 하여 실제 우리나라 신설 및 강화되는 규제를 중심으로 비재정지원 위임이 어느 정도 나타나는지, 비재정지원 위임 비용을 고려하고 있는지 또는 위임비용을 줄일 수 있도록 다른 대안을 고려하고 있는지 등 신설 및 강화 규제에서의 비재정지원 위임 포함 여부 및 그 특징을 분석해 보고자 한다. 이러한 작업을 통해 우리의 규제 현실을 보다 정확히 파악하고 효과적인 규제 집행을 위한 시사점을 도출할 수 있을 것이다.

Ⅲ. 비재정지원 위임 분석: 규제영향분석서를 중심으로

1. 분석대상

본 연구에서는 중앙 정부가 지방정부에 규제 위임이 이루어질 경우 비재정위임이 발생하고 있는가를 규제영향분석서를 중심으로 살펴보고자 한다. 현재 중앙정부 각 부처는 새로운 규제를 신설하거나 기존의 규제를 강화하고자 할 경우 부서 자체적으로 규제영향분석서를 만들도록 되어 있다. 규제영향분석서는 해당 규제의 목적과 필요성, 규제의 실현 가능성, 규제 외 다른 대체 수단의 존재 및 기존 규제와의 중복 여부, 규제의 비용과 편익 분석, 경쟁 제한적 요소의 포함여부, 규제 내용의 객관성과 명료성, 규제 집행의 적정성, 그리고 기타 기재 사항 등을 적시하도록 하고 있다. 특히 비용 편익 분석과 관련해서는 해당 규제의 예상되는 연간 비용, 피규제자 수 등을 고려하도록 하고 있으며, 기본적으로 해당 규제를 실행할 경우 비용보다 편익이 더 높은 경우에 규제의 신설이나 강화가 정당화되도록 하고 있다. 각 중앙부처는 이러한 형식으로 각 규제에 대한 규제영향분석서를 제정하고, 이를 규제개혁위원회에 제출하여 규제의 타당성과 적정성에 대한 심사를 받고 있다. 그러므로 규제개혁위원회에 제출된 규제영향분석서의 비용 부분을 살펴보면, 중앙부처가 해당 규제를 준비하고 시행하고자 할 때 예상하는 규제 비용에 어떤 것이 있고 그 크기는 얼마인지, 또한 지방정부에 권한을 위임할 경우 집행 비용을 고려하고 있는지에 대한 기본적인 사항을 파악할 수 있다.

따라서 본 연구에서는 각 부처가 규제개혁위원회에 제출하여 심사를 받은 규제영향분석서를 대상으로 지방자치단체에 대한 비재정위임이 존재하는지, 그리고 존재한다면 그 정도는 얼마나 되는가를 분석하고자 한다. 직접적인 조사 대상은 2007년 1월부터 12월까지 1년동안 규제개혁위원회 행정사회분과위원회에서 심사가 이루어진 규제영향분석서로서 총 462개 규제영향분석서이다. 규제영향분석서의 비용편익 분석 부분을 중심으로 각 규제의 비용을 산정할 때 규제의 집행 비용을 고려하고 있는지를 내용 분석을 통해 살펴본다.

2. 규제영향분석서 분석

1) 규제영향분석의 일반적 통계

우선 2007년 1월부터 12월까지의 462개 규제영향분석서의 일반적 사항을 살펴보면 다음과 같다. 우선 규제개혁위원회에서 심사하는 각 규제는 규제 신설, 기존 규제의 내용이 강화되는 규제 강화, 내용심사, 존속기한 연장 심사의 4가지 심사로 구분된다. 각 규제 심사 유형의 빈도는 다음과 같다.

<표 1> 규제 심사 구분

규제 신설	규제 강화	내용 심사	존속기한 연장	계
226	160	91	0	477 규제개혁위원회에서 심사가 이루어지는 규제영향분석서는 각각 세부적인 단일 규제가 아니라 다수의 유사한 규제가 동시에 하나의 규제영향분석서에서 분석이 이루어지는 경우도 존재한다. 이러한 경우 이 4가지 구분이 중복적으로 동시에 발생할 수 있다. 따라서 분석 대상 규제영향분석서는 462개임에도 이 표에서는 중복이 존재하여 477개로 표시되었다. 예를 들어 과태료 부과 규제의 경우, 과태료 부과라는 하나의 조항 아래에 새로운 과태료 부과 사항을 세부적으로 신설하고, 기존의 과태료 금액을 증액하는 경우 규제 신설과 규제 강화가 동시에 이루어진다.
47.4%	33.5%	19.1%	0%	100%

규제개혁위원회의 규제 심사는 대부분 규제 신설과 규제 강화 측면에서 이루어지며, 존속기한 연장을 위한 규제 심사는 한건도 존재하지 않았다. 이는 현재 이루어지는 대부분의 규제가 특별한 존속기한이 없이 시행되고 있기 때문에, 실제 존속기한이 되어 연장을 위한 심사가 이루어지는 경우가 거의 존재하지 않기 때문인 것으로 보인다.

각 부처는 규제영향분석서를 작성할 때 해당 규제가 중요 규제인지 비중요규제인지를 스스로 판단하여 작성하도록 되어 있는바, 중요규제와 비중요규제의 비중은 다음과 같다.

<표 2> 중요 규제와 비중요규제

중요 규제	비중요규제	기타 기타는 규제영향분석서에 중요규제, 비중요규제의 구분이 되어 있지 않은 경우이다. 전체 462건 규제영향분석서 중에서 3건이 중요규제, 비중요규제 구분이 표시되어 있지 않았다.	계
35	424	3	462
7.6%	91.8%	0.6%	100%

중요 규제와 비중요규제를 구분하는 절대적인 기준은 존재하지 않으나, 규제 비용이 큰 경우, 규제 대상자가 많은 경우, 사회에 미치는 영향력이 큰 경우 등에 중요규제로 표시하도록 되어 있다. 규제영향분석서의 거의 모든 규제가 비중요규제로 표시되어 있으며 중요 규제는 35개로 7.6%에 불과하였다.

규제를 신설 및 강화하고자 할 경우 각 규제는 해당 부처가 규제영향분석서를 통하여 자체 심사를 한다. 이 규제영향분석서가 규제개혁위원회에 제출 되지만, 모든 규제영향분석서에 대해 규제개혁위원회의 중앙 심사가 이루어지지는 않으며 중요 규제로 판단되는 경우에만 중앙 심사를 받게 된다.

물론 해당 부처가 비중요규제로 판단하였다 하여 실제 그 영향력에서 비중요규제인 것은 아니다. 문화관광부의 사행산업 총량 규제의 경우 사행산업에 미치는 영향이 막대하며 영향을 받는 사업자, 소비자, 시장 규모도 상당하다. 카지노, 경마, 경륜, 복권 사업 등 사행산업에 미치는 효과가 크며, 총량 규제로서 규제의 강도도 상당히 높은 편이다. 그럼에도 불구하고 해당 규제는 비중요규제로 표시되어 있다.

비중요규제와 중요 규제의 객관적인 구분 기준은 없으나. 중요규제는 비중요규제에 비하여 보다 엄밀한 비용편익분석이 이루어지도록 하고 있다. 본 연구에서는 비용편익 분석 부문을 중점적으로 살펴보고자 하므로, 비용편익분석의 수준 차이를 발생시키는 중요규제와 비중요규제 구분이 어느 정도 의미를 지닌다.

각 부처별 구분 현황은 다음과 같다.

<표 3> 각 부처별 규제 현황

부처	규제수	%	부처	규제수	%
보건복지부	163	35.3%	국무조정실	8	1.7%
교육부	80	17.3%	통일부	6	1.3%
소방청	49	10.6%	청소년위원회	5	1.1%
식품안전청	42	9.1%	게임물등급위원회	5	1.1%
방송위원회	23	5.0%	외교통상부	3	0.6%
법무부	23	5.0%	경찰청	2	0.4%
문화관광부	19	4.1%	여성부	2	0.4%
행정자치부	18	3.9%	기타	3	0.6%
문화재청	11	2.4%	계	462	100%

사회 분야에서 2007년 1년 동안에 새로이 신설 및 강화를 위해서 제출된 규제 중 가장 많은 부분은 보건복지 부분과 교육 관련 부문이었다. 이 두 부문의 규제가 총 462건의 규제 중 243건으로 52%가 넘었다. 그 다음으로 규제 비중이 많은 것은 소방 부문으로서, 이 3 부분이 전체 신설 및 강화 규제의 63% 정도를 차지한다.

2) 규제영향분석서의 비용 부문

분석대상인 총 462개 규제영향분석서 중에서, 비용 편익 분석의 비용 부문이 비계량적이고 묵시적으로라도 그 크기가 간략하게나마 언급이 되어 있는 부분은 190개였다. 나머지 272개는 [규제 시행으로 인하여 추가되는 비용이 없음]으로 단정적으로 표시되어 있었다. 전체 규제의 약 60%가 규제의 비용이 없는 것으로 비용편익 분석이 되어 있었으며, 40%가 규제 비용이 있는 것으로 분석되었다.

규제 비용이 있는 것으로 표시된 규제영향분석서의 비용 크기를 보면 다음과 같다.

<표 4> 규제영향분석서의 규제 비용 크기

	비용 없음	미미․ 불확실	1천만 이하	5천만 이하	1억 이하	5억 이하	10억 이하	50억 이하	100억 이하	100억 이상	계
수	272	104	10	9	9	13	4	16	7	18	462
%	58.9%	22.6%	18.5%								100%

설사 규제의 비용이 표시되어 있다 하더라도, 그 절대 다수는 [비용이 미미함], [비용이 거의 없음], [비용 추계가 불확실함] 등으로 표시되어 있었다. 실제로 해당 규제의 비용이 계량적인 금액으로 표시된 것은 단지 86개로 전체의 18.5%이며, 비용이 있는 것으로 표시된 규제 중에서도 45%에 불과하였다.

규제 비용측면을 고려하여 신규, 강화 등의 규제 구분을 살펴보면 다음과 같다.

<표 5> 규제 비용과 심사 구분

	규제 신설	규제 강화	내용 심사	존속기한 연장	계 규제 신설과 규제 강화, 내용심사 간에는 상호 중복이 가능하여 총 462개 규제보다 더 많게 산출되었다.
비용 있음	72	93	30	0	195
비용 없음	154	67	61	0	282
계	226	160	91	0	477

위 표를 살펴보면, 규제 강화인 경우에는 상대적으로 [비용 없음]보다 [비용 있음]이 더 많은 수를 차지하고 있다. 그러나 규제 신설과 내용 심사의 경우 [비용 없음]이 [비용 있음]보다 2배 이상의 높은 수치를 보여주고 있다. 물론 규제영향분석서에 [비용 없음]으로 표시되어 있다 하더라도 실제로 규제의 비용이 없는 것은 아니다. 규제 비용은 원칙적으로 명시적인 집행 비용만이 아니라 사회적인 순응 비용도 고려하게 되어 있고, 또 무엇보다 사회적 잠재 비용, 기회비용 측면에서 측정하는 것이 원칙이기 때문에 어떤 규제이든 규제의 비용이 0일 수는 없다. 그럼에도 불구하고 실제 규제영향분석에서는 [비용 없음]이 많이 나타나고 있는데, 특히 규제 신설 및 내용 심사에서 [비용 없음]이 [비용 있음]보다 2배 이상의 규모를 보이고 있다. 규제 신설 및 내용 심사의 경우 [비용 없음]이란 의견을 통하여 규제 신설이 보다 용이하게 하고, 규제 내용을 유지하기 위한 것으로 파악된다.

중요규제, 비중요규제와 비용 간의 관계는 다음과 같다.

<표 6> 규제 비용과 중요 규제 구분

	중요규제	비중요규제	기타	계
비용 있음	23	167	0	190
비용 없음	12	257	3	272
계	35	424	3	462

중요규제는 비중요규제에 비하여 비용편익분석을 보다 엄밀히 하도록 되어 있다. 중요 규제는 전체 규제의 7.6% 정도 밖에 되지 않지만 비용이 있는 규제 중에서는 12%를 차지하고 있다. 중요 규제 총 35건 중에서 23건이 비용이 있는 것으로 표시되어 있어, 중요 규제 중에서는 65%가 비용이 표시되어 있다. 실제 중요규제라고 해서 보다 엄밀한 방법으로 정밀한 비용편익 분석이 이루어지고 있는 것은 아니지만, 그래도 비중요규제에 비해서는 비용 인식이 상대적으로 잘 이루어지고 있는 것으로 판단된다.

3) 지자체에 대한 비재정지원 위임

규제개혁위원회에 제출된 규제영향분석서 상의 규제에는 중앙부처가 결정하여 중앙부처가 직접 집행하는 규제와 중앙부처가 결정하였지만 집행은 지방자치단체 등에 위임되는 규제 등이 있다. 본 연구에서 초점을 두고 있는 비재정위임 규제는 중앙부처에서 규제 결정이 이루어지고 그 집행은 각 지자체에 위임이 이루어지는 규제로서, 후자에 해당한다. 이하에서는 중앙부처가 의사결정한 규제 중에서 지자체에 집행이 위임되는 규제가 존재하는지, 그리고 존재한다면 그에 대한 위임 비용 및 집행 비용이 비용편익 분석에서 고려되고 있는지를 살펴본다.

① 비용 표시가 없는 규제의 경우

먼저 위에서 살펴본 비용 표시가 없는 규제 272건 중에서 그 집행에서 지자체에 위임되는 규제의 수는 다음과 같다.

<표 7> 비용 표시가 없는 규제 중 지자체 위임 규제

	특정 지자체 대상	일반 지자체 대상	계
규제 수	16	38	54

비용표시가 없는 규제, 즉 규제 집행 비용에 대해서도 아무런 고려가 이루어지지 않은 규제 272건 중에서 지자체에 위임된 규제는 총 54건이다. 이중 특정 지자체를 대상으로 한 규제는 16건이고, 일반 지자체를 대상으로 한 규제는 38건이다. 특정 지자체를 대상으로 한 규제는 제주특별자유도를 대상으로 한 규제, 광주 문화도시 관련 규제, 새만금 관련 규제 등 국가 전체적으로 집행되는 규제가 아니라, 일정 특정 지역에서만 집행이 이루어지는 규제를 의미한다. 이에 대하여 일반 지자체 대상 규제는 국가 전 지역, 전 지자체에서 집행이 필요한 규제이다. 비용표시가 없는 규제 중에서 지자체에 그 집행이 위임되는 규제는 54건으로 총 272건 중에서 20%를 차지한다. 해당 규제에 대해서는 아무런 비용도 없는 것으로 비용편익 분석이 되어 있으므로, 당연히 지자체에 대한 위임 비용, 지자체의 집행 비용 등도 고려되어 있지 않다. 해당 규제들은 [기존에 존재하는 장비 및 인력 등을 그대로 사용하는 것이므로 추가적인 인원, 장비 등이 필요하지 않고, 따라서 추가되는 규제 비용이 없는 것]으로 논의되어 있다.

비용 표시가 없는 규제 중 지자체에 위임된 규제의 실제 내용을 살펴보면 다음과 같다.

<표 8> 비용 표시가 없는 규제 중 지자체 위임 내용

	등록, 신고 등	과태료 부과, 징수 등	사업 운영	사업자 감독	계
일반 지자체	11	7	3	17	38
특정 지자체	4	2	7	3	16
규제 수	15	9	10	20	54

여기서는 위임된 규제 내용을 분석하여 크게 4가지로 구분하였다. 등록 신고 업무는 해당 사업자가 사업체를 구성할 때 허가, 등록, 신고 등을 하도록 한 규정으로 그동안은 등록 및 신고 없이 자유업으로 시행되다가 새로이 허가, 등록 및 신고를 하도록 한 업무나, 등록, 신고 기준 등이 새로이 추가된 경우 등이다. 과태료 부과, 징수는 특정 규제 조치를 시행하지 않은 위반자를 적발하여 과태료를 부과하고 징수하는 업무를 맡긴 경우이며, 사업 운영은 지자체가 시설 운영 등 직접 사업적인 업무를 수행하는 경우이다. 사업자 감독 업무는 지자체가 사업자에 대하여 감시, 감독 업무를 수행하고, 사업자의 규제 위반 사항이 있을 경우 그에 대해 영업정지 등 감독 징벌권을 부여하는 경우이다.

일반 지자체를 대상으로는 사업자 감독 업무가 가장 많이 부과되었으며, 등록 신고 업무, 과태료 부과 업무도 위임되었다. 사업 운영 건도 3건이다. 지자체가 새로이 등록 및 신고 업무를 시작하고, 법규 위반자를 찾아내서 과태료를 부과하고 영업정지 등의 사업 감독을 시행하는 것은 많은 비용이 소요된다. 등록업무의 경우 등록신청사업자가 해당 등록 기준을 준수하고 있는가를 확인하기 위하여 해당 사업자를 방문하는 절차가 필요하고, 따라서 그에 대한 공무원의 시간 비용, 교통 비용이 요구된다. 신고 업무가 새로 추가될 경우 신고 서류 양식을 만들고 해당 신고서류를 접수 보관하는 비용이 추가된다. 과태료 부과의 경우 해당 사업자의 법위반행위를 적발하기 위한 적발 비용, 과태료 고지서 발급 비용, 그리고 과태료를 징수하기 위한 비용이 추가적으로 발생한다.

이러한 비용이 규제대상자가 부담하는 비용일 경우에는 규제영향분석 상의 비용으로 산정되는 경우가 존재한다. 그리고 비용표시가 있는 규제의 경우, 이러한 비용이 존재하기는 하지만 그 액수가 미미한 것으로 표시된다. 하지만 비용표시가 없는 규제의 경우 이러한 실제 규제집행비용이 존재함에도 불구하고 비용이 없는 것으로 표시되어 있다.

‘산후조리업자의 보고의무 및 과태료 부과’ 규제의 경우 1회 보고 비용으로 전화 및 fax 요금 100원이 산정되어 있다. 전체 산후조리원 업체수와 보고 회수를 산정하여 신고 비용으로 연 380만원을 산정하였다.

물론 여기서 나타나는 지자체에 대한 위임 규제 54건은 특별히 많은 규제 업무량이라 할 수 없을 수도 있다. 한건 한건의 업무량이 간단히 처리될 수 있어 새로 인력을 보강하거나 복사기 등을 추가할 정도의 업무가 아니기 때문에 규제 1건 추가시 특별한 규제 집행비용이 추가되지 않을 수도 있다. 하지만 아무리 1건 규제의 추가가 소액의 비용을 추가한다고 하더라도 54건의 규제가 추가된다면 그에 대한 지자체의 실질적인 부담은 적은 수준이라 할 수 없다. 또한 본 54건의 규제 수치는 현재 지자체에서 이루어지는 모든 규제에 대한 집행 사항을 파악한 것이 아니라 2007년 1년 사이에 사회 분야에서 새로이 추가적으로 발생한 규제이다. 단지 1년 사이에 지자체의 규제 집행 비용에 대한 고려가 전혀 없이 지자체에 위임되는 규제가 54건이 증가하고 있는바, 전체적인 지자체의 규제 집행 부담은 상당할 것으로 추산된다.

② 비용 표시가 있는 규제의 경우

비용 표시가 있는 규제 중에서 지자체 위임 규제로 인정되는 규제수는 다음과 같다.

<표 9> 비용 표시가 있는 규제 중 지자체 위임 규제

	특정 지자체 대상	일반 지자체 대상	계
규제 수	5	21	26

특정 지자체 대상 규제는 5건이며 일반적인 지자체를 대상으로 한 규제 위임은 21건으로, 모두 26건의 규제가 지자체에 집행을 위임한 규제였다.

해당 규제들의 집행 성격에 따라 구분하면 다음의 표와 같다.

<표 10> 비용 표시가 있는 규제 중 지자체 위임 내용

	등록, 신고 등	과태료 부과, 징수 등	사업 운영	사업자 감독	계
특정 지자체	2		1	2	5
일반 지자체	10	4	3	8	25
규제 수	12	4	4	10	30

특정 지자체의 경우 등록 신고 등 업무 2건, 사업 운영에 대한 것이 1건, 사업자 감독에 대한 건이 2건으로 모두 5건이었으며, 일반 지자체를 대상으로 한 규제 위임은 등록 신고 10건, 과태료 부과 징수 4건, 사업 운영 3건, 사업자 감독 8건 등 모두 25건이 있었다.

각 규제 중 과태료와 감독 업무 등이 동시에 이루어지는 복수 규제가 존재하기에 지자체 대상 규제 수는 26건인데 비해서, 규제 성격에 따른 규제는 30건으로 증가하였다.

해당 규제들은 지자체에 집행 위임이 이루어지는 규제로서 비용이 있는 것으로 나타난 규제들이다. 그러나 그 규제 비용의 실제 내용들은 규제 대상자가 부담하는 사업 시행 비용, 과태료 부담 비용, 신고자의 신고비용, 등록자가 등록 기준을 맞추기 위한 비용 등이 고려되어 있을 뿐이고, 해당 지자체에 대한 규제 위임 비용 및 지자체의 규제 집행 비용이 고려된 경우는 거의 없다.

고시원에 대한 기준과 감독을 강화하는 규제의 경우, 고시원업자가 공동화장실을 설치하는 비용 66억원, 고시원업자가 부담해야 하는 보험료 366억원, 부담해야할 과태료 예상 비용 2억 7천만원 등의 비용이 계상되었다. 규제 대상 사업자가 부담하여야 하는 사업 시행 비용, 등록 기준을 맞추기 위한 추가 시설 비용, 벌칙 비용 등은 계상되었지만, 지자체의 감독 및 시설 확인 비용, 과태료 부과 비용 등은 계상되지 않고 있다.

기본적으로 현재 규제개혁위원회에서 이루어지는 규제 비용 분석은 설사 비용에 대한 고려가 이루어진다 하더라도 규제 대상자의 직접적인 비용만을 대상으로 하고 있다. 원칙적으로는 잠재 비용, 간접적 비용을 고려해야 함에도 그러한 비용은 고려되지 않고 있고, 특히 규제 집행비용은 거의 논의되지 못하고 있다. 명시적으로 집행 비용을 고려한 경우는 존재하지 아니하고, 집행비용이 논의된 대부분의 규제 비용 부문은 [과태료를 부과하는 경우, 등록 업무 등을 시행하는 경우 등에 어느 정도 사무 인력의 노동 및 시간 등의 비용이 소요될 것이나, 이는 미미함], [집행 비용이 어느 정도 존재하지만, 기존 인력으로 충분히 집행이 이루어질 수 있음] 정도로 표시하고 있다. 실제 위 [표 4]에서 규제 비용이 미미, 불확실 등으로 표시된 규제가 전체 규제의 22.6%에 해당되었는데, 이중 많은 경우가 [규제 집행에 인력, 시간 등의 자원이 소요될 것이나, 그 크기는 미미함]으로 표시된 경우이다. 즉 지자체에 대한 규제 위임이 발생할 경우 규제 집행 비용에 대해서 고려가 이루어진다 하더라도 단지 어느 정도 기회비용이 존재한다는 것을 인식만 하고 있을 뿐 그 비용을 명시적으로 고려하지는 않고 있으며, 그 규제 집행 비용의 크기도 부담을 줄 정도는 아닌 것으로 파악하고 있다.

그러나 지자체에 위임되는 규제는 어느 한 지자체에만 해당하는 것이 아니라 전국 240여개 지자체 모두에게 적용된다. 또한 그 규제대상자도 규제 분야에 따라서 전국 수백개에서 수만개의 해당 사업자에게 모두 적용되기 때문에 비록 한 개인에게는 미미한 비용일지 모르지만 사회 전체적 비용은 결코 적지 않은 수준이 될 수 있다. ‘장기급여대상자 서류 보고 규제’의 경우 서류의 복사비용이 규제비용으로 언급되어 있으나 그 금액은 매우 미미한 것으로 표시되어 있다. 물론 복사비 자체는 서류 2장에 100원 정도로서 미미하다고 볼 수 있다. 그러나 규제대상자는 2008년 16만명으로 예상되어 있는바, 실제 서류복사비는 2008년 1년에 전국적으로 1600만원이 발생된다. 현재 규제영향분석서에서 규제비용 1천만원 이상이면 비용이 많이 발생하는 규제에 속한다. ‘의료 기관 광고 규제’의 경우 그 대상자인 의료기관 수가 전국적으로 49,277개소, 의사수는 126,243명이다. 광고 확인 과정에서 전화 한통 100원의 비용이 소요된다 하더라도 전국적으로는 전화비만으로도 1500만원 이상이 요구된다. 1개 지자체에서 하루 10분 정도 추가 노동이 요구되는 미미한 비용의 규제라 할지라도 전국 240여개 지자체에서는 총 2400분, 40시간의 노동이 추가되어 5명의 추가 인력이 필요하고, 인건비 비용이 1억원이 넘는 업무가 된다.

1개의 규제라 하더라도 이 정도의 기본적인 추가 비용이 소모되는데, 위에서 보듯이 규제 비용이 고려된 경우 지자체에 위임된 규제는 모두 26건이다. 앞의 규제 비용이 고려되지 않은 경우와 합하면 80건이다. 앞에서 논의한 바와 같이 이 80건의 규제는 해당 지자체가 담당해야 할 전체 규제 수가 아니라, 단지 2007년 1년 동안에 사회 분야에서 새로이 집행해야할 규제로 추가된 규제이다. 1년에 80건의 규제가 새로이 추가된다면, 지자체 전체적으로 부담해야할 규제 집행 비용의 크기는 적지 않을 것이다.

그리고 앞에서 보았듯이, 새로이 신설, 강화되는 규제는 보건복지부, 교육부, 소방청의 규제가 많은 수를 차지한다. 일반적인 다른 국가 중앙부서의 규제는 보통 해당 부처가 직접 집행하는 경우가 많은데, 정작 규제의 수가 많은 보건복지부 내지 교육부의 규제는 대부분 지자체에 위임되는 성격을 지닌다. 교육부의 규제는 전국적인 유치원, 초중고등학교에 모두 집행이 필요한 것으로서 지자체에 부담이 되는 것이며, 보건복지부의 규제는 전국의 모든 음식점, 전국의 병원 및 의원 등을 대상으로 이루어지는 것이 많다. 이에 대한 규제 집행이 대부분 지자체에 위임되고 있는바, 음식점, 급식업체, 의원, 약국 등은 그 수가 많기 때문에 지자체의 규제 집행 부담이 더욱 증가될 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 지자체의 규제 집행 비용에 대해서는 거의 고려되지 않고 있으며, 따라서 집행 비용에 대한 지원도 거의 이루어지지 않는 것이 규제 현실이라 할 수 있다.

이와 같이 규제영향분석에서 지자체의 규제 집행 비용을 고려하지 않는 것은 비용편익 분석이 보다 엄밀히 이루어지는 중요 규제의 경우에도 동일하게 나타난다. 지자체에 위임된 규제 중에서 총 6건이 중요 규제였다. 2건은 비용 표시가 있는 규제였으며, 4건은 비용 규제가 없는 규제였다. 그러나 비용 규제가 있는 경우라 하더라도 규제 집행 비용은 고려되지 않았다. 과태료 등에 대한 규제 비용 분석도 대부분은 비용으로 고려하지 않고 있고, 비용으로 고려한 경우라 하더라도 과태료를 부담하는 사람의 과태료 납부 비용만이 비용으로 포함된다. 과태료를 부과하고 고지서를 발부하고 과태료를 수납하는 지자체의 과태료 집행 비용은 비용으로 고려되지 못하고 있다. 이러한 규제 비용 분석의 현실을 볼 때 실제 규제심사 및 검토 과정에서 지자체의 입장을 고려하거나 또한 지자체와의 의견수렴/의사소통은 거의 이루어지지 못하는 것으로 보인다. 실제 지자체 관계자와의 면담조사에 의하면, 규제개혁 과정에서 중앙부처와 지방정부간 정보교류와 협의과정이 매우 미흡한 것으로 나타난다. 중앙정부는 지자체로부터 필요한 정보를 요구하는 공문 및 요청은 많이 이루어지지만, 그 피드백 과정에서는 단지 과제명과 수용가능 및 불가능에 대한 통보만 내려오는 경우가 대부분이다. 지자체의 요구 사항 등이 어떠한 이유 등으로 수용이 되지 않는가에 대한 이유 제시도 거의 이루어지지 않고 있어 규제 제정과 관련하여 중앙정부와 지자체간의 실질적인 의견 수렴 및 의사 소통은 거의 이루어지지 않는 것으로 보인다.

Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

규제집행에 있어 비재정지원 위임의 문제란 중앙정부에서 규제 결정을 하면서 규제 집행시 지자체가 부담하는 비용을 충분히 고려하지 않기 때문에 지방정부의 규제 집행에서 문제가 발생하게 되는 것을 의미한다. 따라서 본 연구에서는 비재정지원 위임에 대한 이론적 고찰을 토대로 과연 규제정책결정에 있어 지자체의 규제집행 비용이 어느 정도 고려되고 있는지를 규제영향분석서 분석을 통해 알아보았다. 이를 위해 규제개혁위원회의 규제영향분석서를 대상으로 한국에서 규제 신설 및 규제 강화 등 규제가 발생할 경우 지자체에 대한 규제 집행 비용이 어느 정도 고려되고 있는가를 분석하였다.

2007년 1년 동안 행정사회분과위원회에서 검토된 462건의 규제영향분석서를 분석한 결과 이 중 80건이 지자체에 위임되는 규제였다. 그리고 이 80건의 지자체 집행 규제 대부분이 비용 자체가 고려되지 않고 있었다. 그리고 설사 비용이 고려된 경우라 하더라도 집행 비용이 고려된 경우는 거의 없었다. 집행 비용이 고려되었다 하더라도 그 정도는 불확실하고 미미한 것으로 추정되고 실질적으로 의사결정에서 고려 대상이 되지 못하였다.

이와 같이 집행 비용에 대한 고려가 없음에도 불구하고 지자체에 대한 권한 위임은 상당히 많이 이루어지고 있었다. 지자체는 단지 1년 사이에 80건의 추가적인 규제를 집행하는 부담을 지고 있었으나, 그에 대한 집행 비용은 전혀 고려되지 않았다. 집행 비용에 대한 고려 없이 지자체에 대한 규제 위임이 이와같이 발생한다면, 실질적으로 지자체가 해당 규제를 원활히 집행하는 데 한계가 있을 것으로 파악된다.

이러한 분석 결과를 토대로 볼 때 우리의 경우도 절차적 개혁을 통해 비재정지원 위임 비용의 분석 절차를 도입하고 그러한 과정을 규제심사과정(regulatory review process)과 통합하는 것을 제안해 볼 수 있다. 각 행정부처는 규제영향분석시 관련 규제가 정부간 위임을 포함하는지 검토 확인할 것이 요구되는데, 정부간 위임을 포함하고 그 위임 비용이 정해진 상한선을 초과할 경우 위임비용을 분석하게 하는 것이다.

위임 비용 분석 절차와 방법으로 중요한 것은 비용 산정시 명목적인 비용이 아니라 잠재 비용적인 측면에서 지자체의 비용을 산정하는 것이라 할 수 있다. 현재 지자체에 대한 규제집행비용이 계상되지 않는 것은 비용을 현재 실제적으로 발생하는 명목 비용 위주로 계상하기 때문이다. 명목 비용으로 계산할 경우 실제 1개의 규제가 추가됨으로서 추가적인 인력 충원, 기자재 구입 등이 필요할 정도가 아니라면 명목 비용은 계상되지 않는다. 그러나 잠재 비용 개념으로 비용을 측정할 경우 1개 규제로 인하여 추가되는 시간 비용, 복사 비용 등도 비용으로 측정이 가능하다. 1개의 규제만 살펴볼 경우 이러한 잠재 비용은 크지 않을 수 있지만, 수십개의 규제를 동시에 고려할 경우 이 잠재 비용은 명목비용으로 계상되어야 할 정도의 큰 비용으로 산정될 것이다. 또한 위임비용 분석시 지방정부와의 협의과정을 제도화하는 것이 필요하다. 실제 규제 집행 과정에서 어느 정도의 잠재비용이 발생하는가는 직접 규제집행을 담당할 지방정부에서 정확한 파악이 가능하다. 지방정부 측에서 잠재비용을 고려하여 실제 규제를 집행할 수 있는지 여부를 협의하고 규제집행 비용에 대한 합의가 되었을때 지방정부 차원에서 원활한 규제집행이 이루어질 수 있을 것이다.

그리고 규제개혁위원회는 미국의 OIRA와 같은 역할을 수행하는 것이 필요한 바, 위원회 차원에서 각 부처가 비재정지원 위임 비용을 고려하는지 감독할 수 있을 것이다. 또한, 그러한 과정을 규제심사과정과 통합하여 규제심사시 각 부처에서 비재정지원 위임의 확인이 이루어졌는지, 위임비용이 고려되었는지, 지방정부와의 협의과정을 거친 것인지 등을 확인할 수 있을 것이다. 이와 함께 비재정지원 위임 분석에 대한 가이드라인을 제공하고 관련 교육 활성화, 관련 자료 수집, 정보 제공, 보고서 작성 등을 수행할 것이 요구된다고 하겠다.

이러한 변화가 이루어지기 위해서는 관련 법 제도의 정비가 요청되는데, 비재정지원 위임 분석 절차를 도입할 경우, 현재 규제영향분석 작성지침에 중요한 평가항목으로 반영하는 방안과 상위 법규정의 개정을 통해 별도의 의무규정을 두는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다. 전자의 경우는 좀 더 실행이 손쉬운 방안이라고 할 수 있으나, 규제영향분석서와 마찬가지로 형식적인 분석 및 운영이 될 가능성도 높을 것이다. 후자의 경우는 제도 변경 비용이 들지만, 비재정지원위임을 줄이려는 실질적인 노력을 확보하는 데 더 유리할 것으로 보인다. 이와 함께 입법부에서 법안을 심의할 때 비재정지원 위임 분석 절차를 도입하는 문제도 입법부의 규제영향분석(RIA) 도입 문제와 함께 다루어질 필요가 있을 것이다.

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규제개혁위원회 홈페이지 (www.rrc.go.kr)

법제처 종합법령정보센터 (www.klwa.go.kr)

이혜영(李惠榮): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: ｢한국의 금융부문 규제개혁에 관한 연구: 재규제의 관점에서｣. 2004), 현재 광운대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 정책이론, 규제정책, 성과관리 및 평가 등이며, 최근 논문으로는 규제영향분석의 효과적 시행을 위한 역량 연구(2007), 참여정부 규제개혁의 성과평가(2008), 자기적합성선언제도 도입방안에 관한 연구: 적용범위에 관한 탐색적 연구(2008) 등이 있다.

<E-mail: hylee@kw.ac.kr/논문접수일: 2009. 1. 11/심사개시일: 2009. 1. 21/심사완료일: 2009. 2. 12>

최성락(崔誠洛): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: ｢온라인게임 아이템 거래 규제에 관한 연구｣. 2006), 현재 동양공전 경영학부에 재직하고 있다. 주요 관심분야는 정부규제, 정책평가 등이며, 최근 논문으로는 “성과관리 도입과 관료의 대응: 톱니효과를 중심으로”(2008), “정책시차와 정책적정성: PC방 등록제 사례를 중심으로”(2008), “행정학에서의 진화론적 접근: 의의 및 한계”(2008) 등이 있다.

<E-mail: haihaba@chol.com>