주민참여예산제도의 평가와 발전방안:

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 95～112

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웹기반 구축

Evaluation and Improvement of the Citizen Participatory

Budgeting System in Korea:

Construction of a Web-based Model

김 정 완

주민참여예산제도는 지방재정 운용의 세계적인 추세로서 재정민주주의 실현과 재원의 효율적인 운용에 목표를 두고 있다. 선진국의 경우 주민참여예산제도는 오프라인과 온라인(웹기반)에서 보완적으로 이루어지고 있으나 우리나라는 주민대표의 참여에 의한 오프라인 방식에 의존하고 있다. 국내에서 최초이면서 가장 안정된 주민예산참여제도를 운용하는 것으로 평가되고 있는 광주광역시 북구청도 오프라인에 의존함에 따라 실제운용에 있어 주민들로부터 타당하고 실현가능한 대안을 끌어내지 못하면서 주민참여의 역기능을 노출시키고 있다. 따라서 Hartford시의 사례와 같이 웹기반에 의한 실시간(real time), 유도적(instructive), 쌍방향(interactive)의 주민참여가 요구되고 있다. 이를 위해 e-Budget 콘텐츠 구축, 참여대상 예산항목의 특정화, 참여자의 대표성 확보, 복식예산 및 성과주의 예산과 병행, 웹기반과 오프라인 참여 간의 역할분담 등이 이루어져야 한다. 이러한 웹기반 주민참여는 전자정부를 표방하는 현대 정부에 있어 재정민주주의를 고양시킬 수 있을 것이다.

주제어 : 주민참여예산제도, 웹기반, 재정민주주의, 전자정부, e-Budget

I. 서론

주민참여예산제도는 지방정부의 주권자인 지역주민의 요구와 선호를 보다 정확하게 반영함으로써 사회적으로 보다 효율적인 자원배분을 도모하는 데 목적이 있다. 한국에서 주민참여예산제도는 노무현 정부의 참여적 지방재정운용의 일환으로서 2002년 6.13 지방선거에서부터 공론화되기 시작하였다. 2004년에는 당시 행정자치부가 ｢지방자치단체의 예산편성지침｣을 통해 주민참여형 예산편성제도의 도입을 권장했다. 그 후 2005년 6월 지방선거법 개정을 통해 주민참여예산제도의 도입을 위한 법적 근거를 마련하면서 본격적인 제도화 단계에 접어들었다. 2005년 당초 정부가 제출한 법안은 지방자치단체로 하여금 의무적으로 주민참여예산제도를 도입하도록 규정하였으나 국회 행정자치위원회가 법률안 심의과정에서 임의규정으로 수정 의결하였다. 그 후 주민참여예산 조례를 제정하여 주민참여예산제도를 도입한 자치단체는 빠르게 늘어나고 있으며 향후 광역자치단체 및 기초자치단체를 불문하고 광범위하게 채택될 것으로 예상된다.

외국에서의 주민참여예산제도는 주민의 지방 공공재에 대한 수요와 조세부담 의향(willingness) 간의 불일치로 인해 발생하는 재정적 어려움을 해소하기 위해 도입되었다. 외국의 지방정부들은 주민참여예산제도를 통해 주민들의 수요를 파악함으로써 재정운용의 효율화를 도모하고, 공공재와 조세간의 상관관계(trade-offs)를 이해시킴으로써 과도한 정부지출을 억제하는 데 목적을 두고 있다(Ebdon, et.al: 2006; Robbins, et.al: 2008). 이에 반해 우리나라 주민참여예산제도는 아직 초보단계로서 취지를 살리기보다는 제도운용 그 자체를 강조하는 경향이 있다. 실제로 다양한 제도를 도입되어 운용되고 있으나 지역주민들로부터 타당하고 실현가능한 예산정보를 확보하는 데 한계 있을 수 있다.

주민참여예산제도의 평가와 발전방안

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

형식적인 제도적 주민참여와 결과에 영향을 미칠 수 있는 가능성을 구비한 주민참여 간에는 본질적인 차이가 있다(Arnstein, 1969: 216). 본 연구는 주민참여예산제도의 이론적 모형에 대한 연구와 외국에 대한 비교연구를 통해서 우리나라 주민참여예산제도가 내실있게 운용되기 위한 정책적 함의를 제공하고자 한다. 현재 우리나라에서 주민참여예산제도가 비교적 성공적으로 운용되고 있다고 평가되고 있는 광주광역시 북구청의 사례를 평가하고 이에 대한 보완책을 제시하고자 한다. Robbins et.al.(2008) 모형에 의해 광주광역시 북구청의 주민참여예산제도가 주민들로부터 타당하고 실현가능한 예산정보를 확보하는 데 성공적인지 여부를 평가하고 이에 대한 발전방안을 모색한다. 무엇보다도 많은 주민들로부터 현장감 있는 정보를 직접 실시간에 취합하여 그 타당성을 판단하여 예산에 반영할 수 있는 주민참여 메카니즘을 구축할 필요가 있다. 이를 위해 주민참여예산제도가 정착된 외국에서는 정보통신기술을 활용한 웹기반(web-based) 참여방안이 광범위하게 운용되고 있다. 이러한 외국의 사례를 바탕으로 우리나라에 적용될 수 있는 웹기반 주민참여예산제도를 제시하는 데 목적이 있다.

Ⅱ. 주민참여예산제도의 이론적 배경 및 선행연구

1. 주민참여예산제도의 전개과정

지방자치의 개념은 단체자치와 주민자치로 이루어진다. 단체자치는 중앙정부로부터의 상대적 분권을 의미한 반면에 주민자치는 지역주민에 의한 참여를 뜻한다. 그 동안 우리나라는 지속적인 행정기능과 재원의 지방분권에 의해 단체자치는 어느 정도 이루어졌으나 주민자치는 아직 미약한 수준이다. 지역주민들의 관심도와 참여도의 제고와 아울러 이에 대한 제도화가 진전되어야 한다.

주민참여란 주민들이 직간접적으로 지방정부의 정책과정에 참여하여 정책이 합리적으로 결정․집행․평가될 수 있도록 관여하는 모든 활동이다(김배원, 2006: 124). 주민참여예산제도는 주민참여의 일종으로서 지방자치단체의 예산운용 과정에 지역 주권자이면서 납세자인 주민이 참여하는 제도를 말한다. 주민참여예산제도는 예산의 실효성 확보와 재정민주주의를 실현하기 위한 제도적 표현으로서 예산의 투명한 공개, 지역주민의 사업 제안, 지역주민에 의한 사업 우선순위 결정, 집행과정에 대한 감시, 성과평가에 대한 의견 제시, 예산제도의 개혁안 제안 등으로 구체화된다. 이와 같이 주민참여예산제도는 예산의 편성․심의․집행․회계검사․결산의 예산의 전 과정에 걸쳐 이루어질 수 있으나 주로 집행부에 의한 예산편성 과정에서 이루어진다.

행정에 대한 주민참여는 행정학의 오래된 논제이지만 정부예산에 관한 주민참여는 미국에서 1990년 후반에 본격적으로 논의되기 시작했다. Bland와 Rubin(1997, 104)은 지역공동체의 목표를 설정하거나 과세 및 정부지출에 관한 중요한 결정을 할 때에는 주민참여가 필요하다는 점을 제시한다. 이와 동시에 대부분의 경우 예산에 대한 피상적인 결정에 머무르거나 단지 법적 요건을 충족시키기 위해 활용된다는 점을 주장했다. Simonsen․Johnston․Barnett(1996)는 오레곤주에 있어 과세제한 조치의 입법화에 따른 주의 재정적 문제에 대한 해결책을 마련하기 위한 대규모의 주민참여를 분석한 바 있다. 분석 결과 전통적인 정치적 유권자인 주민들은 예산과정에 포함되지 않을 뿐만 아니라 참여에 대한 인센티브를 갖고 있지 않기 때문에 주민참여는 성과를 거두지 못한다는 점을 제시한 바 있다.

이와 같이 초기에는 예산과정에 있어 주민참여의 필요성을 인정하면서도 그 효과에 대해서는 회의적이었다. 그 이유는 공공선택론에 의해 논리적으로 제시되었다. 정부부문의 결정과 선택은 복잡하고 파급효과가 크기 때문에 해결책을 제시하기가 어려운 난제(wicked problems)로 규정된다. 실제로 공공문제에 대한 충분한 정보를 얻기 위해 많은 비용이 수반되는데 반해 이에 따른 반대급부는 미미하기 때문에 비용편익분석의 관점에서 주민들은 무관심을 표명한다. 공공부문에 대한 무지는 계산적이며 합리적이다. 합리적인 무지(rational ignorance)는 집단적인 소비와 비용을 내용으로 하는 예산에 의해 운용되는 공공재에서 많이 발생한다(Buchanan and Tullock, 1962). 주민들은 제공받는 공공재와 비용으로서 부담하는 조세 간에 관한 충분한 정보를 갖고 있지 않을 뿐만 아니라 양자를 비교하기 위한 유인을 갖고 있지 않기 때문에 합리적인 무지의 관점에서 현재의 공공재의 공급체제에 만족한다(Miller and Miller, 1991). 대부분의 시민들은 참여와 정보수집에 관심을 갖고 있지 않기 때문에 관료들이 주민들을 대신하여 공공재와 조세 규모를 결정한다. 관료들은 주민의 선호체계를 추론하여 결정하거나 주민들의 욕구를 자신의 견해로 대체한다.

이것이 전통적인 공공재의 결정 메카니즘으로 작용해 왔으나 현실에 있어 관료들의 결정은 결함을 내포하고 주민들로부터 만족스러운 평가를 받지 못했다. 민주정치의 진전에 따라 주민들의 정치적인 관심이 증대되고, 정부부문의 역할과 규모가 확대되어 일상생활에 미치는 영향력이 커지고, 후기 산업사회에 접어들면서 근로시간이 축소되어 시간적 여유가 생겨남에 따라 정부부문에 대한 관심이 증대되기 시작했다. 이와 더불어 정보통신의 발달로 전자정부의 개념이 도입됨에 따라 참여수단과 참여기회가 확대되었다.

이와 같은 시대적이고 환경적인 요인의 성숙으로 말미암아 세계 각국에서 주민참여가 확대되었다. 주민참여는 자신에게 영향을 미치는 정부부문의 활동에 대한 자기결정권의 행사이다. 정부활동은 예산으로 구체화되기 때문에 주민참여는 주민의 예산참여로 귀결된다. 조세와 정부예산구조는 복잡하고 전문적인 지식을 요한다는 점에서 그 동안 주민참여의 범위가 한정되어 있었다. 그러나 현재에는 정치적인 측면에서 재정민주주의가 중요한 제도적 함의를 갖게 되고 전자정부 측면에서 예산에 대한 접근가능성이 제고됨에 따라 세계 각국에서 주민참여예산제도가 활성화되고 있다.

우리나라에서도 지방자치가 성숙되는 과정에서 주민의 예산에 대한 관심이 제고되고 자치단체장을 비롯한 정부부문의 효율적인 예산운용에 대한 의지가 강화됨에 따라 주민참여예산제도가 시대적 흐름을 주도하고 있다.

2. 주민참여예산제도의 이론모형

주민참여예산제도는 국가마다 그리고 같은 국가 내에서도 지방정부마다 다른 양상을 보이고 있다. 이는 주민참여예산제도의 구성요소와 구성요소별 변수가 상이하게 작용하기 때문이다. 주민참여예산제도는 환경․절차설계․메카니즘․목적의 네 가지 구성요소로 이루어져 있고 각 구성요소별로 다양한 변수가 내포되어 있다<표1>. 첫째, 환경(environment)에는 정부구조, 정치문화, 법적 소요, 인구의 규모와 다양성의 변수가 포함된다. 먼저 정부구조(Nalbandian, 1991; Ebdon, 2002)에서는 위원회(commission)나 시장/의회형(mayor/council)보다는 의회/전문관료형(council/manager) 구조에서 다양한 주민참여예산제도가 활성화되어 있다. 이밖에도 정치문화(Edbon, 2002)에서는 개인주의(individualistic)보다는 규범주의(moralistic), 법적 소요에서는 특정한 경우에 한하여 청문회와 같은 단일한 참여제도를 규정하는 것보다는 다양한 기회를 규정할 때, 인구의 규모와 구성에서는 인구규모가 크고 다양할수록 주민들의 예산참여가 활발하다.

둘째, 절차설계(process design)에는 참여시기, 재원배분 유형, 참여의 범위, 선호의 차별성의 변수가 포함된다. 참여시기에서는 예산의 채택단계보다는 초기의 전략적 계획단계인 예산편성 단계에서 주민참여가 활성화된다. 이밖에도 재원배분 유형에서는 품목별 및 사업별 예산제도보다는 계획예산제도에서, 참여자의 범위는 추천이나 선발보다는 모든 구성원에게 개방되고 대표성을 유지할수록, 선호의 차별성에서는 공공재에 대한 선호도와 그에 따른 조세부담 수준이 세분화될수록 주민참여가 활성화 된다.

셋째, 메카니즘은 예산에 대한 주민참여의 유형을 의미하며, 공청회, 전문가집단, 예산 시뮬레이션, 예산자문위원회, 주민조사의 순서로 주민예산참여의 정도가 강해지고 최종적으로는 여러 유형이 종합될 때 가장 활발해진다. 공청회(public meeting)는 시민들에게 구체적인 정보를 제공하지는 못하지만 예산 초기단계에 있어 상호 정보를 공유하는 수단으로서 대부분의 지방정부가 예산결정 이전에 개최하고 있다. 전문가집단(focus group)은 선별된 소규모 집단으로서 탐색적․심층적․해석적 정보를 얻는 데 유용한 주민참여예산제도의 유형이다. 비록 전문가집단은 대표성이 취약하고 집단적이고 연쇄적 사고의 함정에 빠질 우려가 있으나 시민들의 예산 선호도에 관한 심층적인 정보를 얻고 특정한 문제에 대해 합의를 도출하는 데 유용하다. 예산 시뮬레이션(budget simulation)은 참여자들로 하여금 서비스규모와 부담하는 조세규모의 상호관계에 관한 일련의 대안들 중에서 특정 대안을 선택하도록 요구한다. 이는 주민들의 과도한 서비스의 요구로 말미암아 재정적 압박에 직면한 지방정부가 주민들에게 예산상황을 이해시키고 재정적 수지균형을 맞추기 위해 활용된다. 예산자문위원회(citizen budget advisory committee)는 참여자들에게 예산문제에 대한 정보를 제공하는 데 유용하지만 대표성이 결여되고 시간과 노력에 있어 비효율적이다. 그러나 분명한 목적을 갖고 민주적인 방법에 의해 결정을 도출하는데 유용한 주민참여 유형이 될 수 있다. 주민조사(citizen survey)는 시민의 욕구 및 만족도 조사로서 대표성을 유지하면서 분명한 선호도를 반영하도록 설계된다. 그러나 개인들은 공공재에 대한 선호의 강도를 분명하게 제시하지 않을 뿐만 아니라 의미있는 견해를 개진할 정도의 정보를 보유하지 못하기 때문에 주민조사는 실효성이 반감되는데 반해 많은 비용이 소모되는 단점이 있다.

이밖에도 예산참여의 메카니즘에는 다양한 유형이 존재할 수 있다. 각 유형을 각기 장단점을 내포하기 있기 때문에 이를 상쇄하면서 유형들 간의 시너지효과를 높이기 위해 종합적으로 활용되고 있다. 예를 들어 Florida 주의 Hillsborough 카운티는 예산심의 기간동안 자문위원회와 시민조사뿐만 아니라 공청회를 개최하고 연중으로 지역공동체 회의를 개최하고 있다(Johnson, 1998).

이와 같이 주민참여에 관한 여러 메카니즘이 독자적으로 혹은 복합적으로 이용되어 다양한 성과를 보이고 있다. 그러나 이에 아직 체계적인 연구를 위한 제도화는 미흡한 실정이며 단지 장단점만 제시되고 있다. 메카니즘 유형은 주민참여예산제도의 목적과 밀접한 관련이 있기 때문에 그 장단점의 평가는 주민참여가 의도하는 목적과 연계하여 이루어져야 한다. 실제로 공청회는 비판의 해소 및 정보제공, 전문가 집단은 시민교육 및 자료수집, 예산 시뮬레이션은 지지 확보, 시민 자문위원회는 시민참여에 의한 재원배분 변경, 시민조사는 신뢰구축 및 공동체 의식 제고를 위해 활용된다.

<표1> 주민참여예산제도의 구성요소별 변수의 영향력

구성요소	변 수	약 ← 주민참여 영향력 → 강
환경	정부구성	위원회〈 시장/의회형〈 의회/전문관료형
	정치문화	개인주의〈 전통주의〈 규범주의
	법적 소요	단일 공청회〈 예산개요 발행〈 다양한 방법
	인구 규모	소〈 중 〈 대
	인구 구성	동질성〈 다양성
절차설계	참여시기	예산초안〈 한도 설정〈 심의〈 집행 〈 초기 전략적 기획
	재원배분 유형	품목/사업예산〈 실행예산 〈실행+자본예산 〈 계획예산
	참여범위	무작위 선발〈 선택적 선발〈 개발형〈 대표자〈 복합모형
	선호의 차별화	미반영〈 비서열화〈 서열화〈 측정〈 전지역 서베이
메카니즘	공청회	<전문가 집단	<예산시뮬레이션	<시민자문위원회	<시민조사
목표	비판의 해소 및 정보제공	시민교육 및 자료수집	지지 확보	시민참여에 의한 재원배분 변경	신뢰구축과 공동체의식 함양

자료: Ebdon, et.al(2006: 444)

3. 선행연구

그 동안 한국에서 이루어진 주민참여예산제도에 대한 선행연구는 주민참여예산제도가 법제화된 2005년을 기준으로 구분할 수 있다. 2005년 이전의 연구들은 제도도입의 필요성과 외국의 사례를 소개하거나(김웅, 2001; 곽채기, 2003; 박광우, 2003; 나중식, 2004; 진경아, 2005), 주민참여예산제도의 도입에 필요한 모델설계와 비교분석(곽채기, 2005; 나중식, 2005; 이세구, 2006; 박광우, 2006)에 집중하였다. 2005년 이후에는 주민참여예산제도의 성과와 영향요인에 관한 연구가 주를 이루었다(곽채기, 2006; 김관보․김옥일, 2007; 곽채기 2007). 이 중에서도 곽채기 연구(2007)는 광주광역시 북구의 주민참여예산제도를 성공사례로 선정하여 단계별 제도화 과정과 장애요인 극복노력을 분석하여 성공요인을 도출하고, 제도 운영성과와 한계를 경험적으로 분석․평가하고 있다. 이밖에도 각 지역별로 주민참여예산제도의 도입 가능성과 기대효과에 대한 연구가 다양하게 이루어지고 있다(이세구, 2005; 안완기, 2007; 오수길, 2007).

주민참여예산제도는 분권화와 민주화라는 세계적인 흐름 속에서 세계 각국에서도 도입되고 있기 때문에 이에 대한 연구가 활발히 이루어지고 있다. Franklin과 Ebdon의 연구(2005, 2006)는 예산과정에 대한 주민참여에 영향을 미치는 네 가지 요소를 규명하고 이를 검증한 바 있다. 첫째, 정부구성을 비롯한 정부환경, 둘째, 참여과정의 설계, 셋째, 이용되는 참여 메카니즘의 종류, 넷째, 의도한 참여의 목표와 결과가 이에 해당된다. Shah(2007) 연구는 남미․유럽․아프리카 등으로 구분하여 각 지역별로 주민참여예산제도의 성과를 요약․정리한 바 있고, 나중식 연구(2004)는 브라질 알레그레시를 대상으로 주민참여예산제도의 성공요인과 한계를 분석하고 있다. 이와 같이 개별국가를 대상으로 주민참여예산제도에 대한 연구와 함께 세계 각국에서 주민참여예산제도가 보편화됨에 따라 국가들 간의 유형화와 평가모형에 관한 연구가 나타나기 시작했다. 나중식 연구(2005)는 한국․미국․브라질을 대상으로 ‘능동성과 주도권’ 및 ‘정부와 시민의 영향력 관계’를 적용하여 정부주도형․민관협의형․주민권력형으로 유형화하고, 곽채기 연구(2005)는 한국에 있어 주민참여 가능 범위를 단위사업․일반회계․통합재정으로 분류한 후 이에 대한 주민참여 수준을 주민협의형․민관공동결정형․주민주도결정형으로 유형화했다. 이밖에도 이자성 연구(2008)는 일본의 3개의 자치단체를 대상으로 주민참여의 독립변수(의사전달유형․참여기제․참여조직)와 매개변수(예산결정자․예산참여범위)의 변화에 따른 종속변수로서의 주민참여 유형을 정부주도형․민간협의형․주민주도형으로 분류한 바 있다. Robbins et. al.(2008)은 정보력을 횡축, 대표성을 종축으로 하여 4분면으로 표현되는 네 단계의 주민참여예산제도의 모형을 제시하고 있다.

본 연구는 한국에서 가장 성공적인 사례로 평가되고 있는 광주광역시 북구청의 주민참여예산제도를 Robbins et.al. (2008)의 모형에 의해 평가하고 향후 발전적인 방향을 제시하는 데 있다. 광주광역시 북구청의 주민참여예산제도가 Robbins et.al. (2008)의 모형이 제시하는 네 단계의 참여수준 중에서 어느 수준에 속하는가를 평가하고 보다 성숙된 단계에 진입하기 위한 방안을 모색하고자 한다. 광주광역시 북구청의 주민참여예산제도는 제도적인 측면에서는 비교적인 온전한 모습을 갖추고 있다. 그러나 지역주민들이 제시한 의견이 부분별 예산과 전체 예산에 미치는 영향과 그에 따른 조세부담 수준의 변화를 실시간에 파악할 수 있는 장치가 미흡한 실정이다. 전자정부 시스템이 구축된 상황에서의 주민참여예산제도는 웹에 기반을 둔(Web-based) 참여를 지향한다. 따라서 웹기반 주민참여예산제도의 발전방향을 모색하는 데 목적이 있다.

<표2> 선행연구의 범주와 종류

범 주	종 류
도입의 필요성	김웅(2001)․곽채기(2003)․박광우(2003)․나중식(2004)․진경아(2005)․ 이세구(2005)․안완기(2007)․오수길(2007)
도입의 모델설계	곽채기(2005)․나중식(2005)․이세구(2006)․박광우(2006)
성과측정 및 영향요인	곽채기(2006)․김관보 김옥일(2007)․곽채기(2007)․Franklin&Ebdon(2005,2006)․ Shah(2007)
유형화	나중식(2005)․곽채기(2005)․이자성(2008)․Robbins et. al. (2008)

Ⅲ. 주민참여예산제도 평가

1. 평가모형

원래 지방정부가 제공하는 공공재는 집단적인 편익제공과 공동소비라는 특징을 내포하고 있고 비용 또한 조세를 통해서 집단적으로 징수되기 때문에 최적규모의 공공재를 추정하는 데 어려움이 많다. 이러한 공공재의 특성 하에서 지역주민들의 견해를 반영함으로써 보다 사회적으로 타당한 공공재의 규모를 결정하는 데 주민참여예산제도의 목적이 있다. 따라서 현재 다양한 형태로 운용되고 있는 주민참여예산제도를 평가함에 있어 ‘사회적으로 타당하고 우선순위가 높은 사업의 제안 가능성’이 평가기준이 된다. 이는 참여자의 대표성(representative)과 정보수준(information)에 의해 결정된다. 주민참여예산제도는 예산결정에 있어 충분한 정보와 지역공동체의 대표성을 확보하는 것이 일차적인 목표이다. 대표성은 가능한 많은 주민의 참여가 보장되어야 한다는 점을 의미하고 정보수준은 주민들로부터 가능한 많은 의견을 수용할 수 있어야 한다는 점을 뜻한다.

<그림1>과 같이 대표성과 정보수준이라는 두 개의 지표를 이용하여 주민참여예산제도 네 가지로 유형화할 수 있다. 제1분면은 대표성과 정보수준이 모두 저조한 상황이다. 주민 참여자의 수가 한정될 뿐만 아니라 모집단에 대한 대표성이 낮고, 참여자들로부터 심층적인 정보를 얻을 수도 없다.

제2분면은 대표적인 낮은 반면에 정보수준은 높은 상황이다. 무작위 혹은 임의로 선정된 집단의 참여로 대표성은 낮은 반면에 이해관계인이나 전문가 집단이 참여함으로써 정보수준은 높은 편이다. 제2분면의 임의선임위원회(handpicked advisory groups)는 정부부문이 의도한 특정한 목적 하에서 비통계적인 방법에 의해 구성되기 때문에 전체 주민들의 견해를 대변할 수 없고 정부 관료와 동일한 노선을 추구하는 경향이 있다.

제3분면은 대표성은 높으나 정부수준은 낮은 상황이다. 참여자를 확률(probability)의 개념에 입각한 표본추출에 의해 선정하기 때문에 대표성은 높지만 여론조사나 한정된 전문가들의 참여만을 보장하기 때문에 심층적인 정보를 얻을 수 없다. 표본추출 여론조사(simple poll with probability sampling)는 지역공동체를 대표할 수 있도록 임의적이고 통계적인 표본추출 방법을 이용한다. 이는 특정집단에 의한 과도한 대표성을 방지하는 데 유용하지만 심층적인 정보를 얻는 데 한계가 있다. 다만 이러한 여론조사는 주로 특정대안에 대한 만족도나 지지도를 파악하는 데 이용된다.

제4분면은 대표성과 정보수준이 모두 높은 상황이다. 일정한 기준에 의해 엄선된 전문가 집단과 모든 구성원의 참여가 보장된다는 점에서 대표성이 높고, 참여하는 전문가집단과 지역대표가 심층적인 정보를 제공한다. 더 나아가 웹기반(web-based) 기술에 의해 모든 지역주민들의 의견을 반영한다는 측면에서 정보성이 높다(Robbins et.al., 2008: 566-568). 조세 선호 및 만족도 조사(tax preference/satisfaction survey)는 응답자에게 공공재와 그 따른 조세부담간의 상호관계에 관한 복수의 대안을 제시함으로써 공공재에 대한 조세가격을 파악하기 위한 것이다. 예산할당위원회(budget pies)는 전체 예산(100%)을 각 사업부문별로 배정하도록 함으로써 주민들의 견해를 파악한다. 예산심의시민대표위원회(citizen juries and panels)는 일반 주민들이 복잡한 예산과정에 대한 참여를 꺼리기 때문에 통계적 방법에 의해 선정된 소규모 집단으로 하여금 예산을 담당하도록 한다. 위원회는 전체적인 대안을 제공받아 결정하고 그들의 결정이 전체 주민의 견해를 대변하는 것으로 간주한다. 이러한 유형에 속한 주민참여예산제도는 기본적으로 주민들이 예산과정에 참여할 준비가 되어 있고 기꺼이 참여하려는 의향을 갖고 있다는 점을 가정한다. 더 나아가 특정 문제가 제시되었을 때 반사적인 즉흥적 방법보다는 사려깊은 분별력에 기초하여 견해를 제시하는 것으로 간주하고 있다. 네 가지 유형은 주민참여예산제도의 발달과정과 상황에 따른 대안의 다양한 선택 가능성을 제시한다.

<그림1> 주민참여예산제도의 평가모형

자료: Robbins et.al., (2008: 567)

2. 광주광역시 북구청의 주민참여예산제도

우리나라 주민참여예산제도의 도입 필요성은 2003년 6.13 지방선거에서 처음 제기되었다. 이어 행정자치부는 2004년 예산편성지침에서 주민참여예산제도를 권장하고 2005년에 지방재정법 개정을 통해 주민참여예산제도의 법적 기반을 마련하였다. 이에 앞서 광주광역시 북구청은 2003년에 전국 최초로 주민참여예산제도를 도입하고 2004년 3월에 주민참여예산운용조례를 제정하였다.

‘광주광역시 북구 주민참여예산제 운영조례’에 의하면 주민예산참여 주체는 예산참여지역회의․예산참여시민위원회․예산참여민관협의회․일반시민으로 이루어져 있다.

첫째, 예산참여지역회의는 각 동별로 7-10명의 위원들로 구성되며(총 192명), 예산편성 방향과 부문간 지출우선순위에 대한 의견수렴, 세입세출예산 편성 관련 주민의견 수렴 및 집약, 결산보고 의견수렴, 예산참여시민위원회 구성을 위한 지역회의 위원 추천 등의 활동을 한다.

둘째, 예산참여시민위원회는 예산참여지역회의가 추천하는 자치위원 26명, 공모에 의한 주민위원 52명, 비영리민간단체가 추천한 11명 등 모두 100명 이내의 위원들로 구성된다. 동위원회는 예산편성지침에 대한 의견수렴, 예산에 대한 주민 및 예산참여지역회의의 의견 수렴 및 집약, 주민 예산교육, 예산정책 토론회, 결산에 대한 설명 등의 역할을 수행한다.

<그림2> 주민참여예산제도의 운용 체계

자료: 광주광역시 북구청, 홈페이지, 주민참여예산제

셋째, 예산참여민관협의회는 공무원 6명, 시민위원 6명 총 12명으로 구성된다. 동

협회의는 예산참여지역회의와 예산참여시민위원회에서 수렴된 지역주민들의 의견을 예산편성에 반영하기 위한 사항의 심의, 예산편성의 우선순위 결정, 자체사업 예산편성 등 예산편성과 관련된 사항의 심의 조정, 구청장의 예산관련 부의사항 등을 다룬다.

넷째, 일반시민들은 구청 홈페이지를 통한 온라인이나 전화 및 팩스와 같은 오프라인에 의해 예산활동에 참여할 수 있다. 구청 홈페이지 ‘e-budget 예산참여방’을 통해 상시적으로 참여가 가능하고 공청회를 비롯한 예산정책토론회에서 의견을 제시할 수 있다. 이와 같은 방법에 의해 주민참여예산제도가 도입됨에 따라 예산순기가 변경되었다. 예산편성이 기존의 5단계에서 14단계로 확대되었다.

<표3> 주민참여예산제도의 절차

지역회의→예산편성지침시달→예산정책토론회→주민의견 수렴 및 예산요구서 홈페이지 공개→예산요구서 제출→예산요구서공개→예산안 심의조정→예산정책토론회→예산안 공개전 의회와 협의→예산정책토론회→조정위원회개최→예산안 확정→의회제출→주민의견 평가 및 환류

주: 밑줄친 사항은 기존의 예산편성 절차임

자료 : 광주광역시 북구청, 홈페이지

3. 평가와 보완 방안

광주광역시 북구청의 주민참여예산제도는 구청장․행정관료․시민단체 간의 유기적인 관계설정과 역할분담을 통해서 안정적인 틀을 형성하고 있다. 주민참여의 절차와 과정에 관한 규정과 방법이 비교적 정교하게 정비되어 있다. 그러나 <그림1>이 제시하는 Robbins(et.al.)의 평가모형에 의하면 주민의 직접참여에 의한 쌍방향의 의사전달 메카니즘이 취약한 편이다. Robbins et.al의 모형의 IV분면은 대표성과 정보수준에 있어 가장 발전된 주민의 예산참여 방법을 제시하고 있다. IV분면의 참여방법들은 지역주민에게 예산에 관한 선택 가능한 대안을 제시함으로써(instructive) 주민주도에 의한 직접적이고(real time), 예산부서와 주민간의 쌍방향 의사전달(interactive)을 강조하고 있다. 이를 위해 정보화를 바탕으로 한 웹기반(Web-based) 참여방법을 광범위하게 활용할 것을 제안하고 있다.

광주광역시 북구청의 경우도 인터넷를 활용한 주민참여 방안이 마련되었으나 주민참여예산제도에 걸맞는 시스템을 갖추지 못하고 단지 민원제기의 수준에 머물고 있기 때문에 예산편성과 관련된 정보를 확보하는 데 한계가 있다. 현재의 광주광역시 북구청의 주민예산참여제도는 조직적인 측면에서 정교한 체계를 갖추고 있음에도 불구하고 예산에 관한 실효성있는 정보를 지역주민들로부터 확보하는 데 한계가 있다. 단지 현재의 지방의회와 유사한 예산관련 주민대표 조직이 하나 더 부가된 상황을 보이고 있다. 주민참여예산제도는 현행 예산관련 시스템의 한계를 극복함으로써 실효성 있는 예산관련 정보를 지역주민들로부터 확보하는 데 목적이 있다는 점을 감안하면 광주광역시 북구청의 사례는 이에 대한 진전없이 단지 관료적인 절차를 더욱 복잡하게 만들었다고 평가할 수 있다.

실제로 광주광역시 북구청의 주민참여예산제도의 운용 성과를 살펴보면 2004-2008 기간동안 예산편성시 주민의 의견수렴 및 반영건수는 증가하고 있으나 반영비율(%)(반영건수/의견수렴건수*100) 현저하게 줄어들고 있다. 이는 주민참여예산제도를 통해서 실효성 있는 정보를 확보할 수 있는 가능성이 감소하고 있다는 점을 뜻한다. 이는 구청의 가용자원의 한계에서 비롯된 측면도 있지만 기본적으로 주민들이 제시한 사업들이 예산사업으로서의 타당성이 결여되고 우선순위가 낮다는 점에서 비롯된다. 이러한 현상은 오프라인상의 예산참여지역회의에서 제시된 사업이나 온라인상의 홈페이지에서 제안된 사업 모두에서 발생한다(곽채기, 2007: 201).

또한 그 동안 주민참여예산제도의 성과에 관한 설문조사에 의하면 주민의 알권리 보장, 주민의 참여기회 확대, 지방재정의 투명성 제고, 구정에 대한 신뢰도 확보 등 예산편성의 절차적인 측면에서는 비교적 긍정적으로 평가하고 있다. 그러나 예산편성시 주민의견 반영 정도, 지방재정에 대한 책임성 강화, 지방재정에 대한 전반적인 만족도 등 주민참여예산제도의 목적에 대해서는 공무원, 예산참여지역위원, 예산참여시민위원 모두 부정적으로 답하고 있다. 이러한 부정적인 평가의 원인에 대해 공무원들은 ‘의미있는 생산적인 의견이 제시되지 않기 때문에’ 예산편성 업무에 도움이 되지 않은 것으로 평가하고 있다(곽채기, 2007: 203-205)

이에 반해 주민참여예산제도를 운용하는 과정에서 직접적인 금전적 비용이외에도 지방재정 수요 증가, 신속한 의사결정 저해, 공무원의 업무부담 증가, 재원배분 과정상의 집단간의 갈등, 예산업무의 효율적 운용 제약, 지방의회의 예산심의권 침해 가능성 등의 역기능을 초래하는 것으로 평가된다. 이러한 평가는 지역주민을 제외한 공무원, 예산참여지역위원, 예산참여시민위원 모두가 공감하고 있는 사실이다(곽채기, 2007: 206-207)

광주광역시 북구청의 주민참여예산제도가 비교적 정교한 운영체제를 유지하고 있음에도 불구하고 실제 운영성과는 부정적으로 나타나고 있다. 지역주민들로부터 타당하고 우선순위가 높은 사업을 발굴하지 못한 반면에 지나치게 복잡한 절차로 말미암아 주민참여의 역기능을 발생시키고 있다는 점이 지적되고 있다. 주민참여예산제도는 절차적 정교성이나 제도적 합리성보다는 적은 비용으로 지역주민들로부터 타당하고 실현가능한 사업을 제안받아 예산편성에 반영하는 데 목적이 있다. 그럼에도 불구하고 광주광역시 북구청의 주민참여예산제도는 절차적 측면을 강조한 나머지 지역주민들과 직접적인 연계성이 취약하다. 현재 주민들의 의견을 수렴하기 위한 일차적인 창구는 온라인상의 ‘e-budget 예산참여방’과 오프라인상의 예산참여지역회의이다. 그런데 현재 ‘e-budget 예산참여방’은 기존의 일회적이고 미시적인 민원제기의 한계를 벗어나지 못하고, 예산참여지역회의 또한 지역주민들로 하여금 적극적으로 예산에 관한 현실적인 의견을 제시하도록 하는 유인을 제공하지 못했다. 주민들의 무관심은 일차적으로 합리적 무지에서 비롯된 측면이 강하지만 예산구조에 대한 이해와 접근방법의 결여에서 비롯된 측면이 크다. 그 결과 지역주민들이 제시한 견해들을 예산구조나 예산항목으로 전환하는 데 어려움이 있다. 또한 가용재원의 한계나 예산사업의 변화에 따른 조세부담의 증감에 대한 정보가 제시되지 않기 때문에 지역주민들이 제안하는 견해들이 타당성과 실현가능성을 담보할 수 없다.

따라서 명실상부한 주민참여예산제도가 정착되기 위해서는 주민들의 수요를 직접으로 파악하면서 주민들로 하여금 타당성과 실현가능성이 높은 사업을 제안하도록 제도적인 장치를 보완해야 한다. 이를 위해 정보화에 의해 전자정부가 구축된 상황에 있어 웹기반(web-based) 주민참여예산제도를 강화할 필요가 있다. 웹기반 주민참여예산제도는 실시간(real time) 주민들의 의견을 수렴할 수 있고, 예산사업과 조세부담간의 상관관계 관한 의견을 상호교환 함으로써(interactive) 적정하고 타당한 예산사업을 발굴할 수 있고, 예산구조와 세출항목에 대한 정보를 제공하면서(instructive) 주민들의 의견을 받아들이기 때문에 예산에 대한 적용가능성을 높일 수 있다.

주민예산참여에 있어 주민들이 관심을 갖고 적극적으로 의견을 개진할 수 있는 여건이 중요하다(Bocatto and Toledo, 2008: 20). 의사결정 주체들 간의 협력적 의견교환(storying collaboration)이 가능할 때 참여의 민주적 가치를 제고시킬 수 있다. 구성원들이 자유롭게 의견을 개진하고 상대방의 반응을 받아들여 환류시키는 연속적인 과정을 통해서 발전된 결과를 도출하게 된다. 의견교환의 결과로서 개선안이 도출되고 제시된 개선안은 또 다시 의견교환의 대상이 되는 지속적인 과정을 거치게 된다. 이러한 인식론적(epistemological) 관점은 웹기반의 주민참여예산제도에 의해 가능하게 된다. 웹기반은 구성원들 간의 자유롭게 지속적이고 대등한 의견교환이 가능이 가능해야 한다는 해석학적(hermeneutical) 요건을 충족시킬 뿐만 아니라 정확한 정보를 실시간에 확보할 수 있다는 점에서 유용한 주민참여예산제도의 모형이 될 수 있다.

Ⅳ. 주민참여예산제도의 웹기반 구축모형

1. 외국의 사례: West Hartford

2003년 미국의 Connecticut 대학교와 West Hartford시는 공동으로 예산편성에 있어 주민들의 선호를 파악하기 위한 웹기반(Web-based) 조사모형을 개발했다. 웹기반 조사모형은 예산에 관한 실시간 상호 의견전달을 가능하게 하고, 지역주민에게 공공서비스와 비용간의 상관관계를 인지시키고, 공공서비스에 상응하는 각자의 조세부담 수준을 제시할 수 있다는 점에서 단지 행정수요만을 파악하는 기존의 주민참여방법에 비해 장점이 있다. 이러한 Hartford시의 웹기반 조사모형은 예산상의 제약 속에서 실효성 있는 사업을 발굴하기 위해, 일단 현재의 24개의 주요사업의 종류와 이에 상응하는 개별가계의 조세부담 수준을 제시한다. 더 나아가 사업별로 공공서비스의 증감에 따른 전체적인 비용과 개별가계의 조세부담 수준의 증감을 보여줌으로써 주민들로 하여금 비용편익분석의 관점에서 사업을 자율적으로 결정하도록 도와준다. 주민들은 24개 주요사업의 현안사업(hot issue)에 대해 서비스수준의 증대․축소․현상유지 중에서 하나를 선택하게 하고 그에 따른 전체비용을 각자의 조세수준으로 개별화함으로써 공공서비스를 민간재처럼 다루고 있다. <그림3>과 같이 이러한 작업은 24개의 모든 사업에 대해 반복적으로 실시된다.

West Hartford시는 Connecticut주의 주도로서 인구규모에서는 우리나라 시군구와 유사한 수준이고 주민참여예산제도가 비교적인 일찍부터 운용되고 최근에는 Connecticut Univ.의 Public Policy Dept.와 공동으로 웹기반 주민참여예산 프로그램을 구축하여 운영하고 있으며 이 성과는 2008년도 PAR에 소개되었다. West Hartford시는 미국에 있어 선도적인 주민참여예산제도를 운영하고 있고 기초자치단체로서 우리나라와 시군구와 유사한 행정수요를 우리나라의 평가모델로 채택했다.

도로 및 인도의 유지 보수, 낙엽의 수거 및 처리, 지역순찰, 사회부조. 학교 수업지도, 학교 미술 및 공연, 경제발전, 비상구호, 교통단속 및 사고조사, 결빙 및 적설 통제, 화재예방 및 긴급출동, 학교 스포츠 및 과외활동, 범죄조사, 재활용 물품의 수거 및 활용, 학교도서관 및 언론, 체육 및 공원시설 유지, 도서관, 학교 플랜트 및 편의시설, 거리청소, 빌딩안전 및 외관보호, 거리조명 및 신호체계, 동물통제, 학교통학운송, 레크레이션 프로그램

Hartford시의 웹기반 조사모형에 의하면 공공서비스의 증감을 전체비용 변화와 연계시킴으로써 과도한 지출요구에 따른 재정악화를 방지하고, 공공서비스의 규모를 주민들의 자발적인 비용부담 수준과 비교함으로써 공공부문의 과부족을 해소시키고, 주민들의 견해를 예산구조상 지출항목에 반영함으로써 적용가능성을 높일 수 있다.

개인의 조세부담 수준은 서비스의 수준과 담세력에 의해서 결정된다. 전체적인 서비스 수준과 그에 따른 총비용은 시 전체적으로 결정되지만 각자의 조세부담 수준은 담세력에 의해 결정된다. 각자의 조세부담 수준(Ti)은 총 비용(TC)에 각자의 담세력 점유율(Pri/∑Pr)을 곱하여 산출된다{Ti = TC * (Pri/∑Pr)}. 여기서 담세력은 미국의 지방세는 재산세로 이루어졌다는 점에서 소유 재산규모에 의해 결정되지만 각종 공제와 감면제도를 반영하여 결정한다. 각자의 조세부담 수준을 산출하기 위해 주민예산참여 웹사이트는 과세당국의 데이터베이스와 연계되어 있다. 주민들로 하여금 웹사이트에 접속할 때 개별 인증자료(ID와 Password)를 입력하게 함으로써 각자의 과세 테이터 베이스와 자동적으로 접속되도록 하고 있다.

Hartford시는 참여대상자를 통계적인 표본추출을 통해서 결정했다. 선정된 400명에게 2003년 3월에 웹사이트 접속에 필요한 정보를 제공하였다. 그러나 초기 참여자의 비율은 25%에 지나지 않아 우편․전화․이메일 등 다양한 방법을 동원하여 참여를 독려한 결과 75%를 상회하기 이에 이르렀다. 참여자의 응답을 분석한 결과 서비스 수준의 증대 의견은 주민들에게 직접적이고 가시적인 혜택을 주는 사업(front yard services)들이 많았다. 대표적으로 ‘도로 및 인도의 유지보수’와 ‘낙엽의 수거 및 처리’가 이에 속한다. 반면에 감축 의견은 사용자 부담원리가 적용되고 있거나 그럴 가능성이 있는 사업들이었다. ‘공원 및 체육시설의 유지’와 ‘학교스포츠 및 과외활동’, ‘경제발전’, ‘건물의 안전’ 등이 이에 속한다.

<그림3> Hartford시의 e-Budget 콘텐츠

자료: Robbins et.al. (2008: 570)

2. 한국에의 적용 방안

광주광역시 북구청의 주민참여예산제도는 오프라인상의 주민대표의 참여를 주로 하고 온라인상의 참여는 미약한 수준이다. 실제로 구청 홈페이지의 ‘주민참여예산제’ 사이트(광주광역시 북구청 e-Budget)는 예산편성과 관련 콘텐츠가 취약하다. 주민참여예산제도의 취지, 관련 주민대표조직, 예산 및 결산자료가 대부분을 차지하고 주민의 예산참여와 관련된 측면은 미흡하다. 이중에서도 주민예산참여제도와 관련된 항목으로 ‘예산참여방’과 ‘예산절감방안’ 코너가 있으나 예산참여방에 제시된 내용들은 미시적인 민원제기의 수준에 머물고, ‘예산절감방안’으로 제시된 내용은 전무한 실정이다. 따라서 미국의 Hartford시와 같은 실시간의 쌍방향의 유도적인 예산참여를 가능하게 할 수 있는 웹기반의 주민참여예산제도를 활성화하기 위한 제도적인 장치가 마련되어야 한다.

첫째, e-Budget의 콘텐츠를 확충해야 한다. 주민들의 선택의 결과가 전체적인 비용 증감 및 개별 주민들의 조세수준에 미치는 영향을 제시할 수 있는 데이터 시스템을 구축해야 한다. 주민들의 선택에 대한 비용의 함의가 제시되지 않는 경우 과도한 예산수요가 발생하고 사업의 우선순위나 긴요성에 판단을 할 수 없게 된다. 따라서 예산사업으로서의 타당성과 실현가능한 대안을 발굴하기 위해서는 수요와 부담간의 상관관계를 보여줄 수 있는 체계를 갖추어야 한다.

둘째, 주민참여 대상 예산항목을 구체화해야 한다. 전체적인 지방자치단체의 예산은 경직성 경비가 대부분을 차지하기 때문에 부득이 주민의 의견을 반영해야 할 필요가 있는 부분이 한정되어 있다. 따라서 전체적인 예산편성의 방향을 설정하거나 특수한 현안사업만을 대상으로 해야 한다. 현재와 같은 개방형 의견수렴 방안으로는 적절한 사업을 발굴하는 데 한계가 있다. 더 나아가 주민들이 제시한 견해가 예산편성에 반영되지 않음으로써 오히려 주민들의 무관심과 반감을 조장할 수 있다. 실제로 현재 광주광역시 북구청은 홈페이지를 통해서 ‘북구 살림 설문조사서’와 ‘북구 주민 12대 관심사업’에 대한 의견을 수렴하고 있으나 내용이 지나치게 광범위하고 비용의 함의를 포함하고 있지 못한 한계가 있다. 따라서 예산항목을 기준으로 한 폐쇄적이고 지시적인(closed and instructive) 질문에 의한 의견수렴이 이루어져야 한다. 이 때 주민들의 예산에 대한 이해를 증진시키기 위해 기능별 예산분류에 방법(budget for citizens)에 의한 자료가 제시되어야 한다.

셋째, 주민참여의 범위를 예산의 전 부문으로 확대해야 한다. 현재 광주광역시 북구청의 경우 본예산의 일반회계만을 대상으로 하고 있다. 그러나 예산의 종류와 구조는 행정내부에 국한된 사항이기 때문에 이를 주민들에게 동일하게 적용을 강요할 수 없다. 주민들의 입장에서는 예산체계보다는 내용이 중요하다. 따라서 일반회계․특별회계․기금의 기능별 분류상 모든 현안사업에 대해 주민들의 참여를 보장할 필요가 있다. 또한 현재 자체사업과 국고보조사업 중에서 자체사업, 본예산과 추경예산 중에서 본예산만을 각각 대상으로 하지만 모든 사업은 동일하게 지역주민들에게 영향을 미치기 때문에 모두 주민참여의 대상으로 해야 한다.

넷째, 참여대상자 선정에 있어 대표성(representative)을 확보할 수 있어야 한다. 현재 실시되고 있는 온라인 설문조사는 포괄적이고 지속적인 의견수렴이 가능한 측면이 있으나 특정계층에 한정되어 있고 예산에 대한 사전지식의 부족으로 응답률이 저조하다. 통계적 타당성을 확보하기 위해 과학적인 표본조사가 이루어져야 하고 응답자들의 이해를 돕기 위한 예산구성에 대한 해설과 자료제공이 병행되어야 한다. 통계적으로 선정된 주민의 적극성을 유도하기 위해 전화 및 방문조사가 병행되어야 하고 유인체계(주민참여마일리지)가 마련되어야 한다. 이러한 방법에 의한 일반시민을 대상으로 한 조사와 함께 학계․시민단체․지역대표 등으로 구성된 고정패널제도를 도입하여 지속적으로 심층적인 의견을 수렴할 필요가 있다.

다섯째, 복식예산 및 성과주의 예산과 병행하여 주민참여예산제도가 운용되어야 한다. 주민참여예산제도는 정치적으로는 주민의 의견을 수렴함으로써 재정민주주의를 실현하는 측면이 있지만 경제적으로는 예산운용의 효율성을 증대하는 데 목적이 있다. 복식예산과 성과주의는 투입(지출)보다는 산출(성과)에 기초를 두고 예산을 배정하기 때문에 주민들의 의사결정에 유용한 자료로 활용될 수 있다. 현재 우리나라 모든 지방자치단체는 복식예산체계가 구축되어 있기 때문에 웹상에서 주민들이 참여할 때 이를 참고로 할 수 있도록 연계시스템을 구축하고 적극적인 활용이 가능하도록 지원체계를 마련해야 한다.

여섯째, 웹기반과 오프라인의 역할분담이 필요하다. 웹기반과 오프라인은 각기 장단점을 내포하고 있기 때문에 재정민주주의 실현과 효율적인 예산운용이라는 주민참여제도의 취지를 살리기 위해 양자를 적절히 활용해야 한다. 웹기반은 저렴한 비용으로 광범위한 의견수렴이 가능한 반면에 책임있는 대안을 결정하는 데 한계가 있고, 오프라인은 토론을 통해 책임있는 대안을 마련할 수 있으나 범위가 한정되고 비용이 많이 든다. 따라서 웹기반은 다양한 예산사업의 발굴, 전체적인 주민들의 행정수요 동향 파악, 행정수요의 인구통계학적 특성 규명, 예산편성의 기본방향 설정을 위한 기초자료 수집 등에 활용하고, 오프라인은 웹기반에 의해 제기되었던 대안의 타당성과 실현가능성의 평가, 이해관계의 조정, 부문별 예산배정, 예산안의 심의 확정, 예산관계 규정의 심의 등을 담당하도록 해야 한다.

<표4> 웹기반에 의한 e-Budget 시스템 구축방안

e-Budget System
기술적 요건	․ 비용편익규모	․ 사업의 선택과 비용규모 연계 시스템 구축
	․ 비용과 조세부담	․ 비용규모와 개인별 조세부담예산 시프템 구축
	․ 예산개혁	․ 복식예산시스템과 연계, 성과주의 예산반영
정책적 요건	․ 주민참여예산범위	․ 일반회계 및 특별회계, 본예산 및 추경예산, 자체사업 및 보조사업
	․ 주민참여예산항목	․ 비경상적 대규모사업, 쟁점 현안사업
	․ 참여대상자 선정	․ 전문성과 대표성에 의한 통계적 표본추출
	․ 오프라인과 역할분담	․ 온라인: 주요사업 발굴 및 예산기초자료 수집 ․ 오프라인: 부문별 예산배정, 이해관계조정, 타당성 평가

V. 결론

현대 정치가 추구하는 민주적 가치는 지방자치에 의해서 제도적으로 보장된다. 지방자치는 지역주민의 자치책임과 자기부담 하에서 이루어지는 행정을 의미하기 때문에 재정민주주의가 본질적 요소를 구성하고 있다. 지방자치의 성숙으로 재정민주주의 관점에서 지역주민들의 지방재정에 대한 관심이 증대되면서 주민참여예산제도가 활발하게 운용되고 있다. 주민참여예산제도는 국내외에서 지방재정 운용의 추세를 형성하고 있고 대부분의 지방자치단체가 도입하고 있다. 이러한 주민참여예산제도는 오프라인과 온라인(웹기반)에서 동시에 이루어지고 있다. 그 동안 우리나라 주민참여예산제도는 주로 오프라인에 의해 이루어지고, 주민대표들의 예산과정에 대한 참여가 대표적인 형태이다.

그러나 국내에서 최초이면서 가장 안정된 주민예산참여의 체계로 평가되고 있는 광주광역시 북구청의 경우도 실제 운용에 있어 주민들로부터 타당하고 실현가능한 대안을 끌어내지 못하면서 주민참여의 역기능을 노출시키는 것으로 평가되고 있다. 예산참여시민위원회를 비롯한 다양하고 엄선된 주민예산참여조직을 운용하고 있으나 예산사업의 발굴이나 예산에 관한 정보 확보 측면에서 제 역할을 다하지 못하고 있다. 오히려 관료제적 속성을 강화되면서 이익단체나 관변단체로 변질되는 경향을 내포하고 있다.

따라서 온라인에 의한 참여를 활성화함으로써 내실있고 실현가능한 예산정보를 개발하는 방안을 모색할 필요가 있다. IT산업의 발달로 전자정부시스템에 의한 전자민주주의가 대세를 형성하고 있는 시대적 상황에 걸맞은 주민참여예산제도를 구축해야 한다. 웹기반에 의한 e-Budget 시스템은 실시간(real time), 유도적(instructive), 쌍방향(interactive)의 예산에 관한 의사전달이 가능해져 주민참여예산제도의 취지를 고양시킬 것으로 기대된다.

현재 우리나라에서 주민참여예산제도가 모든 자치단체단체에서 채택되고 있는 추세에 맞추어 중앙정부 차원에서 e-Budget 시스템의 표준모델을 개발하여 보급시킬 필요가 있다. 특히 복식부기제도가 제도화된 상황이기 때문에 e-Budget 시스템과 통합시켜 지역별 특수성을 반영하여 운영할 수 있도록 해야 한다. 이와 함께 오프라인의 주민예산참여제도와 적절한 역할 분담을 고려해야 한다. 온라인은 주요사업 발굴 및 예산기초자료 수집을 주 임무로 하고, 오프라인은 부문별 예산배정, 이해관계조정, 제안된 사업의 타당성 평가를 담당할 필요가 있다. 이와 같이 방향으로 구축된 주민참여예산제도는 전체적인 지방재정운용의 효율화와 민주화에 기여할 것으로 기대된다. 지역예산운용에 있어 중앙정부와 관계에서의 재정평가제도, 지역주민과의 관계에서의 주민참여예산제도, 지방정부의 내부에서의 복식부기제도가 삼위일체를 이루는 경우 시너지 효과가 극대화되면서 지방재정발전에 기여할 것으로 평가된다.

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김정완(金政完): 전남대학교에서 행정학 박사학위를 받고(일반행정비가 재정적자에 미치는 영향에 관한 공공선택론적 분석, 1994년) 현재 대진대학교 교수로 재직하고 있다. 주요관심 분야는 재정정책 · 지방재정 · 공공선택 등이다. 한국행정학회 · 한국지방재정학회 · 한국거버넌스학회 · 한국공공선택학회 등의 이사를 역임하고, 주요 저서로는 ｢공공선택론｣(역, 도서출판 대영문화사 2005)이 있고, 주요 논문으로는 “시군별 지역생산의 역외 유출입을 고려한 일반재정보전금의 분배방안 : 경기도를 중심으로"(한국거버넌스학회, 2006), “신행정도시 건설에 대한 공공선택론적 분석”, (한국정책과학학회보, 2006), 남북한의 정치적 예산순환에 대한 비교연구(한국정책과학학회보, 2008) 등이 있다.

<E-mail: kjwd@daejin.ac.kr/논문접수일: 2009. 1. 18/심사개시일: 2009. 1. 23/심사완료일: 2009. 2. 23>