행정정보의 유용성에 대한 영향요인 탐색:

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 113～132

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식품의약품안전청 사례를 중심으로*

* 본 논문은 2007년 한국행정학회 하계학술대회에서 발표된 논문을 수정·보완한 것입니다. 그리고 논문심사에서 유익한 논평을 하여 주신 심사위원분들에게 깊이 감사드립니다.

An Empirical Analysis of Factors Related to the Usefulness of Public Information in Korea Food & Drug Administration

전 별․정 광 호**

** 전별(제 1저자), 정광호(교신저자)

본 연구는 식품의약품안전청(이하 식약청)이 제공하는 행정정보의 유용성에 미치는 영향을 분석하고 있다. 식약청 행정정보의 유용성은 정보공개의 시점 그리고 기관특성(서울 본청/지방청, 식약청 업무영역, 외부 의사수렴 통로 유무 등)에 따라 다를 것으로 기대된다. 이를 위해 본 연구는 2005년 9월1일부터 2006년 7월말까지 식약청 홈페이지 “행정정보공개방”에 등록된 정보사례 6,934건을 분석하고 있다. 본 연구의 분석에 따르면, 식약청이 제공하는 행정정보는 정보공개제도 시행초기에 유용한 정보의 비중이 높지만 시간이 경과함에 따라 그 비중이 감소하였다가 다시 증가하는 비선형성을 보인다. 식품부서의 경우 의약품부서에 비해 상대적으로 더 많은 유용한 행정정보가 제공될 가능성이 높다. 또한 본청의 경우 대구지방청을 제외한 다른 지방청에 비해 상대적으로 더 유용한 행정정보를 제공하는 것으로 나타난다. 특히 대구 지방청의 경우 지역에 식품업체가 상대적으로 많고 식중독 사건 등으로 본청이나 다른 지방청에 비해 유용한 행정정보를 공개하는 비중이 높다. 그리고 유관기관과 공동으로 생성한 행정정보나 외부채널이 존재하는 행정정보의 경우 상대적으로 국민생활에 유용한 행정정보의 비중은 오히려 낮았다.

주제어 : 행정정보, 정보공개의 유용성, 식품의약품안전청

I. 서론

본 연구는 식품의약품안전청(이하 식약청)이 제공하는 행정정보의 유용성에 미치는 영향을 분석하고자 한다. 일반적으로 공개된 행정정보는 그 유용성에서 차이가 있기 마련이다. 국민에게 직접 유의미한 영향을 주는 유용한 행정정보가 있는가 하면 국민입장에서 볼 때 그저 그런 유용성이 떨어지는 행정정보도 있다. 정보공개제도 시행으로 실생활에 큰 영향을 주는 유용한 정보가 공개되기를 국민은 기대한다. 하지만 행정기관이 쓸모가 없는 행정정보만 형식적으로 공개할 경우, 본래 정보공개의 취지는 퇴색하고, 정보공개에 대한 국민의 불만은 더욱 증가할 수도 있다. 이제 공개된 행정정보의 유용성을 심층분석함으로써 정보공개의 본래 목적이 제대로 달성되고 있는가를 재음미해 볼 필요가 있다. 최근 공개된 행정정보의 유용성에 대한 불만이 높음에 비추어 볼 때, 이에 대한 실증분석은 정보공개제도의 실효성을 학술차원과 행정차원 모두에서 재검토하는 계기가 되리라 판단된다.

“정보공개 연차보고서”와 “정보공개업무에 대한 평가보고서(2006년)”에서도 국민이 원하는 유용한 행정정보를 충분히 제공하지 못한다고 지적한다(행정자치부, 2007). 행정정보공개제도는 정부가 국민생활에 중요한 영향을 주는 유용한 정보를 공개할 때 실질적 정보공개의 효과가 있다고 본다면, 형식적인 공개만으로는 한계가 있다고 할 것이다.

그동안 어떤 상황이나 조직과 업무특성에 따라 공개된 행정정보가 그 유용성에서 차이를 보이는가를 실증적으로 연구한 논문은 거의 없었다. 지금까지 정보공개와 관련된 선행연구들(이근주, 2003; 장지원 외, 2004; 김승태, 2005; 임진수, 2006)은 정보공개 정도에만 주로 관심을 두었기 때문에 실제로 제공된 행정정보가 얼마나 고객이 원하는 유용한 정보를 제공했는가에 대해서는 관심을 두지 않았다. 정보공개에 관한 정부정책도 행정정보의 기초적인 법적·제도적 근거를 마련하는데 중점을 둔 나머지 실제 행정정보가 국민생활에 얼마나 유용한 것인지 충분한 관심을 갖지 않았다. 대개 행정기관에서 공개한 행정정보는 시간 경과에 따라 초기에 공개된 정보가 나중에 공개된 정보에 비해 그 유용성이 높을 수 있다. 물론 그 반대현상이 나타날 수도 있다. 또한 고객수요와 밀접하게 관련된 업무특성이나 정보 생성 과정의 특성에 따라 공개된 행정정보의 유용성이 다를 수 있다.

참여정부는 2004년 1월 “공공기관의정보공개에관한법률(이하 정보공개법)”을 개정하여 전자적 정보공개의 법제화, 행정정보의 사전공표 의무화, 정보목록의 작성·비치 의무화 등의 내용을 명시화하고, 이를 통해 행정의 투명성을 높이고 국민의 알권리를 보장하고자 하고 있다. 정보공개법 제7조(행정정보의 공표 등) 규정에 따라 청와대 홈페이지에 “대통령과 함께 읽는 보고서” 메뉴를, 식약청을 비롯한 공공기관의 홈페이지에 “행정정보공개방” 메뉴를 개설하여 운영하고 있다. 이를 통해 정부는 내부보고서 등의 행정정보를 사전적·적극적으로 공개하도록 하고 있는데, 이는 기존의 행정체제에서 제한적으로 행정정보에 접근하던 방식에서 벗어나 정보공개 청구없이 사전에 행정정보를 공개하도록 한 것이다.

행정정보의 유용성에 대한 영향요인 탐색

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

이에 본 연구는 식약청 “행정정보공개방”에 있는 정보공개 내용을 정보유용성 측면에서 분류해 보고, 어떤 변인이 공개된 행정정보의 유용성과 관련이 있는지 분석하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 첫째, 행정정보의 개념 및 유용성에 대한 정의, 정보 유용성에 관련된 선행연구를 분석하고 있다. 둘째, 본 연구의 분석대상과 방법론을 언급하고 있다. 셋째, 행정정보 유용성과 관련된 요인을 중심으로 연구모형을 도입한 후 이를 실증분석하고 있다. 마지막으로 행정정보의 유용성에 미치는 영향요인과 관련된 정책시사점을 제시하고 있다.

Ⅱ. 선행연구의 검토

1. 행정정보의 의미

본 논문은 “행정정보공개방”의 행정정보를 다루고 있다. 이는 공공기관뿐만 아니라 사기업, 일반국민들도 공유하고 활용할 수 있는 행정정보이다. 이러한 행정정보라는 것은 행정기관이 업무수행과정에서 생산한 정보이다. 특히 정보공개방은 행정업무의 효율성을 높이기 위해 행정정보를 적극 공유하고 활용하는데 그 취지가 있다. 또한 시민의 알권리 충족도 정보공개방의 중요한 운영취지이다. 행정정보의 정의에 대해서는 여러 시각이 존재한다. 이는 행정정보의 내용차이, 지식의 존재형식의 차이, 행정정보의 공급취지의 차이에 따라 다르다. 이를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 행정정보를 행정정보의 내용으로 접근하는 관점이다. 윤병섭 외(2004)에서는 행정에서의 정보를 행정업무처리와 관련된 정보, 행정서비스와 관련된 정보, 정책문제 및 정책결정과 관련된 정보로 구분하여 설명하고 있다. 정순자(2001), 한세억(2002), 한국전산원(1999)은 공공기관의 지식을 정책수립과 관련된 지식, 자원관리 및 업무처리와 관련된 지식, 공공서비스와 관련된 서비스로 구분하였다. 삼성경제연구소(1999)는 정책문제의 정의 및 해결에 관한 정보, 행정제도 구축과 운영에 관한 정보(North, 1996), 국가발전의 전략적 방향에 관한 정보로 구분하여 분석하고 있다.

첫째, 행정업무처리 활동과 관련된 정보는 업무수행시 참조하는 법령 정보, 행정업무시 경험한 노하우, 업무절차의 문제점 및 개선 정보, 업무처리 절차에 관한 아이디어, 정부자원관리에 관한 지식(각종 DB나 문서), 행정업무추진에 대한 분석결과 등을 의미한다. 이러한 지식은 행정업무처리 활동을 위한 정보 그 자체이거나 또 다른 정보의 원천이 된다. 둘째, 행정서비스와 관련된 정보는 행정의 대응성 향상을 위해 필요한 정보를 말한다. 여기에는 국민의 요구 및 불만사항, 행정민원 정보, 해외 사례 및 행정수요에 대한 정보, 행정서비스 절차 개선을 위한 정보, 고객에 대한 정보, 행정서비스에 대한 고객만족에 관한 정보 등으로 분류할 수 있다. 셋째, 정책문제해결 및 정책과 관련된 정보이다. 정보는 문제해결 또는 의사결정에 적용할 수 있는 유용한 조직화된 소스이다(Turban, 1992; Davenport, Long & Beers, 1998; 윤병섭 외 2004 재인용). 이러한 정보에는 사회문제의 정의 및 해결 정보, 정책목표 및 전략 정보, 정책분석 정보, 정책사례의 집행 및 평가결과, 국내외 정책동향 등이 포함된다. 이러한 정보는 합리적인 문제해결에 결정적 단서를 제공함과 동시에 정책활동의 분석 및 평가수단으로 활용된다.

정책문제의 정의 및 해결과 관련된 지식으로는 시민들의 여론수렴, 정부의 적정역할과 영역의 설정, 정책수단의 강구 및 비용효과분석 등이 있으며, 행정제도 구축과 운용에 관한 지식에는 지식창출을 위한 인센티브 구축, 주체 상호작용 과정의 제도·시스템화, 법과 제도의 정비 등이 포함된다. 마지막으로 국가발전의 전략적 방향에 관한 정보에는 리더십 발휘, 공유된 비전의 설정, 정부지식의 공유와 확산, 국민 요구(needs) 파악과 성과지향 등이 해당된다. 이때 국가발전의 전략적 방향에 관한 정보는 국민의 욕구파악과 의견을 수렴·분석하여 이를 국정운영에 반영하고, 새로운 국가비젼을 설정하게 됨으로써 이러한 정보를 국민이 공유할 수 있는 능력과 관련된 것을 의미한다고 말하고 있다(전재영 외, 1999).

둘째, 행정정보를 행정지식의 존재형식으로 설명하는 입장이다. Nonaka(1991)는 지식을 각종 법령과 규정, 업무매뉴얼 형태로 존재하는 형식지와 조직문화 혹은 조직구성원들 내면에 존재하는 암묵지로 구분하고 있다. 김효근(1999)은 공공조직의 지식을 사실지와 방법지로 구분하여 분석한다. 강황선(2000)은 행정정보를 사실지·방법지 그리고 형식지·암묵지로 구분하고 있다.

일반적으로 사실지들은 각 부서들의 임무와 방향을 정한 지식, 즉 성과계획서상의 목표들, 그리고 행정법령상의 각종 행정행위의 정의와 요건에 관한 내용들을 말한다. 상대적으로 방법지에는 업무처리의 일반적인 과정과 지침을 제시한 업무규정과 직무매뉴얼, 그리고 공무원들이 보유하고 있는 업무수행관련 각종 노하우와 경험 등이 포함된다. 사실지가 To-be에 관한 지식이라면 방법지는 To-do에 관한 지식으로서 지식의 문제해결능력을 강조하고 있다.

셋째, 공공서비스와 관련된 행정지식을 문제해결형과 가치창출형으로 유형화하고 있다(한세억, 2001). 문제해결형 행정지식에는 고객인 시민과 기업의 문제를 해결하는데 유용한 정보로써, 각종 인·허가, 정책프로그램, 법·제도의 구축·운영 정보 등이 있다. 가치창출형 행정지식은 행정정보 활용을 통해 부가가치 및 새로운 것을 제공할 수 있도록 하는 정보로써 사회보장 및 복지급부활동, 재난 및 재해방지, 사회간접자본 등의 정보가 여기에 해당한다.

위에서 살펴본 것처럼 행정정보에 대한 여러 시각이 있지만, 행정정보공개방의 운영 목적은 공공기관의 효율성 제고뿐만 아니라 사기업, 일반국민의 알권리 충족도 포함하고 있다. 특히 행정정보공개방을 통해 공공기관은 행정정보를 생산·공유하고 국민생활에 큰 영향을 줄 수도 있다. 또한 시민사회의 행정에 대한 접근, 감시·감독, 평가기능도 수행할 수 있다. 이처럼 행정정보공개방은 행정 내부뿐만 아니라 행정과 시민을 연결하는 중요한 통로 역할을 수행한다. 하지만 국민의 입장에서 과연 얼마나 유용한 정보가 공개방을 통해 제공되어 효과적인 소통이 이루어지고 있는가에 대한 연구는 드물다. 이에 본 연구는 식약청 행정정보공개방에서 생성된 정보의 유용성을 분석함으로써 행정정보의 유용성을 살펴보고자 한다. 또한 본 연구는 공개된 행정정보의 유용성 정도가 어떤 요인과 연관되어 있는지 실증분석을 통해 검증해 보고자 한다.

<표 1> 행정정보의 분류

선행연구	분류
삼성경제연구소 (1999)	1)정책문제의 정의 및 해결수단에 관한 정보 2)행정제도의 구축과 운영에 관한 정보 3)국가발전의 전략적 방향에 관한 정보
한국전산원(1999)/ 정순자(2001)/ 한세억(2002)	1)정책수립과 관련된 정보 2)정부자원관리 및 업무처리와 관련된 정보 3)공공서비스와 관련된 정보
윤병섭, 이홍재 (2004)	1)행정업무처리 활동과 관련된 정보 2)행정서비스와 관련된 정보 3)정책문제해결 및 정책과 관련된 정보
Nonaka(1991)	1)형식지: 법령 및 규정, 업무매뉴얼 2)암묵지: 조직문화 또는 조직구성원들 내면의 경험 및 노하우
김효근(1999)	1)사실지: 성과계획서상의 목표, 행정행위의 정의와 요건 2)방법지: 업무규정, 직무매뉴얼, 업무수행관련 노하우와 경험
강황선(2002)	1)사실지·형식지: 근무강령, 조직의 목적과 방향 2)사실지·암묵지: 개인의 가치관, 신념, 근무철학 및 신조 3)방법지·형식지: 규정과 업무지침, 직무매뉴얼 4)방법지·암묵지: 근무경험, 노하우
한세억(2001)	1)문제해결형 지식: 인·허가, 정책프로그램, 법·제도의 구축·운영 2)가치창출형 지식: 사회복지활동, 재난재해방지, 사회간접자본 등

2. 행정정보의 유용성(usefulness)

행정정보의 유용성은 행정정보가 국민에게 이전되어 실제 생활에서 얼마나 사용되고 있는가의 정도로 측정될 수 있으나 실제로 구체적이고 정확한 조작화는 이루어지지 않고 있다. 일반적으로 행정정보를 국민생활의 문제해결과 가치창출에 도움을 주고, 타인의 지식, 기술 등을 공무원 본인의 일처리에 적극 활용할 수 있을 때 유용성이 있다고 정의할 수 있다(신원무, 1998; Baldwin & Ford, 1988; Chrite, 1998). 지금까지 제공된 행정정보가 얼마나 유용한지 그리고 그 유용성을 어떻게 측정할 것인가에 대한 연구는 거의 없었다. 대부분의 연구는 정보가 아닌 지식의 유용성을 다루는데 집중되어 있다. 여기서는 구체적으로 식약청을 중심으로 행정기관에서 공개하는 정보를 중심으로 정보유용성을 살펴봄으로써, 행정정보의 유용성이 무엇을 의미하는지 논의하고자 한다.

김구(2004)는 지식의 유용성을 타인의 지식을 이전하여 업무수행 및 문제해결에 도움이 되는 정도라고 정의한다. 구체적으로 ① 타인의 지식이 업무에 도움이 되는 정도, ② 타인 지식과 나의 지식의 일치성, ③ 타인 지식이 나의 직면 문제해결에의 적절성, ④ 타인이 제공한 지식에 대한 신뢰항목으로 유용성을 측정하고 있다. 김재전 외(2003)는 지식의 유용성을 지식이 업무를 수행하는데 도움이 된다고 느끼는 정도라고 정의하고, 지식이 업무에 중요한 정도, 업무수행시 지식의 필요성 정도, 지식을 이용함으로써 업무의 향상 정도, 유용성 검증 정도로 측정하고 있다(Krogh, 1998; McDermott, 2001). 이홍재 외(2006)는 지식의 유용성을 핵심역량의 부합정도, 지식의 활용가치, 지식의 명료성, 지식의 최신성 등으로 측정하고 있다. Marshall(1996)은 지식자체가 직무 필요성과 관련성을 가져야 한다고 강조하고 있으며, McDermott & O'Dell은 실제적인 현장문제를 해결할 수 있는 지식이 필요하다고 주장한다. Porter(1992)에 의하면 가치 있는 지식은 조직의 전략적 지식일 수도 있으며, 고객욕구의 변화와 관련된 시장지식일 수도 있고, 일상적 직무와 관련된 지식일 수도 있다고 한다(정순자, 2001에서 재인용). 이때 가치 있는 지식을 가진 정보가 유용하다.

현재 식약청은 “행정정보공개방”을 통해 매년 7,000건 이상의 정보를 제공하고 있다. 식약청 훈령 제131호제8조에서는 공개해야 하는 정보내용을 다음과 같이 규정하고 있다.

① 국민생활에 영향을 미치는 정책 정보, ② 국정과제 등 주요 정책관련 정보, ③ 국민의 행정감시에 필요한 정보, ④ 업무추진비 집행내역 정보, ⑤ 행정기관의 장이 공개하기로 결정한 정보

이때 국정과제 등 주요 정책관련정보, 국민의 행정감시에 필요한 정보, 업무추진비 집행내역 정보 등은 국민이 행정감시자로서의 역할을 수행하는 데 필요한 정보로서 궁극적으로 행정의 투명성을 확보하고자 공개하는 정보라고 볼 수 있다. 이때 행정정보의 유용성이 보증되지 않으면, 공공기관의 정보활동뿐만 아니라 행정조직 전체의 효율성에도 부정적 영향을 줄 수 있다. 한편 국민생활에 영향을 미치는 정보는 국민생활에 변화를 초래하고 궁극적으로 국민의 의사결정 능력을 향상시키는 유용한 행정정보이다. 앞으로 지식행정으로의 변화 속에서 정보의 유용성은 점점 더 중요한 쟁점으로 부각될 것이다. 이렇게 볼 때 식약청의 “행정정보공개방”을 통해 제공되는 행정정보가 국민의 알권리를 실질적으로 충족시키기 위해서는 공개된 행정정보가 불필요한 것이 아니라 유용한 정보내용을 가지고 있어야 할 것이다.

3. 행정정보의 유용성에 대한 영향요인 검토

행정정보의 유용성을 직접적 종속변수로 한 실증연구는 국내 행정학분야에서 거의 없다. 또한 다른 학문분야에서조차도 그 연구가 아주 제한적으로 이루어지고 있다. 이러한 연구에서도 정보의 유용성을 종속변수로 하기보다는 대부분 정보 그 자체의 특성화된 성질에 초점을 두고 있고, 정보의 유용성에 영향을 주는 외재적 측면인 조직특성, 정보 생성 과정 등에 대한 연구는 거의 이루어지지 않고 있다.

선행연구에서 이루어진 정보의 유용성에 미치는 요인분석은 크게 두 가지 분야로 한정될 수 있다. 정보 가치 관점에서의 연구와 의사결정의 선택 관점에서의 연구이다. 첫째, 정보 가치 관점에서 말하는 유비쿼터스 컴퓨팅(ubiquitous computing)을 활용하는 정보 비즈니스 모델은 사용자의 목적과 행위를 인지하여 이를 이용 가능한 적절한 서비스와 연결시키는 것으로, 이때 정황 관련성(context relevance)이 정확한 인지와 연결을 위한 핵심요인으로 작용한다는 것이다. 다양한 정황정보 중에서 특히 개인정보와 공간 및 시간정보가 가장 많이 활용된다고 볼 수 있다. 이때 정보사용자는 자신의 업무와 관련하여 정보를 평가하기 때문에(Huang 등, 1999), 현재 직면한 문제 해결이나 의사결정에 도움이 되는 정보의 가치를 높게 평가하게 된다(박철우 외, 2006). 박철우 외(2006)는 정보사용자는 자신에게 유용한 정보만을 선택하게 되고, 현재 직면하고 있는 정황과 관련성이 높은 정보일수록 정보 유용성을 높게 인식하게 된다고 말한다. 이때, 정황 관련성은 정보 사용자가 상호작용하는 시점에 이용할 수 있는 모든 정보라고 말할 수 있으며, 정황의 중요요소로 위치, 주변사람, 가용자원 등을 제시하고 있다(Schilit, 1994). Korkea-aho(2000)는 정황정보를 개인정보, 공간정보, 시간정보, 환경정보, 사회정보, 가용자원, 생리학적 정보, 행위정보, 일정정보 등으로 구분하여 분석하였으며, Dey(2001)는 정황의 개념은 정보사용자와 이들의 상호작용과 관련이 있다고 여겨지는 사람, 장소 또는 다른 개체도 포함하여 이해해야 한다고 말하고 있다(박철우 외, 2006).

둘째, 의사결정의 선택 관점에서의 연구는 주로 회계학분야에서 이루어지고 있으며, 이해관계자의 의사결정에 필요한 정보를 생산하고 제공하는 체계적 과정에서 발생하는 정보 비대칭 문제를 해소시킴으로써 정보의 유용성을 향상시키려 한다. 송인만 외(2006)는 가결산공시의 시기에 따라서 정보효과를 분석한 결과, 감사보고서일 이후에 공시된 가결산공시의 정보효과가 감사보고서일 이전의 가결산 공시효과보다 더 높은 것으로 나타났다. 즉 가결산 정보를 적절한 시기에 공시한다면 가결산 정보의 유용성은 더욱 높아지는 것으로 판단하고 있다. 이장형(1994)은 내부통제가 회계정보시스템의 유용성에 미치는 영향에 대한 분석을 통해서 일반통제 및 응용통제가 회계정보시스템의 유용성에 정(+)의 영향을 미친다는 사실을 확인하였다. 따라서 조직관리자는 정보시스템에 대한 내부통제를 적절히 제공함으로써, 시스템으로부터 산출되어 나오는 정보에 대한 사용자의 인지된 유용성을 높일 수 있다고 말하고 있다. 김광윤 외(1997)는 회계환경이 회계기준설정과정과 회계정보 유용성에 영향을 미치는 구조를 파악하였는데, 여기서 회계환경은 정치환경, 경제환경, 사회환경으로 구분하고 있다. 이때 회계기준설정과정의 형평성이 회계정보의 유용성을 결정하는 주요한 요인으로 작용하는 것으로 분석되었다. 배기수 외(2007)는 기관투자자와 사회이사비율이 회계정보의 유용성에 미치는 영향을 연구하였는데, 국내기관투자자의 지분율이 높을수록 기업에 대한 견제와 감시가 높아져서 정보의 유용성이 높아짐을 밝혀냈다. 반면에, 외국인투자자의 지분율이 높고 낮음에 의해서는 정보의 유용성이 달라지지 않는다는 사실을 확인하였다.

선행연구의 분석결과를 종합해 볼 때, 정보의 유용성에 영향을 주는 요인은 크게 정보생산자 및 사용자의 정황과 관련된 시간, 장소 및 업무요인과 정보 생산 과정에서 작동하고 있는 조직의 내부통제장치, 정보생산기준 및 이해관계자들의 관련성 등으로 규정할 수 있다. 이를 표로 정리하면 다음과 같다.

<표 2> 정보유용성에 대한 영향요인

구분	영향요인		출처
정보 가치 관점	정황 관련성	- 시간, 위치, 상황정보, 개인정보 - 위치, 주변사람, 가용자원 - 개인정보, 공간정보, 시간정보, 가용자원, 생리학적 정보, 행위정보, 일정정보 - 사람, 장소, 다른 개체	- 박철우 외(2006) - Schilit(1994) - Korkea-aho (2000) - Dey(2001)
의사결정 선택 관점	- 가결산공시의 시기 - 내부통제제도(일반통제 및 응용통제) - 회계환경(정치환경, 경제환경, 사회환경) - 기관투자자와 사회이사비율		- 송인만 외(2006) - 이장형(1994) - 김광윤 외(1997) - 배기수 외(2007)

Ⅲ. 연구모형과 연구방법론

여기서는 본 연구의 분석 틀(본문 <그림 2> 참고)과 조사설계 부분을 언급하고자 한다. 특히 독립변수와 종속변수들간의 인관관계를 중심으로 이들 변수의 선정 및 조작적 정의, 그리고 가설을 설정해 보고자 한다. 본 연구의 변수의 선정과 가설의 설정은 행정정보의 유용성에 영향을 미칠 것으로 추정되는 변수들에 관한 선행연구를 토대로 구성하였다. 구체적으로 본 연구의 주요 연구가설, 연구분석 틀 그리고 조사방법을 살펴보면 아래와 같다.

1. 본 연구의 가설

본 연구에서는 위에서 언급된 선행연구를 종합적으로 검토하여 다음과 같은 연구가설을 구성하였다. 아래의 연구가설은 본문 <그림 2>의 분석틀의 기초가 된다. 본 연구에서 설정한 연구가설과 그 논거를 살펴보면 다음과 같다.

가설 1. 전반적으로 정보공개제도 시행 이후 시간이 경과함에 따라 유용한 정보를 공개하는 정도는 증가할 것이다. 다만 이러한 경향은 비선형성을 보일 것이다. 정보공개제도의 시행 초기에 공개노력은 매우 클 것이다. 왜냐하면 제도의 정당성을 초기에 확보해서 시민으로부터 지지를 받을 필요가 있기 때문이다. 하지만 점차 초기의 추진력이 감소하다가 점차 다시 증가할 것이다.

Collins, Maydew, & Weiss(1997)는 가치관련성은 시간의 흐름에 따라 증가한다고 주장하고, Ohlson(1995)은 회계정보의 유용성은 기간의 경과에 따라 증가한다고 말한다. 이강일 외(2004)의 연구에서도 국내 회계정보의 유용성이 시간의 경과에 따라 일관되게 증가한다는 것을 보여주고 있다.

가설 2. 행정기관의 지역성에 따라 유용한 정보를 공개하는 수준은 다를 것이다. 본청의 경우 지방청 보다 유용한 정보를 상대적으로 많이 공개할 것이다. 왜냐하면 지방청의 경우 지역 행정수요에 영향을 많이 받기 때문에 전 국민을 대상으로 한 정보공개의 유인이 작기 때문이다.

가설 3. 부서나 업무의 특성에 따라 정보공개의 수준이 다를 것이다. 정보유용성에 대한 수요가 큰 영역이거나, 정보제공자 입장에서 정보공개 비용 및 행정부담이 작은 영역에서 정보공개가 이루어질 가능성이 높다. 식품 및 의약품 업무를 다루는 부서의 경우 기타 업무(의료기기, 화장품, 일반 행정관련 정보)나 일반 행정 서비스를 제공하는 부서보다 상대적으로 국민생활의 안전성과 직결된 유용한 정보를 더 많이 공개할 것이다. 일반적으로 식품이나 의약품 정보는 국민건강과 직접 관련되기 때문이다(백우현, 1983; 이영미 외, 1997; 현태선, 1999). 한편 정보를 제공하는 정부기관의 입장에서 볼 때, 일반 시민에게 쉽게 수용되고 확산될 수 있는 유용한 정보는 의약품정보보다 식품정보일 것이다. 이로 인해 식품업무의 경우 다른 영역의 업무보다 유용한 행정정보를 공개할 가능성이 높다.

조해경(2005)은 정부는 국민의 건강과 직접 관련된 문제와 의약품 부작용 같은 내용의 행정정보를 직접 공개해야만 하고, 이러한 분야의 지식활동은 다른 분야보다도 활발하게 이루어져야 한다고 말하고 있다. 백우현(1983)은 의약품의 유효성과 안전성을 확보하고 적절히 사용되도록 하기 위해서는 그 의약품에 관한 필요하고도 충분한 정보가 소비자에게 정확하게 전달하는 것이 중요하다고 강조한다.

현태선(1999)은 식품영양 분야의 정보가 국민 실생활에 유용하다고 말하고 있다. 특히 국민건강 관리 및 영유아 건강·안전관리 관련정보가 더욱 필요한 것으로 조사되었다.

여기에는 다음과 같은 이유가 있다. 의약품의 경우 유해성을 확인하는 경로가 식품에 비해 복잡하다. 이로 인해 정부는 의약품관련 정보보다는 식품관련 정보를 보다 쉽게 전달할 수 있기 때문이다. 일반시민도 의약품정보보다 식품정보를 더욱 쉽게 이해할 수 있기 때문이다. 한편 의약품정보 영역보다 식품정보 영역에서 유용한 정보가 공개될 가능성이 높을 것이다. 일반적으로 의약품 관련 정보가 국민생활과 직결된 유용한 정보를 포함하지만 정부기관 입장에서는 이를 공개할 때 식품정보보다는 상대적으로 더 큰 정치적 부담이 수반된다면 이를 공개하기 어려울 것이다.

가설 4. 정부기관의 정보제공 행태는 정보 생성 과정과 정부 수신자가 공식적으로 있는 것인지 그렇지 않는 것인지에 따라 다를 것이다. 예를 들면, 정보가 다른 기관과 연계하여 생성될 경우 무임승차 등과 같은 문제 때문에 개별 기관 단독으로 생성하는 것보다 유용한 정보의 생성가능성은 작다. 하지만 연계생성에 따른 인센티브나 이득이 있다면 유용한 정보가 제공될 수도 있다. 한편 정보수신자가 공식적으로 지정될 경우 유용한 정보일 가능성이 높다. 그 만큼 유용한 정보를 필요로 하는 특정개인이나 기관이 정보공개를 요청할 가능성이 크기 때문이다. 하지만 이 경우 정부기관의 입장에서 볼 때 수신자가 명확할 경우 정보공개에 부담을 느낀다면 정보공개의 유인이 줄어들 수도 있다. 정보수요자에게 유용한 정보가 이를 제공하는 기관의 입장이나 이해와 충돌될 경우 정보수요자에게 유용한 정보를 제공할 유인이 없기 때문이다

Davenport(1998)와 Wathne(1996)에 따르면 정보활동의 성공요인으로 조직의 다양한 네트워크가 유용한 정보가 소통될 가능성을 높여준다. 또한 Nonaka & Takeuchi(1995)에 따르면 외부와의 지식 네트워크가 이루어졌을 때, 유용한 정보가 제공될 가능성이 높다. Gupta & Govindarajan(1991)의 연구도 지식생산과 공유에 있어서 다양한 채널이 존재할 경우 지식수용자에게 유용한 정보가 제공될 가능성이 높다고 한다.

2. 본 연구에 사용된 변수의 특성

본 연구에서의 종속변수는 행정정보의 유용성이다. 행정정보의 유용성은 국민의 생활에 변화를 초래하고 궁극적으로 국민의 의사결정 능력을 향상시키는 정도라고 말할 수도 있다. 식약청 훈령 제131호제8조제1호에 해당되는 ‘국민생활에 중요한 영향을 미치는 정책정보’를 유용한 행정정보로 정의하고자 한다. 반면 나머지 제2호(국정과제 정보), 3호(행정감시에 필요한 정보), 4호(업무추진비), 5호(기관장이 공개하기로 결정한 정보)에 해당되는 행정정보는 상대적으로 유용성에서 떨어지는 정보로 구분하였다.

행정정보의 유용성은 식약청 훈령규정의 근거에 따라 판단하였다. 훈령 제131호제8조제1호에 해당하는 식품위생법 위반업소 통보 정보, 수입식품 부적합 알림정보, 관련법규 개정(안) 입안정보 등은 유용한 행정정보로 판단하였다. 그 외에 물품구매 및 관련 용역 계약정보, 청(차)장실 업무추진비 집행내역 정보, 국회 국정감사 자료 제출정보, 의약품 제조품목 신고수리 통보 정보 등은 국민생활에 직접적으로 유용한 정보가 아닌 것으로 설정하였다. 훈령에 관한 구체적인 내용은 다음과 같다.

<표 3> 식품의약품안전청 훈령 제131호제8조

구분	공개자료
제1호 국민생활에 중요한 영향을 미치는 정책정보	법령 제․개정, 고시·훈령·예규 등
	식품․의약품 안전관리 중장기 계획
	식품·의약품 등 안전관리지침
제2호 국정과제 등 주요정책 관련 정보	연도별 주요 업무계획
	각종 통계자료, 백서, 정보지 등
	국정감사, 구두 및 서면질의 답변서
	정책 및 사업의 평가, 분석에 관한 자료
	국정과제 등 주요정책의 추진과정에서 만든 연구보고서, 회의록 등
제3호 국민의 행정감시에 필요한 정보	보도자료
	각종 용역사업 계약정보(입찰정보 등)
	주요예산, 결산에 관한 자료
	정기 및 임시국회 보고서
	국회 상임위원회 회의록
제4호 업무추진비 집행내역	청장 업무추진비 집행내역
제5호 행정기관의 장이 공개하기로 결정한 정보	인사 동정(전보, 승진, 채용 등)
	정부업무 자체평가 결과
	기타 공개가 필요하다고 인정되는 문서

한편 행정정보의 유용성과 관련된 독립변인을 살펴보자. 본 연구에서는 중요한 독립변수로 시간요인, 업무요인, 연계요인을 도입하였다. 첫째, 시간요인에 해당하는 변수는 월(月)단위로 선정하였다. 둘째, 조직요인에 포함되는 변수로 본청/지방청에서 생산한 정보인지 여부로 구분하였다. 셋째, 업무요인과 관련되는 독립변수로서 식품/의약품 부서의 정보인지 여부로 설정하였다. 넷째, 연계요인에는 외부기관 연계 정보인지 여부와 공식적인 채널을 가지고 있는지 여부로 측정하였다.

이상에서 언급된 것처럼 본 연구에서 사용되는 주요 변수의 조작적 정의와 측정지표를 요약 정리하면 아래 <표 4>와 같다. 그리고 위에서 제시된 것처럼 본 연구의 분석틀을 구체적으로 그려보면 아래 <그림2>와 같다.

<표 4> 변수 및 변수정의

(N=6,934)

	변수	변수 설명	평균값	표준편차
종속변수	정보유용성 위에서 언급한 것처럼 행정정보의 유용성이란 행정기관이 제공하는 정보로서 국민의 생활에 변화를 초래하고 궁극적으로 국민의 의사결정 능력을 향상시키는 정도를 말한다. 국민생활에 중요한 영향을 미치는 정책정보가 이에 해당한다(식약청 훈령 제131호제8조제1호). 여기서 본 연구는 국민생활에 중요한 영향을 미치는 정책정보를 유용한 정보로 측정하여 1로 기록(coding)하였고 그렇지 않는 경우(식약청 훈령 제131호제8조제2,3,4,5,호)는 0으로 기록하였다.	유용=1, 비유용=0	0.05	0.21
독립변수	시간(month)	단위: 월(2005년 9월부터 2006년 7월까지) 2005년 9월=1, 2005년10월=2…2006년7월=11	5.48	3.04
	시간2	시간*시간	39.28	36.47
	식약청 본청	본청=1, 나머지=0	0.11	0.31
	식약청 대구지청	대구지청=1, 나머지=0	0.01	0.08
	식품부서	식품/의약품/행정지원부서로 구분. 식품업무부서=1, 나머지=0	0.06	0.24
	외부기관	외부기관(공공기관, 이익단체 등) 연계 정보인지 여부 외부기관 연계정보=1, 나머지=0	0.95	0.21
	공식채널	공식적 채널 존재 여부 있음=1, 없음=0	0.64	0.48

주: 본 연구에서는 식약청에서 2005년 9월부터 2006년 7월까지 공개한 총 6,976건 행정정보 중에서 독성연구원을 제외하고 정보유용성 여부를 판단하기 어려운 건수를 제외한 6,934건을 분석대상으로 하였다.

<그림 1> 분석모형

3. 자료와 조사방법

본 연구에서 사용하는 연구자료는 식약청 홈페이지 “행정정보공개방”의 행정정보사례이다. 이들 자료들 중 2005년 9월 1일부터 2006년 7월말까지 등록된 정보사례 6,934개를 대상으로 내용분석(content analysis)을 실시하였다. 즉, 이들 정보사례가 하나의 관찰치(observation unit)로 분석되었다. 그리고 각각의 사례들에서 제공하는 변수들의 존재여부 및 분류는 원본파일과 첨부파일 등을 직접 열어보고 점검하는 방식으로 진행하였다. “행정정보공개방”의 인터넷 게시판을 통해서 정보사례의 제목, 정보제공 담당부서 및 담당자, 정보공개 일시 및 조회수, 정보내용, 원본 및 관련정보의 파일 등에 관한 정보를 확인하였다. 그리고 행정정보와 연계된 내부·외부기관의 형태, 정보생산에 관여한 협조자, 생산한 정보에 대한 공식적인 배포기관인 수신기관, 정보생산기관의 홈페이지 및 사무실 주소, 정보생산 담당자의 전화번호 및 팩스번호, e-mail 주소 등에 대한 정보들도 부가적으로 확인할 수 있었다.

Ⅳ. 분석결과

1. 식약청 행정정보 공개에 대한 일반현황 분석결과

여기서는 먼저 식약청의 행정정보공개방에서 공개한 행정정보의 월별 현황을 살펴보고자 한다. 첫째, 행정정보 공개 정도는 지난 2005년 9월 이래 일정한 수준(매월 700여건 정도)을 꾸준히 유지하고 있다. 둘째, 본청과 지청별로 상당한 분포 차이를 보여준다. 예를 들면, 조사대상 사례 행정정보 6,976건 중 본청에서 생산한 행정정보는 743건(10.7%), 경인지방청에서 생산한 행정정보는 5,785건(82.9%)으로 경인지방청의 정보공개 규모가 상대적으로 매우 많다. 그 다음으로 서울(140건), 부산(105건), 대전(79건), 대구(45건), 광주(45건) 순으로 나타나고 있다. 이처럼 지역별 편차가 확연히 존재하는데, 이는 각 지방청이 관할지역의 산업여건에 맞춰 그 역할을 특화시켜 운영하는 것과 관련이 있다. 특히 경인지방청의 정보공개가 많은 것은 해당 지역에 의약품 관련 제조업체가 많이 있는 것과 관련이 있어 보인다. 또한 경인청의 경우 서울청보다 많은 전국에서 제일 큰 지청 규모를 가지고 있어 공개된 행정정보량에서 전국에서 제일 많은 것으로 추정된다.

본청이 경인지청보다 공개되는 행정정보규모가 적은 것은 다음과 같은 이유와도 관련되어 있어 보인다. 식약청 훈령 제131호제8조에 따르면 본청이 공표해야 하는 행정정보의 항목에는 식품․의약품 안전관리 중장기 계획, 식품·의약품 등 안전관리지침, 연도별 주요 업무계획, 각종 통계자료, 백서, 정보지 등이 있다. 이러한 행정정보들은 식약청의 전반적인 운영지침으로 연초에 이미 공개되는 것으로서, 실재 이러한 정보를 제외하고 본청에서 공개할 수 있는 행정정보의 수량은 제한적일 수밖에 없다.

예를 들어 경인지방청은 의약품팀의 기능을 강화시켜 운영하고 있음을 알 수 있다. 의약품산업을 살펴보면, 경인지역에는 완제의약품 제조업소(KGMP)는 전국 232개소 중 131개소(56.7%)가 위치하고 있다(2005년12월말기준). 그리고 우리나라 상위 20개 제약업소에 해당하는 동아제약, 대웅제약, 중외제약 등의 제조공장이 경인지역에 있어, 의약품관련 허가 등의 업무가 활발하게 이루어지고 있고, 이는 경인지청에서 의약품관련 정보공개가 상대적으로 왕성한 이유 중의 하나로 판단된다.

이처럼 행정정보의 공개규모는 지방청의 조직규모와 연관되어 있다. 아래 <표 6>이 보여주는 것처럼 식약청의 각 지청별 인력규모 순서와 공개된 행정정보 규모 순서가 거의 일치함을 알 수 있다.

<표 6> 지방청의 조직 및 인력구성(2007년 7월 현재)

구분	서울청	부산청	경인청	대구청	광주청	대전청	계
운영지원팀	9	18	11	7	7	7	59
식품안전관리팀	19	16	19	13	15	12	94
의약품팀	17(20%)	11(13%)	23(28%)	9(11%)	10(12%)	13(16%)	83
수입관리팀	15	24	24	0	0	0	63
시험분석팀	22	79	30	11	13	12	167
계	82	148	107	40	45	44	466

<표 5> 행정정보 공개 현황

구분		정보 등록건수	본청	지방청						독성 연구원
				서울	부산	경인	대구	광주	대전
2 0 0 5 년	9월	734	98	18	10	568	20	4	9	7
	10월	729	129	35	4	534	9	5	7	6
	11월	704	105	8	1	576	4	6	0	4
	12월	825	90	14	19	692	2	4	1	3
2 0 0 6 년	1월	689	77	5	19	570	3	12	1	2
	2월	698	63	10	8	597	2	10	6	2
	3월	659	47	7	4	588	1	2	8	2
	4월	461	35	13	2	401	0	0	10	0
	5월	529	41	19	5	444	0	2	14	4
	6월	502	28	4	12	443	0	0	11	4
	7월	446	30	7	21	372	4	0	12	0
합계		6,976	743	140	105	5,785	45	45	79	34

2. 행정정보의 유용성 정도에 대한 분석결과

첫째, 식약청에서 2005년 9월부터 2006년 7월까지 행정정보공개방에 제공된 행정정보(총 6,943건) 중에서 약 4.57%만 국민생활에 큰 영향을 주는 정보(식약청 훈령 제131호 제8조 제1호)이고 나머지(동훈령 제8조 제2,3,4,5호)는 그렇지 않는 행정정보로 나타났다(아래 <표 7>, <표 8>, <표 9> 참고). 이처럼 행정기관에서 국민생활에 큰 영향을 주는 정보를 공개하는 비중이 상대적으로 낮은 것은 여러 가지 원인과 관련이 있어 보인다. 현재 식약청은 훈령 제131호제8조에서 정보공개 내용과 공개주기 등을 명시화하고 있다. 그러나 이러한 훈령은 식약청이 공개해야 하는 행정정보에 대해서 포괄적이고 추상적으로 규정하고 있으며, 이행하지 않았을 경우 이를 강제할 수 있는 법적 강제력을 행사하지 못하고 있다. 더군다나 상위법에 해당하는 정보공개법이 비공개사유를 일반적으로 광범위하게 적용하고 있고, 소속 공무원도 비공개 사유를 정보 비공개시 적극 적용하기 때문이다. 따라서 식약청 정보공개의 실효성이 의문시될 정도로 국민의 생활에 직결되는 중요한 정보공개는 상당한 한계를 지닌다.

이처럼 식약청 정보공개의 한계점에 대해서는 본청의 행정지원부서인 혁신당담관실에 근무하는 공무원도 상당히 공감한다는 의견을 제시하고 있었다.

둘째, 업무부서별로 정보등록건수와 정보유용성의 분포를 살펴보자. 아래 <표 7>이 보여주는 바와 같이 정보공개건수는 의약품업무부서가 제일 많지만 상대적으로 유용한 정보건수를 제공한 비중은 식품업무부서가 압도적으로 높다. 의약품업무부서의 경우 5,974건을 공개했고, 이중에서 102건만(1.71%) 유용한 행정정보(식약청 훈령 제131호 제8조 제1호)로 분류되었다. 반면 식품부서의 경우 총 416건을 공개했지만 이중 168건이(40.38%) 유용한 행정정보로 분류되었다. 식품부서의 경우 국민생활에 큰 영향을 주는 정보를 공개한 비중이 상대적으로 높음을 알 수 있다. 일반적으로 국민생활에 영향을 주는 유용한 정보라는 것은 공개된 정보가 국민들의 의사결정에 직접적인 영향을 주는 경우라고 생각해 볼 수 있다. 이렇게 볼 때, 의약품 제조 등의 신고업무에 대한 정보를 주로 공개하는 의약품관련 행정정보보다는 식품관련 행정정보가 더욱 유용한 정보라고 보여진다.

셋째, 정보 공개이후 시간 경과에 따라 유용한 정보가 공개되는 비중도 비선형성을 보인다. 2005년 9월 공개직후에는 11.28%, 10월에는 6.36%, 11월 5%, 12월 2.68%로 점점 감소하다고 다시 2006년 5월 5.14% 다시 증가하는 경향을 보인다(아래 <표 8> 참고).

<표 7> 부서별 행정정보 공개 현황

		식품업무부서	의약품업무부서	기타부서	합계
인력규모*(명)		201 (31.4%)	323 (50.5%)	116 (18.1%)	640 (100%)
정보등록건수 (2005년 9월- 2006년 7월)	유용함	168 (40.38%)	102 (1.71%)	47 (8.64%)	317 (4.57%)
	유용하지 않음	248 (59.62%)	5,872 (98.29%)	497 (91.36%)	6,617 (95.43%)
	합계	416 (6.00%)	5974 (86.16%)	544 (7.85%)	6,934 (100%)
	카이스퀘어=1,356 (자유도=2, 유의수준<.0001)

주: *=2006년도 식품의약품안전청 기준임. 기타 부서는 의료기기 및 화장품 담당 부서, 행정지원부서 등을 포함한다. 의약품업무부서와 기타부서를 합할 경우 유용하지 않는 행정정보의 경우 6,369(97.71%)건, 유용한 행정정보의 경우 149(2.29%)건으로 구분된다.

넷째, 식약청 지방청 분포도 정보유용성과 관련이 있어 보인다(아래 <표 8>참고). 전반적으로 본청이 지청에 비해 유용한 정보를 공개하는 정도가 높다. 다만 대구지청의 경우 예외이다. 본청이나 다른 지청에 비해 대구지방청의 경우 유용한 정보를 제공하는 비중이 상대적으로 매우 높다. 이는 다른 지방청에 비해 대구지방청의 경우 식품업무가 상대적으로 많고 식중독 사건이 빈번한 것과 관련이 있어 보인다.

이는 각 지방청이 관할지역의 산업여건에 맞춰 그 역할을 좀 더 특화시켜 운영하는 것과 관련이 있어 보인다. 예를 들어, 서울청, 부산청, 경인청의 경우에는 수입관리업무와 그에 따른 시험분석업무에 집중하고 있음을 알 수 있다. 이는 지방청의 조직 및 인력구성에서도 쉽게 확인할 수 있다. 그런데 이러한 수입관리업무와 시험분석업무는 식품 및 의약품에 대한 안전성을 사전에 검사하여 수입업자 등에게 허가 등의 행정처분을 행하는 것이므로, 이는 국민들의 직접적인 관심영역에서 벗어난 행정정보라고 볼 수 있다. 이는 본 연구에서 유용한 정보로 분류한 식약청 훈령 제131호 제8조 제1호에 해당되지 않는 정보이다. 그리고 경인지역의 경우는 의약품제조업 및 판매업 등이 집중적으로 기반하고 있으므로, 의약품산업과 관련된 행정행위 등이 주로 이루어지고 있는 것으로 보인다. 반면에, 비교적 조직규모가 작은 대구청, 광주청, 대전청의 경우는 행정정보의 양적 공개에 비교적 소극적인 모습을 보이고 있으며, 수입관리업무는 취급하지 않고 있다.

대구지방청이 유용한 정보를 많이 공개하는 이유는 다음과 같은 이유와 연관되어 있다. 대구지역의 산업현황을 살펴보면, 대구 및 경북지역의 의약품 제조업소가 총 141개로 대전 및 충청지역(347개)의 1/3수준이다. 반면에, 대구지역의 식품제조 및 가공업체 수는 총 834개소로, 대전지역 412개, 광주지역 370개에 비해 2배 가까이 식품산업 업체수가 많은 것을 확인할 수 있다. 그리고 식품제조·가공업소에 대한 영업폐쇄, 영업정지, 과징금 부과 등의 행정처분에 있어서도 대구지역은 총 237건이 실행된데 반해, 광주지역과 대전지역은 각각 133건과 99건만 실시된 것으로 나타났다. 그리고 지역별 식중독 발생현황을 살펴보면 대구지역은 18건 사건에 490명이 감염된 것으로 나타났고, 광주지역은 8건, 129명 감염, 대전지역은 25건, 204명이 감염된 것으로 나타났다. 이렇게 볼 때, 대구지역이 인구규모가 비교적 유사한 대전, 광주지역에 비해 식중독 감염정도가 매우 높은 것을 확인할 수 있다. 특히 이와 관련하여 대구지방청에서는 식품안전과 관련된 식품제조업 감시행위을 활발히 수행한다는 것을 알 수 있다. 그리고 이러한 경향은 행정정보 공개에서도 유사하게 나타남으로써, 식품수거 및 검사결과 보고, 식품위생점검 결과보고, 식중독 관련정보, 농수산물 수거 및 검사결과 등의 행정정보를 적극적으로 공개하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 식품안전과 관련된 정보는 국민이 식품을 선택함에 있어 중요한 판단근거가 됨으로서 일반국민에게 유용한 행정정보라고 볼 수 있다.

다섯째, 식약청에 생성되는 행정정보의 생성과정도 정보 유용성 여부와 관련이 있어 보인다(아래 <표 9> 참고). 일반적으로 다른 기관과 연계된 정보의 경우 국민생활과 직결된 행정정보와 거리가 멀다. 또한 제공되는 행정정보에 공식적인 수요자가 있을 경우(정보공개를 요청한 기관이나 개인이 존재하는 경우임), 유용한 정보가 제공될 가능성은 그렇지 않는 경우보다 적다.

<표 8> 식약청 홈페이지에 공개된 정보 유용성 분포: 시간추이와 식약청 지청

시간	정보 유용성 유무		식약청 지부	정보 유용성 유무
	그렇지 않다	그렇다		그렇지 않다	그렇다
2005년 9월	645(88.72%)	82(11.28%)	본청	576(78.05%)	162(21.95%)
2005년 10월	677(93.64%)	46(6.36%)	경인	5,721(98.89%)	64(1.11%)
2005년 11월	665(95.00%)	35(5.00%)	대구	15(33.33%)	30(66.67%)
2005년 12월	800(97.32%)	22(2.68%)	서울	119(86.23%)	19(13.77%)
2006년 1월	662(96.36%)	25(3.64%)	부산	87(84.47%)	16(15.53%)
2006년 2월	671(96.41%)	25(3.59%)	광주	39(86.67%)	6(13.33%)
2006년 3월	638(97.11%)	19(2.89%)	대전	60(75.00%)	20(25.00%)
2006년 4월	455(98.70%)	6(1.30%)	합계	6,617(95.43%)	317(4.57%)
2006년 5월	498(94.86%)	27(5.14%)
2006년 6월	479(96.38%)	18(3.62%)
2006년 7월	427(97.27%)	12(2.73%)
합계	6,617(95.43%)	317(4.57%)
카이제곱=110.6(유의수준=<.0001)			카이제곱=1207.5(유의수준=<.0001)

<표 9> 식약청 홈페이지에 공개된 정보 유용성 분포:

외부기관 연계, 외부공식채널에 따른 분류

외부 기관	정보 유용성		외부 공식 채널	정보 유용성
	그렇지 않다	그렇다		그렇지 않다	그렇다
연계 없음	264 (81.48%)	60 (18.52%)	없음	2,154 (87.31%)	313 (12.69%)
연계 있음	6,353 (96.11%)	257 (3.89%)	있음	4,463 (99.91%)	4 (0.09%)
합계	6,617 (95.43%)	317 (4.57%)	합계	6,617 (95.43%)	317 (4.57%)
카이제곱=151.5 (유의수준=<.0001)			카이제곱=1,207.5 (유의수준=<.0001)

3. 행정정보의 유용성과 관련된 요인 분석결과

본 연구에서는 행정정보의 유용성에 미치는 영향요인을 분석하기 위하여, OLS(Ordinary Least Square), 로지스틱 모형(Logistic Model), 프로빗 모형(Probit Model)을 사용하였다. 분석결과를 보면, 위에서 논의한 것처럼 개별 독립변수들의 영향력이 다른 독립변수를 통계적으로 통제한 후에도 여전히 유효함을 알 수 있다. 아래 <표 10>을 근거로 식약청 “행정정보공개방”에서 공개된 행정정보의 유용성이 어떤 요인과 관련되어 있는지 유관 독립변인들을 통제한 후 다시 검증해 보자.

<표 10> 행정정보의 유용성에 대한 영향요인 분석

(N=6,934)

구분		OLS		LOGIT 모형			PROBIT 모형
독립변수		계수 추정치	표준 오차	계수 추정치	표준 오차	Odd ratio	계수 추정치	표준 오차
절편		0.117	0.013	-1.569	0.280	-	-1.029	0.154
시간	시간	-0.014	0.003	-0.382	0.090	0.682	-0.198	0.048
	시간2	0.0009	0.0003	0.028	0.008	1.028	0.015	0.004
조직	지역 (본청)	0.098	0.008	0.914	0.142	2.495	0.605	0.077
	지역 (대구청)	0.383	0.028	1.915	0.378	6.787	1.174	0.221
업무	식품부서	0.269	0.010	1.724	0.143	5.609	1.020	0.082
연계	외부기관	-0.039	0.011	-0.394*	0.189	0.674	-0.219*	0.104
	채널	-0.041	0.005	-4.121	0.513	0.016	-1.479	0.173
		R-square=0.25		Likelihood Ratio= 1006, (자유도=7, 유의수준 <.0001) Percent Concordant=94.5%			Likelihood Ratio= 1036 (자유도=7, 유의수준<.0001) Percent Concordant=95.1%

주: 모든 추정치의 통계적 유의수준은 1% 이하임. 단 *의 경우 5% 이하임.

첫째, 행정기관에서 제공하는 유용한 행정정보의 경우 시간이 지날수록 국민생활에 유용한 정보를 제공하는 정도가 감소한 후에 다시 증가하는 비선형성을 보인다(시간 및 시간2 변인 모두 통계적으로 유의미함). 이는 정보공개제도 시행초기에 행정기관이 제도 본래 목적에 충실한 경향을 보이지만 점차 시간이 경과함에 따라 그 열의가 떨어지는 경향을 보인다는 것을 시사한다. 하지만 일정 시점 이후에 다시 제도 본래의 취지를 따라 행정기관이 유용한 행정정보의 공개에 다시 관심을 쏟는다는 것을 보여준다.

둘째, 행정기관의 지역성에 따라 정보 유용성에 차이가 있는 것으로 나타났다. 대구지방청을 제외한 나머지 지방청에 비해 본청의 경우 상대적으로 더 많은 유용한 행정정보가 공개됨을 알 수 있다. 특히 본청이나 다른 지방청에 비해 대구지방청이 국민생활과 직결된 정보를 상대적으로 더 많이 제공하고 있는 것으로 보인다. 이는 위에서 언급한 것처럼 대구지역에 식품관련업체가 상대적으로 많고, 이 지역에 발생한 식중독 사건과도 연관이 있어 보인다.

셋째, 식품부서의 경우 의약품이나 다른 기타부서에 비해 유용한 행정정보를 상대적으로 더 많이 공개하고 있다. 위에서 언급한 것처럼 전체적으로 의약품업무에서 제일 많은 행정정보가 공개되지만, 실제 그 유용성에 있어서는 식품부서보다 상대적으로 떨어진 정보를 제공하고 있다. 이는 아마도 의약품부서의 경우 의약품 제조업체 현황관리 및 신고수리 등의 업무를 담당하고 여기서 생산되는 행정정보를 주로 공개하는 것과 관련이 있다. 이러한 행정정보는 국민전체와 관련성을 가진다기 보다는 특정 이해집단과 관련성을 가진다.

넷째, 단독생산된 행정정보와 연계생산된 행정정보에서 정보유용성은 차이가 있는 것으로 나타났다. 즉, 외부기관과 연계하여 생산한 행정정보의 경우 국민생활에 직접 큰 영향을 줄만한 정보가 아닐 가능성이 높다. 또한 수신기관 등과 같은 공식적인 채널이 명시된 행정정보의 경우도 실제로는 국민생활에 직접 큰 영향을 주는 행정정보는 아닌 것으로 나타났다.

Ⅴ. 결론

본 연구는 지난 2005년 9월부터 2006년 7월까지 식약청 행정정보공개방에서 제공된 총 6,934건의 행정정보를 내용분석(content analysis)을 통하여 그 유용성을 탐색하고 있다. 특히 본 연구의 정보유용성에 관한 실증분석은 공개된 행정정보가 국민의 실생활과 밀접한 관련을 가진 유용한 정보인지 아니면 상대적으로 그 유용성이 떨어지는 일반 행정정보나 특정집단과 관련된 정보인지 그 차이를 분석하고 있다. 나아가 이러한 정보유용성과 관련된 요인을 실증적으로 탐색하고 있다. 본 연구결과의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 식약청에서 공개된 행정정보의 비중은 시간경과에 따라 비선형성을 보였다. 공개된 행정정보는 정보공개제도 시행초기에 유용한 정보의 비중이 높지만, 시간이 경과함에 따라 그 비중이 감소하다고 일정시점 이후 다시 증가하는 비선형성을 보인다. 둘째, 식약청에 공개된 행정정보의 유용성 비중은 업무분야에 따라 차이가 있었다. 식품부서의 경우 의약품부서에 비해 상대적으로 더 많은 행정정보가 유용한 것으로 판명되었다. 셋째, 본청의 경우 대구지방청을 제외한 다른 지방청에 비해 상대적으로 더 유용한 행정정보를 제공하는 것으로 나타났다. 특히 대구지방청의 경우 본청이나 다른 지방청에 비해 상대적으로 유용한 행정정보를 공개하는 비중이 높다. 이는 대구지방청이 다른 지방청에 비해 식품업체 비중이 상대적으로 높고, 식중독 발생 사건과 연관되어 보인다. 넷째, 유관기관과 공동으로 생성한 행정정보나 외부채널이 존재하는 행정정보의 경우 상대적으로 국민생활에 유용한 행정정보의 비중이 낮았다. 이는 유관기관과 연계하여 생성된 행정정보 그리고 외부채널이 존재하는 행정정보가 그렇지 않는 행정정보에 비해 그 유용성이 높을 것이라는 기대와 반대의 결과를 보인다. 본 연구의 가설에서 제시한 것처럼, 유관기관과 공동으로 유용한 행정정보를 생성할 유인이 없다면 유용한 행정정보를 제공할 가능성은 적을 것이다. 또한 외부에 공식적 수요자가 있는 행정정보의 경우 정보제공자인 행정기관의 경우 각종 행정부담 등으로 유용한 정보를 제공할 유인은 줄어들 수밖에 없을 것이다.

앞으로 본 연구과 관련하여 행정정보의 유용성과 관련된 정책 시사점을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 행정정보의 유용성을 진작시키기 위해서는 “행정정보공개방”에서 공개하는 정보의 양적 평가방법에서 벗어나야 한다. “행정정보공개방”을 통해 몇 건의 정보가 공개된다는 것이 중요한 것이 아니라 국민생활에 영향을 미치는 유용한 정보가 얼마나 공개되느냐가 더욱 중요하다. 둘째, 정보공개법에서 규정한 비공개 사유에 해당하는 않는 모든 행정정보에 대해 적극적이고 자발적인 공개노력이 필요하다. 이를 위해 정보공개의 유용성을 적극 알리고 국민의 입장에서 정보공개를 적극적으로 할 수 있는 유인체제(incentive mechanism)를 만들고 이를 지원하는 행정문화의 정착이 필요하다. 셋째, 유용한 행정정보는 국민의 알권리도 제대로 충족시키고 공공서비스의 품질도 높이는 효과를 가진다. 예를 들면, 항생제 처방률 공개(정광호 외, 2008)나 학교의 성적 공개도 유용한 정보공개의 전형적인 사례로 볼 수 있다. 앞으로 행정 각 분야별로 진정으로 국민이 원하는 정보가 무엇인지 식별하여 적극 공개함으로써 공공서비스의 품질을 높일 필요가 있다.

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전별(田별): 서울대학교 행정대학원 박사과정을 수료하였으며 주요 관심분야는 첨단과학기술 및 정보관리이다.

<E-mail: star7@snu.ac.kr/논문접수일: 2009. 1. 19/심사개시일: 2009. 1. 23/심사완료일: 2009. 2. 16>

정광호(鄭光浩): 서울대학교 행정대학원 조교수로 있으며 관심분야는 정책이론, 보건의료정책, 바우처, 인적자원정책 등이다.

<E-mail: kwjung77@snu.ac.kr>