캐나다 서비스개선사업(SII)에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 249～278

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* 이 연구는 2006년도 연암해외연구교수 지원사업으로 수행되었음

** 제1저자

A Study on the Service Improvement Initiative in Canada

김 근 세**

고 현 경

이 연구의 목적은 행정서비스 개선을 위한 행정개혁을 지속적으로 추진하여, 성공적인 사례로 평가받고 있는 캐나다의 서비스개선사업 제도를 소개하는데 있다. 먼저, 1980년대 이후 추진된 캐나다의 행정서비스 제고를 위한 일련의 개혁을 서비스개선사업의 역사적 맥락으로 검토하였다. 이를 바탕으로 서비스개선사업의 전략체계, 주요내용, 추진성과, 특징을 조사한다. 그리고 서비스개선사업의 핵심적 프로젝트인 Citizen's First 조사와 Taking Care of Business 조사결과를 정리하였다. 이러한 캐나다의 사례에서 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 행정서비스의 고객을 일반시민과 기업고객으로 구분하여 조사하는 등 고객의 유형별로 공공서비스의 만족도를 조사할 수 있다. 둘째, 기관단위의 행정서비스 만족도 조사와 개선을 넘어서 시민의 관점에서 중앙정부, 지방정부, 공기업을 포괄하는 전반적인 공공서비스의 만족도와 개선을 모색할 필요가 있다. 셋째, 전반적인 공공서비스의 기대와 만족도를 공통된 측정도구를 사용하여 지속적으로 조사하여 서비스개선 방향을 도출할 수 있다.

주제어 : 행정서비스, 품질관리, 캐나다 행정개혁

I. 서론

우리나라 행정서비스의 점수는 몇 점으로 평가할 수 있을까? 이에 대한 국민의 답은 그리 후할 것 같지 않다. 언론에 회자되는 “1류 경제, 2류 행정, 3류 정치”, “국가경쟁력에 장애가 되는 정부부문” 이라는 비평들이 있다. 실제 국무조정실의 정부업무평가의 조사결과에 따르면, 중앙행정기관의 민원만족도는 60점대, 주요정책에 대한 만족도는 50대의 ‘보통이하 수준’에 머물고 있다.

1980년대 이후 세계 각국은 정책효과성과 행정서비스 품질을 개선하기 위해 다양한 행정개혁을 추진하고 있다. 행정서비스 품질의 향상은 서비스 만족도를 증가시키고, 정부에 대한 신뢰를 증진시켜, 궁극적으로는 국정관리에 시민참여를 유도할 수 있는 중요한 의미를 지니고 있다 (Gaster & Squires, 2003).

이러한 사조에서 우리나라는 대 국민 행정서비스의 개선을 위해 영국의 시민헌장제(Citizen's Charter)를 벤치마킹한 행정서비스헌장제도를 1998년 도입하였다. 행정안전부의 주도하에 중앙행정기관, 지방자치단체를 중심으로 만 개 이상의 행정서비스헌장을 제정하였고, 이 제도의 정착을 위해 노력하고 있다. 그러나 현재 행정서비스헌장 제도는 형식주의적 운영을 크게 벗어나지 못하고 그 성과도 미미하다고 평가할 수 있다 (김미경.김영희, 2003; 금창호, 2003; 김근세.이경호.김희경, 2006). 첫째, 행정서비스헌장의 궁극적인 대상인 일반국민이 이 제도에 대한 인지도가 대단히 낮다 (20-30%). 둘째, 행정서비스헌장의 추진과정이 집권적으로, 획일적으로 운영되어 행정서비스헌장의 수행주체인 공무원도 이 제도에 대한 의의와 필요성에 대한 공감대가 대단히 낮다. 셋째, 행정서비스헌장 제도의 핵심적인 사항인 서비스이행기준이 추상적이고, 모호하게 제정되어 있어, 이 결과 일반국민과 공무원 모두 구체적인 서비스수준에 대한 기대가 모호하다.

우리나라 행정서비스헌장 제도의 운영과 성과에 대한 평가가 그동안 평가는 꾸준히 이루어져 왔다. 행정서비스헌장제도의 평가에 관한 기존연구는 행정자치부의 이행실태평가체계를 적용하여, 다음 표와 같이, 제정 및 개정부문, 실천부문, 사후관리 부문별로 구체적인 문제점을 정리할 수 있다 (김근세, 2006; 김근세.이경호.김희경, 2006).

구분	평가요소	주요 문제점
제․개정 부문	▪고객 참여 ▪관련 공무원 참여 ▪헌장 심의위원회 참여 ▪헌장의 구체성	▪고객 및 공무원 참여부족 ▪서비스이행기준 구체성 부족
실천 부문	▪조례․훈령의 제․개정 ▪헌장에 대한 홍보 ▪공무원 교육 ▪기관장 관심도 ▪전담부서 및 인력 확보 ▪주민참여 홍보․교육	▪국민의 인지도 저조 ▪실천 강제력 부족 ▪홍보 부족 ▪전담부서 및 인력 미확보 ▪기관장 및 직원 인식 저조
사후관리 부문	▪고객만족도 측정․활용 ▪인센티브 제공 ▪불만족사항 시정/보상조치	▪사후평가체계 미흡 ▪인센티브 부여 저조 ▪기관별 자체평가 미흡
참고문헌	행정자치부(2005)	라휘문(2000); 김미경(2002); 김영희(2002); 금창호(2003); 김미경.김영희(2003); 행정자치부(2005)

캐나다 서비스개선사업(SII)에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

특히, 행정서비스의 품질 향상 차원에서 행정서비스헌장 제도는 성과관리체계와의 연계성을 강화할 필요가 있다고 분석된다. 경험적 조사결과에 따르면(김근세, 2006), 행정서비스헌장의 운영이 성과관리와 연계성이 높은 기관의 경우 그렇지 않은 기관보다 상대적으로 운영 실태와 성과에 효과가 높았다. 이러한 분석결과는 행정서비스 품질관리와 고객만족의 행정을 구현하는데 있어 행정서비스헌장 제도가 성과관리시스템으로 통할될 필요성을 시사 하는데, 이러한 측면에서 서비스스탠다드 제도에 주목할 필요가 있다.

그런데 학계와 실무계에 있어 그동안 현행 행정서비스헌장 제도에 대한 점진적인 보완방안을 모색하는데 그치고 있고, 이러한 제도적 한계 및 문제점을 극복할 수 있는 시스템적 개선방안에 대한 문제의식과 연구가 축적되고 있지 못한 것으로 보인다. 이러한 맥락에서 행정서비스 개선에 관한 제도적 설계가 영국을 앞선 것으로 평가받는(Tetlow, 2004) 캐나다 정부의 서비스개선사업(Service Improvement Initiatives: SII)을 소개하는 것이 이 연구의 목적이다. 역사적으로 행정서비스 품질 제고를 위한 캐나다의 제도는 우리나라와 비슷한 시기에 도입되었다. 그러나 우리나라는 ‘헌장’이라는 영국의 시민헌장 제도를 도입한 반면, 캐나다는 ‘서비스스탠다드’ 라는 미국의 제도를 발전시킨 다른 발전경로를 가지고 있다. 이 연구결과는 현재 우리나라에서 형식적으로 운영되고 있는 행정서비스헌장제도를 보완하고, 궁극적으로 우리나라 국가서비스 혁신전략을 마련하는 제도설계에 기여할 것으로 기대한다.

서비스스탠다드 제도는 헌장 제도와 그 취지는 유사하지만, 관리시스템의 측면에서 중요한 차별성을 가진다.

즉, 성과관리시스템과의 통합의 문제이다. 우리나라의 행정서비스헌장은 기본적으로 인증제 신청으로 제도가 운영되고 있어, 행정기관의 선택사항이 되고 있다. 실제 행정기관에 행정서비스헌장을 강제할 제도적 장치가 부재하다. 이러한 결과 지방자치단체와는 달리 중앙행정기관에서는 아직 행정서비스헌장 인증을 신청한 기관이 소수에 불과하며, 이 제도에 대한 관심도가 대단히 낮은 편이다. 미국과 캐나다의 경우, 이 사업을 성과관리시스템으로 연계시키는 전략을 택하였다. 실제 행정기관의 성과보고서에 서비스스탠다드를 성과지표에 통합하여 보고하고 있다. 몇 몇 기관은 기관의 성과보고서에 성과지표와 서비스스탠다드란 개념을 병렬적으로 제시하고 있다. 캐나다의 경우에는 기관의 성과보고서에 별도의 항목으로 서비스스탠다드를 포함한 서비스향상계획을 보고하도록 하였다. 이렇게 성과관리시스템과 통합하므로서 행정서비스헌장/서비스스탠다드 제도를 강제할 수 있는 제도적 기반을 갖게 되었다. 우리나라에서도 최근 통합적 성과관리시스템을 구축하고 있고, 많은 기관에서 BSC모형에 기반한 성과지표를 설계하고 있는데, BSC 모형의 고객관점에서 성과지표란 많은 경우 서비스스탠다드의 성격에 가깝게 된다. 이러한 측면에서 우리나라에서 행정서비스헌장을 성과관리시스템과 연계를 강화할 필요가 있다고 생각한다 (박중훈.김근세.최준호, 2005).

본 연구의 구성은, 먼저 1980년대와 90년대 이후 지속적으로 추진된 일련의 캐나다 정부의 서비스개선사업의 제도적 발전배경을 검토한다. 둘째, 서비스개선사업의 전략체계, 주요내용, 성과와 특징을 분석한다. 셋째, 서비스개선사업의 주요 프로젝트인 Citizen's First 조사와 Taking Care of Business 조사결과를 정리하였다. 마지막으로, 이러한 캐나다의 사례에서 몇 가지 정책시사점을 도출하였다.

Ⅱ. 서비스개선사업(SII)의 역사적 맥락

오늘날 많은 시민들은 다양한 공공서비스를 이용한다. 기상청의 일기예보를 들으며 하루를 시작하고, 아이들을 보육시설 혹은 교육기관에 맡기고, 대중교통을 이용하여 출․퇴근 하고, 퇴근 후에는 휴식과 건강을 위해 공원을 산책한다. 캐나다 정부는 이러한 공공서비스를 어떻게 효율적으로 시민에게 전달할 것인가, 즉 공공서비스전달체계의 중요성을 인식하였다. 이는 1980년대 말부터 현재까지 추진되고 있는 캐나다 정부의 서비스개선을 위한 일련의 행정개혁 추진에서 드러나는데, 특히 2000년에 도입된 서비스개선사업(Service Improvement Initiative: SII)은 기존에 추진했던 캐나다의 행정서비스 개선사업을 통합하여 추진한 정책으로 평가받고 있다 (TBS, 2000). 즉 서비스개선사업(SII)은 1980년대 후반 서비스지향적 문화의 필요성과 서비스전달방식 개선을 위한 논의부터, 1992년 서비스스탠다드정책(Service Standards Initiative), 1998년 Service Canada, 1999년 Government On-Line 등의 정책을 토대로 발전된 시민중심적 행정서비스와 다양한 서비스전달 방식을 통합, 발전시킨 것이다 (Schmidt, 2005).

1980년 이후 공공서비스 품질제고를 위한 이론적 흐름은 크게 TQM(total quality management)과 SQ(service quality)로 정리할 수 있다. 전자는 산출물의 품질 향상을 위해 조직의 내부관리시스템 개선에 초점을 둔다. 후자는 서비스와 고객만족 관계에 초점을 두며 조직 외부의 고객과 직접 연결에 초점을 둔다. 따라서 행정서비스 헌장과 스탠다드 제도는 SQ 이론적 연장이다. 그리고 TQM과 SQ는 그 초점이 다른 점에서 행정서비스 제고를 위한 상호보완적인 측면을 제안한 것으로 볼 수 있다 (Osborne & Hutchinson, 2004: 132-154). Kernaghan, Marson & Bornis(2002, 132-141)는 캐나다의 맥락에서 한 가지 흐름을 추가한다. 1990년대 이후 캐나다에서 행정서비스 제고를 위해 추진된 대안적 서비스전달체계(Alternative Service Delivery)를 들고 있다.

1980년대 후반부터 1990년대 초까지 캐나다 정부는 기존의 공공서비스에 대한 문제점을 제기하고, 개선을 위한 논의를 시작하였다. 공공서비스를 효율적으로 제공하는 조직구조는 무엇인가에 초점을 맞춘 대안적서비스전달(Alternative Service Delivery) 운동이 추진되면서, 특별운영기관(Special Operating Agencies)이 도입되었다 (Kernaghan, Marson & Bornis, 2002). 1989년에는 PS2000 행정개혁의 하나로, 공공서비스개혁과제단(Task Force on Service to the Public)이 창설되어 정부에 서비스지향적인 문화를 형성하고 서비스스탠다드 제도를 제안하였다. 이 제안은 1990년 캐나다 정부가 발간한 백서 The Renewal of the Public Service of Canada (Government of Canada. 1996a)를 통해 공식화되어, 행정서비스 개선을 위해 고객의 서비스 만족을 핵심개념으로 객관적 정보에 입각하여 명확한 서비스표준을 설정하고자 하는 서비스스탠다드정책이 1992년 추진된다. 공공서비스개선 정책을 주도적으로 추진하였던 추밀원(Privy Council Office. 1992)은 1992년 캐나다 시민을 위한 공공서비스 분야에 의미 있는 진전이 있어야 한다고 선언하였고, 이어 1994년에는 각 부처 예산서에 서비스스탠다드를 제시하도록 규정하여, 행정서비스 품질 제고를 제도화하였다.

한걸음 나아가, 1995년 캐나다 정부는 전 정부적 차원에서 서비스품질을 제고시키기 위한 Quality Services Initiative 사업을 추진한다 (TBS, 1995). 이것은 정부가 시민들의 요구에 부응하기 위하여 어떻게 서비스를 전달할 것인가에 초점을 맞춘 정책으로, 시민참여, 리더십, 공무원참여, 혁신의 4대 원칙에 기초하여 서비스전달과정의 간소화, 우수사례조사 사업 등을 추진하였다. 이 사업은 재무부와 서비스품질자문위원회(Assistant Deputy Minister Advisory Committee)가 주도하여 많은 지침서와 우수사례를 발간, 제공하면서 역점적으로 추진되었다 (TBS, 1997).

한편, 1996년 회계감사원(Government of Canada. 1996b)은 13개 공공서비스에 대하여 서비스개선 성과를 조사하였다. 조사결과, 13개 모든 서비스가 시민서비스 요구수준에 도달하지 못했고, 정부가 기대하는 고객지향적 서비스스탠다드정책이 실제로 실현되지 않은 것으로 보고하였다. 그러나 서비스 절반정도가 고객의 선호, 우선순위에 대한 정보를 수집하였고, 이의 중요성을 인지한 것으로 나타나 행정서비스 제고를 위한 기초 필요조건은 구축한 것으로 평가하였다.

1990년대 중반부터 캐나다 서비스개선정책은 시민과 공무원, 지방정부와 중앙정부를 잇는 네트워크를 통한 협업 작업으로 추진된다. 1997년 추밀원 의장이었던 Jocelyne Bourgon은 시민 만족도 제고를 위한 공공부문 연구교육기구인 CCMD(Canadian Centre for Management Development)를 설립하였다. CCMD는 행동연구방법론(action research methodology)을 활용하여 전 정부적 차원의 협력네트워크를 구축하였다. 같은 해 Ralph Heintzman과 Brian Marson은 위 제도를 시민중심서비스네트워크(Citizen-Centred Service Delivery Network: CCSN)로 재탄생시킨다. CCSN은 연구에 기반하여 우수사례를 조사하고, 시민의 서비스기대와 정부의 서비스제공 사이의 갭을 확인하였다. CCSN에 이어, 1998년 캐나다 정부는 CCSN보다 수평적 협조관계를 더욱 공식화, 제도화한 공공부문서비스전달위원회(Public Sector Service Delivery Council: PSSDC)를 설립한다. PSSDC는 연 2회 협동프로젝트와 우수사례 공유사업을 실시하고, 공공부문정보위원회(Public Sector Chief Information Officer Council: PSCOC)와 함께 전국 단위의 공공서비스 이용자 만족도조사인 Citizen's First 사업과 Taking Care of Business 사업을 실시하여 공공서비스에 대한 시민의 기대수준과 만족도를 객관적인 자료로 구축하는 토대를 마련한다. 그리고 서비스전달 지향적인 연방기구로 구성된 서비스혁신자문위원회(Advisory Committee on Service and Innovation: ACSI)는 서비스개선 계획 및 집행(Service Improvement Planning and Implementation: SIPI) 사업을 통해 캐나다 전 정부를 대상으로 260개가 넘는 서비스 우수사례를 조사하였고, 주, 연방 정부의 관리자 및 추밀원 의장 및 재무부 공무원을 대상으로 워크숍을 실시하여 우수사례와 정보를 공유하였다. 1999년 워크숍을 통해 지방정부가 지속적인 서비스 개선을 위해 수행하여야 할 가이드라인과 핵심 교훈을 도출하였고, 시민의 요구에 초점을 맞춘 ‘outside-in’ 접근방법의 필요성을 강조하였다. 워크숍에 도출된 개선 방향은 이후 서비스개선사업(SII)의 기초가 된다.

공공부문의 서비스네트워크 작업과 함께 1990년대 후반부터 캐나다 정부는 공공서비스 개선을 위한 다양한 모형과 기법을 개발하기 시작한다. 앞서 SIPI정책을 추진하였던 서비스혁신자문위원회(ACSI)는 재무부에게 Service Canada 사업을 제안한다. 1998년 실시된 Service Canada 사업은 연방정부의 공공서비스를 대면서비스센터(in-person centres), 전화서비스, 인터넷 서비스를 통해 통합시킨 one-stop 서비스 정책이다. 또한 캐나다 정부는 모든 공공서비스와 정보를 시공간의 제약 없이 접근 가능케 하는 정부온라인(Government On-Line: GOL)사업을 추진하였다. 그리고 시민중심네트워크(CCSN)는 전 정부적 차원에서 공통으로 신뢰할 수 있는 시민서비스 만족도조사 측정도구(Common Measurement Tool: CMT)를 개발하였다. CMT를 통해 시민만족도에 관한 조사와 서비스만족에 영향을 미치는 핵심요인을 분석하고, 시민의 서비스 우선순위를 파악하였다.

요약하면, 캐나다 정부의 공공서비스 개선을 위한 1980년대 후반부터 1990년대 초의 논의와 제도를 토대로, 1992년 서비스스탠다드정책을 실시하였고, 1994년 정부 예산과 서비스스탠다드정책을 연계하여 공공서비스 개선의 중요성을 제도화하여 적극적으로 추진하였다. 이는 1995년 Quality Service Initiative로 더욱 확대 추진되었고, 1990년대 중반부터 시민과 공무원, 연방과 주정부를 잇는 서비스네트워크 조직으로 확산되었다. 동시에 1990년대 말부터 공공서비스 개선을 위한 객관적인 자료와 정보 구축, 통합적 관리를 위한 시스템기법을 개발한다. CMT와 같은 전정부적 차원의 고객만족도 측정도구를 개발하였고, 서비스 통합을 위한 Service Canada, Government On-Line 정책을 추진하였다. 이와 같은 일련의 논의를 바탕으로 2000년 캐나다 정부는 서비스개선사업(SII) 사업을 추진하게 된다.

<표 1> 서비스개선사업의 역사적 맥락

구분	시기	주요 활동 및 정책	역할
서비스 개선 논의 시작	1989년	서비스TF팀 발족	- 서비스지향적 문화 개발, 서비스스탠다드 집행 추천
	1980년대 후반	대안적 서비스전달 운동 발전	- 대안적 서비스전달에 적합한 조직구조, 전달체계 에 대한 논의 - 대안적서비스전달 정책 실행
	1990년	PS2000의 백서, The Renewal of the Public Service of Canada	- 분명한 서비스스탠다드, 정기적인 고객만족도 조 사를 위한 정책 제안 - 1992년 서비스스탠다드 정책으로 이어짐
	1992년	The InfoCentre Initiative	- 시민의 정보․서비스 이용가능성 증대
서비스 개선 정책 구체화	1992년	Service Standard Initiative	- 명확한 서비스 수준 및 비용을 제시한 서비스스탠다드 개발 및 준수
	1994년	1995 Budget Plan	- 1995년 각 정부부처의 예산서에 서비스스탠다드를 설계, 제시하도록 함
	1995년	The Quality Services Initiative	- 이용가능, 대응적, 접근가능한 서비스제공을 위 한 정책으로 4원칙 제시 - 효율적인 집행을 위한 가이드북 제시
	1996년	Report of the Auditor General Canada	- 13개의 직접서비스에 대한 조사 실시 - 실제로 공공서비스의 개념은 적용되었으나 서비 스스탠다드는 집행되지 않았음. - 서비스정책의 필수조건이라고 할 수 있는 고객 선호에 대한 정보는 수집됨
	1996년	서비스전달모형 T/F팀 발족	- 서비스에 대한 시민인식, 정부혁신에 대한 분석 과 앞으로의 방향 제시
	1997년	Report of the Clerk of the Privy Council	- 서비스품질 개선은 공공부문의 기본적인 책임이 며, 공무원은 직업에 대한 자긍심과 열정을 가져 야 한다고 선언
서비스 네트워크 제도화	1997년	Action Research	- 시민의 기대와 실제 서비스전달 수준의 갭을 줄 이기 위한 정책 - 시민만족도 조사, 공공부문의 파트너십 장려
	1997년	서베이 실시	- 서비스스탠다드 준수에 대한 공무원 대상 인터뷰
	1997년	서비스증진을 위한 조직모형 제시	- 서비스품질향상, 서비스 측면에서 효과적인 조직 관리를 위한 공공조직의 로드맵을 제안
	1998년	Report of the Clerk of the Privy Council	- 지금까지 정부의 서비스전달 근대화에 대한 노 력을 언급, 앞으로도 시민의 소리에 경청하고 접 근성을 향상시키기 위한 지속적인 노력을 할 것 을 제시
	1998년	Service and Innovation Sector	- 지방정부와의 파트너십, single window를 통한 서비스전달의 통합적 접근방식 제안
	1998년	Advisory Committee on Service & Innovation 창설	- ACSI는 서비스 전달지향적인 범부처 자문위원회
체계적 서비스 개선 정책구축	1998년	Service Canada	- one-stop 서비스를 목표로 설립
	1999년	Service Improvement Planning and Implementation	- 워크숍을 통해, 우수사례, 책무성, 리더십에 대한 논의 진행
	1999년	GOL (Government On-line)	- 인터넷 서비스 제공

자료: Schmidt(2005), 6-11쪽 재구성

그리고 이론적으로 캐나다 서비스개선사업은 다음과 같은 의의를 갖는다 (Kernaghan, Marson & Bornis, 2002, 151-155). 관리적인 측면에서, 서비스개선사업은 기본적으로 SQ의 흐름으로, 후기관료제 조직관리 모형에 기초한다. 그리고 지속적인 서비스개선을 위해 조직구조와 과정의 혁신이 요구되는 TQM의 노력으로 연결되어야 한다. 동시에 서비스 품질제고와 더불어 서비스전달 비용의 감소를 원하는 시민과 정치인의 이해가 고려되어야 한다. 둘째, 정치적인 측면에서, 서비스개선사업은 집권당의 교체에 따라 영향을 받을 수 있고, 실제 받았다. 새로운 정권은 기존 정권의 서비스개선사업의 명칭, 추진체계, 인력 및 조직 등 행정자원에 변동을 가져온다. 따라서 서비스품질 제고 사업의 성공을 위해서는 정치적 지지를 얻는 것이 필수적이며, 정권변화에 따른 제도의 단절과 연속을 효과적으로 관리할 필요가 있다. 셋째, 행정가치 측면에서, 자칫 서비스개선사업은 고객의 관점을 강조하면서 시민의 관점을 약화시킬 수 있다. 캐나다의 서비스스탠다드 제도설계시 미국과 달리 ‘고객’만족도라는 용어 대신에 ‘시민’만족도를 선택한 이유가 여기에 있다.

Ⅲ. 서비스개선사업(SII)의 분석

1. 서비스개선사업의 전략체계

서비스혁신자문위원회(ACSI)가 제안한 서비스개선사업(SII)의 기본방향은 캐나다 정부백서 Results for Canadians(Government of Canada, 2000)에 기초한다. 백서의 개념틀은 시민중심적 서비스전달(Citizen Centered Service Delivery), 온라인정부(Government of Canada On-Line), 근대적 감사(Modern Comptrollership), 의회에 개선된 보고(Improved Reporting to Parliament), 프로그램 통합(Program Integrity), 모범적 근로환경 개발(Developing and Exemplary Workplace)의 6가지 핵심 분야로 구성된다. (<그림 1> 참조).

이 중 “시민중심적 서비스전달“분야가 서비스개선사업의 출발이 된다. "캐나다 시민을 위한 더 좋은 서비스는 관리의제의 중심이다. 그것을 달성하기 위해서 캐나다 정부는 두 가지 주요 정책을 계획한다. 하나는 시민 접근성 향상이고, 다른 하나는 고객만족이다(Government of Canada, 2000: 27).” 전자는 위해 서비스캐나다(Service Canada)사업, 후자를 위해 서비스개선사업(SII)을 추진한다.

<그림 1> Results for Canadians

자료: Government of Canada(2000)

캐나다 정부의 공공서비스개선의 전략체계는 <그림 2>와 같이 서비스개선과 관련된 핵심 사업과 시스템을 통합 연계하는 것이다. 시민중심적 서비스전달을 위해 캐나다 정부는 정부온라인(GOL), 서비스개선사업(SII), 서비스캐나다(Service Canada) 사업을 중점적으로 추진하였다. 정부온라인 사업은 정부서비스를 네트워크 On-Line으로 통합한 정책으로서 시민중심적 서비스의 효율적 실행을 위한 시스템기반을 형성하였다 (PWGS, 2005), 서비스개선사업은 서비스의 품질을 향상시키고 시민만족도를 높이는 견인차 및 촉매 제도이다 (TBS, 2000), 서비스캐나다 사업은 시민이 필요로 하는 공공서비스를 one-stop으로 제공하는 일선 종합서비스사업소로 시민의 공공서비스에 대한 접근성을 향상시켰다 (Kernaghan, Marson & Bornis, 2002). 이러한 사업을 통해 공공서비스 품질과 접근성 개선으로 시민 서비스 욕구와 기대에 부응하였으며, 시민의 욕구와 기대는 정기적인 서비스 만족도조사(Citizen First, Taking Care of Business)를 실시하고 있다. 또한 CMT와 같은 국가수준의 측정도구를 개발하여 상호 벤치마킹할 수 있고 지속적인 정보제공을 위한 기반을 마련한다.

Results for Canadians 백서는 전 정부적 서비스개선을 위한 정책으로서 서비스개선사업(SII), 캐나다 시민을 위한 공공서비스 단일통합창구로서 서비스캐나다(Service Canada)사업, 시․공간의 제약에서 벗어난 공공서비스 온라인제공의 시스템인 정부온라인(GOL)사업을 연계하도록 제안하였다. <그림 3>에서 보듯이, 정부온라인사업은 서비스개선사업의 효율적인 운영을 위한 기반을 형성하고, 서비스캐나다사업은 서비스개선사업과 정부온라인사업, 기타 서비스채널을 통합하여 종합서비스를 One-Stop으로 제공하고 있다. 반면, 서비스개선사업은 서비스캐나다사업과 정부온라인사업을 연계하면서 서비스의 품질을 향상시키고 만족도를 높이는 촉매 역할을 하는 제도로 설계되었다.

<그림 2> 캐나다 정부의 시민중심적 서비스 추진 전략

자료: Schmidt(2005), 29쪽

<그림 3> 캐나다 서비스개선사업의 연계

자료: Schmidt(2005), 28쪽

2. 서비스개선사업의 주요내용

캐나다 정부의 서비스개선사업(SII)의 의의는 이 사업을 통해 정부가 어떠한 공공서비스 분야에 우선적으로 집중하여야 하는지를 분명하게 제시하고, 서비스개선에 대한 강력한 실행의지를 통해 각 정부부처의 공무원들이 전 정부적 차원에서 행정서비스 개선을 위한 노력을 촉진하게 되었다는 점이다.

서비스개선사업의 추진원칙은 서비스혁신자문위원회(ACSI)가 추진한 연방-주정부 관리자 워크숍을 통해 도출된 기본방향에 의해 수립되었다. 첫째, 기본적으로 서비스 공급시 시민들의 기대와 욕구를 근간으로 하는 ‘outside-in’ 접근을 사용하고, 둘째, 내부사업계획 및 보고프로세스를 통합하고, 셋째, 중앙정부의 리더와 부서간 협동을 포함하는 파트너십 접근을 추진하고, 넷째, 직원의 참여를 유도하고, 다섯째, 지속적으로 서비스를 개선하고 성과를 측정한다 (TBS, 2000).

위 원칙에 따라 2000년 5월 재무부는 <표 2>와 같은 서비스개선사업(SII)의 공식지침을 발표하였다. 즉 서비스개선사업은 고객만족을 위한 지속적인 개선 계획과 정책을 실행하고, 공통측정도구(CMT)를 활용하며 분명한 서비스목표를 수립하여 이를 서비스스탠다드제도, 성과관리제도와 연계하고, 성과의 보고를 의무화하는 핵심요소를 가진다. 이러한 서비스개선사업(SII)은 지속적인 측정을 통해 매년 분명한 서비스 개선 목표치를 설정하는 것, 성과관리와 연계된 책무성을 가진다는 측면에서 다른 나라에서 추진되었던 행정서비스개선 정책과 차별화된다.

<표 2> 서비스개선사업(SII)의 실행지침

․서비스향상과 고객만족을 위해 지속적이며 종합적인 개선계획과 실행방법을 채택한다.

․공통측정도구(Common Measurement Tool)를 활용하여 공공서비스에 대한 시민만족의 기준(baseline)을 설정한다.

․각 정부부처는 고객 우선순위에 기초하여 서비스개선 계획을 매년 준비하고 실행한다.

․정부부처는 적어도 10%이상의 고객만족수준 향상을 목표로 한다.

․각 서비스채널에 서비스스탠다드(core service standard)를 설정하고 공표한다.

․서비스개선 책임을 성과관리시스템과 연계한다.

․성과보고서에 서비스스탠다드, 서비스스탠다드에 대한 성과, 향상정도, 5년간 목표대비 진전 정도를 보고한다.

자료: Treasury Board of Canada Secretariat(2001)

이 후 재무부는 서비스개선사업(SII)의 효율적인 집행을 위하여 정책운영지침서를 발간하였다 (Schmidt, 2005) <그림 4>와 같이, 서비스개선사업의 개요부터 단계별 실행방법을 제시하고 있는데, 기관의 현 서비스수준 파악을 위하여 고객만족도를 측정하고, 고객의 요구 및 기대치를 알기 위하여 고객기대 및 우선순위를 설정한다. 이처럼 서비스개선사업은 고객의 기대치를 바탕으로 목표가 설정되고, 서비스향상계획이 수립되어 직원의 책임성을 확보하게 된다. 가장 주목할 만한 특징은 지속적인 환류시스템인데, 이를 통하여 지속적인 서비스향상 과정을 강조하고 이러한 과정을 통해 서비스 만족도를 단계적으로 제고할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

이와 같은 원칙과 지침에 따라 서비스개선사업(SII)은 2000년부터 단계적으로 추진되었다(TBS, 2000). 1단계인 2000년-2002년에는 서비스전달에 주도적 역할을 하는 선도기관을 대상으로 추진하였고, 2003년-2004년에는 선도기관과 28개 핵심기관으로 확대 추진되었으며, 2004년-2005년에는 19개 주변기관으로 확대되어 명확한 정책목표와 구체적인 가이드라인에 따라 단계별로 추진되었다.

선도기관은 이민청, 보건부, 인력자원개발처, 산업부, 관세청, 우정공사, 국세청, 사회개발부이다.

<그림 4> 서비스개선사업의 집행전략

우리는 지금 어디에 있는가?		고객 만족 측정	←
		↓		↑
고객은 우리가 어디에 있기를 원하는가?		고객기대 및 우선순위 설정
		↓
우리는 그곳에 어떻게 갈 것인가?		목표설정 및 서비스향상계획 개발
		↓
우리는 그것을 어떻게 발생케 할 것인가?		집행, 모니터링, 측정, 책임성 확인	→

자료: Schmidt(2005), 43쪽

3. 서비스개선사업의 추진 결과

2000년 서비스개선사업이 추진된 이후, 아직 그 성공과 실패를 명확하게 증명할 수 있는 연구가 보고되지 없지만, 1998년부터 현재까지 2년 주기로 조사된 캐나다 공공서비스에 대한 시민만족도 조사결과를 참조하면 긍정적인 결과를 시사한다. <그림 5>에서 보듯이, 시, 주, 연방정부 차원에서 시민만족도가 높아지는 경향이 있음을 알 수 있고, 특히 연방정부의 경우 만족도가 1998년 47%에서 2002년 56%로 약 10% 상승하였다. 또한 이러한 전반적 시민만족도 증가와 더불어, <표 3>에서 제시된 18개 연방 행정서비스에 대한 만족도가 평균 60점에서 64점으로 증가하였다. 구체적으로, 문화부의 국립영화위원회와 국립박물관이 가장 우수한 평가를 받았고, 사법서비스는 가장 낮은 평가를 받았다. 여기서 행정서비스의 성격, 즉 규제서비스와 지원서비스에 따른 차이를 발견할 수 있다.

<그림 5> 지역/연도별 시민 서비스만족도

자료: IPAC(2003), 76쪽

<표 3> 18개 연방 행정서비스에 대한 만족도

행정서비스 종류	1998	2000	2002
1. 국립영화위원회, 국립박물관	70	73	75
2. CPP - 노령연금	69	71	68
3. 국립공원	73	71	73
4. 여권	66	65	60
5. 캐나다 해안경비대	66	63	66
6. 캐나다 우체국	57	62	66
7. RCMP	68	59	62
8. 통관 및 이민서비스	58	57	59
9. 정보서비스	55	57	58
10. CCRA - 소득세	57	55	59
11. 보건부 - information	55	55	59
12. 시민권서비스	57	54	56
13. 인적자원센터	47	54	54
14. 재무서비스	52	52	54
15. 고용보험	45	51	53
16. 연방법원	-	44	44
17. 가석방 위원회	36	38	34
18. 콜센터 : 1-800-O-Canada	-	-	60
18개 캐나다 연방서비스 평균	60	61	64

자료: IPAC(2003), 81쪽

4. 서비스개선사업의 주요 특징

이상과 같은 서비스개선사업(SII)의 특징으로 다음과 같은 점을 지적할 수 있다.

첫째, 서비스개선사업은 시민의 소리에 귀를 기울이기 위하여 연구에 기반한 접근방법(research based approach)을 채택하였다. 서비스개선사업은 1980년대부터 추진되었던 시민참여적 네트워크, 연방-주 정부간 공무원 워크숍을 통해 얻어진 inside-out 접근방식에 따라 우수사례를 분석하고 이에 대한 정보를 공유하였다. 또한 서비스개선사업은 무엇이 필요한가에 대한 직관적인 이해보다 시민의 행동에 바탕을 둔 계획에 의해 추진되었다. 즉 행동연구방식(action research oriented)에 근거하여 시민의 요구와 기대수준을 측정하고자 노력하였다. 구체적으로 서비스만족, 서비스기대, 개선 우선순위 등 핵심분야에 대한 설문조사를 실시하였다. 서비스개선사업의 대표적 설문조사 사업으로는 전 캐나다 일반시민을 대상으로 한 Citizen's First 사업과 공공서비스의 기업고객을 대상으로 한 Taking Care of Business사업이 있고, 이는 공통측정도구(Common Measurement Tool)에 의해 조사되어 효율성과 신뢰성을 높이고 있다.

둘째, 연구에 기반한 추진방식은 시민-공무원, 주-연방 정부의 수평적 네트워크에 의해 추진되었다. 1997년 추밀원 의장은 캐나다관리개발센터(CCMD)를 통해 공공서비스 향상을 위한 공공기관간 네트워크 설립을 지시한다. 1997년 시민중심서비스네트워크(CCSN)로 확대․발전된다. CCSN은 전국 연방, 지방, 시정부의 50여개 단체와 200여명의 공공서비스 관리자 그리고 교수 및 전문가로 구성되었는데, 이들은 그들의 정보를 공유하는 포럼에 참여하고, 공통 연구주제에 대한 프로젝트를 수행하였다. CCSN에 의해 형성된 수평적 협조관계는 1998년까지 지속되어, 이를 더욱 공식화, 제도화하기 위하여 공공부문서비스전달위원회(PSSDC)를 설립하였다. PSSDC는 연 2회 협동프로젝트 및 경험과 정보 공유를 지속하였다. 2002년 3월, PSSDC는 캐나다 공공부문정보위원회(PSCOC)와 함께 캐나다 전 국민을 대상으로 시민만족도조사를 실시한 Citizen First 사업, 다중채널 서비스전달 연구, 공공서비스를 활용하는 기업고객을 대상으로 만족도조사를 실시한 Taking Care of Business 사업 등 여러 프로젝트를 수행한다. 그리고 PSSDC는 기하급수적으로 증가하는 연구보고서와 설문조사결과, 우수사례보고서, 가이드라인 등 서비스개선과 관련된 정보와 지식을 통합관리 하여야 할 필요성을 인식하여 2001년 전 정부차원의 정보공유 및 서비스연구기관으로서 시민중심서비스연구소(ICCS)를 설립하였다. 정리하면, <그림 6>과 같이, 정부기구간, 그리고 관-학-연간 협력네트워크로서 CCMD, CCSN, PSSDC, ICCS를 활성화해 서비스향상을 위한 캐나다 정부의 독특한 접근방식을 알 수 있다. 즉 공공영역을 관통하는 연결고리와 네트워크를 통해 시민의 수요에 대응하는 빠르고 효과적인 전략을 구축해왔다.

<그림 6> 캐나다 공공서비스 개선을 위한 협력파트너십

자료: Schmidt(2005), 18쪽

셋째, 전국 단위의 공공서비스 만족도조사인 Citizen's First 사업과 Taking Care of Business 사업은 서비스개선사업의 핵심프로젝트라고 할 수 있다. 1990년대 후반 다양한 서비스 쟁점에 대한 많은 조사가 수행되었다. 그러나 가장 핵심질문이었던 서비스개선을 위한 우선순위가 무엇인가에 대한 조사는 수행되지 않았고, 수행되었던 조사도 서비스만족도를 제고시킬 수 있는 전략을 제시하지 못했다. 이에 시민중심서비스네트워크(CCSN)와 공공부문서비스전달위원회(PSSDC)는 통합적이고 정기적인 조사를 통해 타당하고 믿을만한 정보를 제공해야할 필요성을 인식하여 1998년 전 국민을 대상으로 한 고객만족도 조사인 Citizen's First 사업을 추진하였다. 조사를 통해 1998년부터 2년 단위로 측정하여 공공서비스에 대한 시민의 서비스만족도에 대한 추이 및 전국 단위의 공통 조사를 통해 정부간 서비스 수준을 비교할 수 있는 자료를 제공하였고, 시민의 목소리가 서비스개선 정책의 설계에 직접 투입될 수 있는 근거를 마련하였다.

넷째, 서비스개선사업은 성과관리제도와 연계 추진되었다. 서비스개선사업의 가이드라인에서 제시하고 있는 바와 같이, 서비스개선사업은 각 서비스채널에 대한 서비스스탠다드를 설정하고, 이에 대한 성과 및 향상정도를 기관의 성과보고서에 포함하여 보고하며 성과에 대한 책임을 물어 성과관리시스템과 연계 추진되고 있다.

Ⅳ. Citizen First 사업

1. 등장배경과 추진현황

1990년대 말 캐나다 정부는 일반시민을 대상으로 정부서비스에 대한 인식을 조사한 독립적, 종합적 사업인 Citizen's First를 수행하였다. 이 사업은 시민들이 정부서비스를 어떻게 제공받았는가에 대한 심층적인 이해를 증진시키고자 추진되었다. 이 사업은 시민들에게 공공서비스 전달에 대하여 어떻게 생각하고, 무엇을 기대하며, 서비스 향상을 위한 우선순위가 무엇인지를 질문하고, 질문에 대한 객관적 분석 결과를 바탕으로 서비스개선 정책의 기본방향을 설정한다.

최초의 Citizen's First 사업은 1998년 시민중심서비스네트워크(CCSN) 주관하에 인구 대비 연령, 성, 지역 기준으로 전국에서 무작위 추출된 2,900명의 시민을 대상으로 수행되었다. 1998년 보고서는 다음의 세 가지 사실을 지적하였다 (CCMD, 1998). 첫째, 시민이 정부서비스를 낮게 평가함을 지적하면서, 정부가 2류 서비스를 제공하고 있음을 확인하였다. 둘째, 서비스전달에 영향을 주는 5가지 핵심요인은 적시성(timeliness), 역량(competence), 예의/편안함(courtesy/comfort), 공정성(fairness), 결과(outcome)임을 확인하였다. 셋째, 관리자, 서비스 제공자에게 서비스 개선을 위한 분명한 방향을 제시하였다. 즉, Citizen's First 사업이 캐나다 공공서비스의 현 수준과 시민의 공공서비스에 대한 인식을 확인하고 전 정부적 차원에서 효과적인 서비스개선 전략을 수립하는데 도움을 주는 긍정적 정책으로 평가하였다.

캐나다 정부는 공공서비스에 대한 시민인식의 심층적 이해와 서비스품질 향상을 위하여 이러한 조사를 주기적으로 할 필요성을 인지하였고, 격년 주기로 Citizen's First 사업을 추진하였다. 이에 2000년 Citizen's First 2가 추진된다. Citizen's First 2는 재무부와 캐나다행정연구원(IPAC)의 감독하에 연방, 주, 시 정부의 공공서비스 관련 관리자의 연합네트워크인 공공서비스전달위원회(PSSDC)에 의해 수행되었다. 2000년 조사는 1998년 실시한 조사를 토대로 그 범위를 확대한다. 조사대상은 캐나다 연방정부, 10개 주정부, 1개 지역, 3개 대도시(Montreal, Toronto, Vancouver)이고, 표본수는 1998년 2900개의 두 배가 넘는 6000명의 응답자를 대상으로 하였다. 2000년 조사는 지속적으로 추진될 Citizen's First 사업의 시계열적 분석을 위해 1998년 기본 조사방향을 유지하되, 시민의 정부서비스 접근성에 대한 조사 (방문, 전화, 전자서비스 등의 특정한 서비스전달 채널과 관련한 시민 서비스만족도 조사)를 추가 실시하였다. 조사결과 1998년과 동일하게 시민만족도에 영향을 주는 5가지 요인을 확인하였고, 접근성 측면에서 몇몇 시민은 정부서비스에 접근하는데 어려움을 겪고 있음을 지적하면서, 특히 전화서비스채널의 복잡성과 비효율성, 신속하지 못한 응답의 문제를 보고하였다 (IPAC, 2000).

PSSCD는 2001년 Citizen First, 공통측정도구(CMT) 등과 같은 프로젝트에서 새로운 지식이 빠르게 증가하고, 이것이 안정적 환경에서 수행될 필요성을 인식하였다. 이를 위하여 공공서비스개선에 관한 업무를 담당하는 독립적 조직으로 시민중심서비스연구소(ICCS)를 창설하여, Citizen's First 사업을 전담 추진하게 된다. 이에 2002년 Citizen's First 3 사업부터 현재까지 Citizen's First 사업을 주관하고 있다.

2003년 Citizen's First 3은 모든 주정부 9000여 시민을 대상으로 이전보다 확대 추진하였다. 기존의 시민만족도 조사뿐 아니라, 특히 2000년에 추진하였던 서비스접근성, 서비스채널 연구

를 확대하여 다중서비스전달채널(multi-channel service delivery)의 사용에 초점을 맞추어 조사하였다. 조사결과 시민들은 공공서비스를 제공받기 위하여 평균 2-3개의 서비스채널을 사용하는데, 다양한 채널을 중심으로 간결하고 지속적인 서비스를 제공하는 것이 중요함을 발견하였다. 서비스채널 가운데 전화채널이 매우 보편적인 서비스접근 수단인 반면, 이용에 대한 시민만족도가 낮음을 지적하였고, 서비스 접근이 어렵거나 다양한 접근방식이 필요할 경우 인터넷과 같은 전자서비스 채널의 활용이 용이함을 분석하였다 (IPAC, 2003).

2005년에는 Citizen's First 4, 2008년에는 Citizen's First 5가 추진되었다. Citizen's First 4 조사는 1998년부터 수행되었던 Citizen's First 사업의 계속성을 유지하면서 몇 가지 특정 유형의 서비스에 대한 고객만족도 조사를 심층 분석하였다. 자발적 서비스(voluntary public service)보다 규제적 서비스(regulatory public service)에 대한 만족도가 상대적으로 낮고, 유료서비스의 경우에는 적시성(timeliness), 역량(competence), 예의/편안함(courtesy/comfort), 공정성(fairness), 결과(outcome) 요인 뿐 아니라 요금을 지불할 만한 가치(value) 유무가 중요한 만족요인으로 작동됨을 발견하였다. 또한 지방정부에서 제공하는 쓰레기수거, 도로유지, 상․하수도서비스 등의 간접서비스는 결과, 가치, 적시성, 의존가능성, 효과성이 서비스만족에 영향을 주는 요인으로 나타났다. 또한 서비스채널 관련, 전화채널의 효율적 활용에 대하 개선방안을 제시하였다. 2003년에 실시하였던 Citizen's First 3에서는 다른 채널과 비교할 때, 전화채널이 매우 보편적인 서비스접근 수단인 반면, 이용에 대한 시민만족도가 낮음을 지적하였는데, 2005년 Citizen's First 4에서는 다음과 같은 상황에서 시민만족도가 높다고 보고하였다. 첫째, 시민은 자동응답기 보다 담당자와 통화할 때, 둘째, 전화 대기시간이 적었을 때, 셋째, 여러 사람을 거치지 않고 담당자와 직접 통화하였을 때, 넷째, 전화번호가 정확했을 때 서비스만족도가 높다.

가장 최근의 사업인 Citizen's First 5는 서비스접근성, 서비스전달, 서비스 자체의 3가지 측면을 중심으로 시민의 인식을 조사하였다. 최근의 조사에서는 기본적인 서비스만족도조사와 더불어 서비스전달 및 접근성 측면의 심층적인 조사가 수행된다. 특히 인터넷 사용의 급증에 따라 인터넷채널의 활용정도가 전통 채널인 전화채널과 거의 비슷해졌고, 또한 시민은 인터넷채널을 다른 채널의 대체제로서가 아니라 보완제로서 바라보고 있음을 발견하였다.

<표 4> Citizen's First 사업의 변화와 발전

구분	Citizen's First 1	Citizen's First 2	Citizen's First 3	Citizen's First 4	Citizen's First 5
시행년도	1998	2000	2003	2005	2008
표본 수	n=2900	n=6000	n=9000	n=6994	n=6700
조사결과
1. 공공서비스 기대수준***	42%	46%	55%	74%	*
2. 서비스만족
- 시	53%	57%	59%	63%	*
- 주	47%	50%	51%	52%	*
- 연방	47%	51%	56%	59%	*
3. 서비스만족 핵심요소	․적시성** ․지식, 역량 ․예의, 편안함 ․공정성 ․결과	․적시성 ․지식, 역량 ․예의/서비스 인력 의 노력 수준 ․공정성 ․결과	․적시성 ․지식, 역량 ․예의/서비스 인력 의 노력 수준 ․공정성 ․결과	․적시성 ․지식, 역량 ․예의/서비스 인력 의 노력 수준 ․공정성 ․결과	․적시성 ․인력의 지식 및 노력수준 ․긍정적 결과 ․접근의 용이성 ․시민의 서비스에 대한 최근 경험
4. 서비스전달 채널		접근성 측면의 문제점 조사 ․시민은 공공서비 스의 시작점 찾기 에 어려움을 느낌 (69%) ․특히 공공서비스 접근에 가장 큰 장애물은 전화채널	다중서비스전달채널(multi-channel service delivery)의 사용에 초점 ․전화채널 개선 제시 ․인터넷 채널 활용 의 용이성 제시 ․대부분의 시민은 원하는 서비스를 얻기위해 2개 이 상의 채널을 사 용함. ․1개의 채널을 사용 하여 원하는 서비 스를 얻은 비율 (50%)	전화, 인터넷 채널활 용 관련 심층 조사 ․전화채널은 아직 낮은 만족 수준 ․전화채널은 간단하 고 일상적인 서비 스일 때 효율적임 ․전화채널 만족도 는 서비스 담당 자와 (여러사람을 거치지 않고) 직 접통화했을때, 대 기 시간이 짧았 을 때 높았음. ․인터넷 채널은 정 보의 수집에 초점 을 맞추고 있음. 신속성, 편리성 때 문에 이용률 증가	인터넷 채널의 활용, 장애인 서비스에 초점 ․1개의 채널을 활 용하여 원하는 서 비스를 얻은 비율 59%) ․인터넷 채널은 과 거 전화채널 활용 정도와 유사 ․인터넷 채널은 전 통 채널을 대체하 는 것이 아니라 보 완하는 기능 수행 ․시민만족도 저하 의 주요 이유가 장 애인의 낮은 서비 스만족도 때문
* 자료 미수집 (기타 현황 자료는 http://www.iccs-isac.org/en/about/ 참조) ** 굵은 글씨는 타 요소보다 상대적으로 중요한 요소임을 의미 *** 시민이 공공서비스가 사적영역보다 더 좋은 서비스를 제공해야한다고 기대하는 수준을 의미

<표 4>에 정리된 바와 같이, 1998년 시작되어 현재까지 10년간 5차례의 공공서비스 개선을 위한 시민만족도조사를 실시한 Citizen's First 사업은 표본수, 조사 측면에서 수적 증대는 물론, 정부서비스에 대한 시민의 기대, 만족수준의 조사부터 서비스전달의 효율화 방안을 도출하기 위한 다중서비스전달채널, 인터넷채널의 사용 등에 관한 조사까지 더욱 심층적인 조사로 점차 확대되어왔다. 또한 서비스만족에 영향을 주는 핵심요소를 조사하고, 조사의 결과가 지속적인 서비스향상 전략으로 투입되어 전 정부차원의 공공서비스 및 26개 주요서비스에 대한 시민만족도가 1998년부터 현재까지 약 10% 향상되었다는 경험적 근거를 제공하고 있다.

2. Citizen's First 사업의 주요 내용

1) Citizen's First 사업의 서비스 측정모형

Citizen's First 사업의 기본목표 중 하나는 공공서비스에 대한 시민의 인식을 분석함으로서 정부신뢰도에 어떠한 영향을 미치는가를 측정하는 것이다. 이 모형에 따르면, 정부에 대한 시민의 신뢰가 행정서비스 인식 정도에 의존한다고 가정하는데, 첫째, 시민은 모든 수준의 행정서비스의 품질을 좋은 것으로 인식하고, 둘째, 시민은 행정서비스가 이롭다고 인지하며, 셋째, 시민은 행정서비스가 그들의 욕구를 충족시킨다고 인지하는 것이다. 그리고 정부신뢰에 영향을 미치는 서비스의 품질, 정부 서비스가 이롭다는 시민인지, 정부서비스가 시민의 욕구를 충족시킨다는 시민인지는 다음의 4가지 개념으로 재분류하고, 각 개념은 약 1-3개의 세부지표로 측정한다. 이를 그림으로 도식화시키면 <그림 7>과 같다.

<그림 7> 시민의 정부신뢰에 대한 서비스의 영향

자료: IPAC(2003), 14쪽

2) 측정방법

Citizen's First 사업은 이러한 개념모형에 따라 캐나다 국민을 대상으로 2-3년 주기로 실시한다. 결과비교를 위하여 동일한 측정도구로서 우편조사 방식을 활용하였고, 2002년에는 조사비용의 절감, 다양한 표본의 추출을 위해 약 20%정도의 표본수에 한하여 인터넷 조사도 병행하였으며 이후 인터넷 조사의 비율을 점차 늘려가고 있는 상황이다. 응답률은 최초 설문지 배포수가 58,250부, 이중 회수지가 6,464부로 약 11%(2003년 기준)이다. 또한 Citizen's First 사업은 전국 단위의 조사이므로 일부 지역, 나이, 성별 등에 치우쳐 추출되지 않도록, 캐나다 전국의 인구, 지역, 나이, 성별 인구비례를 기준으로 가중치를 적용하였다.

만약 표본의 성별 구성비가 남성이 1000명, 여성이 500명일 때, 이것은 모집단의 구성비를 정확하게 반영하지 않아서 대표성을 가지기 힘들 것이므로, 각 여성의 응답에 1.5를 곱하고, 남성의 응답에 0.67을 곱하면 결과적으로 표본수가 남성이 750, 여성이 750이 된다. 이러한 방법을 활용하여 Citizen's First 사업은 각 표본에 가중치를 적용하여 모집단의 구성비와 동일함을 유지할 수 있도록 하였다.

3) 주요 조사결과

1998년 시작되어 현재까지 5번에 걸쳐 전국 단위의 시민만족도 조사를 실시한 Citizen's First 사업은 시, 주, 연방 정부와의 협업 및 네트워크를 통해서 다양한 공공서비스 개선방향 및 전략을 도출하였다. 도출된 조사결과는 다음의 7가지로 요약할 수 있다.

첫째, 정부가 제공하는 공공서비스에 대한 시민만족도는 5가지 핵심 요소에 의해 결정된다. 그것은 시민이 요구한 서비스를 적절한 시점에 제공하는 ‘적시성’, 시민을 공정하게 대하고 가능한 많은 노력을 투입하여 서비스를 제공하고자 하는 공공서비스 제공 ‘인력의 역량’, 시민이 필요로 하는 서비스를 획득할 수 있게 하는 ‘긍정적 결과’, 시민이 필요로 하는 서비스를 손쉽게 얻을 수 있게 하는 ‘접근성’, 공공서비스를 제공받았던 최근의 ‘경험 유무’이다. 이 가운데 적시성이 시민만족도에 영향을 주는 가장 중요한 요인으로 분석되었다.

둘째, 공공서비스 전달채널 가운데 가장 큰 문제로 지적되고 있는 것은 전화채널이다. 전화는 정부서비스 제공을 위해 가장 많이 사용되는 채널이나 만족도는 기타 방문서비스, 인터넷채널보다 낮은 것으로 나타났다. 이것은 전화 채널이 통화중이거나 시민이 필요로 하는 서비스를 제공하는 적확한 번호를 찾아내기 어렵고, 자동응답시스템 사용이 용이하지 않고, 대기시간이 짧지 않은 등 혼란을 초래하기 때문이다. 따라서 전화채널에 대한 지속적인 개선방향이 요구되고 있다.

셋째, 공공서비스에 접근하기 위하여 다양한 채널을 활용하는 비율이 증가하고 있다. Citizen's First 5에 의하면 응답자의 59%가 1개의 채널보다 더 많은 채널을 활용한다고 보고하고 있다. 이것은 2002년에 조사되었던 Citizen's First 3에서 조사하였던 결과(50%)보다 약 9% 증가한 수치이다. 그리고 인터넷 채널의 중요성이 증가하였다. 즉 인터넷 채널의 사용이 전화채널만큼 증가하였다고 보고하면서 인터넷채널의 중요성을 언급하고 있다. 그러나 Citizen's First 5에 의하면 인터넷채널에 대한 시민의 인식은 다른 채널에 대한 대체제가 아니라 보완제로 인식하고 있다고 분석하고 있다.

넷째, 1998년 이래로 시민들은 지속적으로 다음과 같이 응답하고 있고, 이는 최근 시민이 공공서비스에 대하여 매우 빠른 응답을 기대한다는 것을 보여주고 있다; 1)정부는 높은 공공서비스를 제공하여야 한다. 2)시민이 공공서비스를 제공받기 위해 접촉하여야 할 서비스제공자는 2명이 최대인원이다. 3)시민이 어떠한 요구사항에 대하여 제공받기 위해 걸리는 최대 시간은 5-9분이다. 4)시민이 어떠한 직원에게 말하기 전에 전화로 기다릴 수 있는 시간은 30초이다. 5)시민이 어떠한 요구를 오전 10시에 했다면 전화나 이메일을 통해 요구한 당일에 응답을 받아볼 수 있을 것이라고 기대한다.

다섯째, 장애인은 그들의 요구에 부합하는 서비스를 필요로 하고, 이러한 서비스를 제공하면 긍정적인 성과를 불러일으킨다. Citizen's First 5에 의하면, 응답자의 7%에 해당하는 장애인들이 정부 서비스 접근에 대한 어려움으로 인하여 낮은 서비스만족 수준을 가진다고 보고하고 있다. 장애인들의 서비스 불만족으로 인하여 전체 정부 서비스만족도가 4-5% 하향된다고 분석하고, 서비스만족도 제고를 위해서는 장애인의 서비스 요구에 충족하여야 함을 제안하고 있다.

여섯째, 서비스품질이 지난 10년 동안 지속적으로 향상되었다. 지난 5번의 Citizen's First 사업에서는 시/주/연방 정부 전체에 대한 서비스 만족도를 조사하였는데 지속적으로 향상되는 경향을 보여주었다. 또한 26개 정부서비스에 대한 서비스만족도 또한 1998년 64점에서 2008년 72점으로 8점 향상되었고, 37개 사업이 향상, 31개 사업이 지속, 2개 사업이 하락한 것으로 나타났다.

Ⅴ. Taking Care of Business 사업

1. 등장배경 및 추진현황

Taking Care of Business(이하, TCOB) 사업은 행정서비스에 대한 기업고객의 인식조사이다. 즉 행정서비스에 대한 기업고객(business clients)의 기대와 욕구에 초점을 맞춘 것으로써 ICCS에서 실시한 일반시민을 대상으로 한 Citizen's First 사업과 대칭되는 사업이다. Citizens's First 사업과 마찬가지로 캐나다 정부의 후원으로 British Columbia, Alberta, Manitoba, Ontario, Quebec, Nova Scotia, Yukon, Vancouver, Ottawa 등 20여개의 시, 도, 연방 정부를 연계하여 전 정부적 차원에서 추진되는 프로젝트이다.

2002년 공공부문서비스전달위원회(Public Sector Service Delivery Council)와 캐나다행정연구원(IPAC)은 공공서비스에 대한 기업관점의 이해를 높이기 위한 2002 Client Speak 보고서(IPAC, 2002)를 작성하였다. 보고서는 공공서비스에 대한 기업의 요구사항을 다음과 같이 분석하고 있다. 첫째, 대부분의 시민은 첫 번째 방문에서 즉시 서비스/정보를 얻을 수 있다는 점 때문에 단일창구서비스(single window service)에 대하여 만족하는 반면, 단일창구서비스에 대한 기업의 만족도는 상대적으로 낮다. 둘째, 만약 문제가 첫 번째의 접촉으로 해결되지 않으면 만족도가 현저하게 떨어진다. 셋째, 많은 기업은 문제가 해결되지 않았기 때문에 같은 두 번째 접촉을 필요로 한다. 넷째, 기업이 더 많은 접촉을 필요로 하는 것은 그들이 다루고 있는 문제의 복잡성, 어떠한 부처에 접수해야 하는지에 대한 인식의 부족 때문이다. 다섯째, 기업은 공공서비스 채널과 관련하여 대면서비스, 온라인서비스를 선호한다.

이 보고서의 제안에 따라, 캐나다 정부는 기업이 어떠한 공공서비스를 사용하고 어떠한 서비스 채널을 선호하는지, 서비스에 대한 기업의 서비스만족도는 어떠한지, 기업의 서비스는 다른 서비스와 어떻게 다른지 등의 문제에 관심을 가지기 시작하였다. 이에 2004년 기업고객에 대한 체계적, 종합적 조사사업으로서 TCOB 사업이 추진된다. 2004년 첫 조사 이후 2007년 두번째 조사를 실시하였다.

2. 사업의 주요 내용

1) Taking Care of Business 사업의 서비스 측정모형

2004년 시작된 TCOB 사업은 시민이 아닌 기업고객의 기대와 요구에 초점을 맞춘 것으로서 서비스 접근성, 서비스의 질, 서비스 만족요인, 서비스 선호, 고객관계관리의 5가지 질문에 대한 조사이다 (IPAC, 2004). 첫째, 서비스 접근(service access): 어떤 서비스채널이 가장 많이 사용되고 그 이유는 무엇인가? 왜 몇몇의 서비스는 특정의 서비스채널에서 잘 사용되고, 다른 서비스는 잘 사용되지 않는가? 각 서비스가 다른 서비스채널을 사용하는가? 둘째, 서비스 품질(service quality): 현재 서비스품질의 수준은? 서비스품질은 정부수준 및 서비스유형에 따라 어떻게 다른가? 셋째, 만족을 위한 핵심요인(drivers of satisfaction): 고객만족을 결정하는 것은 서비스의 어떤 부문인가? 서비스 채널인가? 서비스의 어떠한 요소가 가장 중요한가? 넷째, 서비스 선호(service preference): 활동의 유형에 근거하여, 활동을 완성시키기 위해 선호하는 서비스 채널은 무엇인가? 적시성을 위한 기업의 기대는 무엇인가? 이러한 것들은 어떻게 변화하고 있는가? 다섯째, 고객관계관리(client relationship management): 정부에서 기업으로의 서비스 환경에서 고객맞춤/개인화(customization/personalization)는 무엇을 의미하는가? 이것은 정보 공유에 대하여 어떠한 함의를 가지고 있는가? 이것은 기업에게 중요한가?

TCOB 사업은 Citizen's First 조사의 프레임에 기업의 관점을 적용하여 수정, 확장하였다. <그림 8>에 보듯이, 이 개념틀은 기업이 정부와 상호작용하는 동안 경험할 수 있는 주요 단계로 구성되고, Citizens First와 같이 고객의 관점을 반영하는 ‘outside-in’ 관점을 제시하고 있다. 1단계인 기대와 욕구 단계는, 기업이 행정서비스에 접근했을 때, 그들이 기본적인 태도와 의견을 가진 단계로 정부는 기업의 다양한 서비스욕구와 동기를 인식해야 한다고 제시한다. 2단계인 서비스 접근성은 기업이 특정한 서비스를 획득하기 위하여 접근하는 단계이다. 3단계인 서비스 경험단계는 기업이 직접 서비스를 경험하는 단계이다. 4단계인 서비스품질의 인지 단계는 기업이 경험한 서비스에 대하여 만족도를 넘어서 인지된 가치(perceived value)를 측정한다. 5단계인 서비스 개선단계는 1-4단계에 거쳐 분석된 자료를 현재의 상태에 적용하여 전략적 개선방향을 정립하는 단계이다.

<그림 8> Taking Care of Business의 개념틀

자료: IPAC(2004), 11쪽

TCOB 사업에서는 접근성, 서비스 만족도 등을 조사하기 위하여 다음과 같은 변수를 중심으로 조사하였다. 첫째, 종속변수로 서비스의 품질 등급(service quality rating)을 조사하였다. 둘째, 독립변수로는 1) 정부서비스의 주요채널에 대한 종합 분석(all principal channels)으로, 서비스의 공정성, 서비스의 적시성, 정보의 이해 용이성, 최신 정보, 서비스를 얻기 위해 수행하여야 하는 작업의 정도, 서비스의 결과, 2) 접근성으로 서비스 환경 변수로 인식된 접근성, 3) 환경(context variables)으로 서비스의 필요성, 제공받은 정부의 유형, 서비스 경험 유무, 서비스 처리의 지속성, 유료 서비스 유무, 사용된 채널의 수를 측정한다.

2) 측정방법

TCOB 사업은 약 3회의 사전조사를 거쳐 설문지 조사의 길이, 특정 질문에 대한 응답자의 인지 상태 등을 평가하고, 조사지를 확정한다. 확정된 설문조사지는 전화조사 방식을 활용하여 측정되었고, 2005년 5,965개, 2007년에는 6,000개 기업을 대상으로 조사되었다. 기업은 INFO Canada(http://www.infocanada.ca/)가 제공하는 범주내에서 무작위로 추출되어, 서비스업, 건설업, 금융/보험/부동산업, 제조업, 천연자원업, 유통/공공사업, 도․소매업의 7부문의 경제분야와 13개의 시, 도, 중앙정부의 지역적 대표성을 지킬 수 있도록 설계되었다. 또한 선정된 기업의 응답자는 지난 6개월 동안 정부가 제공하는 서비스에 대하여 개인적으로 상호작용했던 사람들로, 모든 인터뷰는 응답자가 공용어(영어 혹은 프랑스어)로 행해졌고, 평균 전화인터뷰 시간은 약 15분이었다. 표본은 지역, 크기, (기업)나이, 분야, 신규기업, 구기업, 수출기업 등 모든 기업유형을 포함하고 있다.

확정된 조사지는 Computer Assisted Telephone Interviewing(CATI) 소프트웨어를 사용하여 조사되었다. 이것은 정교한 스킵논리(detailed skip logic), 하드&소프트 편집기술을 가지고 있어, 조사 오류를 줄이고 잠재 응답자의 재조사 기회를 돕는 기능을 가진다.

3) 주요 조사결과

조사결과 공공서비스에 대한 기업의 인식은 시민의 인식과 매우 유사하나, 정부와 상호작용하는데 있어 근본적인 차이를 가지고 있음이 나타났다. 즉, 기업은 시민보다 복종에 기반한 관계(complianced based services)이면서 접근성 측면에서 정부에 조금 더 규칙적으로 상호작용하는 경향이 있다고 분석하였다.

Taking Care of Business(2004) 조사의 응답자들은 그들이 지난 6개월 동안 체험했던 정부의 서비스에 대하여 매우 안 좋음에서부터 매우 좋음까지 등급을 매겼는데, 그 분석결과 기업을 대상으로 하는 서비스품질의 편차가 대단히 매우 높은 것으로 나타났다. 전체적으로, 서비스 전체에 대한 서비스품질은 5점 만점에 약 3.41점을 기록했으며, 각 서비스는 최저 2.92에서 최고 3.95까지 다양한 분포를 보이고 있다. (<표 5> 참조)

자료: IPAC(2004), 14쪽

서비스	1	2	3	4	5	평균	표본수
	강한부정		↔	강한긍정
				(단위%)
전체서비스	7	11	31	33	17	3.41	13690
회계/재무
위자료/부양비의 수금(Alimony & maintenance collection)	6	7	14	44	29	3.82	56
고용자보건세(employer health taxes)	8	10	27	38	17	3.47	331
판매세(sales taxes)	8	9	31	35	18	3.45	983
기업재산세(business property taxes)	10	10	32	31	17	3.36	551
신용도평가서비스(Credit rating services)	14	6	34	25	21	3.32	107
소득세(business taxes on income)	7	16	38	28	12	3.21	748
수입/수출세(import/export taxes)	7	22	42	19	11	3.05	112
법률
작업장의 프랑스어화(Francization of the workplace)	2	6	21	38	33	3.95	67
신규 기업의 등록(Registration of a new business)	4	9	26	39	22	3.66	591
개인 사생활 보호(protection of personal privacy)	10	8	25	38	20	3.5	297
지적재산권문제(intellectual property issues)	8	9	34	29	20	3.43	216
재화의 포장, 처리 및 저장(packaging, handling & storage of goods)	8	10	33	34	16	3.4	495
유통(transportation)	7	15	29	32	17	3.37	834
주식을 포함, 자본시장(capital markets, including share issues)	4	13	47	28	8	3.24	191
환경/천연자원/농업산업(environment/nat.res./agri-business)	10	12	38	32	7	3.14	594
건축/개발/지구제(building/development/zoning)	20	15	27	28	9	2.92	704
운영/경영 관리
캐나다 우편(Canada Post)	4	9	22	42	24	3.74	998
긴급서비스(emergency services and preparedness)	7	10	28	30	25	3.57	178
수입/관세(importing/customs)	8	10	32	35	16	3.41	382
수출/국제업무(exporting/international business)	8	7	37	37	11	3.35	271
에너지효율 관련 프로그램(programs related to energy efficiency)	9	14	39	26	12	3.18	271
공공사업(public utilities)	7	18	36	31	9	3.17	566
정부계약입찰과정(Government contract bidding process)	11	17	31	29	12	3.14	526
내수산업성장(growing your business domestically)	8	23	35	26	8	3.02	478
인력
노동법/고용기준(Labour laws & employment standards)	6	7	26	37	24	3.66	569
본건/안전/ 근로자 보상(Health & Safety/Workers compensation)	5	8	28	37	22	3.65	598
고용증진프로그램(Employment promotion program)	6	10	30	28	26	3.58	242
훈련프로그램(training program)	6	10	29	32	24	3.58	274
고용보험(Employment insurance)	5	10	29	35	21	3.57	719
연금계획(pension plan)	3	8	35	39	15	3.56	237
급여/급부금(pay & benefits)	4	9	35	32	21	3.56	422
외국인노동자 고용(foreign worker employment)	10	19	31	31	9	3.09	102

<표 5> 기업이 평가한 정부서비스의 품질

그런데 기업이 전체 서비스품질에 대하여 매긴 등급의 평균 3.41은 1998년에 시행되었던 Citizen First 1의 결과와 매우 유사하다. 당시 시민을 대상으로 한 연방정부 서비스품질은 3.40, 지방정부가 제공하는 서비스품질은 3.48이었다. 각 서비스 분야에서 서비스품질의 등급에 대한 유사점 및 차이점은 다음 <표 6>에 정리되어 있다.

<표 6> 서비스품질 비교: Citizen First 대 Taking Care of Business

Taking Care of Business		Citizen First
서비스 분야	평점	서비스 분야	평점
기업 소득세	3.21	캐나다 관세, 국세청	3.20
캐나다 우편: 기업기준	3.72	캐나다 우편: 시민기준	3.64
고용보험: 기업기준	3.56	고용보험: 시민기준	3.12
근로자 보상: 기업기준	3.64	근로자 보상: 시민기준	2.96
신생기업의 등록: 기업기준	3.64	신생기업의 등록: 시민기준	2.96
연금계획: 기업기준	3.56	연금계획: 시민기준	3.72

Taking Care of Business의 주요 분석결과, 행정서비스 품질 향상을 위한 핵심요인이 서비스 환경에 의존한다는 사실을 지적한다. 그러나 이러한 일반적 결과에도 불구하고, 다른 것들보다 특정한 요인이 자주 발생한다는 것을 지적하면서, 다음 <표 7>과 같은 기업의 행정서비스 만족요소를 도출하였다. 이러한 사실은 행정기관이 특정한 서비스 환경과 기업에 따라 공통요소들을 적절히 고려해야하고, 서비스 환경에 따라 맞춤형 서비스품질 측정이 필요함을 시사한다.

<표 7> 서비스품질 향상에 영향을 주는 공통 요소

자료: IPAC(2004), 52쪽

공통 요소

1. 서비스를 얻기 위해 필요한 모든 것이 공개되어 있는지, 최신 정보를 얻었는지를 포함한 의사소통의 요소

2. 서비스를 얻기 위한 기업의 부담이 최소화 되었는지에 관한 요소

3. 공정한 처리

4. 궁극적으로 기업은 필요로 하는 것을 얻었는지의 요소

5. 서비스를 얻기 위해 소요된 시간에 대한 만족 요소

그리고 서비스 유형에 따른 서비스품질 영향요인의 차이점을 지적하였다. <표 8>은 서비스의 복잡성 정도에 따라 서비스품질에 영향을 미치는 영향요인에 차이를 보여준다. 기업에 대한 부담의 최소화, 공정한 처리, 서비스를 얻기까지 소요시간에 대한 만족의 세 가지 서비스 영향요인이 통합적 요소로 도출되었다. 단기 서비스일 경우에는 공정한 처리가 서비스품질에 미치는 주요한 영향요인이 되고, 서비스를 얻기까지 시간이 오래 소요되는 서비스일수록 서비스시간에 대한 만족이 서비스품질에 대한 주요한 영향요인이 됨을 시사한다.

자료: IPAC(2004), 53쪽

서비스 유형	주요 영향요인
단순, 단기 서비스	- 기업에 대한 부담의 최소화 - 공정한 처리
복잡, 단기 서비스	- 서비스를 얻기까지의 소요 시간에 대한 만족 - 공정한 처리
복잡, 장기 서비스	- 서비스를 얻기까지 소요 시간에 대한 만족 - 기업에 대한 부담의 최소화

<표 8> 서비스의 복잡성 정도에 따른 서비스품질 영향요인

TCOB 2(2007)의 주요 조사결과는 다음과 같다. 첫째, 기업 입장에서 정부 서비스는 중요하다. 조사 기업의 87%가 “정부로부터 나오는 좋은 서비스는 건강한 비즈니스 환경을 만드는 데 본질적인 요소이다”라는 데 동의하고 있다. 둘째, 좋은 정부서비스는 기업의 정부에 대한 신뢰를 증가시킨다. <그림 9>에서 나타나는 바와 같이, TCOB 2는 공공 제도에 대한 기업의 신뢰와 정부서비스 평가사이의 강한 상관관계를 경험적으로 분석하였다. 공공서비스평가는 시/도/연방정부가 제공하는 공공서비스에 대한 질로 측정하였고, 정부정책과 규제의 산업 공헌도와 서비스 접근성에 영향을 받는다고 보았다. 이때 정부신뢰에 영향을 주는 가장 중요한 요소는 공공

서비스 평가는 다음의 질문으로 측정되었다. 1. 당신은 연방정부가 제공하는 서비스에 얼마나 만족하십니까? 2. 당신은 시/도 정부가 제공하는 서비스에 대해 얼마나 만족하십니까? 또한 서비스 평가는 세가지 요소로 구성된다고 보았는데, 1. 정부 정책과 규제의 기업 공헌도: 정부의 정책과 규제는 기업의 산업 분야에 중요한 공헌을 한다. 2. 서비스 접근성: 나는 공공의무를 수행함에 있어 쉽게 정보에 접근할 수 있다 3. 서비스 접근성: 나는 내가 필요로 하는 서비스를 얻는데 쉽게 접근할 수 있다

<그림 9> 공공서비스와 공공 제도에 대한 신뢰

자료: ICCS(2007), 24쪽

서비스의 평가로 나타났다. 셋째, 기업과 시민은 공공 서비스 전달 (전화, 방문서비스, 음성서비스, 전자우편, 팩스)의 적시성에 대한 매우 유사한 기대수준을 가지고 있다. 단, (지상)우편 서비스에 대해서는 기업이 시민보다 더 빠른 서비스를 기대하는 경향이 있다. 넷째, 캐나다 정부의 공공서비스에 대한 기업고객의 만족도가 지속적으로 향상되고 있다. 아래 <표 9>에 보듯이, 47개 정부서비스에 대한 기업고객의 서비스 만족도가 2003년 61%에서 2005년 65%로 증가하였고, 이것은 여러 부문에서 통계적으로 유의한 수치임을 보여주고 있다.

<표 9> 기업고객의 공공서비스 만족도 변화

공공서비스	2003	2006
긴급서비스	64	73*
연금계획(CPP, QPP)	64	73*
캐나다우편	68	72*
고용보험	64	70*
신규기업의 등록	67	69
세금(GST, HST)	61	68*
위자료/부양비의 징수와 분배(Quebec)	71	68
공공사업	54	67*
급여/급부금	64	67
고용증진프로그램	64	66
폐기물 포장, 처리, 저장	60	65
건강/안전, 근로자보상, 노사관계	66	65
노동법, 근로기준	67	65
고용자 보건세	62	64
연방법인세	55	62*
기업재산세, 지방세	59	62
훈련프로그램	64	62
신용도평가서비스	58	60
유통/수송	59	58
사생활보호	63	58
자본시장	56	57
기업지원서비스	51	57*
수출/국제무역	51	57*
정부계약/입찰	53	56
지적재산권, 특허업무	61	53
수출입세	51	52
신축개발, 지역/토지이용	48	52
수입/세관	60	52*
환경/천연자원/농업산업	53	49
외국노동자고용/이민	52	49
작업장의 프랑스어화(Quebec)	74	-
평균	61	65*
* 통계적으로 유의한 차이가 있음.

자료: IPAC(2004), ICCS(2007)

이러한 조사결과를 바탕으로, 캐나다 정부는 기업을 대상으로 한 서비스가 다음과 같은 전략을 가지고 추진되어야 함을 제안하고 있다. 첫째, 서비스개선전략은 정보와 관련된 의사소통, 서비스 제공 전 기업이 수행해야할 작업의 최소화, 적시성, 공정성, 바람직한 결과 도출의 5가지 측면에 초점을 맞추어야 한다. 둘째, 정부가 복잡한 서비스에 대하여 적절한 시기에 정부간 경계를 가로지르는 서비스전달채널을 형성하여야 한다. 즉, 위의 5가지 핵심요소에 대한 관리뿐 아니라 적절한 시기에 적합한 채널을 활용하여 정부부처, 지방정부간 협업을 유도 및 촉진시킬 수 있는 거시적 차원의 관리 능력을 가져야 한다.

Ⅵ. 결론 및 시사점

이상의 캐나다의 서비스개선사업(SII)의 검토를 통하여 우리나라 기존 행정서비스헌장제도의 한계와 발전 방향에 대한 몇 가지 시사점을 도출할 수 있다. 기본적으로, 그동안 우리나라의 행정서비스헌장제도는 ‘헌장(charter)'라는 용어의 구속과 좁은 의미의 민원서비스에 국한되어 전반적인 행정서비스 제고에 실질적으로 중심적인 역할을 하지 못했다. 그리고 성과관리체계의 한 구성요소로서 연계되지 못한 한계가 있다. 따라서 행정서비스헌장 제도를 행정서비스 개선의 중심전략으로 다시 활성화시키기 위해서는 캐나다의 서비스개선사업에서 보듯이 보다 총체적으로 접근할 필요가 있다. 구체적으로, 향후 우리나라 행정서비스의 품질과 고객만족도를 향상시키는 제도설계시 다음과 같은 4가지 사항을 검토할 필요가 있다.

첫째, 시민중심의 서비스지향성을 강조한다. 중앙행정기관의 서비스품질 제고에 있어 ‘시민 중심(citizen focus)’의 관점을 확보하기 위해, 2년에 한번씩 정기적으로 공공서비스에 대한 시민의 기대와 선호, 그리고 만족도를 조사하는 국가수준과 기관수준의 행정서비스 서베이조사를 실시하는 것이 필요하다. 캐나다 서비스개선사업(SII)에서 보듯이, 고객만족도 조사를 위한 survey, focus group 등 조사기법과 고객의 차별적 성격에 따른 정교한 조사기법을 발전시킬 필요가 있다. 이 조사결과를 토대로 핵심 공공서비스에 대한 시민만족의 기준선(baseline)을 설정하고, 고객의 우선순위에 기초해서 서비스품질 향상 계획을 수립한다. 특히, 일반시민을 대상으로 한 Citizen‘s First 사업과 기업고객을 위한 Taking Care of Business 사업에서 보듯이, 고객유형별 차별적인 공공서비스 제고 전략은 상당히 시사적이다.

둘째, 현행 단년도의 기관단위의 서비스만족도 조사를 넘어서 보다 장기적이고, 공공서비스 전반적인 서비스개선 전략이 요구된다. 캐나다 서비스개선사업(SII)의 경우 5개년 서비스품질 개선 계획의 수립이 요구된다. 즉 중앙행정기관은 서베이 조사결과를 바탕으로 기관의 서비스 향상과 고객 만족을 위해 지속적이며 종합적인 향상 계획과 이의 실행 방법을 마련한다. 이러한 방안에 업무재설계, 인력 및 예산의 재배치, 조직문화의 혁신 등의 관리혁신이 동반된다. 그리고 핵심 공공서비스에 대한 품질과 고객만족 수준을 최소한 10% 이상 향상시키는 목표를 검토한다.

셋째, 캐나다의 경우처럼, 행정서비스개선을 성과관리체제의 하나의 모듈로 연계하여 제도화시킬 수 있다. 즉 기관의 행정서비스품질 개선의 이행력을 담보하기 위해 정부성과보고서의 한 모듈로 서비스품질과 개선을 포함한다. 실제 많은 캐나다 연방기관의 성과보고서에 서비스 기준 및 성과지표(service standard/performance indicator)가 포함되어 있다. 기관의 성과보고서에 핵심 서비스에 대한 기준, 서비스 기준에 대한 성과, 매년 고객만족의 향상 정도, 5년간의 만족 목표에 관한 진도를 보고한다.

넷째, 공공부문의 서비스품질 제고를 위해서는 개별기관 수준의 서비스 향상 노력과 더불어, 캐나다의 사례에서 보듯이, 중앙정부, 지방정부, 주요 공기업이 제공하는 공공서비스 일반에 대해 일반시민과 기업고객, 나아가 인구범주별 (유아, 청소년, 장년, 노년)로 고객 맞춤형 행정서비스 품질제고 전략을 검토할 필요가 있다. 즉 국가서비스 차원의 제도설계가 요구된다.

캐나다의 Service Canada는 고객유형별로 정부가 제공하는 맞춤형 서비스 안내를 제공하고 있다.

다섯째, 행정서비스의 이행기준을 구체화하는 과제가 서비스스탠다드 추진에 핵심적인 사항이다. 이에 대한 준비 정도는 기관의 과제성격마다 차이가 있다. 집행적 사무의 비중이 상대적으로 큰 청 단위 중앙행정기관에서 우선적으로 추진될 수 있을 것이다. 우리나라 중앙행정기관의 특성의 하나인 기획-집행기능의 통합으로 중앙부처도 이러한 제도 적용의 예외는 아닐 것이다. 중앙부처의 경우는 먼저 소속기관을 중심으로 서비스 이행기준의 제정을 적극적으로 추진하고, 본청의 경우 성과지표에 포함하여 추진할 수 있을 것이다. 캐나다의 경우, 서비스스탠다드와 서비스향상사업을 단계적으로 주도기관, 핵심기관 등으로 구분하여 단계적으로 도입하였다.

마지막으로, 추진체계와 관련, 현재 우리나라 국무총리실에서 주관하는 정부업무평가의 고객만족도 조사를 이러한 성격으로 확대하는 방안을 모색할 것을 제안한다. 그리고 행정안전부가 관장하고 있는 행정서비스헌장 제도를 이와 연계할 필요가 있다. 그런데 이러한 관련 제도의 통합과정에서 제도의 경로의존성과 관료정치의 가능성을 지적할 수 있다. 관련 부처 간의 ‘평가권력’을 둘러싼 갈등과, 행정안전부의 경우 기존 행정서비스헌장 제도를 둘러싼 이해관계자들이 새로운 제도로의 발전에 따른 이해득실에 따라 강한 관료정치와 이익집단정치를 예상할 수 있다. 실제 이러한 현상이 지난 참여정부의 정부혁신 과정에서 노정되기도 하였다.

이러한 제도변화의 맥락에서, 행정서비스헌장의 인증제를 유지하는 것이 현실적인 대안이다. 실제 행정서비스헌장 우수기관에 대한 인증제와 표창을 통해 긍정적 강화의 측면을 활용할 수 있다. 다만 현재 10,000여개에 달한 행정서비스헌장을 행안부 담당자가 관장할 수 있는 범위를 넘어선 것 같다. 이러한 평가의 부담으로 부처와 지자체의 자체평가를 통해 우수한 헌장만을 신청하도록 유도하고 있으나, 이는 내부적으로 ‘돌려받기’의 부작용도 지적된다. 따라서 영국의 시민헌장 제도의 진화과정에서 보듯이, 행안부는 행정서비스헌장 인증 수여기관을 복수의 민간기관으로 선정하고, 행안부는 이 인증기관을 간접적으로 통제하는 것이 새로운 거버넌스시대에 효과적일 것이다 (박중훈․김근세․최준호, 2005).

본 연구에서 캐나다 제도를 소개하면서 제도와 관련된 정부백서와 내부 문헌에 크게 의존하였다. 서비스개선사업(SII)의 제도 운영과 성과에 대해 외부자의 관점에서 보다 이론적 인 문헌에 관한 검토는 연구의 한계로 남는다. 이와 관련해 본문에서 기술한, 서비스개선사업(SII)과 시민만족도 간의 인과성을 단정하기는 부담스럽다. 본 논문은 사업 보고서와 관련 문헌의 내용을 충실히 소개하는 목적에서 사업과 연계하여 시민만족도의 제고를 기술하였지, 객관적 분석과 평가를 하지는 못했다. 기본적으로, 시민만족도에 영향을 미치는 다른 변수들, 예를 들면 정권에 대한 신뢰성과 대안적 서비스전달체계 등 SQ의 범주를 넘어서는 외부 영향요인을 고려해야 한다. 이는 후속연구 과제로 남는다.

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김근세(金根世): 미국 Syracuse대학교에서 행정학박사 학위를 취득하고, 현재 성균관대학교 국정관리대학원에 재직하고 있다. 연구관심분야는 국가행정구조, 공공조직거버넌스, 서비스품질관리이다.

<E-mail: seogam@skku.edu/논문접수일: 2009. 1. 12/심사개시일: 2009. 1. 30/심사완료일: 2009. 2. 16>

고현경(高鉉景): 현재 성균관대학교 국정관리대학원 박사과정에 재학하고 있다. 연구관심분야는 조직행태, 조직문화이며, “한국 중앙행정기관 공무원의 권위주의행태에 관한 연구: 1971년과 2006년 비교를 중심으로”(2007)를 발표하였다.

<E-mail: khkoh@skku.edu>