성장관리 정책의 정부간 관계, 플로리다의 사례연구:

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 279～301

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친성장과 반성장의 정부역할 담론*

Intergovernmental Relations of Florida's Growth Management Policy:

The Role of Government in Pro-growth and Anti-growth

정 원 식

이 논문은 플로리다의 성장관리 정책의 사례연구를 통해 성장과 규제의 두 목표를 동시에 추구하게 된 과정과 배경에 대해 정부간관계 및 친성장과 반성장의 역할담론을 중심으로 분석한다. 1970년대에 플로리다에서 성장관리 정책이 등장 할 당시만 해도 지방정부는 토지개발의 규제자로서 주정부의 단순한 정책전달자에 불과하였으며, 성장보다 반성장(anti-growth) 구조에 구속되어 있었다. 그러나 성장관리법의 몇 차례 개정 과정에서 지방정부는 개발 규제자에서 성장과 반성장을 적절히 통제하는 관리자로 변모하게 되었으며, 이러한 역할 변화의 배경과 논리는 정부간관계의 이론과 실제에 있어 주요 관심사가 아닐 수 없다. 정부간 성장관리자로서의 역할 논리를 분석하기 위해 구조적 맥락에서 주/지방정부간 및 지역지방간 관계에 초점을 두고 있다. 이 논문에서 주장하고 있는 것은 공식적인 정부간 관리와 조정 메커니즘이 지방과 광역 및 주정부의 성장관리 계획과 정책들간 일관성을 확보하고 나아가서는 이들 효과적인 정책집행의 주요 수단이 되었다는 점이다. 그 결과 플로리다 GMP의 정부간관계는 “너트와 볼트”의 모양의 협력적 관계로 발전해 갔으며, 이를 토대로 지역실정에 맞추어가는 성장을 지향할 수 있었다.

주제어 : 성장관리정책, 정부간관계, 협력과 조정

I. 서  론

미국의 도시발전은 전통적으로 시장기제 중심의 민간주의(privatism)에 의해 주도되어 왔으며 (Foldvary, 2006: Judd․Swanstrom, 2004: Fainstein, 1994: Molotch, 1993), 그 결과 도시의 외연적 확산과 같은 토지 난개발의 문제를 초래하였다 (Squires et als., 2002; Fodor, 1999: Duany et als., 2000). 더구나 이러한 공간 개발과정에서 수많은 오픈스페이스가 잠식되었고 도시 교외를 중심으로 무분별한 주택개발과 부동산 투기로 인한 주택경기의 거품이 만연되면서 지역 및 국가경제까지 위협하는 수준으로 발전하게 되었다.

* 이 논문은 2007년도 경남대학교 연구년 연구비 지원에 의한 것임.

최근에 발생한 미국의 금융․경제위기가 비우량 주택모기지 제도에 의한 무분별한 주택개발 양산에서 비롯되었다는 것은 주지의 사실이다.

민간주의 도시개발 과정에서 지방정부는 민간개발업자들과 공식 및 비공식의 연합형성 및 협력관계를 유지하면서 성장을 위한 촉진자로서의 역할을 수행해 왔다. 그러나 지방정부의 이러한 기업가적 역할이 난개발과 같은 심각한 사회․경제적 부작용을 낳으면서 성장과 개발을 적정 수준으로 유도하는 관리자로서의 역할 변화를 모색하게 되었다. 이 논문은 플로리다 주의 성장관리 정책을 사례로 하여 지방정부가 왜, 어떠한 목적에서 개발과 규제를 동시에 추구하는 성장 관리자로서 역할 변화를 지향하였고 또한 그렇게 될 수 있었는지에 대한 답을 구하고자 하였다. 성장관리자로서 정부역할의 정책적 수단이 되었던 것이 바로 성장관리정책(Growth Management Policy: GMP)이며, 플로리다는 미국에서 오리건 주 다음으로 가장 오랜 전통의 성장관리 정책을 개발․집행해 오고 있는 대표적인 주로 꼽히고 있다. 플로리다는 성장관리를 주정부 차원에서 입법화시킨 최초의 주로서, 1985년에 성장관리법(Growth Management Act: GMA)을 제정하여 정부주도의 지역개발 관리를 위한 정책적인 수단을 마련하였다. 이 법은 토지개발 관리 측면에서 보면 1973년 오리건의 토지이용법(Land Use Act)에 이어 두 번째이며, 성장관리법을 시행하고 있는 주 중에서 규제수준이 가장 높은 주정부 중심의 하향식 성장관리 정책의 특성을 갖고 있었다. 특히 플로리다의 성장관리정책이 다른 주와는 차별적인 특성을 보여주고 있는 부분은 성장관리 정책결정 단계에서 주정부의 강력한 역할과 예외 없이 모든 지방정부에게 주어진 집행 책임자로서의 역할이다 (Chapin et als, 2007; Bollens, 1992). 그 결과 플로리다의 GMP는 미국에서 가장 영향력이 있는 성장관리정책으로 인식되었으며 (Porter, 1998), 개념과 실제에 있어 선도적인 위치에 있게 되었다. 그 배경에는 플로리다가 지속적인 경제성장과 인구증가를 추구하면서도 성장관리의 필요성이 절실했던 것이다.

성장관리 정책의 정부간 관계, 플로리다의 사례연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

기존의 많은 연구들은 플로리다를 오리건 그리고 워싱톤 주와 더불어 성장관리정책을 미국에서 가장 성공적으로 집행한 주로 인정해 왔다 (Howell-Moroney, 2007). 본 논문에서는 그러한 성공적인 집행의 이유를 주정부의 강력한 정책수단과 지방정부의 정책집행의 자율성을 중심으로 형성된 체계적인 정부간관계 구조에서 찾고자 하였다. 그러나 성장관리정책의 많은 사례연구에서 정부간관계의 중요성을 강조하고 있으면서도 이를 분석단위로 한 체계적 연구는 부족한 실정이다. 따라서 본 논문에서는 GMP의 정부간관계와 관련하여 플로리다 주정부 및 지방정부의 역할 변화와 그 중요성에 초점을 두고, 특히 정부간 힘의 안배가 정부의 성장관리에 어떠한 영향을 미쳤는지를 밝히는 데 있다.

성장관리법은 원래 자연자원의 보호를 위하여 규제 및 반성장정책의 일환으로서 제정되었으며 따라서 전통적인 친성장 도시발전정책 구조와는 첨예하게 대립하고 있었다. 이러한 딜레마를 해결하기 위해 개별 지방정부들은 규제와 성장의 두 목표를 동시에 달성하는 성장관리 정책을 통한 새로운 접근방법과 전략을 모색하게 된 것이다. 미국의 기업가적 도시발전정책의 환경에서 지방정부가 이러한 관리자로서의 지배적인 위치를 점하게 된 배경을 이해한다. 미국 대부분의 지방정부는 전통적인 성장정치의 논리에서 보면 보수적인 성장 촉진자로서 시장경제와 민간개발업자의 경제적 힘의 논리에 구속되는 경향이 있으면서도 정부간관계에서의 지방정부는 주정부 또는 여타 정부간관계의 구속에서 탈피하여 지방의 자율성을 확보하고 있다. 1970년대 주정부 차원에서 플로리다 성장관리 정책이 등장 할 당시만 해도 지방정부는 토지개발의 규제자로서 주정부의 단순한 정책 전달자에 불과하였으며, 그 결과 지역성장보다 반성장 구조에 구속되어 있었다. 그러나 1980년대 이후 성장관리법이 몇 차례 개정되는 과정에서 지방정부는 개발 규제자에서 성장과 반성장을 적절히 통제하고 조절하는 관리자로서의 역할로 변모하게 되었으며, 이러한 역할 변화의 배경과 논리는 이론과 실제에 있어 주요 관심사가 아닐 수 없다. 정부간 성장관리자로서의 역할 논리를 분석하기 위해 본 논문에서는 구조적 맥락에서 주/지방정부간 및 지방지역간 관계에 초점을 두게 될 것이다.

Ⅱ. 이론적 배경 및 분석의 틀

1. 정부간 성장관리정책의 개념적 접근: 정부간 파트너십 지향

성장관리는 지방의 토지이용에 대한 정부 중심의 계획적 관리로서, 많은 주에서 주 법률로 채택하고 있다. 도시장과 토지개발의 규제정도에 따라 오리건 주와 같이 강력한 통제중심에서부터 조지아 주의 권고 수준의 정책에 이르기까지 다양하며 그 효과도 역시 다양하게 나타나고 있다.

성장관리의 개념은 명확하게 규정되어 있지는 않으나 성장의 중단 또는 완만한 성장을 의미하기도 하고, 개발의 위치, 규모, 유형, 수준과 정도 및 시기를 통제하는 공공관리 등 다양한 의미를 내포하고 있다 (Pallagst, 2007; Porter, 1997; Brower et als., 1989). 또는 성장통제와 구별하여 성장과 관리의 본질적인 개념에 접근하기도 한다 (Juergensmeyer and Roberters, 1998; Nelson et al., 1995; Deakin, 1989). 즉 성장통제는 성장 수준과 정도를 제한하는 조치로 이해하는 반면에 성장관리는 성장을 일정 방향으로 유도하고 그 영향을 관리하는 것으로 규정하고 있다. Pallagst (2007)는 시대의 변화에도 불구하고 성장 이데올로기의 중요성은 여전한 것으로 전제하면서 성장관리 개념을 토지이용의 통제보다 활성화로 이해하고 있다. 사실 1990년대에 토지이용 및 개발의 96%가 미개발 지역에서 이루어졌다는 사실 (Urban Land Institute, 2000)이 이를 입증해 주고 있다.

따라서 본 연구에서는 성장관리 정책을 개발의 부작용을 예방 내지 최소화하면서 지역사회 특성에 따라 성장을 조정하고 그 영향을 관리하는 정부의 의도적 노력 및 활동으로 규정한다. 이러한 관점에서 성장관리는 정부가 성장의 영향을 완화시키기 위한 합리적 계획 및 집행과정에서 관리자로서의 역할을 수행하는 정책적 접근방법이라 할 수 있다 (Turner, 1990). Lewis․Neiman (2002)은 성장관리 정책의 상이한 목적에 따라 성장관리의 접근방법을 세 가지 유형으로 분류하고 있다. 첫 번째는 통제 중심의 성장관리 접근방법으로서 지역내 성장의 모양과 양을 엄격하게 통제함으로써 성장의 보조를 완만하게 하는 데 목적을 두고 있다. 두 번째 유형은 지역사회의 기반시설 역량에 따라 성장을 조절하는 접근방법으로서 개발을 위해서는 사전 기반시설 확충을 전제로 하고 있다. 세 번째는 가장 느슨한 규제적 성격을 보여주고 있는 것으로서 지역사회 내에서 신규 개발의 형태와 위치를 자발적으로 조절․관리하는 접근방법이다. 이는 지방정부의 재량적 행위를 통한 '맞춤식 성장'(shape growth)으로서 통제보다 자율에 비중을 두고 있다.

미국의 각 주들은 성장관리의 정책목적과 집행방향에 따라 하향식과 상향식 등 제각기 상이한 접근방법을 채택․운용하고 있다. 어느 방법을 선택하든지 성장관리의 효과적 집행을 위해서 주정부와 지방정부간 그리고 지역간 관계는 정책 활동의 핵심 메커니즘으로서 역할하고 있다. 플로리다의 성장관리 체계는 우선 주정부 차원의 종합계획을 중심으로 정책과 전략적 개발계획의 형식으로 채택된다. 이는 다시 11개의 광역계획 협의회(Regional Planning Councils)와 주정부의 개별 집행기관의 전략적 계획으로 나누어 져, 지방정부의 종합계획 및 토지개발 정책을 통해 지방수준의 활동으로 집행되어 진다.

미국 헌법에 따르면 주/지방정부간 권력배분은 주정부에 집중되어 있으며 지방정부의 권한은 주정부에 의해 주어지는 것으로 규정하고 있다. 지방정부는 주의 창조물로서 전통적으로 Dillon의 판례 규칙에 의거하여 주정부가 위임한 권한만을 행사함으로써 양자는 수직적 하향식 권한 배분의 정부간 관계를 유지하고 있다. 그러나 양자간 관계는 그러한 법적 장치만큼이나 경직되어 있지는 않다. 급속한 도시화의 진행과 함께 도시자치제들은 당해 지역문제에 대해서만은 자치권을 행사할 수 있는 Home Rule을 채택하고 있기 때문이다. 비록 주정부가 지방자치권을 합법적으로 수정할 수 있는 권한을 갖고는 있지만 실제로 행해 진 사례는 극히 드물다. 왜냐하면 주 인구의 대부분이 도시에 집중해 있고 도시는 지역경제에서 중추적 역할을 수행하고 있기 때문이다 (Ross et als, 2004). 이러한 법적 보장에도 불구하고 플로리다 주/지방정부간 관계는 Dillon의 규칙에 구속되어 있는 경향이 강하며, 특히 주정부에 대한 재정 의존도가 매우 높기 때문에 시와 카운티들의 재정적 재량은 극히 제한적이다 (Bradlet and Hosack, 1998).

주/지방정부간 상호의존적 관계 모형에서 보면 주와 지방정부는 개별 독립적인 권력을 행사하기보다는 의사결정과 정책집행의 권한과 책임을 공유하는 협력적 접근방법을 지향한다 (Wright, 1988). 가장 성숙된 정부간관계로 간주되고 있는 이러한 모형에서 주와 지방이 때로는 갈등관계에 놓이기도 하지만 일반적으로는 상호 협력적이고 동등한 권한과 의무를 갖는 관계를 맺고 있다. 상호협력과 조정이 주정부의 통제나 강제가 수반하더라도 지방정부가 이를 거절할 수 있는 재량권과 자율성을 갖고 지방정부 중심에서 상호거래를 할 수 있다고 본다. 예컨대 성장의 영향이 지방행정구역 경계를 초월할 경우 주정부의 행․재정적 책임이 요구되어 지는 것이다. 소위 정책대상 지역을 중심으로 욕구의 구체화, 세부사업의 채택, 및 자원배분을 강조하는 정책관리의 문제로 발전하게 되며, 정부간관계는 정책 관할지역의 합법적 권위와 독립성에 기초한 문제해결 중심의 정부간관리(intergovernmental management) 접근방법으로 구체화되어 간다. Burgess (1975)에 따르면 정책관리는 정부간 파트너십의 확대, 보조금 수혜자의 부담 감소, 정책 및 세부사업의 통합적 설계, 지방정부의 재량 및 책임성 확대와 함께 정책대상 지역의 토대 위에서 운영과 관리에 초점을 두고 있다. 주정부의 이러한 정책관리 지향과는 달리 지방정부는 성장관리 정책의 세부사업과 활동을 위한 전략적 기능을 중심으로 정책목표 및 고객집단에 대한 책임성을 강조하는 세부사업의 관리에 관심을 두게 된다. 양자는 상호 배타적이라기보다는 보완적인 관계에서 유기적으로 결합하여 소기의 정책목표를 달성하고 있는 것이다. 이러한 관점에서 Burby & May (1997)는 성장관리 정책의 핵심 메커니즘으로서 상․하위 정부간 수직적 일관성(consistency), 집행 당사자인 지방정부간 협조와 조정에 초점을 두는 수평적 일관성 그리고 성장의 양과 시기를 조정하는 세부사업간 내용적 일관성(internal consistency)을 강조하고 있다 (Burby and May, 1997; 이시철, 2008).

Agranoff & Lindsay (1983)는 정부간관계의 접근방법은 특정지역의 구체적인 정책문제를 다루는 데는 소홀하다고 비판하면서 정부간관계는 물론 관/민협력을 바탕으로 관할구역의 정책문제 해결중심의 정부간관리 접근방법을 제안하였다.

미국 대부분의 주에서는 이러한 정책관리와 세부사업 관리의 유기적 관계를 형성하는 차원에서 주정부 아래 광역적 계획과 개발을 위한 행정조직을 구성하였다. 대표적인 것으로 정부간 관리의 중간 단위로서 조정적 역할을 수행하는 광역정부협의체(Regional Councils of Government)를 들 수 있는데, 주정부의 필요성과 각 지방정부들간 협력의 용이성에 따라 역할과 권한이 각각 상이한 모습을 보여주고 있다. 광역정부협의체의 목적은 광역적 차원에서 지역문제에 대한 의사결정을 내리는데 있다. 가장 큰 약점으로서 통치권위의 부재를 들 수 있으나, 성장관리 정책에 있어서 광역적 협력을 이끌어 내는 제도적 영역을 구축하는 데는 많은 기여를 하고 있다 (Pallagst, 2007). 플로리다에서는 이러한 문제를 광역계획협의회를 통해 해결하거나 또는 지방정부간 협정을 체결하여 공동으로 대처하고 있다.

2. 선행연구 검토와 분석의 틀

1) 연구동향

그동안 성장관리 정책은 크게 두 가지 주제를 중심으로 연구되어 왔다. 하나는 성장관리정책의 내용 및 영향평가 분석이며 다른 하나는 정책개발 및 집행과정의 주체인 주정부와 지방정부의 역할 및 이들 정부간의 관계에 대한 것이다. 여기서는 본 논문의 연구목적을 고려하여 후자에 대한 기존 연구들을 검토하고자 한다.

최근의 연구로서 Pallgast (2007)는 성장관리에 대한 주정부의 역할을 규제, 인센티브, 환경, 협력 및 정보 추구 등으로 분류하였으며, 이를 캘리포니아 주정부와 San Francisco의 성장관리 정책 사례에 적용하여 분석하였다. 1990년대 이후 이 들의 성장관리 정책에는 다양한 참여자의 이해관계를 반영하는 개발 지향적인 논리를 내포하고 있으며, 성공적인 정책수행을 위해 정부간, 지역간 및 참여자간 상호 의존성을 특히 강조하고 있다. Ben-Zadok (2005)의 연구는 플로리다의 성장관리 정책과 주정부의 역할에 대한 시대적 변화에 초점을 둔 연구로서 성장관리 정책을 일관성(consistency), 동시성(concurrency) 및 압축개발(compact development)의 세 국면으로 분류하여 각 정책내용에 대한 평가와 정책집행 주체들의 특징을 종합적으로 비교․분석하였다. Feiock (2004)은 기존의 연구들이 지방의 성장정책에 있어서 정부기관(제도)의 역할을 과소평가하고 있다고 지적하면서 플로리다의 카운티 정부를 중심으로 성장관리 정책에 영향을 미치는 요인들을 계량적으로 분석하였다. 이 연구는 토지이용 규제에 대한 정치적 요인으로서 지역 주민들의 선호를 반영하는 정책과정 주체들의 정치적 인센티브를 강조하고 있다. 정부간관계에 대한 구체적인 연구로서는 Bollens (1992)를 들 수 있다. 그는 미국 13개 주의 성장관리정책의 주요 전략들을 분석하여 정부간관계의 틀을 설정하였다. 각 주는 성장관리 정책을 집행하기 위하여 다양한 유형의 정부간 관계 구조를 개발․운영해 왔는데, 정책시행 이후 정부간관계는 주정부 중심의 규제 일변도에서 주/지방정부간 협력 구조로 변화해 가는 특징을 보여주고 있었다. 토지이용 규제정책의 한계를 전제한 연구에서 Lewis․Neiman (2002)은 신규개발에 의한 조세기반 확보를 위해 정부간 경쟁은 불가피하며, 따라서 도시의 자치정부들은 규제보다 개발 압력을 증대시키고 재정력 확보에 기여하는 인센티브 중심의 성장관리 정책을 선호하는 것으로 결론을 내리고 있다. 재정적인 측면에서 Turner (1990)는 플로리다의 성장관리 정책에 대한 정부간관계 파트너십 확립에 대해 연구하고 있다. 그는 지방정부에 대한 주정부의 재정지원을 미래 성장관리의 성공적인 요소로 제시하고 있으나, 정부간 재정에 한정한 점과 90년대 이후 많은 변화를 가져온 GMP 정책에 대한 것을 이해하는 데는 한계가 있다. 그 외 대부분의 연구가 GMP의 집행에 한정하고 있으며, 정부간관계에 대한 것은 GMP 시행 모든 주에 대한 정부간관계의 유형화에 초점을 두고 있다.

우리나라에서 미국의 성장관리정책에 대한 연구는 다소 미흡한 실정이다. 이시철 (2008)의 연구는 미국의 성장관리 정책에 대한 배경, 유형, 수단, 영향 등 다양한 쟁점들을 논의하여 한국에서의 적실성 문제와 관련한 대안들을 거시적인 관점에서 제시하고 있다. 김재익 외 (2004), ｢도시성장관리-정책과 수단｣에서는 성장관리의 개념적 이해에 초점을 두고 있으며, 미국에 대한 연구는 일반적인 정책 소개에 불과하다. 최상철 (2006)은 ｢성장관리의 이론과 실제｣에서 한․미․일 도시성장관리정책을 개괄적 수준에서 비교하고 있는데, 성장관리 정책의 성공을 위해 상위정부와 지역기구(광역행정기관)의 적극적인 개입을 강조하고 있다. 같은 책 그리고 논문에서 조철주 (2006, 1999))는 성장관리의 개념, 기법, 이슈 및 정책수단에 대해 설명하고 있다. 여기서 성장관리정책의 개발과 집행에 있어서 각 정부의 역할과 정부간관계에 대해 기술하면서, 특히 상위정부의 조정 없이는 성장관리의 다양한 기법들이 활용되기 어렵다는 점을 강조하고 있다. 대부분 한국에서 미국의 성장관리정책에 대한 연구는 개괄적 수준에서 다루어지고 있으며 정부간관계의 중요성을 강조하고는 있으나 심층 분석에 의한 결과라기보다는 기존문헌을 중심으로 소개․정리하는 수준에 머물고 있다.

2) 분석의 틀

성장관리 정책의 목적이 공공관리 외 다른 방법으로는 규제하지 못하는 토지시장의 불완전성을 보완하는 데 있다면 (Nelson et als., 1995), 정부의 개입은 필연적이다. 본 연구에서는 도시 성장관리가 성장의 통제와 지향을 동시에 포함하는 복합적인 개념으로 규정하고 있어 주정부와 지방정부는 성장에 대한 통제와 재량에 대한 상호 권력배분의 정도에 따라 상이한 역할구조를 보여주게 된다. <표 1>에서와 같이 주정부와 지방정부의 역할을 크게 규제자와 관리자로서의 역할로 구분한다. 규제자로서의 역할은 성장에 대한 주정부의 강력한 통제 하에서 지방정부는 주정부에서 결정된 성장관리 정책을 단순히 전달하는 집행자에 불과하다. 이러한 정부간관계에서의 성장관리는 성장을 억제하는 데 목적을 두고 있다. 그러나 주정부가 정책개발과 결정 권한을 지배하고는 있으나 집행의 재량을 지방정부에게 대폭 위임하게 되면 집행의 책임과 효율성을 높이는 방법으로서 주정부와 지방정부는 공히 성장관리를 위한 정책 동반자로서 지방정부는 관리자의 역할을 수행하게 된다. 이러한 정부간 관계에서 성장관리 정책은 지방정부의 집행 재량을 통해 성장을 조절하고 관리하는 데 목적을 두게 된다. 지방정부가 성장관리 정책을 자체적으로 수립하여 주정부의 승인을 받아야 하는 것은 사실이나 대부분의 정책내용이 주 및 광역계획에 위배되지 않는 범위에서 지방정부 재량으로 결정되고 집행되고 있는 것이다.

본 연구에서 성장관리정책의 집행재량은 성장규제와 정 반대의 개념으로 이해하지는 않는다. Booth (1996)가 지적한 바와 같이 재량은 완전한 유연성을 의미하는 것이 아니라 규칙과 규제의 강도를 완화시키는 정도로 이해한다. 오히려 재량은 유연한 규칙을 포함하고 있을지 모른다.

<표 1> 주정부/지방정부간 권력배분과 역할

주정부 지방정부		주정부의 정책결정 및 집행 영향
		강함	약함
지방정부재량	약함	규제자 (성장억제)	-
	강함	-	관리자 (성장관리)

지방정부가 성장 지향과 규제 사이에서 어떠한 역할을 수행하는지는 도시발전의 중요한 관건이 될 수 있다. <그림 1>은 이러한 정부의 역할구조를 도식으로 표시한 것이다. 토지이용에 대한 정부역할은 전통적으로 규제자와 개발 촉진자로서의 역할로 나누어진다. 그 중간적 및 상호 중첩되는 역할 영역이 성장 관리자에 해당되며 그림에서 화살표는 이러한 정부역할의 변화 및 수렴 방향을 표시하고 있다. 성장관리 정책과 함께 지방정부는 인접한 정부와의 협력과 주정부의 규제 및 동반자적 관계에 영향을 받으면서 관리자로서의 변화를 지향하고 있는 것을 보여 준다. 여기서 성장관리자로서의 역할은 특정 지역의 토지개발로 인해 그 지역이 적정 규모의 인구와 생활 인프라를 수용하면서 성장할 수 있는 능력을 갖도록 정부차원에서 관리하는 것으로 규정한다.

<그림 1> 정부간 성장관리의 정부역할 구조

전술한 바와 같이 미국의 지방정부는 전통적으로 지역 경제성장을 촉진시키는 역할을 해 왔고 주정부는 지방의 토지이용 규제 및 개발 관리에 대한 활동을 수행해 왔다. 그리고 주정부는 성장관리 정책의 의사결정 주체인 반면에 지방정부는 정책결정 및 집행의 주체로서 두 정부수준은 상호 밀접한 관계를 유지하고 있다. 본질적인 측면에서 보면 성장과 개발은 특정지역에 한정되는 것이 아니다. 그 영향은 주 전체 또는 지역간 경계를 초월하는 광역적일 수 있는 것이다. 이러한 이유로 인해 지방정부는 성장 이데올로기를 추구하면서 주정부의 토지이용 규제입법 및 재정지원 장치들을 성장관리 정책의 집행수단으로 활용함으로써 성장관리 정책의 집행효과를 극대화시키고자 한다. 이러한 성장관리정책의 정책적 특성을 감안할 때 지방정부의 역할을 주정부 및 이웃 지방정부와 별개의 단위로서는 이해하기 어렵다. 따라서 정부간 관계에 대한 보다 체계적인 분석이 요구되고 있다. 더구나 성장관리 정책은 기존의 정부간 관계 틀을 바꾸어 놓았다는 점에서 그 이유를 밝혀보는 것은 정부간관계의 이론과 실제의 관점에서 의미가 있을 것이다. 여기서 정부간관계는 주정부와 지방정부 및 지방정부간 관계를 의미하며 분석의 기준은 지방정부의 자율성과 의존성에 두고, 그리고 지방정부간 관계는 성장관리 정책의 집행에 대한 지역간 상호협력에 초점을 맞추고 있다.

Ⅲ. 성장관리정책과 정부역할 및 정부간관계

1. 플로리다 GMP의 성립과 발전

플로리다의 성장관리 정책은 1960년대 이후 주 지역내 급속한 도시발전, 특히 남플로리다 동부 해안 도시의 무분별한 급속한 성장문제에 대한 해결책으로 등장하였다. 당시 난개발은 부자연스러운 시설물을 양산시키면서 토지오염과 수질악화 등 성장의 고비용을 초래하였고, 플로리다의 주력산업이었던 관광․휴양 산업의 핵심 자원인 자연 생태계의 훼손으로 이어지면서 토지이용 규제가 정부의 새로운 정책 이슈로 대두되었다 (Ben-Zadok and Gale, 2001). 사실 미국은 국가 차원에서 토지이용 통제력이 세계에서 가장 미약한 국가 중의 하나로 알려져 있으며, 더구나 전통적으로 지방정부는 자유시장경쟁의 논리에 바탕을 둔 토지이용 정책을 전개해 왔다.

(Darin-Dribankin, 1977)

도시성장에 따른 이러한 요구들을 해결하기 위해 유럽이나 개발도상국가에서는 국가개입 접근방법을 지향하였으나 미국에서는 자유주의에 입각한 시장경제에 맡겨 왔던 것이다.

도시의 외연적 확산(urban sprawl)은 환경문제와 함께 정주 생활의 질을 하락시키고 경제적으로도 역효과를 가져오게 하자 몇몇 주에서 성장의 통제에 관심을 갖게 되었다. 플로리다주에서는 기존의 토지이용규제 정책으로는 이러한 난개발 문제를 해소하는데 한계를 인정하고 성장관리에 목적을 둔 새로운 토지이용 규제법을 제정하였다. 입법 목적은 개발 중심의 도시성장에 대한 부정적 효과를 완화시키는 데 있었다 (Stein, 1993).

1920년대에 토지이용 규제와 관련하여 대부분의 주입법부는 약 39,000여개의 지방자치정부에게 토지이용 지역지구제(zoning)를 통한 토지이용 규제 권한을 위임하였다. 지역지구제 법령은 지방자치체가 특정지역과 구역에 대해 토지이용 요건을 규정하고 있는 일종의 토지이용 목록이라 할 수 있다. 그러나 지역지구제는 재산세와 영업세 부과를 위한 조세기반 구역으로 활용되면서 교외 비도시지역은 점차 소구역으로 분할되면서 도시공간은 단편화되기 시작하였고 무분별한 도시확산으로 발전해 갔다.

플로리다는 1950년대 이후 지속적인 경제성장과 인구증가로 인해 미국에서 네 번째로 큰 주로 성장하였다. 1970년대와 80년대에 까지 성장은 계속되었고 이러한 과정에서 토지이용과 개발은 경제성장의 주요 원천이자 지역발전정책의 핵심 수단이 되었다. 그러나 과잉 토지개발은 비판의 대상이 되었고, 기존의 지역구역제(zoning)만으로는 경제성장 자원을 보전하고 무분별한 성장을 관리하기에는 역부족이었다. 플로리다 주정부와 주민들은 개발 위주의 과잉성장이 지역 경제성장과 주민의 삶의 질 향상과 직접적인 관계가 있지 않다는 것을 인식하기 시작하였다 (Pelham, 2007). 이러한 상황에서 1972년도에 주지사 산하에 플로리다의 자원관리를 위한 태스크 포스가 결성되었고, 1975년도에 주입법부는 환경토지관리연구회(Environmental Land Management Study: ELMS)의 권고안에 따라 미국에서 토지이용에 대한 가장 포괄적인 법이라 할 수 있는 지방정부종합계획법(Local Government Comprehensive Planning Act: LGCPA)을 제정하였다 (DeGrove and Juergensmeyer, 1986). 그러나 이 법률에는 지방정부의 계획이 주와 광역계획에 일치되어야 한다는 규정이 없었으며, 더구나 지방정부의 토지이용계획 심사에 대한 주 정부의 변경 및 거부 권한이 명문화 되어 있지 않았기 때문에 주정부의 규제정책 효과는 미미하였다.

1970년대 이후 80년대 동안 플로리다의 인구는 지속적으로 증가하였고 도시 난개발 문제는 좀처럼 수그러들지 않았다. 1982년도에 Graham 주지사는 제2 환경토지관리 연구회(ELMS II)를 결성하고 1984년 그 연구회의 권고에 따라 LGCPA의 문제점들을 보완하기 시작하였다. ELMS는 주지역계획의 목표, 계획과정 참여자간 갈등 해결을 위한 의사소통, 조정 및 중재 등의 내용과 주, 광역 및 지역사회 계획을 망라하는 주지역계획 기본 틀을 마련할 것을 제안하였다. 이를 토대로 1985년 주 입법부는 보다 강력한 규제정책의 일환으로서 성장관리법으로 지칭되고 있는 ｢지방정부 종합계획 및 토지개발 규제법｣(Local Government Comprehensive Planning and Land Development Regulation Act)을 제정하였다. 종전의 LGCPA와 가장 큰 차이점은 광역 및 지방정부의 성장관리 계획은 주정부의 지역계획의 정책과 목표에 반드시 일치하여야 한다는 점이었다 (State Comprehensive Plan, Fla Stat. § 187.101(2), 1985).

1985년 이후 GMA는 몇 차례의 개정을 통해 미국에서 가장 포괄적이고 적극적인 정책으로 발전하게 되었다. 우선 주정부와 광역계획협의회(Regional Planning Council: RPC)가 주 법률에 기초한 광역계획을 설정하면, 지방정부는 그 기준에 준하는 지역사회 종합계획을 수립해야 한다. 모든 지방정부는 이를 주정부와 광역정부에 제출하여 심의를 받아야 하며, 최종적으로는 주정부의 지역사회사무국(Department of Community Affairs: DCA)의 승인을 받아야 한다. DCA의 승인 요건은 엄격하였으며 지방정부가 제출한 종합계획 중 절반은 수정 내지 기각되기도 하였다 (DeGrove, 1992). 하향식(top-down) 정책과정의 전형을 보여주었다.

플로리다의 성장관리 정책은 “3C”로 불리어지는 (consistency), 동시성 (concurrency), 그리고 압축개발 (compact development)이라는 3개의 핵심정책으로 구성되어 있다. 일관성은 GMA를 집행하기 위한 정부간관계의 기본 구조적 틀을 제공하고 있는데, 성장관리 정책과정의 순기능을 확보하기 위해 주정부와 광역 및 지방정부간 정책 조정, 순응 및 지속성을 골자로 하고 있다. 1986년 개정 GMA에서 성장관리 정책의 효과적인 집행을 위해 이들 각 정부 계획들이 상호 일관성을 유지할 것을 요구하였다. 동시성은 특정 지역을 개발하기 위해서는 관련 하부시설과 서비스가 필요한 장소와 적정 시기에 지역개발과 연동하여 갖추어져야 한다는 기반시설 동반개발 정책이라 할 수 있다. 기반시설연동제의 첫 번째 목표는 신규 개발의 경우 개발 허가 전에 반드시 실질적인 개발 영향평가가 이루어지도록 하는 것이며, 다른 하나는 개발과 서비스 제공 사이의 공백을 원천적으로 해소하는 데 있다. 기반시설연동 의무조항은 성장관리 정책의 핵심적인 집행 도구로서, 비록 그 요구조건이 엄격하기는 하나 성장관리 계획이 종래의 일반적인 단순한 도시계획과 차별화되고 있는 부분이기도 하다.

기반시설연동제에 포함된 시설물로서는 도로, 상하수시설, 쓰레기 처리, 이동식 물 공급 시설, 레크레이션의 6개 시설물과 오픈 스페이스가 포함되어 있다.

기반시설연동 정책의 이러한 특성에도 불구하고 그 정책만으로는 비도시 지역의 자연환경 에 침투해 가는 도시팽창의 위협을 해소하는 데는 미흡하였다 (Ben-Zadok and Gale, 2001). 이를 해결하기 위해 기존의 도심지 재개발에 초점을 두는 압축개발 정책이 1996년도와 1999년도에 도입되었던 것이다. 1999년도의 GMA 개정에서 도시 충전 및 재개발(Urban Infill and Redevelopment) 규정이 추가되었는데, 도심지의 건전성과 활력에 초점을 두는 재생 및 재개발 전략을 통해 도심지 회복이 가능한 것으로 고려되었던 것이다. 무분별한 도시확산 현상은 혼합토지이용과 다목적 개발과 같은 압축 토지이용의 조정을 통해 억제될 수 있다는 것이다. 2005년도 개정에서는 압축도시개발을 촉진시키고 또한 도심지의 주택 소유주들을 도심지로 회귀시키기 위하여 추가적으로 개발 중심의 인센티브를 제공할 것을 포함시킴으로써 성장관리 집행을 위한 주정부의 재정지원이 확대되었다.

주 입법부는 신규 기반시설 확충을 위해 1.5억 달러의 예산을 배정하였다. 이 금액은 당시까지 가장 큰 규모의 예산이었으나, 주정부가 향후 20년을 계획하고 추정한 30억 내지 50억 달러에는 턱없이 부족한 액수였다 (Trevarthen and Friedman, 2005: 39). 그러나 지방정부의 세입 추가부담 없이 기반시설연동 확충을 위한 현금 지불 (pay as you grow) 부담을 덜 수 있었다는 데 의의가 있다.

대부분의 지방정부들은 이러한 3C 정책을 효과적으로 집행하기 위한 수단으로서 정부간 조정 메커니즘을 공식적 제도수준에서 구축하고 있다. 예컨대 플로리다 남부 Miami-Dade 카운티의 경우 종합개발계획을 통해 대도시권역내 34개의 자치체, 2개의 근린 카운티, 3개 도시자치체를 포함한 총 39개의 지방정부들간 관계와 광역 및 주정부간 원활한 정책 조정을 위해 8개의 조정 목표와 49개의 수단들로 구성된 정부간 조정요소를 설정, 운영하고 있다. 여기에는 정부간 개발 및 영향평가, 정부간 표준서비스 확립을 위한 책임성 확립, 조정 및 효과적 서비스 공급을 위한 지방지역간 협약체결, 자연자원의 공동관리, 초광역문제의 공동해결, 쓰레기 공동관리, 협력적 지역경제개발, 재난 및 위기관리 등이 포함되어 있고, 궁극적으로는 주/지방정부간, 지방정부간 그리고 지방정부 내의 개별 조직간 및 정책부문간 일관성과 정합성을 확립하는 데 목적을 두고 있다.

여기에 대한 자세한 것은 Planning and Zoning Department of Miami-Dade County, Comprehensive Development Master Plan 2007. http://www.miamidade.gov/planzone/CDMP_faqs.asp. 참조.

2. 성장관리정책에 대한 정부간 관계의 변화

1) 주/지방정부간 관계

1975년에 제정된 LGCPA에 따르면 개별 지방정부들은 도시개발 과정에 있어서 근린 지역과는 독립적으로 지역성장 계획을 결정할 수 있었으며, 더구나 불합리한 성장계획의 결정과 집행에 대한 지역주민의 간섭과 통제는 철저하게 배제되었다 (Pelham, 2007). 따라서 지방정부에 대한 주정부의 영향력은 미약할 수밖에 없었으며 주/지방정부간 관계는 그다지 중요한 위치에 있지 못하였다. 그러한 가운데서 1985년 GMA의 제정으로 정부간 관계는 중요한 변화를 경험하게 된다. 사실 특정지역의 성장에 대한 규제와 통제는 그 지역에 한정되어 있지만 성장관리는 대도시권 또는 광역지역을 대상으로 하고 있어 정부간 관계가 매우 중요한 역할을 하게 된다 (Chapin et als., 2007). 특히 성장관리 정책의 성공적인 수행을 위해서는 주정부와 광역 및 지방정부 상호간에 정책문제 인식에 대한 공감대 형성을 요구하고 있으며, 이를 법률로 명시하고 있다.

1985 GMA에는 LGCPA와는 달리 정부간 조정을 지방종합계획과정의 주요 목표로 한다는 규정을 두고 있다 (GMA, Fla § 163.3177(4)(a), 1986). GMA는 하향식 의사결정과정을 통해 주정부의 종합계획으로 제정되었으며 (DeGrove and Juergensmeyer, 1986), 지역계획을 위한 통합정책의 기본 틀로서 목표와 정책 및 집행전략들이 주정부의 일관성의 원리하에서 정부간 수직적 통합형식으로 구축되어 졌다. 이는 지방정부 중심의 토지이용 통제체계를 유지해 온 전통적인 미국의 지역계획과는 차이를 보여주고 있다 (Bollens, 1993; Gale, 1992). 주정부계획→지역계획→지방정부계획으로 이어지는 정부간 계획체계는 계층제적 일관성과 주정부에서 지방정부로의 하향식 계획들간 순응의 특징을 보여 주고 있다. 주정부는 우선 토지이용 정책을 통괄 책임을 지고, 주, 광역 및 지방정부의 계획들간 일관성 유지에 관심을 둔다. 특히 동반개발 사업은 주정부에 의한 법적 요건으로서 지방정부의 여타 토지이용 규제조치와 함께 주정부는 물론 광역정부의 지역계획과 일치하여야 한다. 따라서 이러한 특성에 미루어 정부간 지속적인 조정과 환류를 필요로 하고 있다. 플로리다의 GMA에 따르면 주 및 광역정부의 계획과 일치하지 않는 토지이용계획 결정이 이루어졌을 때는 다음과 같은 네 가지 정책수단을 통해 그 책임을 묻고 있다: i) 주정부의 보조금 및 기금 삭감 내지 철회, ii) 지속적인 명령, iii) 주민참여에 의한 행정개선 요구, iv) 주민소송. 따라서 원활한 동반개발을 위해서는 정부간 지속적인 조정과 피드백을 요구하고 있다 (Ben-Zadok and Gale, 2001).

이러한 수직적 정부간관계는 1993년도 개정 GMA에서 더욱 강화되었는데, 1992년 제3차 ELMS의 권고에 따라 전략적 기획을 강조함으로써 성장관리 정책의 의사결정과 집행에 있어서 각 정부 주체들의 능력을 통합하고 조정하는 데에 관심을 두었다. 성장관리 정책의 기획과 집행을 위한 정부간 관계의 핵심 기관은 주정부 DCA, 광역차원의 지역계획위원회 그리고 지방정부 계획부서들을 포함하고 있다. 각 기관별 전략적 기획에는 일관성과 기반시설연동제 원칙에 따라 토지개발 전․후에 필요한 적절한 서비스 수준과 유용성의 기준 그리고 공공시설의 위치와 필요성을 제시해주는 기반시설 향상 및 활용 요소를 반드시 포함시킬 것을 요구하고 있다. 이러한 점은 성과 중심의 당면한 세부 목표 설정에 초점을 두는 전통적 기획과 차별되게 함으로써 미래지향적인 기획의 행동단계와 과정을 중시하는 전략적 기획의 특성을 보여주고 있는 것이다 (Mintzberg, 1994).

GMP에 대한 주정부의 개입 이유는 대부분의 지방정부들이 자치도시의 경계를 넘어선 성장 문제점들을 해결할 수 있는 제도적 능력을 결하고 있다는 점을 전제로 하고 있다. 사실 지방정부들은 그러한 문제에 대해서는 소홀해 왔으며, 단일 지역을 초월한 성장관련 문제들로 인해 지역간의 책임소재를 모호하게 하거나 지방과 주 선거구민간 갈등을 빚어 왔었다 (Zimmerman 1983: Wright, 1988). 더구나 성장지향의 개발이 광역지역에는 비용을 도시자치지역에는 편익을 주는 “유형 I” 성장이 발생하는 경우 지방성장 관리 노력의 분절화로 인해 도시정부 정책결정자들은 지방정부의 의사결정으로 인한 환경오염이나 교통체증과 같은 광역적 차원의 유해 영향들을 무시하는 경향이 있다. 도시구역 경계 밖의 주민들은 이러한 유해 영향들로부터 고통을 수반하지만 그러한 의사결정과정에서 공식적인 권위를 행사하지 못하는 입장에 있다. 따라서 지방정부 중심의 성장통제에 의존하는 것은 정책관심에서 벗어난 부정적 외부효과로서 환경문제를 악화시킬 수 있는 것이다. 이러한 경우 주정부는 그러한 부정적 외부효과들을 의사결정과정에 연계시키는 노력을 시도함으로써 환경문제 해결을 위해 성장제한 대책을 강구하고자 한다. 1996년도 개정 GMA에서는 이러한 정부간 갈등문제를 구체화하고 완화하는 수단을 지방정부 종합계획에서 다루도록 요구하였다.

반대로 광역지역에는 편익을 자치지역에는 비용을 유발할 때 이를 “유형 II” 성장이라고 한다.

성장관리체계의 효과적인 집행을 위해서 가장 중요한 요소는 도시 및 지역사회 개발의 하부기반시설 구축에 필요한 재정확보의 문제이다. 1985 GMA 제정 당시 주정부는 플로리다의 경제성장에 가장 큰 비중 분야에 대한 판매세 확대를 통해 성장관리 재정으로 충당할 것을 확정하였다. 기반시설 확충의 중요성에도 불구하고 주정부의 재정지원은 미약하였고 이로 인해 지방정부의 종합계획을 중심으로 집행되는 동반개발과 압축개발 정책은 어려움에 직면하게 되었다. 이러한 부담 속에서 지방정부의 공공 및 민간개발가들은 압축개발을 위해 지정된 장소가 아닌 이미 기반시설이이 갖추어져 있는 도시지역에 투자하거나 동반개발 비용이 적게 드는 외곽지역으로 향하였다. 정부간 재정적 문제는 결과적으로 성장관리의 본래 목표를 벗어나 도시의 무분별한 확장의 원인이 되었던 것이다. 동반개발 정책의 재정은 주 소득세와 판매세의 부재하에서 특히 심각하였다. 플로리다 각 지방정부에 대한 주정부와 연방정부의 평균 재정 보조금은 각각 11%와 7% 수준으로서 다른 주에 비해 극히 낮은 편이다. 2005년까지 성장관리에 필요한 전체 기반시설 비용의 66%를 주정부가 부담하는 것으로 계획하였으나, 실제로는 45% 수준에 그쳤다. 지방정부는 주정부의 몫 중 절반 이상을 개발영향부담금 (impact fees)의 이름으로 민간개발가들에게 전가시켰던 것이다 (Nicholas and Chapin, 2007). 결국 대부분의 지방정부들은 개발을 더욱 촉진시킴으로써 확대된 수익금을 통해 재정문제를 해결할 수밖에 없었다. 사실 이런 문제는 동반개발 정책에 대한 주-지방정부간 불협화음의 조정문제를 가져오게 한 요인이기도 하였으나, 다른 한편에서는 정책집행 과정에서 주정부의 재정적 통제를 약화시키고 지방정부의 자율성을 강화시키는 계기가 되기도 하였다 (Pelham 1992).

개발영향부담금은 일종의 개발부담금 제도로서 신규개발로 인해 형성될 상하수도, 학교, 기타 공공기반 시설의 확충 비용을 개발 당사자에게 전가시키는 제도이다.

2000년 주지사 산하 성장관리연구회의 건의에 따라 GMA의 개혁적인 조치들이 2002년도에 주 입법부를 통과하였다. 지방정부의 종합계획 수정과정을 간소화시킴으로써 주정부와 광역행정기관의 간섭이 약화되고 상대적으로 지방정부의 재량권이 확대되었다. 예컨대 종합계획 수정에 대한 광역정부와 주정부의 검토 및 확인 작업이 대폭 간소화되었다. 그 대신 지역 내지 지방정부간 협력이 강조되었는데, 예컨대 지역간 협정서 체결 (interlocal agreement)에 대한 인센티브제를 도입하였다. Bush 주지사는 지역개발정책에 있어서 개별 지역 대신에 2-3개 지역 공동개발의 이점과 편익을 강조하면서 지역간 협력을 성장관리 정책의 핵심적인 요소라고 주장하였다. 이러한 주지사의 권고를 바탕으로 광역계획을 포함하는 지역개발계획에 대해서는 하부기반시설 건설에 대한 재정 우선지원 인센티브제를 실시하였다.

2) 성장관리를 위한 지방정부간 관계

행정사무에 대한 지방정부간관계는 둘 이상의 행정구역 활동에 관한 것으로서 지방정부 단위간 협력의 정도와 성격으로 규정할 수 있다 (Visser, 2002). 1985 GMA에는 각 지방정부의 종합계획을 위해 주와 광역정부는 물론 이웃 도시자치체 및 카운티의 지역계획과 원활한 정책 조정이 이루어져야 할 것을 명시하고 있다. 구체적으로는 지역개발이 이웃 지방정부에 영향을 미친다는 것을 전제로 한 정부간 조정 요소들과 지방정부간 조정 방법이 포함되어야 한다. 그러나 이에 대한 실효성의 문제가 제기되면서 1992년 제3차 ELMS의 권고에 따라 개정된 1996년도 GMA에서는 단일 지방정부의 토지개발로 인한 근린 지역들간 갈등해소 차원에서 지방지역간 관계를 지방정부 종합계획에 반드시 포함시킬 것을 요구하면서부터 본격화되기 시작하였다.

성장관리는 개발과 성장의 영향들을 적절히 수용하기 위하여 정부의 합리적인 계획에 초점을 두고 있다. 또한 성장관리는 한 지역의 성장은 다른 인근 지역에 부정적 영향을 줄 수 있다는 것을 가정하고 있다 (DeGrove and Metzger, 1993). 따라서 성장관리정책의 효과적인 집행을 위해 지방정부간 협력과 조정의 문제는 핵심적인 이슈였다. 그동안 플로리다의 도시성장은 특정 지역에 한정된 것이 아니라 지역간 경계를 초월하여 지속적으로 확산되어 왔으며, 그 문제는 지역간 광역문제로 발전하게 되었다. 따라서 플로리다 성장관리는 지역 내지 지방정부간 관계 차원에서 이루어져 왔던 것이다. 이러한 광역적 문제의 해결과 지방정부간 협력체제 구축을 위해 핵심적인 역할을 수행하고 있는 기관이 11개의 플로리다 광역계획협의회(RPC)이다. RPC는 복수의 지역공간을 포괄하는 광역단위에서 지방정부 최고 의사결정자들의 모임인 정부연합협의회(councils of governments: COG)의 한 형태로서 성장관리 정책의 계획과 집행을 위한 “UN” 역할을 하고 있는 광역행정기관이다. 미국에서 대부분의 COG는 입법권 행사가 어려우며 지방정부의 광역계획 수립에 대한 의사결정권 행사에 한계를 갖고 있다 (Ross et als., 2006). 플로리다의 RPC도 예외는 아니었으나, 1985년 GMA 제정 이후 RPC는 지방정부의 성장관리 정책의 계획수립을 검토․심의하여 주정부와 광역정부의 계획에 일치하지 않을 경우 수정을 권고하는 역할을 수행하고 있다. 이러한 역할수행을 위한 기준은 RPC의 전략적 지역정책 계획(Strategic Regional Policy Plans: SRPPs)에 의해 이루어진다. SRPP에는 자연자원, 교통, 주택 경제발전 및 위기관리 등의 광역적 이슈가 포함되어 있으며, 핵심적인 역할은 주 종합계획의 목표들을 지역 및 지방의 계획에 연계시키는 일이다. 특히, 광역적 영향을 미치는 개발사안들 - 자연자원 및 환경, 지역간 주민복지, 건강 및 안전 - 을 심의하여 지방정부가 신청한 개발사업이 광역 차원의 전략적 계획과 상존할 수 있는지를 평가한다. 개발사업 허가에 대한 최종 권한은 지방정부에 있기 때문에 RPC의 권고가 무시되기도 한다. 그러나 이 경우 RPC는 주정부의 재심위원회에 소원할 수 있는 권한을 가지고 있으며, 따라서 지방정부는 RPC의 수정권고 사항을 무시하기가 사실상 어렵다 (조철주, 2006).

플로리다에는 현재 West Florida, Apalachee, North Central Florida, Northeast Florida, Withlacoochee, East Central Florida, Central Florida, Tampa Bay, Southwest, Treasure Coast, South Florida 총 11개의 RPC가 있다. RPC의 구성과 주요 역할에 대해서는 http://ncfrpc.org/state.html 참조.

RPC는 지방수준을 초월하는 개발에 대해 지역간 협정서 체결을 주도하고 있으며 지방정부간 협력은 물론 필요에 따라서는 주정부와의 협력관계도 중재하고 있다. 특히 2002년도의 개정 GMA는 주정부의 정책기준들을 일관성 있게 고수해 나가고 지역사회들간 공정한 정책집행을 유도하기 위해서 RPC에게 부가적인 권한을 인정하였다. 또한 플로리다의 초다원주의적 지역사회 구조에서 RPC는 공공 및 민간부문간의 문제에 대해서도 중립적인 입장에서 가교 역할을 수행하고 있다. 1993년 주 입법부는 ELM의 일부분으로서 지역분쟁해결 과정(Regional Dispute Resolution Process)을 설립하여 RPC를 개발과 성장관리에 대한 광역 및 지역간 분쟁과 갈등을 조정하는 중간조직으로 활용할 것을 입법화하였다. 또한 토지이용 및 개발로 인한 광역적 차원에서 다수의 지역간 분쟁이 일어날 경우에는 주정부 DCA에 의해 선도 RPC가 선정되며, 이 선도 RPC가 그러한 갈등문제를 중재해 간다.

플로리다와 같이 다양한 특징을 가진 지역 커뮤니티, 민간기업 및 이익집단 등을 중심으로 형성된 도시성장기제 구조에서 민간개발가들은 지방 및 광역적 성장 이슈에 대해 지배적인 영향력을 행사해 왔으며 심지어는 정책집행 과정에서 종종 지역주민들을 조종하기도 하였다 (Turner and Murry, 2001).

예를 들면 플로리다 북부 Jacksonville의 경우 시정부 종합계획(Comprehensive Plan)에 지방정부간 협력과 조정에 대한 구체적인 방법과 전략들을 구체적으로 명시하고 있다. 시정부는 신규개발의 영향으로 인해 기존의 서비스 적정수준의 배제, 건전한 환경 파괴, 토지이용 갈등 그리고 불규칙적이고 불안정한 개발이 발생하지 않도록 하기 위해 사전에 근리 지방정부들과 계획 및 토지개발 활동을 조정해 나간다는 것을 분명하게 밝히고 있다 (Jacksonville Ordinance Number 31-04-04). 플로리다 동부의 Orlando 역시 도시성장리관계획(Management Planning)에서 Orlando 지역내 모든 개발활동에 대해 이웃해 있는 Orange, Seminole, Osceola 카운티 그리고 Belle Isle, Edgewood and Winter Park와 같은 소도시와 지속적으로 조정해 간다는 것을 명문화시켜 놓고 있다. 특히 개발 활동으로 인한 지역간 갈등에 대해서는 1차적으로는 근린 정부간 협력을 통해 해결할 것이며, 그렇지 못할 경우에는 동플로리다 광역계획협의회의 중재 결정에 따르는 것으로 함으로써 광역계획협의회의 역할을 강조하고 있다 (City of Orlando, Planning and Development, 2007).

2002년 개정 플로리다 성장관리법에서는 토지개발시 학교구 교육시설에 대한 지방정부간 협정을 의무적으로 체결할 것을 요구하고 있으며, 주정부 DCA의 승인을 받도록 하고 이를 위반할 시에는 시민청구와 주 법률에 의해 통제를 받게 된다 (FDCA, 2003). 특히 지역성장 관리의 차원에서 각 지방정부는 교육, 상하수, 공안, 쓰레기 처리, 공원 및 레크레이션 그리고 교통에 대해 지역간 효율적인 서비스 공급을 목적으로 하는 지역간 서비스 공급 협정(interlocal service delivery agreements)을 체결하고 있다.

3) 성장 관리자로서 지방정부의 재량

GMA에서 명시하고 있는 바와 같이 정부는 균형적 경제성장을 촉진시키고 환경적으로 수용할 수 있는 성장관리에 초점을 둘 것을 강조하고 있다. 이러한 지역성장을 위해 지방정부는 정부간 정책의 일관성 원칙에 입각하여 표준 서비스 수준 및 동시개발과 같은 성장관리 수단을 활용하고 있다. 지역 균형성장을 목적으로 개발된 성장관리 정책의 특성상 플로리다 지방정부들은 단순히 정책 집행자로서의 역할을 수행해 왔다. 지방정부 종합계획의 수립 및 집행에 대한 주정부와의 마찰에도 불구하고 주요 정책과 사업들이 순응적으로 수행되어 왔다. 비록 주정부와 RPC의 감독과 통제를 받고 있지만 지방정부는 성장관리 정책집행의 책임자로서 재량권을 행사하고 있다. 플로리다 GMA 법률 제163장에 따르면 동시개발을 위한 지방정부의 서비스기준은 지방수준에서 “전문적으로 수용된”(professionally accepted) 기법으로 개발되어야 하며 기반시설들의 구축은 주어진 기간 내에서 지방정부 재량에 맡기고 있다. 예컨대, 공원 건설은 해당 지역의 개발 완공 후 1년 이내로 명시하고 있으나 대부분의 지방정부는 개발 완공 전 또는 동시로 규정해 놓고 있다 (Chapin, 2007 b).

동반개발에 포함되는 기반시설의 구축기간에 대해 도로는 해당 지역의 개발 완공 후 3년 이내, 상하수도 및 쓰레기 서비스는 완공 즉시, 공원 및 레크레이션 시설은 즉시 또는 1년 이내 그리고 방재시설은 완공과 함께 구축되어야 함을 명시하고 있다.

1980년대 후반 동반개발 관리체계(Concurrency Management System: CMS)의 도입은 주정부의 책임성 강화와 함께 지방정부에게는 정책집행의 재량권을 증대시키는 계기가 되었다. 이는 동일 지역 및 정부내에서 종합계획 및 단위개발계획을 일치시키는 가운데 각종 공공시설 및 서비스 공급의 시기를 맞추는 일종의 내용적 일관성을 확립하는 데 초점을 두고 있다 (Burby & May, 1997, 이시철, 2008 재인용). CMS는 지방정부의 도시공간정보체계를 통해 기존의 하부기반시설 용량 및 공공시설 부족 문제를 파악하여 이를 바탕으로 신규개발을 관리하는 제도이다. 주정부 DCA는 CMS를 통해 지방정부의 성장관리 상황을 모니터링 하는 수준에 머물렀으며 실질적으로는 개발영향 측정과 시설 입지에 대한 정보화를 통해 오히려 지방정부의 집행 재량이 확립된 계기가 되었다. CMS는 신규개발시 기반시설연동의 규모와 시점을 결정하는 일종의 지방정부의 성장관리 지침서로서 이를 통해 개발영향 부담금의 수준, 개발협약체결, 조건부동시성 인가 등을 결정되고 있다. CMS를 통해 각 지방정부는 고도의 유연성을 가진 자발적인 동반개발 정책 수단을 자체적으로 마련하고 있는 것이다. 예컨대, 기반시설연동 정책의 재정 집행에 있어서 지방정부는 개발 대상 지역주민이 필요로 하는 서비스 수준을 고려한 실질적 성장 비용을 산출하여, 공공지출과 민간개발업자들의 개발부담 비용을 결정하였던 것이다.

1993년 민주당 주정부하에서의 GMA 개정은 주정부와 RPC의 권한과 역할을 축소하는 대신 상대적으로 지방정부의 역할을 강화시켰다. RPC의 지역종합정책계획이 지역전략정책계획으로 대체되면서 지역계획에 일치하지 않는 지방계획 수정안들에 대한 DCA의 심의권이 금지되었다. 이러한 추세가 이어지면서 지방정부의 성장관리 재량은 1998년 Bush 주지사의 정치적 의지를 통해 더욱 확대해 갔다. 주지사는 그 동안의 GMP 집행성과에 대한 문제를 제기하면서 DCA 주장관을 교체하였고, 플로리다 성장관리연구위원회(Florida Growth Management Study Commission)를 구성하여 GMP에 대해 전면 재검토하기 시작하였다. 이 연구회의 권고를 받아들여 주정부의 감독을 완화하는 측면에서 지방정부에게 책임과 권한을 이양하였고, 주정부는 지방 지역계획의 준비와 GMP의 효과적인 집행을 위해 단순히 재정적 및 기술적 지원을 담당하도록 하였다 (FGMSC, 2001). 예컨대, 1998년 이전 6년 동안 플로리다 전체 지방정부의 종합계획의 수정 사업 중 14%가 주정부 DCA의 검토과정에서 불가 판정을 받았으나 Bush 주지사 임기 6년 동안은 불과 3%에 불과하였다. 이는 GMA를 통해 오랜 기간 동안 경험해 온 지방정부의 계획 능력과 세련에 기인한 것도 있으나 지방정부가 토지소유주 그리고 민간개발가들 사이의 합리적인 협상에 의한 사전 해결책 마련의 결과라고 볼 수 있다 (Pelham, 2007).

일관성과 동시성 개발이 주정부 중심의 정책이라면 도심지 재생에 초점을 두는 압축개발은 지방정부의 재량을 통한 관리자로서의 역할이 중요시되는 계기를 제공하였다. 1985 GMA에서의 압축개발에 대한 요구는 그리 높지 않았으나, 1993년 개정법에서는 도시지역에 대한 성장과 경제 활성화를 위해 압축개발과 함께 경제발전 촉진에 목표를 두었다. 도시의 외연적 확산의 증대는 지역경제와 살기 좋은 커뮤니티 건설에 부정적인 영향을 미치는 것으로 단정하고, 그 해결책으로서 도심지 활성화와 도시의 재정력 강화를 위한 도시 재충전 및 재개발 정책이 강조되었던 것이다. 특히, 1999년의 개정법에서는 개별 지방정부들이 혼합 토지이용과 다기능 복합개발과 같은 압축개발 기법을 도입하게 하여 도시 확산 문제에 대응해 나갔다 (Florida Status, ch. 163.2511-3245, 1999). 압축개발의 집행도구로서 고도의 유연적이고 자발적인 교통기반시설 연동장치를 통해 지방정부의 재량은 더욱 공공하게 되었고 주정부와의 협상도 보다 용이하게 되었다. 2002년도 GMA의 개정에서도 지방정부의 재량권 확대와 관련한 성장관리 정책이 강조되었다. 지방정부에게 도시재생 및 재개발 사업(Urban Infill and Redevelopment Program Area: UIRA)의 집행에 대해 포괄적인 재량을 부여해 주었다 (Roth and Feagin, 2002). 기반시설연동제에서 요구되는 다양한 조건들의 결정을 공공 보건과 안전을 위협하지 않는 범위에서 지방정부에게 위임하였고, 특히 도시재생 및 재개발 지역에서의 동반개발 요건을 삭제하여 지방정부와 민간개발가들의 개발 의지를 확대시켰다. 주정부 지침에는 도시재생 지역을 선정하는 기술적인 조항들이 삭제되었고, 또한 재생 지역의 계획은 지역종합계획의 예외적인 조치로서 주정부 DCA 감사에서 제외되었다. 특히 DCA는 UIRA 개발사업을 다루는데 있어서 규제력의 한계를 드러내었고, 따라서 그 지역에 대한 혼합 토지이용의 재량을 인정하고 지속적인 재정지원은 물론 이와 관련한 인센티브를 제공하였다. 따라서 도심지 재생을 위한 압축개발은 규제보다 성장 중심에 초점을 둠으로써 도시정부의 독립적 발전정책을 지향하였던 것이다. 또한 지방정부의 지역종합계획 수립에 대한 RCA와 DCA의 이중적 검토 및 승인 단계를 RCA 중심의 단일 체계로 축소시켜 주정부의 직접적 통제보다 지방정부의 재량적 입장을 중요시하였다. 더구나 1990년대 민주당 주지사는 DCA 장관에게 개별 지방정부들의 종합계획에 대한 경미한 수정에 대해서는 주정부와의 일관성 검토를 제외하도록 공개적으로 지시했으며, 이후 공화당 행정부에서도 DCA의 감독을 축소하고 심지어는 DCA를 타 기관으로 통합시키려고까지 시도함으로써 오히려 지방정부에 대한 자율성과 재량을 강조해 왔다 (Pelham, 2006).

이러한 추세에 힘입어 지속가능한 커뮤니티(Sustainable Communities) 구축 사업도 각 지역사회 단위의 자발적 신청에 의해 집행되도록 하였다. DCA의 심사를 통해 지속가능한 개발 원칙들을 충족하고 있는 지역이 선정되었으며, 이들 지역에 대해서는 주정부의 재정 및 기술적 지원을 통해 특정 도심지에 개발에 대한 최대한의 재량적인 계획과 집행이 가능하도록 하였다. 특히, 이 지역에서는 지역종합계획의 수정문제와 광역적 차원의 개발 영향 문제들을 주정부와 광역정부의 간섭과 심사에서 배제시키는 대신, 성장한계선을 중심으로 도시와 농촌의 토지지이용을 각각 분리․개발하도록 하는 도시개발경계구역(Urban Development Boundary)이 설정되었다. 도시성장 한계선과 전략적 지침들에 대한 기준은 주정부 최소한의 개입으로 각 지방정부 스스로에 의해 마련되었던 것이다 (FDCA, 2001).

3. 정부간 성장관리체계의 평가

플로리다의 성장관리 정책의 등장과 함께 주/지방정부간 관계에서의 가장 큰 변화는 지역개발계획의 통제권이 지방정부에서 주정부로 이전됨으로써 사실상 주정부가 지방의 토지이용계획 권한을 지배할 수 있었다는 점이다. 지방종합계획에 대한 주-광역정부의 하향식 심사를 통한 정부간 정책계획의 일관성 및 개발시설과 하부기반시설간의 정합성 구축은 플로리다의 성장관리 제도를 미국에서 가장 혁신적이고 효과적인 성장관리 집행도구로 인정받게 된 계기가 되었다 (DeGrove, 1992; Porter, 1998). 미국 도시발전의 전통적 시각에서 보면 이러한 변화는 혁신적인 것이며, “조용한 혁명”으로 표현되기도 하였다 (Weitz, 1999). 이론적으로는 이러한 일관성으로 인해 정부간 관리체계가 구축될 수 있었으며, 공공행정은 일련의 상이한 조직간 공동 관리활동이라는 점이 정부간관리의 가장 핵심적인 이슈로 등장하게 되었다 (Agranoff & Lindsay, 1983).

대부분의 성장과 개발의 문제점들은 정치 및 행정적 경계를 초월하여 발생하고 있어 효과적인 성장관리의 집행을 위해서는 주, 광역 및 지방정부의 기관 및 부서들간 조정과 일관성을 요구하게 되었다. 그러나 GMA 제정 당시 의도했던 통제 중심의 하향식 정부간관계의 구조는 시간이 지나면서 지방정부의 재량확대로 인해 변모하게 되었고 주정부의 강력한 통제적 힘은 다소 약화되었다. 더구나 GMA를 효과적으로 집행할 수 있는 주정부 차원의 행정부 또는 입법부의 강력한 지원이 뒷받침되지 못하였으며, 특히 주정부로부터 누적되어 온 재정지원의 문제로 지방에서의 성장관리 집행은 어려움에 직면할 수밖에 없었다. 그럼에도 불구하고 GMA를 통해 지방정부 차원에서 지역 및 토지개발 계획과 성장관리 체계의 기본적 틀이 확립된 것은 중요한 성과라고 할 수 있다.

1985 GMA 제정 이전 일부 지역에서는 지역지구제도 없을 정도로 토지이용 규제가 전무한 상태에서 시장기제에 의한 토지개발이 지배하고 있었다.

플로리다 GMP는 두 가지 측면에서 미국 토지이용 정책에 있어서 가장 획기적인 변화를 가져다주었다. 하나는 정부간 관리체계의 수단으로서 일관성 정책과 기반시설연동제와 같은 동시개발 정책이 대표적인 사례이며, 다른 하나는 주, 광역 및 지방정부간 원활한 정책조정이 법률적으로 명문화된 엄격한 정부간 계획체계에서 이루어졌다는 점이다. 특히 도시계획과 개발에 대한 책임과 통제가 지방정부에 부여되어 있었던 미국의 오랜 전통과는 달리 토지이용 규제 권한들이 주정부에게 집중된 것은 이례적인 현상이었다 (Burby and May, 1997). 일관성 정책은 정부간 성장관리 계획의 조직화에 목적을 두고 지방종합계획에 대한 지방/광역/주정부의 계층적 감독체제를 통해 지역사회 개발에 있어서 전례 없는 주정부 개입을 정당화시켰다. 그 과정에서 RCS가 전략적 지역정책계획(SRPP)을 통해 주정부와 지방정부간 가교 역할을 해 왔으며, 그 결과 RCS는 주/지방정부간관계는 물론 지방정부간관계에서 기존의 형식적인 광역적 기능에서 탈피하여 실질적인 중간 관리자 역할을 하였던 것이다. 또한 이러한 일관성 정책은 고도로 분절화(fragmentation)되어 있는 플로리다 통치체계의 다양한 구성요소들을 조정․통합하는데 기여하였다. 플로리다 주정부를 비롯하여 67개 카운티, 400여개의 자치도시, 67개 학교구, 1,000여개의 특별구, 11개 광역계획협의회, 그리고 5개의 광역수질관리구역들이 1986년 개정된 GMA의 일관성 원리에 입각한 정부간 계획의 영향을 받고 있다. 이러한 정치․행정단위들은 GMA에 입각하여 정치적 경계를 초월한 주, 광역 그리고 각 지방의 계획들간 통합과 일관성을 중심으로 조정․관리되어 왔다.

이러한 특징은 하와이의 성장관리정책에는 적용되지 않는다. 하와이주의 토지이용 정책은 정부간관계가 아닌 주정부의 토지이용위원회 (The State Use Commission)에 의해 집행되고 있다.

GMA 제정 전까지만 해도 도시 하부기반시설은 “선 개발, 후 공급”의 정책계획에 의해 구축되었던 점을 고려한다면, 개발과 동시에 적정 공공시설 확충을 의무화시킨 기반시설 연동제는 정부간 성장관리 정책의 또 다른 성공적인 실적으로 평가받고 있다. 무엇보다도 DCA는 지방정부의 종합계획을 검토하는 과정에서 종합계획이 DCA에 제출된 이후에도 지방정부의 동시개발 접근방법에 대해 DCA와 기꺼이 협상할 수 있음을 명확히 하고 있다. 동반개발계획 접근방법은 일종의 “재량적”(discretionary) 과정으로 발전하게 되었던 것이다 (Ben-Zadok, 2005). 특히, 동반개발의 기반시설연동제는 토지이용 관리와 경제발전의 동반 추구에 초점을 둠으로써 지역기업, 부동산개발가 그리고 지방정치가 및 정부 관료들을 동시에 만족시키는 데 기여했으며, 이를 바탕으로 플로리다 지방의 “친성장기제”(pro-growth machine)를 통제하는 수단이 되었다. 따라서 지방정부는 성장을 극도로 제한하지 않는 범위 내에서 전통적인 성장기제의 힘과 영향을 최소화시키는 성장관리 체계를 확립할 수 있었다. GMA 시행 초기에는 비록 주정부의 강력한 규제논리에 지배되기도 하였으나 1990년대 이후 지방정부의 재량권 확대와 함께 민간개발가들과의 협력적 파트너십을 통한 성장관리가 강조되었던 것이다. 이러한 정부간 및 부문간 성장관리체계의 가장 두드러진 특징은 개발이 어디서, 어떻게, 누구에 의해 이루어지며, 어떠한 자연자원이 어디에서 어떻게 보호되어야 하는지에 대한 정책지침을 제공해 주었다는 점이다. 한 마디로 “계획과 관리 및 통제적 요소에 입각한 "전략적 관리" (Poister and Streib, 2005)의 전형을 보여주었던 것이다. 따라서 성장관리 정책에 있어서 민간개발가들의 기반시설 부담은 성장의 규제조건이라기보다는 도시개발 및 성장관리의 전략적 기획의 한 요소로서 집행되었다고 볼 수 있다. 동반개발 체계의 적정한 집행을 통해 지방정부는 개발의 위치와 시기 및 속도를 조절하고 적정 공공시설의 유용성을 확보할 수 있었으며, 개발 비용과 편익의 배분에 대해 참여자간 합의를 이루어낼 수 있었던 것이다. 성장관리 접근방법 하에서 지역개발과 경제성장의 비용은 개발이익금으로 상쇄되었고, 따라서 개발영향 비용부담금 제도는 비록 민간개발가 개인들에게 한정되었지만 토지개발의 주요 공적 수단으로서 정부개입의 연장이라고 할 수 있다 (Nicholas 1986: Juergensmeyer and Roberts, 1998). 따라서 지방정부는 주정부로부터의 재량성과 민간개발가로부터의 자율성을 동시에 확보할 수 있었다.

사회경제적 세력으로부터 독립한 지방정부의 자율적 정책수행 능력을 “제I유형의 자율성”(type I autonomy)으로, 상위정부의 구속에서 탈피한 정책수행 능력을 “제II유형의 자율성”(type II autonomy)으로 불리어지기도 한다 (Gurr and King, 1987).

지방정부는 강력한 규제자라기보다는 전통적인 성장촉진자의 틀 속에서 관리자로서의 역할에 충실했던 것이다. 이러한 변화는 1990년대 이후 압축개발과 지속가능한 커뮤니티 개발 사업을 통한 지방정부 재량권 확대를 통해 성장관리 정책의 개념 변화와 맥락을 같이하고 있었다. 이들 사업들을 통해 성장관리는 토지이용의 경쟁적인 목표들간 균형을 유지할 수 있는 혼합토지이용과 지역사회 개발을 촉진하는 방향으로 나아가는 새로운 성장 패러다임으로 전환하게 되었던 것이다. 플로리다 성장관리정책에 있어서 지방정부는 여전히 성장의 촉진자로서의 역할을 유지하고 있으며, 이들 성장의 촉진자들은 발전을 일반적 선으로 간주하고, 그들의 활동을 가치중립적인 성장 이데올로기로 정당화시키고 있다. 성장관리 정책은 도시개발 그 자체의 문제보다는 도시문제의 한 해결수단으로서 지역전체의 이익으로 전환되었다고 볼 수 있다. 따라서 개발과 과잉성장의 문제에 접근하는 규제위주의 반성장(anti-growth)의 정책이라기보다는 개발양상에 대한 문제 시각에서 개발방법과 과정의 혁신을 통해 지속가능한 스마트 성장을 위한 친성장적 관리 접근방법이라고 할 수 있다. 이는 성장관리 정책이 주정부의 강력한 규제적 전략에서 성장에 대한 지방정부의 유연성 기회의 증대를 통한 새로운 정부간 협력적 성장관리 계획으로 변모하고 있음을 의미하고 있다 (Bollens, 1998). 성장관리자로서의 역할은 토지개발 과정에서 공공시설의 건립, 위치 및 시기 그리고 서비스 기준들에 대한 법적 규정을 통해 성장을 유도해 가는 기반시설연동제가 좋은 실례이다. 더구나 기반시설연동 관리체계 하에서 개발영향의 재정적 부담에 대한 현금지불 (pay-as-you-go) 방법을 채택함으로써 지방정부의 재정문제 해소는 물론 집행의 자율성을 강화시키는데 기여하고 있다. 이는 또한 기존의 도시지역에서 미개발 지역으로 성장을 유도하는 일종의 재분배적 특성을 보여주었다는 점에서 지역균형발전에도 기여하고 있다 (Turner, 1990). 이러한 효과에 힘입어 기반시설연동제의 엄격한 집행에도 불구하고 개발영향의 현금지불 접근방법에 대한 공공 호응도는 높게 나타나고 있다 (FDCA, 2000).

그러나 Burby․May (1998)의 지적과 같이 대부분의 지방정부 정책결정자들은 주정부의 통제 정책을 집행하는 맥락에서 정치적 요구에 구속되는 경향이 강하다는 것이다. 그 이유로서 지방정부 관료들은 가능한 기존의 지배적인 개발 양상을 거스르지 않는 수준에서 지역주민, 이익집단 및 지역 민간기업들로부터 반감을 사지 않으려는 경향 때문이다. 더구나 주정부 재정지원의 감소로 인해 지방정부와 민간개발가의 연합형성은 불가피했으며, 민간주의적 도시발전 정치의 장이 여전히 지속되었던 것이다. 개인 소득세가 없고 재산세 의존도가 높은 플로리다 지방정부의 입장에서는 토지개발은 물론 기반시설연동제는 지방재정 확보의 중요한 수단이 되었다. 전통적으로 플로리다는 민간자본가 세력들이 득세하고 있는 정치․행정 문화를 갖고 있는 대표적인 주였다. 따라서 토지개발과 같은 정책과정에는 도시 및 카운티 정부, 토지 소유주, 민간개발가, 이익집단, 지역주민 등 다양한 이해관계 집단에 의한 경쟁과 협력의 구조주의적 도시발전 정치가 지배해 왔다 (Turner, 1992: Crew, 1998).

이러한 발전주의 논리는 플로리다 성장관리 정책에 대한 지역주민 의견조사에서도 잘 드러나고 있다. 예컨대 대부분의 지역주민들은 성장관리 차원에서 어느 정도의 성장 통제는 필요하다는 데에는 동의하면서도 정부가 사적주의 도시개발을 정책적으로 제한하는 것에 대해서는 부정적인 의견을 보여주고 있었다 (Chapin and Connerly, 2004). 통제지향에서 벗어난 성장관리의 정책 행태는 플로리다의 지역성장과도 무관하지는 않는 것 같다. 1980년대 이후 2000년대까지 플로리다의 인구와 및 경제는 비교적 높은 수준의 성장을 유지해 왔다. 1980년 이후 20년 동안 약 64%의 인구 증가를 기록하였는데, 이는 미국에서 네바다주와 아리조나주 다음으로 높은 수치이다. 또한 1985년도에 6%였던 실업률은 2001년도에는 4.8%로 감소하였고, 이 역시 미국의 평균 실업률보다 훨씬 낮은 수치이다. 그리고 플로리다주 19개 대도시 지역의 성장비율  역시 미국 전체 대도시의 평균을 상회하고 있다. 대도시권 지역의 저밀도 토지이용 개발 비율은 GMA 제정전의 3.8%에서 GMA 제정 후 2.5%로 감소하였다. 그러나 무계획적 도시팽창을 부추기는 저밀도 개발비율은 감소되었지만, 그 지역에서의 성장속도와 수준은 비대도시권 지역에 비해 높은 비율을 보여주었다 (Sanchez and Mandle, 2007).

참고로 아리조나 주는 2000년대에 와서야 광역적으로 성장관리정책을 실시하였고, 네바다 주는 아직도 주차원의 성장관리법이 제정되지 않은 채 각 도시자치정부 수준에서 이 문제를 다루고 있다.

Ⅳ. 시사점 및 결론

비도시지역 중심의 무분별한 산발적 개발은 도시 중심부의 집적경제를 저해하고 지방정부 서비스 비용을 증대시킴으로써 지방지역은 물론 대도시권과 주, 나아가서는 국가전체의 재정 건전성까지도 위협할 수 있다. 성장관리 정책은 이러한 지역간 문제의 대안으로서 등장하였고, 문제해결 중심의 정부간관리에 초점을 두었다. 플로리다 주에서는 이러한 정책과정에서 주정부의 반(反)성장 규제논리와 지방정부의 친성장 개발논리간 구조적 문제를 해결하는 차원에서 동반개발 및 압축개발과 같은 스마트 성장정책을 효과적으로 활용하였고 이를 통해 정부간 성장관리 정책이 정착되어 갔다. 특히, 이 과정에서 지방정부는 신규 지역의 개발에 대한 공공서비스 비용을 최소화하려는 목적으로 규제 일변도의 성장통제보다 발전지향적인 성장관리에 접근해 갔었다. 그 결과 지방정부는 규제를 통한 공공재의 보존은 물론 기반연동제 및 개발영향 부담금을 통한 재정부담의 완화 효과를 거두었고, 또한 정부간 계획의 일관성과 부문간 정합성의 정책수단을 통해 성장의 편익과 부담을 개인 및 집단간 그리고 민간과 공공부문간 공유하게 함으로써 형평성에도 기여할 수 있었다. 무엇보다 성장관리 정책은 친성장 위주의 무계획적 개발의 문제를 해결하는 데 초점을 두는 정부간 관리의 목적을 달성하였고 그 배경에는 각 정부수준의 전략적 기획 및 정부 및 지역간 협력이 유용한 수단으로 작용하였다

1985년 GMA 제정 당시 정책과정은 하향적인 정부간 관계를 보여주었으나 주정부 DCA의 권한 및 역할의 축소, RPC의 중계자적 역할 증대 그리고 주정부의 재정지원 감소에 기인한 통제 약화 등은 주/지방정부간 관계가 통제에서 협력으로 그리고 지방정부의 재량 확대로 발전하게 되는 원인이 되었다. 이러한 정부간관계 변화로 인해 지방정부는 성장규제자에서 성장관리자로 역할 전환을 모색하게 되었고, GMA의 집행은 강력한 통제에서 출발하였으나 점차 그 수준을 완화해 가면서 지방정부의 재량적 관리체계로 발전하였던 것이다. 그 배경에는 특히 1990년대 말 이후 플로리다의 경제성장의 필요성과 함께 기반시설연동제의 정책수단을 통해 성장관리정책 집행에 직접 참여해 온 민간개발가들의 역할 확대에 대한 주/지방정부의 정치적 배려가 있었던 것은 주지의 사실이었다. 특히 개발영향 부담금은 지역종합계획에 의거한 신규개발의 여러 장애요소들을 제거할 수 있는 합법적인 장치이기 때문에 역대 민주당 및 공화당 주정부들의 정치적 수단으로 종종 활용되어 왔었다. 이러한 과정에서 성장관리 정책을 수행하는 지방정부는 단순히 중립적인 기관은 아니었다. 경제적으로는 도시회복과 인프라 구축 및 조세기반 확보, 정치적으로는 지역주민과 민간개발가 및 이익집단과의 관계 유지를 통해 지방정부 자체의 이익을 확보하였다. 예컨대 지방정부는 비도시지역에서는 저밀도 개발과 개발규제를, 도심지에서는 고밀도 개발에 치중하여 상호 논리와 가치를 연계시킴으로써 성장관리를 개발의 장애가 아닌 개발을 촉진시키는 도구로 활용하였던 것이다 (Leo, 1998). 이러한 논리는 우리나라의 토지이용 정책에서 통제지향의 중앙정부와 개발중심의 지방정부 정책에 중요한 시사점을 줄 수 있을 것이다.

이러한 사실은 기반시설연동제와 개발영향부담금 조건의 도시개발이 저소득지역을 외면한 채 중산층 및 교외 발전지역 중심으로 이루어져 왔다는 데서도 잘 나타나고 있다 (Feiock, 2004; Lewis and Neiman, 2002).

1985년 성장관리법 제정 이후 여러 차례의 개정이 있었지만 플로리다 GMP의 정부간관계는 “너트와 볼트” 모양의 협력적 관계로 발전해 갔으며, 이를 토대로 지역실정에 맞추어가는 성장을 지향할 수 있었다. 소위 성장위주의 교환가치보다 지속가능한 사용가치에 초점을 두었던 것이다. 따라서 플로리다의 정부간 성장관리정책은 전통적 도시발전의 대안으로서 성장과 관리의 두 목표를 향해 교환가치와 사용가치를 동시에 추구하고자 했던 정부의 의도적인 정치․행정적 노력이라고 할 수 있다. 특히 그 구체적 수단으로서의 정부간 관리와 조정은 시와 카운티 그리고 지방과 광역 및 주정부의 성장관리 계획과 정책들간 일관성을 확보하고 나아가서는 이들 정책을 효과적으로 집행할 수 있는 주요 수단이 되었다.

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정원식(鄭元植): 뉴욕시립대학교에서 정치행정학 박사학위 취득(논문: The Role of the State and Urban Development Policy, 1995), 현재 경남대학교 행정․경찰학부 행정학전공 교수로 재직. 주요 관심분야: 도시정치 및 행정, 지역(사회)개발, 주택정책. 주요저서: ｢공공행정과 정치｣, ｢신행정학원론｣(공저), 주요논문: “The Urban Development Politics of Seoul as a Colonial City", “도시발전정책의 정치경제학”, “지방자치시대의 도시간 지역격차의 실태와 영향요인 분석” 외 다수가 있으며 한국행정학회 영문저널 편집위원, 한국지방정부학회, 한국정부학회 이사를 역임하였다.

<E-mail: wsjeong@kyungnam.ac.kr/논문접수일: 2009. 1. 12/심사개시일: 2009. 1. 15/심사완료일: 2009. 2. 13>.