일본의 통치구조와 도주제론*:

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 303～322

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* 이 연구는 2008년도 영남대학교 학술연구조성비에 의한 것임.

새로운 광역적 지방정부 창설의 가능성과 한계성

Japan's Governmental System and Transition

to the New Units of Local Authority:

Possibility and its Limit

강 광 수

본 연구의 목적은 현행 47개의 광역지방자치단체를 통폐합하여 전국을 7개~9개의 새로운 광역단위로 재편하려는 도주제 구상을 단순히 지방적 문제로 왜소화하는 것이 아니라 ‘통치구조의 문제에서 구역문제’, 또는 ‘구역문제에서 통치구조의 문제’를 고찰하는 것이다. 첫째, 일본 구역문제의 발생구조를 일본 통치시스템의 구조적 특징인 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’와 그 한계상황에서 추출하고 이러한 구역문제가 내포하는 의미를 통치구조상의 새로운 조정시스템의 제도화 요청으로 파악한다. 둘째, 구역문제를 해결하기 위한 조정방식 제도화의 한계조건을 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’논리의 지역 공간적 확대재생산구조에서 도출한다. 셋째, ‘Sectionalism-지방종합행정체제’가 구체적인 구역문제해결 방식으로 제시되어온 도주제라는 새로운 광역적 지방정부 창설에 어떠한 가능성과 한계성을 주고 있는지를 사례분석을 통하여 검토한다.

주제어 : 구역, 도주, Sectionalism, 지방종합행정체제, 종합조정

Ⅰ. 서론: 통치구조의 집약적 표현으로서 구역문제

일본 지방제도에 있어서 도주(道州)제 구상이란 현행 광역자치단체인 47개의 도도부현(都道府縣)을 통폐합하여 7∼9개 정도의 구역단위에 새로운 광역적 지방행정구역 및 행정조직을 창출하여 일본의 지방제도를 근본적으로 재편하려는 개혁 구상이다. 도주제 구상은 전전․전시․전후를 통하여 일본 지방제도개혁과정에서 연속적으로 논의되어왔지만 아직까지 실현되지 못한 좌절의 역사를 가지고 있다. 하지만 기관위임사무의 폐지를 중심으로 한 제1차 지방분권개혁이 마무리된 2000년대에 들어 또다시 도주제 구상이 구체적으로 제기되어 그 도입을 본격적으로 추진하고 있다. 이러한 일본의 도주제 도입추진동향은 유사한 정부계층제를 가지고 있는 한국의 광역자치단체 개편구상 및 행정체계 개편논의와 관련하여 유익한 시사를 제공하고 있을 뿐만 아니라 그 귀추가 주목된다할 수 있다.

본 연구의 목적은 일본 지방제도에 있어 이러한 제도설계와 좌절을 반복해온 도주제 구상과 같은 구역의 문제를 단순히 지방적 사상(事象)으로 왜소화하는 것이 아니라 ‘통치구조의 문제에서 구역문제’, 그리고 ‘구역문제에서 통치구조의 문제’를 포착하는데 있다.

일본 지방제도에 있어 구역 문제는 전전, 전후를 막론하고 적정규모론, 사무재배분론과 지방자치단체의 행․재정적 기반강화론, 광역행정론 등과 관련하여 지방제도개혁의 주요한 쟁점을 구성하여 왔고 또 현재진행중의 문제이기도 하다. 그런데 이러한 문제영역에 공통적 인식으로 내재하고 있는 구역문제에 대한 접근법은 기본적으로 첫째, 구역이라는 공간적 측면과 그곳에서 수행되어야할 기능적 측면과의 상관성이라는 관점에 입각하고 있고 둘째, 사회경제적 환경의 변화라는 외재적 동인에 의해 초래되는 역사적 구역의 고정성과 행정기능의 광역적 유동성과의 대립․긴장관계에서 구역의 문제를 도출하는 방법론을 채택하고 있다고 생각된다.

그 결과 그 분석대상은 주로 구역 획정의 결정기준 및 그 내재적인 구성요소간의 비중변화의 측면, 구역․규모의 대․소 정도와 행정기능․활동량의 다․소 정도와의 정합성 문제, 사무재배분에 따른 지방자치단체 기반정비의 문제, 광역행정과제를 해결하기 위한 다양한 조정방식의 법제도적인 특성론 등에 편중되어있다고 할 수 있다. 즉 구역문제에 관련된 기존연구의 인식방법은 현 실태로서 구역과 기능이 상호작용하는 구역문제발생의 공간적 범위에 착안함으로써 구역을 둘러싼 문제들을 순연한 지방적 사상으로 왜소화하고 지방자치단체간의 문제영역으로 축소, 한정하고 있다. 또한 구역문제를 해결하기 위한 다양한 조정방식을 검토․설명하는데 있어서도 광역행정수요 및 과제와 그것을 해결하기위한 구체적인 제도화․조직화 문제를 직접적으로 연동시키는 것에 의해 중앙-지방관계를 포괄하는 국가전체 행정시스템의 구조 내재적 측면에서 접근하는 것을 차단하고 있다는 한계를 가지고 있다고 생각된다.

일본 지방제도에 있어 구역문제에 대한 기존 접근법들의 비판적 검토에 대해서는 (姜光洙 2003a; 姜光洙 2003b)를 참조.

그런데 지방제도가 한 나라의 통치시스템의 일환을 구성하는 것(蝋山正道 1937, 1-24;姜再鎬 1998, 68)이라면 지방자치단체 구역의 배치구조란 통치시스템 및 그 특질이 기능적, 공간적으로 투영되어 제도적으로 정착된 것으로 파악해야할 필요가 있고 또한 현대행정의 특질적 경향으로서 중앙과 지방간의 융합성이 강조되고 이 양자 간의 관련방식이 중요한 의미를 가지는 현실을 감안하다면 구역을 둘러싼 문제들을 국가전체의 행정시스템에서 분리하여 고립적․소우주론적으로 관찰하는 것에는 태생적 한계가 있다고 할 수 있다.

일본의 통치구조와 도주제론

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

설사 구역문제의 구체적인 현상형태가 어떤 지역적 공간 차원에서 지방자치단체 내부 및 지방자치단체간의 문제들로 발현되고 또 그 해결방식의 제도화․조직화의 모색이 단일 지방자치단체 내부 및 지방자치단체간에 자기조정적으로 행해지고 있다하더라도, 이러한 지방적 사상의 발현양태를 보다 근본적으로 조건지우는 국가전체 행정시스템 상의 특질은 무엇인가라는 입론은 개별구체적인 구역의 문제를 특수지방적인 문제영역으로 해소하지 않고 구역의 문제를 통치구조상의 제계기와의 연동성에서 포착하는 것을 가능하게 한다.

구역의 문제는 지방차원에서 지방자치단체를 둘러싼 사회경제적 환경변동에 의해서만 규정되는 것이 아니라 환경변동에 대응하는 각 행정주체간의 권력배분의 공간구조 등과 같은 통치체계상의 구조 내재적 특성에 유래하는 측면이 적지 않게 존재한다는 점을 간관해서는 안 된다. 특히 일본에서의 구역의 문제는 많은 경우 지방자치단체의 주체적 판단과 선택에 제기되어온 것이 아니라 중앙정부의 정책적 필요성에 의해 강제 및 유도되어왔다는 점을 고려하면 구역의 문제를 촉발하는 제계기에 대한 통치구조 내재적인 분석접근의 의미는 더욱 명료해진다.

따라서 본 연구에서는 지방적 사상으로서만 구역문제를 파악하는 시점에서 탈피하고 또 중앙정부의 정책적 필요성에 의한 유도정책과 지방자치단체의 강제적 선택이라는 피상적인 접근이 아니라, 중앙과 지방 및 그 관계를 포섭하는 일본 통치시스템의 구조 내재적 특징의 집약적 표현으로서 구역의 문제를 재 포착한다. 그리고 이러한 관점에서 도주제 구상으로 표현되는 일본의 새로운 광역적 지방정부 창설의 가능성과 한계성을 도출한다.

Ⅱ. Sectionalism과 지방종합행정체제

그러면 중앙․지방을 관통하는 일본 행정시스템의 공간 구조적 배치를 근본적으로 특색 짓는 통치구조상의 특질에는 어떠한 것이 있을까. 그것은 중앙차원에서의 Sectionalism과 그것의 역설적 반영이라 할 수 있는 지방차원에서의 종합행정체제로 요약할 수 있다.

이하에서는 이 두 가지 축의 상호관련성을 중심으로 일본적 구역문제에 대한 접근의 단서를 도출한다.

1. 지방자치단체의 행정적 양태로서 종합행정체제

일본 지방자치단체의 행정적 양태는 일본 통치구조에 있어서 지방자치단체의 위치 및 역할로서 지역적 행정의 종합화 즉 지방종합행정체제를 그 특징으로 하고 있는데, 이와 같은 특징의 공간 구조적 현상 형태는 구역과 기능과의 상관성에서 정의하면 다음과 같이 나타난다.

첫째, 지방차원의 현상으로서, 특정한 행정기능은 특정한 규모의 구역을 필요로 한다는 원칙에 따라 각 행정기능마다 가장 적합한 행정구역과 그 집행기관이 설치되는 각 행정기능별 자치구역의 군립(群立)을 상정하지 않고, 단일 구역 내에 있어서 행정기능의 다목적적 포괄성, 종합성을 지향하는 행정시스템이다.

둘째, 중앙과 지방간의 현상으로서, 중앙이 지방에 대해서 행정기능을 집행할 때 중앙 각 성청별의 다양한 지방행정구역 및 그 집행기관을 설정하여 그것들을 통해 직접 공급하는 중앙 각 성청별 지방행정구역의 난립(亂立)을 상정하지 않고, 가능한 한 지방자치단체 및 그 구역을 통해 제공하는 중앙의 지방행정구역과 지방자치단체 행정구역과의 융합화에 의한 중앙의 지방행정의 지방자치단체 차원에서의 종합행정을 꾀하는 행정시스템이다.

이와 같은 공간 구조적 특징을 가진 일본 지방자치단체의 행정적 양태를 지방종합행정체제로 위치 지운다.

현대 행정은 일반적 추세로서 중앙, 지방을 불문하고 행정기능의 양적 팽창과 질적 분화를 그 특질로 하고 있다. 그래서 현대 행정에는 사회경제적 환경변화에 의해 현저화되는 각 행정기능간의 분화 및 착종 경향을 제어하고 각 행정기능간의 유기적 관련성을 유지하기 위한 계획화, 종합화 등의 동기가 작용한다. 이러한 ‘분화’ 경향에 대항하는 종합조정의 장치는 중앙, 지방 및 각 행정 분야의 다양한 국면에서 작동하고 있는데, 지방자치단체의 종합행정체제는 중앙․지방을 막론하고 지역에 관련된 행정이 개별행정 분야로 해체, 분화되는 현상에 대한 지방자치단체 구역에서의 종합조정이라는 의미를 내포하고 있다.

그리고 이러한 지방종합행정체제는 지방자치단체 차원에서 지역적 사회경제구조의 변동에 따른 자치행정기능의 양적 증대 및 분화 경향에 대한 반작용으로서 종합화 지향의 결과라기보다는 중앙정부 차원에서의 행정기능의 분화와 그것들의 지방자치단체 구역에서의 종합조정 방식 그리고 각종 위임사무의 원활한 집행을 위한 체제정비, 중앙정부의 종합적 지방행정기관으로서의 위치부여 등을 반영한 것이라 할 수 있다.

2. Sectionalism과 종합조정론

전전, 전후를 불문하고 일본 통치구조의 본질적 성격을 규정하고 또 그 결함으로 인식되어온 “통치구조에 있어서 할거성”(山崎舟照 1942, 359-424;辻清明 1966) 문제는 통치구조상의 “내각제도 그 자체에 유래하는 것이 아니라” 일본 통치구조의 정점을 점하는“일본형 내각시스템의 운용에 유래하는 것”이며(山口二郎 1998, 13), 그것은 “내각의 구성이 행정기관의 편제를 결정하는 것”이 아니라 “오히려 행정기관의 편제가 내각의 편제를 결정하고 있는”(西尾勝 2001, 115-116) “약체인 내각의 행정조직권”과 “안정적인 성청체제”(新藤宗幸 2001, 39-40)로서 나타난다.

즉 통치구조에 있어 할거성의 특징이 집약되어 있는 일본형 내각은 상호 모순가능성을 내포하는“합의제의 원칙”, “분담관리의 원칙”, “수상지도의 원칙”이라는 세 가지 원칙의 미묘한 균형 속에서 운영되고 있는데, 이 세 가지 원칙 중에서 내각법, 국가행정조직법에 기초한 “분담관리의 원칙”이 그 운용의 기저를 이루고 있기 때문에 “할거성”의 특징이 집중적으로 표현되고 있다고 한다(西尾勝 2001, 103-104;新藤宗幸 2001, 40).

이와 같은 일본형 내각제도상의 운영을 특징짓는 분담관리시스템은 내각을 정점으로 하는 중앙 각 성청간의 Sectionalism 뿐만 아니라 그 하부로 확산되어 있는 다양한 행정기관간의 분화 및 할거성을 확대재생산하는 기본 동인으로 작용하고 있다(伊藤大一 1980, 19-28;伊藤大一 1987, 33-40;新藤宗幸 2001, 41-43;辻清明 1966, 163-164). 더욱이 내각의 분담관리 원칙에 의한 각 성청 중심의 할거구조는 단순히 행정기관을 중심으로 한 행정공간 내에서의 관계성을 규정할 뿐만 아니라 행정학의 주요과제로 되어온 정책과정에 있어서 정․관 관계, 정치․행정관계 등을 포함한 정치공간에도 파급한다. 즉 분담관리 원칙에 의한 내각 및 내각총리대신의 각 성청, 각 대신에 대한 통제․조정기능의 한계는 특정 정책의 형성 및 조정에 있어서 내각과 각 성청간의 종적인 관계보다도 여당의 각 정책담당부문과 각 개별성청간의 횡적인 관계를 강화하는 복잡한 메커니즘을 만들어내고 정책형성을 둘러싼 책임의 소재를 불명확하게 하는 결과를 초래한다(山口二郎 1992;伊藤光利 1992;毛桂榮 1999, 56;伊藤大一 1987, 50;片岡寛光 1987, 25-29).

그래서 전후 일본의 행정개혁사에 있어서는 내각의 일체성, 행정의 통일성을 확보하기위한 향도개념으로서 ‘종합조정’이라는 개념장치가 등장하고 또 그 종합조정기능을 담보하기위한 수상의 리더십 강화, 내각 및 내각총리대신의 보좌․지원체제의 강화, 중앙 성청의 조직재편성 등의 문제가 행정개혁의 최대과제로 되어왔다고 할 수 있다(毛桂榮 1997, 18-82).

그러나 일본 통치구조를 특징짓는 할거성의 문제와 그 대립명제로서의 종합조정론에 대한 기존의 접근법은 첫째, 중앙정부의 각 성청을 주된 분석대상으로 하고 둘째, 종합조정의 공간적 범위를 관계성청간의 일상적인 협의, 조정을 포함하는 내각-성청체계 차원 및 관료제 내부에서의 수평적, 수직적 종합조정론에 한정함으로써 셋째, 통치구조를 구성하는 중앙․지방간에 있어서 사무권한의 수직적 배분․분할과 그 통합에 의한 종합조정의 시점을 간과하고 있다고 할 수 있다. 즉 기존의 접근법은 내각법, 국가행정조직법, 각 성청설치법 등에 기초한 중앙 각 성청의 기능적 분화와 통합을 중심으로 한 종합조정론에 편중함으로써 중앙과 지방이 상호 연동적으로 작용하는 현행의 국가전체 행정시스템을 전제로 하여 기능적으로 분화하고 있는 중앙 각 성청의 행정기능이 지방자치단체 구역 및 그것을 뛰어넘은 지역적 공간에서 종합 조정되는 측면, 환언하면 지방차원에서 구역 및 지역적 공간을 기축으로 한 종합조정론, 또는 그 필요성을 인식하지 못하고 있다고 할 수 있다.

3. Sectionalism-지방종합행정체제

일찍이 蝋山政道(1961, 317-327)는 중앙 차원에서 각 성청기능배분 방식의 상이, 지방분권의 문제 등에 나타나듯이, 인간행동에 대한 규제력을 갖고 있는 “제도의 근본은 권력의 배분”에 있다고 하면서 그 행정권한 재배분의 원리적 기준으로서 두 가지 방향성을 제시했다.

그 하나는 중앙 각 성청의 통합 및 분할에 의한 성청조직 편성에 전형적인 기능적 방향이며, 다른 하나는 구역적인 방향으로 통치단위의 지역적 관할권을 구획하는 행정단위로서의 지방자치단체 구역과 중앙 각 성청의 지역적 행정기관으로서의 지방행정기관 구역의 유용성을 강조하는 입장이다. 그리고 사회경제적 환경변동에 의해 새롭게 발생하는 다양한 행정문제에 대응하기 위해 두 가지 방향을 상호조정적으로 관련지우는 권력배분원리의 정립이 행정학의 새로운 과제의 하나라고 한다.

이와 같은 기능적, 구역적 방향이라는 사무권한배분 및 재배분의 두 가지 방법은 물론 양자택일의 명제가 아니라 상호보완적인 원리내용을 구성하고 있고 또 두 가지 방향의 조정 방식에 따라서는 다양한 사무권한배분의 조직적 형태 및 방법론의 전개를 가능하게 한다.

그러나 행정활동을 수행하는 데에 있어서 그것에 동원 가능한 인적, 재원적인 행정자원의 제한성을 기초조건으로 하면, 이 한정된 행정자원의 대부분을 기능중심으로 조직화된 중앙정부 차원의 행정기관에 할당할 것인가, 그렇지 않으면 구역을 중심으로 조직화된 하위정부 차원의 행정기관에 할당할 것인가를 결정할 필요가 생긴다. 여기에서 전자의 경우를 ‘기능적․수평적 권한배분방식’이라하고 후자의 경우를 ‘구역적․수직적 권한배분방식’이라 명명해 둔다.

이중에서 만약에 전자의 방식에 따라 대부분의 행정자원을 중앙차원의 행정기관에 독점적으로 배치하더라도 막대한 행정사무의 양, 광범위한 물리적 관할공간, 다양한 지역적 상황 등을 감안해 보면 중앙 각 성청의 기능적․수평적 조직편성 그 자체만으로는 주어진 모든 행정기능을 처리․수행하는 것은 불가능에 가깝다고 할 수 있다. 그렇기 때문에 중앙 각 성청과 하위정부차원의 각 행정기관 간에 구역적․수직적 권한배분의 문제가 발생하는 것이다. 이와 같은 후자의 방식은 사무권한배분의 기능적 방향과 구역적 방향의 행정적 조정이라고 말할 수 있는데, 이것은 상호경쟁 및 대체관계에 있는 다음과 같은 두 가지 방법으로 행해진다. 첫 번째는 중앙 각 성청 및 어떤 특정의 행정기관이 그 지역적 관할권을 구획하는 구역으로서 각각의 지방행정기관 등을 설치하여 이용하는 방법이며, 두 번째는 통치단위의 지역적 관할권을 구획하는 정부단위로서 지방자치단체 구역을 이용하는 방법이다.

구역과 기능과의 상관성에 말하면, 첫 번째의 경우는 각 개별행정기능을 따로따로 상정하여 각 개별행정기능의 수행에 가장 적합한 단일 기능중심의 구역을 설정하는 방법이다. 여기에서 주요한 문제는 어떤 특정한 행정기능을 수행함에 있어서 동일한 행정기관 내에 있어서 상위기관과 일선행정기관과의 내부적․수직적 조정이며 또 동일한 관할구역 내에서 다른 행정기관과의 외부적․수평적 조정이라 할 수 있다.

이것에 대해서 두 번째의 경우는 각 개별행정기능에 대응하는 구역의 완벽한 조정을 어느 정도 희생하고 복합적인 행정기능의 수행에 가장 적합한 다기능중심의 다목적적 구역을 설정하는 방법이다. 이 방법이 이용되는 이유는 이러한 기능들에 대한 주민통제의 강화라는 관점뿐만 아니라 기능적․수평적으로 분화되어있는 중앙정부차원의 각 행정기능의 상호관련성을 일정한 구역차원에 추출하여 각 개별행정기능간의 효과적인 조정을 기하는 것을 통해 조정된 종합행정을 수행하는 데에 있다고 할 수 있다.

구역과 기능과의 상관성 관점에서, 지방자치단체차원에서 양자의 조정문제를 파악하는　村松岐夫(1969, 22)는 공기능 조정의 경우 두 가지 종류가 있다고 한다. 그 하나는 특별구 정부 및 특별행정기관과 같은 하나의 기능에 관해 여러 정부단위간의 조정이며, 다른 하나는 다른 기능간의 조정인데, 후자의 조정을 위해서는 특별구 정부는 이미 충분한 해결책이 아니라는 점을 지적하고 있다.

중앙과 지방이 기능적, 구역적으로 상호 밀접한 융합성을 가지고 있는 현행 국가전체의 행정시스템을 전제하면 일본 지방자치단체의 행정적 양태를 특징짓는 종합행정체제란 중앙정부차원의 각 성청의 기능적 분화가 지방자치단체차원에서 구역적으로 종합 조정되는 것을 예정한 결과라고 인식할 수 있다. 바꿔 말하면 중앙차원에서의 각 성청의 분립할거구조 및 종합조정력의 결여라는 일본 통치구조특유의 성격에 때문에 지방차원에서의 종합조정의 지향성이 그 만큼 집중적으로 발현되고 있다고도 할 수 있다(加藤富子 1974, 67-69;国土計画協会․府県制度調査委員会 1967, 128-196).

이상과 같은 논의에 입각하여 여기에서는 중앙․지방을 동시에 포섭하는 일본 통치구조상의 공간 구조적 특질을 ‘중앙차원에서의 Sectionalism’과 그것의 지방차원에서의 종합조정책으로서 중앙․지방간의 기능적, 구역적 융합화에 의한 ‘지방자치단체차원에서의 종합행정체제화’로 추출하고 이것을 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’로 명명한다.

4. ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 한계

중앙과 지방이 상호밀접하게 연동하는 일본 행정시스템을 전제하면 중앙차원의 각 성청의 기능적 분화를 지방차원에서 기능적․구역적으로 종합 조정하는 기능이 예정되어있는 것은 지방자치단체뿐이라 할 수 있다. 그러나 이러한 중앙차원에서의 각 성청의 개별화 지향과 그것에 대항하는 지방차원에서의 종합조정화 지향과의 교착관계에서 요청되는 지방자치단체의 종합행정체제는 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’ 그 자체에 의해 스스로 그 한계를 표출한다.

첫째, 그 한계행태의 하나는 내각차원의 종합조정력의 부재와 함께 중앙 각 성청의Sectionalism이 지자체 및 지역차원에 침투․반영되는 것에 의해 지방자치단체행정 및 중앙정부의 지역행정이 단편화․분단화되는 현상이다. 즉 본래 중앙 각 성청의 기능할거적 분립행정에 대해 지역적 종합조정기능을 수행해야 할 종합행정체로서의 지방자치단체는 전통적인 중앙집권적의식과 함께 중앙 각 성청의 통제가 지방자치단체의 세출․세입경로를 통해 할거적, 분립적으로 이루어짐으로써 단순히 중앙 각 성청의 개별적인 종합지방행정기관으로 이용된다(神野直彦 1993, 214-218;神野直彦 1998, 110-123). 또한 각 성청간의 Sectionalism이 그대로 지방자치단체 각 부문간의 Sectionalism으로 재편성됨으로써 지방자치단체 내부로 Sectionalism의 폐해가 이식된다(和田英夫 1965, 32-36). 더욱이 이러한 지방자치단체 내부에서의 중앙 각 성청의 종적 할거적 계열화에 의한 지방자치단체의 종합조정기능의 한계와 더불어 지방자치단체차원에서 실시되는 중앙정부 행정기능 및 시책에 대한 중앙통제의 한계 등을 이유로 중앙 각 성청이 지방자치단체를 우회하는 형태로 지방행정기관을 설치하고 그것들에 각 성청의 지역행정을 대행시킴으로써 지방종합행정체로서의 지방자치단체의 위치는 더욱 약화된다. 즉 중앙․지방간을 관통하는 종적 할거성의 영향에 의해 지방차원에서의 종합조정 및 종합행정의 실시가 저해된다는 것이다.

이러한 지방자치단체 종합행정체제의 한계현상은 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에 기인하는 일본적 구역문제 발현형태의 하나를 구성한다.

둘째, 지방자치단체 종합행정체제를 한계 짓는 다른 하나의 형태는 지방자치단체를 둘러싼 외부적 환경변동에 기인하는 지방자치단체 행정수요의 내포적․외연적 확대에 의한 지방자치단체 종합행정체제 그 자체의 한계현상이다. 일본 지방제도의 계층체계는 기본적으로 도도부현과 시정촌이라는 두 가지의 광(廣)․협(狹)의 정부단위로 구성되어있다. 이 체계는 중앙정부를 기축으로 부현-시정촌이라는 단선적, 수직적인 계층구조로 구성되어있을 뿐만 아니라 부현-시정촌이라는 하위정부차원으로 하강함에 따라 전 국토에 걸쳐 빠짐없이 또 중복도 없이 동일 계층의 구역단위가 복수적, 수평적인 관계구조로서 분할적으로 조직되어있다. 즉 이러한 구역단위 편제법은 기능별, 지역적 특성에 따른 분할이라고 하기보다도 포괄적, 일반적인 분할방법에 의한 단위구역간의 인접성, 연속성이 강조되어있다고 할 수 있다. 그 위에 각 구역단위는 중앙정부의 지역행정구역임과 동시에 지방자치단체의 자치행정구역이기도하다는 이중적인 성격이 부여되어 모든 지방자치단체에 종합행정체제를 요구하는 획일적인 편제를 그 특징으로 하고 있다.

그러나 종합행정체제란 자치의 질은 제쳐두더라도 막대한 행정활동의 양을 전제하고 있다. 처리해야할 사무량이 많다는 것은 지방자치단체내부 또는 다른 지방자치단체와의 조정과제가 그 만큼 많게 된다는 것을 의미한다. 즉 하나의 지방자치단체가 그 구역단위를 통해서 완전한 종합행정화를 실현하는 것은 불가능하다는 것이다. 지방자치단체를 둘러싼 사회경제적인 외부환경의 변화에 의해 하나의 지방자치단체가 그 구역단위 내에서 발생하는 모든 행정수요를 배타적․종합적으로 처리, 수행하는 데에는 스스로 한계가 있으며 하나의 구역단위 내에서 해결할 수 없는 행정수요가 증가하여 기존의 구역단위를 넘어서 전개된다.

또한 주민들의 행정수요는 행정서비스의 공간적 광범성과 질적인 측면에서의 기능적 연관성을 요구하는데, 어떤 의미에서 이율배반적이라 할 수 있는 이 두 가지 요구를 동시에 충족할 수 있는 체제, 즉 일정 정도의 공간성을 확보하면서 지방자치단체간의 기능적 연대를 가능케 하는 시스템을 설계하는데 있어서도 기존의 각 지방자치단체 종합행정체제에는 한계가 존재한다. 그리고 종합행정체제화는 행정기능간의 상관성을 증대시켜 행정기능간의 종합조정을 강하게 요청하는데, 그 한편으로는 하나의 지방자치단체 내에서 정책적 선택을 둘러싼 대립상황을 내재화하는 측면도 동시에 가지고 있다. 예를 들면 산업폐기물 처리장 등과 같은 혐오시설의 건설정책의 경우, 그 건설지 선정 등을 둘러싼 지방자치단체 내부에서의 이해조정은 대단히 곤란하고 또 정치적 대립이 발생하기도 하는데, 이러한 구역단위 내부에 내재화된 정책적 폐색상황을 해소할 외재적 수단으로 권역 등과 같은 보다 광역적 공간에서의 대응이 요청되는 것을 감안해 보더라도 종합행정체제가 가지는 한계성은 명료해진다.

셋째, 지방자치단체 종합행정체제의 한계는 상기한 외부환경변동에 따른 지방자치단체 행정수요의 내포적․외연적 확대에 의해서만 발생하는 것이 아니라 각각의 지방자치단체가 종합행정체제를 지향함에 따라 지방자치단체간의 수직적, 수평적인 종합성의 충돌로서도 발현된다. 즉 廣(도도부현) ․狹(시정촌)이라는 지방제도의 이중구조 속에서 협역지방자치단체인 시정촌의 규모․행재정능력이 강화됨과 동시에 광역지방자치단체인 부현의 규모․능력 및 그 성격․기능이 의문시되고 또 그 위치부여가 끊임없이 동요해온 것은 지방자치단체 종합행정체제화에 의한 종합성의 충돌 문제로서 파악할 수가 있다. 이것은 종합행정을 지향하는 광․협이라는 다른 차원의 지방자치단체가 공간 동시적으로 존재하는 것에 의해 발생하는 모순현상이라 할 수 있다.

또한 전후 개혁에 의한 지사 직접선거제의 도입과 함께 완전지방자치단체화한 도도부현은 농지전용, 도로, 건축, 도시재개발 등의 행정영역에 있어서 많은 허․인가권한을 행사하고 있는데, 도시적 구역이 확대됨에 따라 지방자치단체 상호간에 그 기준의 상이가 발생하고 있을 뿐만 아니라 중앙 각 성청의 지방행정기관 및 시정촌의 행정영역과의 중복을 초래하는 등 지방자치단체간의 ‘할거성’, ‘이중행정’의 폐해가 현저화되고 있다(新藤宗幸 1993, 186). 이러한 폐해는 종합행정체제 그 자체에서 파생하는 문제라기보다는 지방제도를 구성하는 각각의 정부구역단위가 종합행정체제를 그 존립근거로 하고 또 그것들이 공간동시성 또는 공간연속성, 인접성을 가지고 있는 것에서 발생하는 종합행정체 상호간의 충돌 문제라 할 수 있다.

요컨대 각 지방자치단체의 종합행정체제를 아무리 강화하더라도 하나의 지방자치단체 내에서 발생하는 모든 행정수요를 해결할 수 없고 또 각 지방자치단체간에 종합성지향의 충돌이 발생한다는 지방자치단체 종합행정체제를 한계지우는 현상이 발현한다. 그 결과 지방자치단체간에 조정과제가 발생하고 중앙정부와 지방자치단체간, 또 지방자치단체간에 수직적, 수평적 조정수단이 필요하게 된다.

이와 같은 지방자치단체 종합행정체제의 한계현상도 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에 의한 일본적 구역문제의 또 다른 하나의 발현형태를 구성한다.

5. 조정의 제도화로서의 구역문제와 그 함의

이상과 같이 일본 지방자치단체의 행정적 양태를 특징짓는 종합행정체제는 그것을 만들어 낸 일본 통치구조의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에 의해 그 한계를 노정하는데, 이러한 지방자치단체종합행정체제의 한계행태가 일본적 구역문제의 구체적인 현상행태이다.

즉 일본의 구역문제는 첫째, 지방자치단체 행정 및 중앙정부의 지역행정을 단편화․분단화하는 중앙 각 성청에 뿌리 깊게 형성되어있는 Sectionalism을 어떻게 조정할 것인가라는 문제이다. 둘째, 지방자치단체 종합행정체제 그것자체의 한계와 각 지방자치단체간의 종합성 지향의 충돌로서 표현되는 지방자치단체간의 Sectionalism을 어떻게 조정할 것인가라는 문제이다. 이 지방자치단체간의 Sectionalism은 중앙 각 성청의 할거분립성의 역설적 반영으로서 지방자치단체차원에서의 종합조정의 요구와 중앙차원의 Sectionalism의 지방자치단체로의 침투, 관철에 의해 생성된 것이다.

즉 일본적 구역문제는 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’를 한계지우는 이러한 두 가지 형태의 Sectionalism을 지방의 차원에서 어떻게 종합 조정할 것인가라는 조정의 제도화, 조직화문제라고 할 수 있다. 이와 같은 지방차원에서 종합행정화를 지향하는 새로운 조정방식의 제도화, 조직화가 요청되는 이유는 상기한 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에서 생성된 두 가지 형태의 할거성을 해소, 극복하는 데에 있다.

그것은 첫째, 중앙 각 성청의 지역행정에 대한 종합조정의 요청이다. 일본의 통치구조를 특징짓는 할거구조 하에서 기능을 중심으로 수평적 분립성을 전제로 한 중앙 각 성청의 지역정책은 각각의 목적과 필요성을 가지고 종적 할거적으로 전개된다. 그러나 이러한 각 정책들의 지역공간에서의 종합조정을 상정하고 있지 않음으로써 정책 상호간에 중복성과 경합성이 현저화되어 종합적인 지역정책의 실행이 저해된다. 특히 이와 같은 종적 할거적 분립구조의 폐해는 산업과 인구의 지방분산과 적정배치, 후진지역 개발 등에 의한 지역간 격차의 완화와 시정, 나라전체의 균형발전을 목적으로 하는 전국종합개발계획 및 각종의 지역․자원개발정책 등에 단적으로 표출된다. 그래서 중앙 각 성청의 전국적인 지역정책들을 종합화함과 동시에 전국적 계획과 각 지방자치단체 지역개발정책들의 정합성을 확보하기위해서 기능적으로 분립하고 있는 중앙 각 성청 정책들의 일정 지역에 있어서 종합조정이 요청되는 것이다. 그 방법으로는 중앙 각 성청의 재편을 통하여 중앙차원에서 강력한 기획조정의 권한을 가지는 각 성청횡단적인 행정기관을 설치하던가, 그렇지 않으면 각 성청사무를 일정한 구역에서 지역적 종합조정을 행하는 종합적 지방행정기관과 같은 조정기관을 설치할 필요가 있다(蝋山政道 1958, 176-179).

둘째, 광역행정수요 등을 둘러싼 지방자치단체간의 종합조정의 요청이다. 상기한 바와 같이 전국 및 지역별 종합개발계획은 중앙․지방을 통하여 전국 및 지역적인 공간에서 각 행정주체들 간의 종합조정에 의한 일체적인 실시․운영체제를 요청한다. 그러나 중앙차원의 각 시책은 각 성청의 할거적 분립성의 결과로서 종합성 확보가 곤란하기 때문에 중앙정부차원의 시책만으로 어떤 지역전체의 종합개발을 기하는 것에는 스스로 한계가 발생한다. 따라서 전국종합개발계획은 차치하더라도 적어도 지역차원에서의 종합개발계획은 그 지역을 구성하는 지방자치단체간의 종합조정에 의한 일체적인 실시가 요구된다. 그러나 각 지방자치단체 구역규모의 협역성과 지방자치단체 상호간의 행재정능력의 격차와 함께 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에 기인하는 지방자치단체간의 할거구조에 의해 광역적인 지역계획의 종합적, 유기적인 실시가 확보되지 못하고 또 각 지방자치단체의 독자적인 계획이 인접지방자치단체 및 해당 지방자치단체를 포함하는 광역지역차원과의 명확한 연관성을 가지지 못한 채 실시되어져온 경향이 있다(田中二郎 1963;原竜之介 1963). 이와 같은 지방자치단체간의 할거구조에 대한 종합조정의 요청은 지역개발계획의 책정과 실시, 산업기반의 정비뿐만 아니라 도로교통, 하수도, 주택, 토지, 환경정책 등 거의 모든 광역행정수요의 해결에 요구되어진다.

즉 사회경제적 환경변동에 의해 발생한 새로운 행정기능이 기존의 구역에 구애되지 않고 그것을 넘어 지역적으로 상호 밀접한 관련성을 가지면서 공간외연적으로 확대되고 있음에도 불구하고 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에 기인하는 기존 구역의 고정화 현상과 분단화 현상에 의해 그 행정적 대응이 방해받고 있는 문제상황을 해소하는 것이 요청된다. 따라서 종합행정체제라는 행정적 양태를 가지면서 개개의 지방자치단체로 분단되어있는 지방차원의 분할구조를 극복하고 지방자치단체 구역을 넘는 광역공간에서의 종합계획의 책정과 계획의 실시, 그리고 그러한 과정에서 관련 지방자치단체 및 중앙 관계성청과의 조정을 확보하기위해서 지방자치단체 상호간의 협력체제, 합병을 포함한 새로운 조정구역의 설정 등과 같은 광역행정체제의 정비가 중요한 과제로 된다(成田頼明 1990;木谷晋市 1993, 98-102).

셋째, 상기한 종합조정의 요청이 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에서 파생하는 중앙정부의 종적 할거적 분립과 지방자치단체의 할거성을 전제로 하여 전국 및 지역적 공간에서 중앙과 지방간, 지방자치단체간을 포괄하는 행정의 종합적, 효율적 운영체제의 정비를 그 목적으로 하는 것이라면, 이번의 경우는 지방자치단체 내부에서 도출되는 종합조정의 요청이다.

중앙 각 성청의 분립성에 의한 지방자치단체 행정의 단편화 현상도 더하여, 산업폐기물, 쓰레기처리장 등의 입지 선정의 경우 지방자치단체 내부의 이해조정은 대단히 곤란하다. 즉 이와 같은 사업을 둘러싸고는 지역주민간의 대립이 격렬하고 또 그 반영으로서 지방자치단체 내의 정치적 대립, 이해관계자간의 반목이 깊어져 하나의 지방자치단체 구역 내에서 그 조정을 꾀하는 것에는 근본적인 한계가 발생한다. 그 경우 각 지방자치단체는 자신의 구역을 우회하는 보다 광역차원에서 새로운 조정구역 및 광역행정기구를 형성하고 그러한 구역 및 기구를 통해서 그 사무를 계획, 집행시킴으로써 자신들의 계획 및 집행책임을 광역기구에 전가함과 동시에 자신들의 구역 내에서 처리해야할 성가신 행정수요의 상호조정을 꾀하려고 한다.

이 같은 요청은 지방자치단체 종합행정체제의 한계를 나타내는 것인데, 그것은 기본적으로 지방자치단체의 종합행정체제를 전제로 하고 그것을 훼손하지 않는 범위 내에서 단일 기능을 중심으로 한 광역행정기구를 형성함으로써 기능적 종합성을 확보하려는 전형적인 형태라고 할 수 있다. 또 이러한 경향은 지방자치단체차원에서의 종합행정의 한계를 이유로 한 중앙 각 성청으로의 사무권한의 흡수와 중앙정부의 지방행정기관 강화책에서도 찾을 수가 있다.

이상과 같이 조정의 제도화 문제로서 구역문제가 예정하고 있는 조정과제는 대체적으로 세 가지의 내용으로 나누어진다.

첫째는, 지방자치단체 및 중앙정부 지역행정의 단편화 현상을 초래하는 중앙 각 성청 개별행정영역간의 ‘종적 할거적 행정’을 각 지방자치단체 구역을 넘는 전국 및 지역적 공간에서 어떻게 종합 조정할 것인가라는 문제이다. 둘째는, 일정한 구역에서 종합행정체로서의 지방자치단체간의 수평적, 수직적 조정을 어떻게 확보할 것인가라는 문제이다. 셋째는 앞의 두 가지를 동시에 포섭하는 새로운 조정구역 및 행정조직의 형성에 의한 종합조정의 문제이다.

이와 같은 조정의 제도화로서의 일본의 구역문제가 함축하고 있는 의미는 앞서 서술한 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 한계행태로서 발현된 중앙․지방을 관통하는 두 가지 형태의 Sectionalism을 극복하기위한 통치구조의 재편성이라 할 수 있다. 환언하면 일본의 구역문제는 통치시스템상의 종합조정양식을 재편하려고 하는 요청을 반영한 것이며 국가전체의 행정조직재편의 일환으로 파악해야한다. 그리고 이러한 구역문제를 해결하기위한 조정의 제도화․조직화의 구체적인 현상행태는 그것에 의해 해결이 기대되는 행정관리상의 조정을 요하는 정책과제의 성격에 규정되어질 뿐만 아니라 통치구조상의 두 가지 형태의 할거성에 제약을 받는 조정양식의 성격에 의존한다. 즉 조정의 제도화․조직화의 가능성은 조정양식의 성격이 어떠한 것인가에 관련된 문제이다.

Ⅲ. 새로운 광역적 지방행정구역의 창설구상 : 도주제․‘지방’안

1. 전전의 도주제 구상과 좌절

중앙·지방을 포괄하는 지방제도의 근본적 재편성을 통한 새로운 지방행정구역 및 조직을 창설하는 것에 의해 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 한계상황에서 파생되는 다양한 조정과제에 대응하려고 하는 가장 전형적인 시도는 소위 도주제의 도입을 둘러싼 논의에 수렴된다. 그러나 간단히 말해 도주제라 하여도 일본에서 도주제의 도입구상은 한결같지 않고 그것이 제창되는 시대적 배경 등을 반영하여 매우 다양한 유형 및 내용을 구성하고 있다. 즉 도주제 구상은 기존의 광역자치단체인 부현구역 몇 개를 통합한 블록단위마다 새로운 지방행정조직을 설치한다는 점에서는 공통하지만, 지극히 일반적으로 말해 그것들은 첫째, 중앙정부의 종합적 지방행정기관으로 하는 안, 둘째, 완전한 지방자치단체로 하는 안, 셋째, 앞의 양자의 성격을 통합해서 이중의 성격을 함께 가지게 하는 안 등으로 나뉜다. 또한 도주의 설치를 전제로 한 경우에도 첫째, 현행의 부현을 그대로 존치하는 안, 둘째, 부현을 폐지하는 안, 셋째, 기존의 부현을 폐지한 경우, 그것에 대신하여 중앙정부의 행정구역으로서 새로운 중간기관을 설치하는 안 등이 제시되고 있다(原竜之介 1954, 108-125;吉富重夫 1957, 98-102;川西誠 1966, 42-47). 그래서 이와 같은 국가전체 행정기구의 재편성을 필요로 하는 “부현통합 내지 도주제도의 창설은 일본 지방제도상의 대단히 큰 문제”일뿐만 아니라 “도저히 중앙행정기구와 무관계로 상정할 수 없는 문제이다. 오히려 중앙행정기구의 개혁을 당연한 전제로 하고 있는”것이다(鈴木俊一 1942, 38).

전전·전쟁 중을 통해서 도주제 도입구상이 현실적인 개혁방향으로서 최초로 공식적으로 등장한 것은 1927년 田中내각 하에 설치된 지방제도심의회에 의한 ‘州廳설치에 관한 건’이다(吉富重夫 1941, 174-177). 그 주된 내용은 첫째, 지방자치단체인 부현의 구역과 중앙정부의 행정구역과의 합일을 그만두고 몇 개 부현을 포용하는 행정구획으로서 주를 설치할 것, 둘째, 북해도를 제외한 각 부현의 구역 전부를 6개 주로 하고 각 주에 주의 청 및 주 장관을 둘 것, 셋째, 부현은 순수 지방자치단체로 하고 그 고유사무에 대해서는 완전한 자치를 인정할 것, 또 그 집행기관의 장은 공선으로 하고 그 의결기관의 권한은 일반적인 것으로 할 것, 넷째, 주 장관은 부현 또는 그 장에게 위임하는 것이 곤란한 경찰 및 중앙정부의 지방행정사무를 관장할 것 등이었다. 그러나 이러한 주청 안은 당시의 정우회가 지방제도개선책의 일환으로 주장해온 지조(地租)이양 그 외 지방재정권의 확충, 지방자치단체에 있어서 부인참정권의 부여, 지사공선제의 도입 등과 한 몸을 이루는 것으로 “그 주된 주장은 부현지사의 공선 론이고 주청의 설치는 오히려 부차적인 것”이었다. 즉 그것은 “행정관청으로서 도주 청의 설치 그 자체에 본질적인 필요성을 인정하는 의견은 아니었던 것”이다(鈴木俊一 1942, 82-83). 한편 이 주청 안이 제시하고 있는‘지방자치단체인 부현의 구역과 중앙정부의 행정구역과의 합일을 그만둔다.’라는 발상은 명치 지방제도의 근간을 구성하는 중앙정부의 지방행정구역과 지방자치단체인 부현의 구역과의 융합체제를 해체할 가능성을 내포하고 있다는 점에서 획기적인 내용이었다고 할 수 있다. 그러나 이 주청의 설치에 의해 “주 장관에 통합되는 것은 부현지사에 속하는 행정사무뿐으로 특별지방관청의 권한에는 전혀 손대지 않고”, 또 그 설치목적으로도 특별지방관청과 부현의 행정간, 또는 부현간의 종합연락조정 및 그 통합을 꾀하는 것을 상정하고 있지 않았다(柳瀬良幹 1943, 26-27).

이 시기 이전, 1925년 加 藤내각 하에서 전국의 지방장관들로부터 제출된 ‘행정쇄신에 관한 의견서’에도 부현합병안과 함께 부현을 폐지하여 지방자치단체는 시정촌 한 층으로 하고 전국을 8개의 보통관청으로 나누어 그것을 도주청 같은 제 2차의 기방행정관청으로 하는 안이 제창되었다(東京市政調査会　首都研究所　1969, 65-72).

그 후 1930년대부터 전시체제가 본격적으로 정비되어가는 과정에서 도주제 구상은 단순히 사회경제적 환경변동에 따른 지방행정구역의 확대라는 의미에 그치지 않고, 분립 할거하는 지방행정기구간의 종합조정 및 그 통합책으로 의식되고 또 그것에 대응하기위한 중앙·지방을 통한 행정집행체제의 재편성의 일환으로서 그 가능성이 모색된다.

1936년의 2 ·26사건 직후에 성립한 広田내각은‘庶政一新’·‘庶政匡革'을 꾀하기 위한 ‘7대 국책’의 하나로서 ‘행정기구의 정비개선’을 추진했다. 이 중에서 지방행정기구의 개혁과제로서는 첫째, 동북청의 신실, 둘째, 동경도제의 실현, 셋째, 대도시제도의 실현, 넷째, 지방자치제도의 개정, 다섯째, 부현행정조직의 개혁, 여섯째, 중간기관의 설치 등이 제시되었다(吉富重夫 1941, 168-169). 그러나 행정기구의 정비개선이라는 추상적인 표현에서 추측할 수 있듯이 “국책이라는 이름으로 각 성에서 제출된 항목들과 군부가 구상하고 있던 ‘국책 대강’간의 차이”를 발견한 육해 군부는 ‘행정기구개혁공동의견서’를 広田내각에 제출했다(井出嘉憲 1982, 100-108). 이것을 받아 각 성이 제출한 국책사항을 심의하는 기관으로 설치되었던 ‘五相회의’(수상 외 내무, 사법, 농림, 탁무, 상공의 다섯 대신으로 구성)는 동년 11월 5일 지방제도개혁의 문제로서 첫째, 시정촌과 산업단체 그 외 각종 단체와의 관계조정에 관한 문제, 둘째, 부현·시정촌의 소위 블록 행정에 관한 문제, 셋째, 주(또는 도)청에 관한 문제, 넷째, 특별지방관청과 보통지방관청과의 통합에 관한 문제, 다섯째, 중간기관의 설치에 관한 문제, 여섯째, 지방행정에 관계있는 각 성에 관한 문제 등을 정리했다(吉富重夫 1941, 170-171). 또 이와 같은 정부 측의 도주청 설치 동향과 병행하여 당시의 학계에서도 도주제 구상이 적극적으로 제기되어 “중앙정부의 행정구획으로서 부현의 폐지를 주장하고 이것에 대신하여 전국을 7개청으로 나눌 것을 제창”하였다(入江俊郎 1932, 58-62).

이와 같은 도주제 구상의 흐름을 본격화시킨 것은 1940년 7월에 성립한 제2차 近衛내각이 ‘국방국가체제의 완성’이라는 국책의 방향을 제시한 것이었다. 동년 7월26일에 각의 결정된 ‘기본국책요강’은 국내체제의 쇄신책으로서 “강력한 신정치체제를 확립하고 국정의 종합적 통일을 기하기”위한 관민협력일치의 신국민조직의 확립, 의회협력체제의 확립과 함께 “행정의 운영에 근본적 쇄신을 가하여 그 통일과 원활을 목표로 하는 관계신체제의 확립”을 표방하였다(内閣制度百年史編纂委員会 1985, 233-234). 이 기본국책의 결정을 기점으로 소화연구회의‘정치기구개신대강’(1940년 6월), 대정익찬회의‘관계신체제확립요강’(1941년 1월), 국책연구회의 ‘행정신체제요강시안’(1941년 3월), 일본상공회의소의 ‘행정기구개혁에 관한 의견’(1941년 2월), 경제동우회의‘관계신체제에 관한 의견’(1941년 2월), 중요산업협의회의 ‘행정사무간소화에 관한 요망사항’(1942년 7월) 등과 같은 일련의 개혁제안이 각 방면에서 제출되었는데, 이러한 요망들 중에는 행정구획으로서 부현을 폐지하고 도주를 설치할 것을 제안하고 있었다(高木鉦作 1965, 163-164;天川晃 1986, 125;井出嘉憲 1982, 124-130).

이와 같이 도주제의 실시가 현실적 개혁안으로 제창된 이유는 전시체제의 진전 및 확립을 배경으로 기존의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 한계상황을 해소하기위해 부현보다 광역의 행정단위를 설정하는 것을 통해 또다시 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 구조체계를 지역적으로 확대재생산하려는데 있었다고 할 수 있다. 즉 기존의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 한계상황은 지방단계에 있어서 지방행정기관간의 분립․할거구조에 대한 종합조정의 요청으로서 표출되었다.

지방단계에 있어서 할거구조의 현상행태로는(鈴木俊一 1942, 19-34;高木鉦作 1965, 165-168), 첫째, 중앙 각 성청의 지방행정기관 남설 경향이다. 전시체제의 진전에 따라 행정사무의 중앙 집중화와 경제통제의 강화는 중앙 각 성청 행정기능의 전문분화에 대응한 지방행정기관의 신설․확충을 현저하게 했다. 이러한 경향은 ‘내무성-부현체제’, ‘지방제도’를 중핵으로 하는 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에 대한 중앙 각 성청의 불만에 기초한 것이었다. 즉 각 성청이 자신들의 지방행정기관을 강화한 이유는 1.도부현의 구역이 지방행정구획의 단위로서 불합리한 것으로 되고 있다는 점, 2.행정내용의 복잡화는 전문적이고 분과 적이지 않은 도부현청에 의한 사무 처리를 기피한다는 점, 3.행정의 계획성은 중앙집권적 성격을 강화하고 지방의 독자적인 사정에 의한 정책개입의 여지를 적게 한다는 점, 4.지방장관에 대한 인사 및 일반감독의 권한이 내무성에 속하는 현행제도는 그 외의 중앙 각 성청이 자신들의 소관행정을 강력하게 실시하는데 있어 사실상 불완전한 감을 갖게 한다는 점 등이었다(井手成三 1942, 28-30). 그래서 각 성청은 재무국의 신설, 철도국의 확충, 직업소개소의 개조, 상공성의 공무관사무소의 신설, 후생성의 노무관사무소의 설치 등을 통하여 자신들의 소장사무를 직접 실시하려는 경향을 강화했다. 그 결과 지방행정집행의 단계에서 중요물자의 운송․통신 등 유통의 측면에서 보통지방관청의 부현지사와 중앙 각 성청의 지방행정기관, 또는 중앙정부의 지방행정기관 상호간에 연락 불통일 등 많은 문제를 야기하고 그 기관들 간의 유기적인 연락․조정이 요청되었다. 환언하면, 지방행정기관의 신설․확충은 기존의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 대체(代替)체제로서 형성되었지만 그것은 지방행정공간전체에 있어서 종합행정체제를 저해하는 강력한 요인으로 작용했다고 할 수 있다.

둘째, 지방종합행정체제로서 부현간의 할거성이다. 국가총동원법의 전면적인 실시에 따라 모든 인적, 물적 자원은 국가의 일원적 통제 하에서 운용되었지만, 식량․연료 등의 생활필수물자의 통제에 대해서는 지사에게 강력한 권한을 위임하고 부현을 단위로 하는 물자의 공출, 배급 제도를 실시했다. 그 결과 각 지사는 자신의 부현의 치안이나 주민의 생활안정을 최우선적으로 고려함으로써 발생하는 ‘부현 블록’이라는 부현할거주의의 폐해를 노정하고 생활필수물자 배급의 장애, 물자의 지역적 편재 등의 문제를 표면화시켰다. 그래서 사회경제적으로 상호관련 있는 몇 개의 부현을 통괄하는 새로운 지방관청의 설치가 요청되었다고 할 수 있다.

셋째, 지방종합행정체제로서의 부현내부에 있어서 할거성의 침투현상이다. 이 현상을 촉진한 직접적인 계기의 하나는 1940년 지방재정조정제도로서 도입된 지방분여세 제도의 창설이었다. 이 제도는 지방종합행정체제에 기인하는 지방재정의 만성적인 궁핍을 해소하기 위한 지방재정보장책으로서 형성된 것이었다. 그런데 한편으로 이 제도의 창설은 지방행재정에 대한 중앙통제의 강화와 함께 지방단체의 개별 행정사무에 대한 중앙 각 성청별의 통제도 두드러지게 했다. 그 결과 중앙 각 성청간의 종적 할거성이 지방단체 내부에 침투되어 ‘내무성-부현체제’를 중심으로 한 지방종합행정체제의 형해화를 초래했다. 그래서 내무성을 정점으로 하는 기존의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’를 대신할 새로운 행정집행체제의 모색으로서 도주제의 도입이 요청되었다고 할 수 있다.

이와 같이 도주제의 도입구상은 기존의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 내재적 한계에서 발현한 지방행정집행체제의 분립․할거상황을 종합․조정 하려는데 있지만, 또 그것은 부현보다 광역의 행정구역 및 그 기관을 설정하는 것에 의해 새로운 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’를 재창출하려는 것이었다고 할 수 있다. 그러나 이러한 도주제 구상은 논의의 단계에서 끝나고 실현되지 못했다.

도주제의 실현을 저해한 구조적인 요인은 기존의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 내용을 구성함과 동시에 그 체제의 내재적 한계를 만들어 낸 중앙 각 성청의 분립․할거성과 지방종합행정체제 그 자체였다. 즉 도주라는 강력한 지방행정기구의 설치가 부현 상호간, 부현과 지방행정기관 또는 지방행정기관간에 있어서 종합조정 및 통합화를 목적으로 하고 있다면 최종적으로 도주의 장관에 대한 내각에 의한 인사권의 장악을 전제로 하는 것이다. 이러한 측면에서 보더라도 도주제는 단순히 지방행정기관의 재편성에 그치지 않고 중앙․지방을 통한 국가전체 행정시스템의 전면적인 재편성을 요청하는 것이라 할 수 있다.

따라서 부현의 존치, 폐지를 불문하고 기존의 부현구역을 우회하는 형태로 설정되는 도주제의 실현은 ‘내무성-부현체제’, ‘지방제도’를 근간으로 한 내무성의 지방종합행정체제를 크게 동요시키는 것이었다. “내무관료가 지방행정의 본위를 어디에 둘 것인가 라는 것을 문제 삼는 것도 실은 그것이상으로 내무성자체의 금후 즉 상대적으로 권능이 축소하고 지방행정에 대한 통제력이 후퇴하는”(高木鉦作 1965, 179-180)것에 대한 염려에서 도출된 것이었다.

한편 각 성청측은 내무성을 정점으로 하는 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에 대한 대체 및 회피책으로 지방행정기관을 신설․확충하고 행정기능의 전문분화에 따른 각 성청의 독자적인 지방행정실시체제를 형성하였다. 하지만 도주제의 실현은 이러한 각 성청의 행정기능의 전문적 실시체제를 근본적으로 부정하는 것이라 할 수 있다. 즉 도주제는 부현구역과 각 성청 지방행정기관의 관할구역을 통합하는 구역단위로서 전국을 7-9개 구역으로 나눌 것을 상정하고 있었는데, 각 지방행정기관의 관할구역은 각 성청별, 또는 동일한 성청내부에서 행정기능의 전문분화에 따라 지역 공간적으로 착종하고 있었다. 따라서 도주제의 실현은 그 구역단위에 각 성청의 지방행정기관의 관할구역을 강제하는 것이기 때문에 행정기능의 전문적 집행을 고집하는 각 성청측은 자신들의 관할구역의 획일적인 합치화를 극력 회피, 반대한다. 또한 도주의 구역단위를 기준으로 각 성청의 지방행정관할구역이 재편되고 각 성청의 상이한 행정기능에 대한 강력한 종합조정의 주체로서 도주 장관이 설치된다면 각 성청이 지향하는 행정의 전문성은 더더욱 담보되지 않을 가능성이 존재한다. 요컨대 중앙 각 성청 측에서 보면 “자신들의 지방행정기관은 관할구역이 동일하지도 않고 또 그 행정내용도 질도 동일하지 않기 때문에 도주제를 채용하는 것은 무용의 혼란과 사무의 체증을 가져올 가능성이 많은 것”(綿貫芳源 1952, 52)이었다고 할 수 있다.

이와 같은 구조적인 제약에 의해 새로운 광역지방행정구역을 설정하려고 한 도주제 구상은 부정되었다. 그래서 전시하의 일본 정부는 현존하는 지방행정기관간의 분립․할거구조에 의한 폐해를 시정, 완화하기 위해 기존의 지방행정집행체제를 전제하면서 몇 개의 부현구역을 구역단위로 한 일련의 협의회 방식을 도입했다. 즉 그것은 전국을 8개의 지방으로 구분하고 그 각각의 지방 내에서 부현간의 연락조정을 원활히 하기위해 설치된 ‘지방연락협의회’(1940년 5월 20일), 그리고 각 지방 내에서 부현과 각 성청의 지방행정기관과의 종합연락조정을 목적으로 한 ‘지방각청연락협의회’(1942년 11월 27일)의 설치, 또 앞의 두 가지 협의회의 결함을 해소하기위해 양자를 일체화한 ‘지방행정협의회’(1943년 7월 1일)의 설치, 더욱이 ‘지방행정협의회’를 폐지하고 그 종합조정기능을 더욱 강화한 ‘지방총감부’(1945년 6월 10일)의 설치 등이다(高木鉦作 1965, 181-191;柳瀬良幹 1943;金丸三郎 1945).

그러나 “현재의 지방관청의 구성을 허물지 않고” 또 “지방제도 그 자체에 변경을 가하는 것 없이 오직 사람의 화합에 의해 할거주의의 결함을 고치고 지방행정전반의 운영에 있어서 그 종합 통일의 강화와 원활화를 기하려고 한”(法律時報 1943, 69-70) ‘지방행정협의회“의 설치목적에서도 엿볼 수 있듯이 이러한 협의회는 기존의 지방행정기관의 분립을 전제하고 ”협의 즉 의견교환을 위한 기구이지 다른 것을 구속하는 의사결정권을 가진 관청이 아니“엇다 (柳瀬良幹 1943, 24). 그 결과 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에서 발현된 두 가지 형태의 할거성, 즉 지방종합행정체제로서의 부현간, 또는 각 성청의 지방행정기관간의 할거구조가 그대로 협의체 내부에 투영되어 협의체가 목적한 지방행정기관간의 종합조정은 스스로 그 한계를 내포하고 있었다고 말할 수 있다. 이와 같이 일본의 구역문제의 본질은 단순히 구역단위의 확대, 또는 그 확대된 구역을 기초한 종합조정기구의 제도화에 머물지 않고, ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 한계행태로서 발현된 두 가지 형태의 할거성에 대한 통치구조상의 종합조정양식의 재편, 또는 국가전체의 행정기구의 재편성 문제라고 할 수 있다.

2. 전후의 도주제 구상과 좌절

패전과 전후개혁기에 있어서 내무성의 해체, 지사의 직접민선제의 실현 등의 제 개혁에 의해 ‘내무성-부현체제’, ‘지방제도’를 중핵적인 내용으로 한 전전의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’는 커다란 변용을 경험했다. 그러나 이러한 전후 개혁에도 불구하고 일본 통치구조의 공간적 구조적 양태를 특징짓는 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’는 전전․전후 연속적으로 계승되었다. 따라서 도주제의 도입구상이 제기된 사회경제적인 외부조건은 다르지만, 전전․전시체제하에서 도주제 구상을 촉발시킨 체제내재적인 제 문제는 전후체제의 형성 후에도 해소되지 않고, ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에서 발현되는 지방행정기관의 분립․할거구조는 시대를 뛰어넘어 그대로 재현된다.

강화 독립 후 도주제 구상의 정점을 이룬 것은 1957년 10월 18일 제4차 지방제도조사회의 ‘지방제도의 개혁에 관한 답신’에서의 ‘지방’제안이었다. 즉 이 ‘지방’제안이 제기된 배경은 첫째, 국가경제의 균형 있는 발전, 국민생활수준의 향상을 기하기위해서는 한정된 국토 및 자원의 최고도의 개발이용, 각종 산업입지조건의 정비 등의 제 시책을 강력하게 또 효과적으로 추진하는 것이 불가결의 요건인 점, 둘째, 정촌의 합병이 착실히 진행됨에 따라 기초적 지방자치단체인 시정촌의 행정재정능력이 현저히 개선된 점, 셋째, 부현의 사무는 소위 국가적 성격을 가진 것이 그 대부분을 점하고 있는데 전후 행해진 부현의 성격 변경과 이것에 동반한 지사 직접선거를 시작으로 한 일련의 부현제도에 관한 개혁은 중앙정부와의 협동관계를 확보하고 전국적으로 일정한 수준의 행정을 보장하는데 있어서 결함을 가지고 있다. 그 결과 중앙정부 지방행정기관의 남설을 재촉하여 행정의 복잡화를 초래하고 더욱이 나라 전체 행정운영상의 불비, 부현과 시정촌과의 기능중복 등과 맞물려 중앙과 지방을 통한 행정의 종합적, 효율적 운영을 저해하고 경비의 낭비를 초래하고 있다는 점, 넷째, 따라서 현행 부현을 폐지하고 중앙정부와 시정촌 사이에 소위 블록 단위로 새로운 중간단체 및 중앙의 종합지방행정기관을 설치하고 동일인으로 하여금 양자의 수장 및 필요한 보조직원으로 하는 등의 방법에 의해 중앙과 지방을 통한 종합적인 행정운영의 체제를 확보하는 것이 가장 타당한 방법이라는 것이다(自治大臣官房企画室編 年度未定, 67-86).

지방제도조사회의 발족에서 제4차지방제도조사회 답신에 이르는 경위에 대해서는 (高木鉦作 1958;大杉覚 1991, 11-36;小倉裕児 1987)을 참조. 그리고 ‘지방’제안에 대한 총체적이고 비판적인 검토에 대해서는 (岡崎長一郎․高木鉦作 1959;岡崎長一郎․高木鉦作 1963)을 참조.

그리고 ‘지방’제안의 구체적인 내용은 첫째, 현행 부현을 폐지하고 전국을 7-9개 블록으로 구분한 구역에 지방자치단체의 성격과 국가적 성격을 함께 가진 ‘지방’을 설치할 것, 둘째, ‘지방’에는 의회와 집행기관으로서 ‘지방의 장’을 두고 ‘지방의 장’은 ‘지방’ 의회의 동의를 얻어 내각총리대신이 임명하는 국가공무원으로 할 것, 셋째, 현재 중앙정부의 지방행정기관이 처리하고 있는 사무는 그 대부분을 ‘지방’ 및 그 기관에 이양하고 당해 지방행정기관은 폐지할 것, 넷째, ‘지방’의 구역을 관할구역으로 하는 중앙정부의 종합적 지방행정기관으로서 ‘지방부’를 설치하고 중앙정부의 지방행정기관 중에서 그 사무를 ‘지방’에 이양할 수 없는 것은 ‘지방부’에 통합할 것, 또 그 ‘지방부’의 수장은 ‘지방의 장’이 겸임할 것 등이었다.

이와 같은 배경 및 내용을 가진 ‘지방’제안은 첫째, ‘지방’을 설치하는 것에 의해 전후개혁을 통해 실현된 지사의 직접선거제 및 완전지방자치단체인 부현을 폐지하고 지방종합행정체로서 복수의 부현이 병렬적으로 존재하는 것에 기인하는 지방자치단체간의 할거적인 사무처리체계를 해소하려는 것이었다. 둘째, ‘지방부’를 설치하는 것에 의해 중앙 각 성청의 지방행정기관을 통합하려는 것이었다. 즉 “지방행정기관의 통합을 포함해 부현 차원에서의 개별적 사무처리가 소관성청의 개별적인 관여에 의해 분산할거적으로 실시되어 종합적으로 운영할 수 없는 구조를 개조”하는 것이었다(高木鉦作 1986, 101-103). 셋째, ‘지방부’의 장을 겸임하는 ‘지방의 장’이 “각 성에 의한 종적 할거적인 지방자치단체 관여를 조정하기위한 결절점”으로서 위치 지워졌다(辻山幸宣 1994, 177). 환언하면 이러한 ‘지방’제안은 기존의 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’에서 산출된 지방행정기관간의 분립․할거상황을 종합조정하기위해 부현보다 광역적인 ‘지방’의 구역을 설정하고 그 위에 다시 한 번 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’를 확대재생산하려는 것이었다고 할 수 있다.

그러나 ‘지방’제안은 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’ 및 그 한계행태를 구성하는 부현의 격렬한 반대, 지방종합행정체로서의 부현과 시정촌간의 대립, 그리고 중앙 각 성청의 저항에 의해 좌절된다. 즉 ‘지방’제안의 도입을 둘러싸고는 첫째, 그 실현을 강력하게 추진한 당시의 자치성과 내정 및 지방행정에서 자치성의 우월적 지위를 전제로 하는 ‘지방’으로 지방행정기관의 통합을 꺼리는 다른 성청과의 사이에, “종합행정”과 “전문행정”의 대립이 존재했다. 각 성청이 반대한 구체적인 이유로는 1. ‘지방’에 통합 또는 그 예외로 할 지방행정기관의 선택의 문제, 2. ‘지방’의 내부조직의 편성, ‘지방장’이하의 상급직원의 인사, 3. ‘지방’의 예산편성 등에 대한 관계성청의 의향반영의 정도 등이었다(市川喜崇 1993, 201-202).

둘째, 지방6단체 간에 이해대립이 있었다. 전국지사회는 당연히 부현제도의 폐지를 전제로 하는 ‘지방’제안에 강경하게 반대했지만 그 외에도 전국도도부현의회의장회, 전국정촌의회의장회도 적극적인 반대의견을 표명했다. 이러한 단체들의 공통인식은 1. 부현의 지방자치단체로서의 성격, 또 그것에 따른 지사의 직접선거제는 헌법이 예정하고 있는 것이라는 것, 2. 중앙정부․부현․시정촌간에 각각의 기능에 따른 사무․재원의 적정배분이 부현제도 개혁 및 지방자치확립의 근본적 요건이라는 것, 3. 이러한 사무․재원의 적정배분을 전제로 하여 부현의 구역을 광역적 방향으로 적정규모화 하는 것이 필요하다는 것 등이었다(全国知事会 1954;全国都道府県議会議長会 1957;全国町村議会議長会 1957;自治庁 1958). 이러한 인식은 제4차 지방제도조사회 답신 중에서 ‘소수의견’으로 3, 4개의 부현통합론으로 제언되었다.

이에 대해서 전국시장회, 전국시의회의장회, 전국정촌회는 부현제도의 폐지와 도주제 도입을 주장했다. 그 중에서 예를 들면 전국시장회는 “보통지방자치단체로서 시정촌과 그 성격이 동일하고 다른 한편으로는 중앙정부의 지방행정기관적 성격을 가진 부현을 다른 중앙정부의 지방행정기관과 함께 그대로 존치하는 것은 지방자치를 너무 복잡, 비능률적이게 하고 또 무용한 경비의 증가를 가져온다.”라는 기본인식에 입각하여 부현의 폐지와 도주제 도입을 제창하였다(全国市長会 1957;全国市議会議長会 1957;全国町村会 1957).

이와 같은 한계구조에 의해 전후의 도주제 도입구상은 부정되고 현상유지적인 상태에 수렴되어간다. 그러나 “ ｢융합｣형을 기본으로 하고 있지만 각 성청의 ｢분리｣를 허용하고 ｢분권｣형을 기본으로 하고 있지만 지방단체의 다양화의 가능성을 구속하는 구조”, 즉 일본 통치구조의 공간구조를 특징짓는 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’와 그 한계행태라는 “도주제 문제를 산출한 기반이 변하지 않는 한 도주제 논의는 재연될 것”이다. 환언하면 “도주제 문제란 일상적으로는 ｢지방자치｣론으로 다뤄지고 있는 제 문제가 ｢비상시｣에 있어서 나타나는 하나의 형태라 할 수가 있다. 그렇기 때문에 ｢지방자치｣의 문제는 단순히 중앙-지방관계뿐만 아니라 중앙정부전체를 포함한 일본의 행정구조 전반에 관련된 문제라는 것을 선명히 나타내고 있다”고 말 할 수 있다(天川晃 1986, 135).

일본의 정부간 관계는 일반적으로 <집권, 분권>, <분리, 융합>의 축에서 설명되고 있다. 여기에서 먼저 <집권, 분권>의 축은 중앙정부와의 관계에서 본 지방단체의 의사결정의 자율성을 문제로 하는 것이다. <집권>이란 지방에 관한 의사결정을 전적으로 중앙정부가 행하고 지방단체와 그 주민에 허용하는 자주적 결정을 좁게 한정하려고 하는 것이며, <분권>이란 지방단체와 그 주민의 자주적 결정의 범위를 확대하는 것이다. 다음 <분리, 융합>의 축은 중앙정부와 지방단체와의 행정기능, 정책실시의 관계를 문제로 하는 것이다. <분리>란 지방단체의 구역 내의 것이라도 중앙정부의 기능은 중앙정부의 기관이 독자적으로 분담하는 것이며, <융합>이란 중앙정부의 기능일지라도 지방단체의 구역 내의 것이면 지방단체가 그 고유의 행정기능과 합하여 이것을 분담하는 것이다(天川晃, 1986:　118-119;天川晃, 1983:　120-121).

Ⅳ. 결론: 의의와 과제

일본 지방제도에 있어 구역문제에 대한 본 연구의 접근법은 도주제 구상과 같은 구역의 문제를 단순히 지방적 사상으로 왜소화하는 것이 아니라 ‘통치구조의 문제에서 구역문제’, 그리고 ‘구역문제에서 통치구조의 문제’를 포착하는 것이었다. 이러한 관점에서 구역문제의 발생원인 및 그 구조를 일본 통치구조의 공간 구조적 특징인 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’와 그 한계행태에서 추출하고 이러한 구역문제를 해결하기위한 새로운 조정구역 및 조정방식의 제도화로서 도주제 구상을 파악했다. 그러나 이러한 통치시스템상의 새로운 종합조정양식의 재편과정은 ‘Sectionalism-지방종합행정체제’의 한계행태로서 발현된 중앙․지방을 관통하는 두 가지 형태의 Sectionalism에 의해 그 가능성이 제약받는다는 것이다.

이러한 접근법이 갖는 의미는 첫째, 구역문제의 발생구조 및 그 해결책을 논할 때 구역문제를 통치구조전체와의 중층적 관련에서 파악하는 시점을 제공하고 있다는 점이다. 이 시점은 구역문제를 구성하는 제 쟁점들이 중앙․지방간의 다양한 제도들과 밀접한 관련을 갖고 있는 현상을 감안하면 그러한 쟁점들을 단독적으로 또는 자기완결적인 문제영역으로 논하는 것이 아니라 통치구조전반의 제도개혁의 일환으로서 파악해야한다는 것을 나타내고 있다. 둘째, 구역문제를 해결하기위한 다양한 조정방식의 제도설계에 있어서 그 가능성과 제약성을 국가전체 행정시스템의 내재적, 구조적 측면에서 파악하는 시점을 제공하고 있다는 점이다. 현실적으로 구역의 문제는 각 지역공간을 둘러싼 새로운 광역행정과제 및 수요의 발생에 의해 다양한 현상행태로 발현되고 또 그것들을 둘러싼 구체적인 정치과정도 각 지역마다 다양한 양상으로 전개된다. 그러나 이러한 구역문제의 발현행태 및 그것에 따른 정치과정의 다양성에도 불구하고 그 제도화의 가능성 및 제약성을 중앙․지방을 통한 행정제도의 내재적, 구조적 측면에서 포착하는 것은 대단히 중요하다. 왜냐하면 구역문제해결을 위한 다양한 조정방식의 제도화는 기존의 행정집행체제의 재편을 요청하기 때문이다. 따라서 다양한 조정방식의 제도화는 외부환경 변동에서 발생하는 구역재편성의 필요성과 행정체계의 구조적, 내재적 수용가능성이 합치되었을 때 비로소 실현될 수 있다. 또 이러한 시점은 새로운 광역행정수요의 존재에서 즉자적으로 어떤 구체적인 광역행정제도를 설계하는 ‘제도과잉’현상을 해소하는 측면도 존재한다. 셋째, 구역문제의 국제비교에서 유익한 실마리를 제공하고 있다는 점이다. 구역문제의 발생은 정치권력 및 행정기능을 수직적, 구역적으로 배분하고 있는 세계 각국의 보편적 현상이다. 그러나 세계 각국의 공통현상인 구역문제는 그 발생구조, 의미내용, 해결의 가능성과 제약성의 조건 등에 있어 각 나라마다 다양한 양상과 특징을 가질 것이다. 왜냐하면 구역이란 단순히 자연적, 지리적 공간을 의미하는 것이 아니라 다른 사회경제적, 역사적 배경 하에 형성된 정치․행정적 권력 및 기능의 제도적 배치를 그 주요한 구성내용으로 하고 있기 때문이다. 따라서 ‘통치구조의 문제에서 구역문제’를 파악하는 접근법은 각국의 통치체계에 있어서 공간구조적인 제도배치의 상이성을 비교하는 것을 통해 각국의 구역문제의 특수구체적인 발현양태를 파악하는 것이 가능하다. 즉 구역문제의 보편성과 특수성을 동시에 포착하는 것이다.

그러나 이와 같은 본 연구의 접근법이 갖는 의미는 그대로 향후 과제로 전화한다. 그것은 ‘통치구조의 문제에서 구역문제’를 파악하는 측면에서 ‘구역문제에서 통치구조의 문제’를 인식하는 측면으로 연구중심을 이동하는 것이다. 첫째, 동일한 통치체계에 포섭되어있는 각 지역별로 다양하게 전개되고 있는 구역문제의 발현형태와 그것에 따른 정치과정을 구체적으로 분석하는 것이며. 그것을 통해 동일한 통치체제 내에 있어서 구역문제의 보편성과 특수성을 도출하는 것이다. 둘째, 다른 통치체제를 가진 각국 간에 일반적으로 관찰되는 구역의 문제와 그것에 따른 정치과정을 비교 고찰하는 것을 통해 다른 통치체계 간에 있어서 구역문제의 보편성과 특수성을 발견하는 것이다.

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강광수(姜光洙): 일본 동경대학법학정치학연구과 법학박사(행정학전공) 학위를 취득하였다. 현재 영남대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 관심분야는 지방자치, 정부간관계론 등이며 주요경력은 일본행정관리연구센터 연구원, 일본이와테현립대학 준교수이다.

<E-mail: jj77016@ynu.ac.kr/논문접수일: 2009. 1. 13/심사개시일: 2009. 1. 23/심사완료일: 2009. 2. 18>