미국 항만 거버넌스 제도의 형성과 변화:

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 323～343

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뉴욕․뉴저지 항만지구를 둘러싼 뉴욕과 뉴저지간 갈등과 협력*

* 본 연구는 한국해양대학교 2006년도 해외파견 연구교수사업으로 수행되었다. 이것은 한국지방정부학회/서울행정학회 공동 2008년도 추계학술대회(2008. 11. 14)에서 발표된 논문을 수정․보완한 것이다.

The Formations and Changes of Port Governance Institution in U.S.A.:

The Conflicts and Agreements between New York and New Jersey

about the New York-New Jersey Port District

강 윤 호

본 연구는 미국 뉴욕․뉴저지 항만 거버넌스 제도의 형성과 변화를 집합적 행동 이론의 관점에서 설명하였다. 분석의 초점은 뉴욕․뉴저지 항만지구를 둘러싸고 전개되어온 뉴욕과 뉴저지 두 주정부 사이의 갈등과 협력에 두어졌다. 이 갈등과 협력에 의해, 뉴욕․뉴저지 항만공사를 중심으로 하는 항만의 거버넌스 제도가 형성되고 변화되어 왔다. 뉴욕․뉴저지 항만지구는 뉴욕과 뉴저지 두 주정부에게 공유재에 해당된다. 두 주정부 사이의 항만지구를 둘러싼 공유재의 비극 현상은 죄수의 딜레마 게임이 반복되는 가운데, 두 주정부의 상호주의 전략(개인 수준의 변수)에 의해 뉴욕․뉴저지 항만공사가 탄생됨으로써 해결 될 수 있었다. 그 상호주의 전략은 소수의 게임 참여자, 대면적 의사전달, 상대방의 과거 행동에 대한 많은 정보, 게임에의 진입․탈퇴의 자유 등과 같은 변수들(구조적 변수)에 의해 촉진되었다.

주제어 : 항만 거버넌스, 갈등, 협력

I. 서론

미국의 항만관리제도는 주로 주정부가 운영하고 있는데, 각 주의 실정에 따라 제도적 형태에 차이가 있다. 그러나 그 형태를 몇 가지로 유형화 시켜보면, 로스앤젤레스․롱비치항 처럼 시정부가 직영하는 형태, 뉴올리언스항, 찰스턴항 등 주정부가 직영하는 형태, 시애틀항, 뉴욕․뉴저지항, 볼티모어항 등과 같은 항만공사 형태, 텍사스 항, 리티몬드항 등의 사기업에 의한 운영형태 등으로 나누어진다(부산항만공사, 2006).

대부분의 항만 관리제도에 관한 선행연구들은 미국의 항만 관리제도를 비롯한 세계의 선진항만의 관리제도들을 소개하고, 그런 제도의 장점들이 도입되어야 한다고 강조하고 있다(김형태 외, 2000: 55~66; 문성혁, 2003: 135~168; 하명신 외, 2003: 219~233; 류동근․허윤수, 2007: 101~115). 그러나 어떤 사회의 선진적 제도든지 원한다고, 그것이 자연스럽게 다른 사회에 성공적으로 도입되고 시행될 수 있는 것은 아니다. 특정 사회에 그런 제도들이 성공적으로 형성되고 정착하기까지는 많은 시간과 노력이 투자되는 등 힘든 역정이 있었다. 그런 제도들을 새로운 사회에 도입하고 성공적으로 정착시키기 위해서는, 그런 제도들이 형성․변화되어온 과정을 들여다보고, 거기에 어떤 논리와 요인들이 작동하였는지를 분석하여야만 한다.

우리나라에서 그동안 항만 관리를 둘러싸고 지방정부간에 갈등사례가 심각한 사회적 문제로 제기되어 왔다. 신항의 관리권과 명칭 문제를 둘러싼 부산시와 진해시간의 갈등, 항만시설을 둘러싼 평택시와 당진군간의 갈등 등이 대표적인 예이다. 그러나 이런 지방정부간 갈등문제에 대한 뚜렷한 근본적 해결책이나 실마리를 찾지 못하고 있는 실정이다.

미국 항만 거버넌스 제도의 형성과 변화

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

항만을 둘러싼 정부간 갈등의 성공적 해결사례로 미국의 뉴욕․뉴저지 항만을 자주 들고 있다. 뉴욕․뉴저지 항만 관리구조를 모델로 삼아야한다는 주장은 많이 제기 되었으나, 그 항만에 어떻게 그런 거버넌스 제도가 구축되었는지에 관한 과정에 관한 연구나 소개가 거의 없다. 지방정부간 갈등에는 다양한 정치적, 경제적, 사회적 요인들이 작용하게 되며 그 과정은 대단히 복잡한 과정이다.

항만 이름이 한때는 뉴욕항으로 불리었으므로, 이하에서는 뉴욕항과 뉴욕․뉴저지항의 용어를 상호 교차적으로 사용하고자 한다.

또한 뉴욕․뉴저지 항만공사의 경우 그 거버넌스 구조는 다른 항만공사와 많은 차이가 있다. 그것은 항만뿐만 아니라 항만지구의 교량, 터널, 공항 등 대부분의 수송체계를 통합적으로 관리하고 있다.

따라서 뉴욕․뉴저지항에 어떻게 이런 형태의 항만 거버넌스 제도가 형성되고 발달 되어왔는지에 관한 연구는 대단히 흥미로울 뿐만 아니라, 우리 나라의 항만 관리구조의 형성에도 많은 시사점을 제공해 줄 수 있을 것이다.

이런 문제의식 하에서, 본 연구에서는 미국 뉴욕․뉴저지항의 거버넌스 제도의 현황과 제도의 형성 및 변화의 과정을 분석하고자 한다. 분석의 초점은 뉴욕․뉴저지 항만지구를 둘러싸고 전개되어온 뉴욕주와 뉴저지주 사이의 갈등과 협력에 두어진다. 이들 양 주 사이에 항만지구를 둘러싼 갈등과 협력 과정을 통해 뉴욕․뉴저지항만공사가 설립되는 등 항만 거버넌제도의 기본 구조가 형성되고 변화되어 왔기 때문이다. 이런 분석을 통해 우리 나라에서 항만을 둘러싸고 전개되는 정부간 갈등을 해결하고, 효율적인 항만 거버넌스 구조를 형성하는 데에 많은 시사점을 얻을 수 있을 것으로 기대된다.

뉴욕과 뉴저지 양 주 사이의 갈등과 협력의 과정은 집합적 행동 이론의 관점에서 분석하고자 한다. 이 이론은 사회적 게임에서, 어떻게 참여자들의 집합적 행동(협력)과 그것을 통한 집합적 편익을 달성 할 수 있느냐에 관한 분석에 유용하게 사용될 수 있다.

Ⅱ. 집합적 행동이론과 분석틀

1. 선행연구의 검토

그 동안 국내에서 수행되어 온 선진 항만관리 제도에 관한 기존의 연구들은 대부분, 한결같이 현재의 항만 거버넌스 제도들을 소개하고 그것들을 벤치마킹할 필요가 있음을 강조하고 있다(김형태 외, 2000: 55~66; 문성혁, 2003: 135~168; 하명신 외, 2003: 219~233; 류동근․허윤수, 2007: 101~115). 이와 다른 주제나 접근방법으로 항만 관리제도를 분석한 연구는 찾아보기 어렵다.

외국에서의 연구들 역시 현행의 제도를 소개하거나 그 제도의 역사를 시대 순으로 기술하는 선에 그치고 있다. 본 연구의 사례인 뉴욕․뉴저지항의 경우, 뉴욕․뉴저지 항만공사를 중심으로 항만 거버넌스 제도의 형성 및 변화의 과정을 기술한 것으로 Doig(2001)와 Mysak(1997)의 책이 있다. 한편, 뉴욕항만공사(The Port of New York Authority)는 미국에서 공사(Authority)의 이름이 붙은 첫 공기업으로서, 이후 테네시 계곡 개발공사(Tennessee Valley Authority) 등 수천 개의 공기업이 탄생하는 데에 영향을 주었다. 유권자나 선출직 공무원들에게 직접적으로 책임을 지지 않는 이와 같은 새로운 성격을 지닌 독립적 정부기관은 민주적 책임성을 침해할 수 있다는 점에서, 그 새로운 기관의 성격을 규명하려는 연구들이 많았다. 즉 뉴욕항만공사의 성격과 영향을 분석한 연구들이 많이 있어왔다(Walsh, 1978; Mitchell, 1992). 그러나 그런 새로운 성격의 항만 제도가 어떻게 혹은 어떤 논리에 의해 형성되었고 변화되어 왔는지에 대해서 이론적 관점에서 논리적으로 설명하는 연구는 존재하지 않았다.

애초 설립 당시에는 뉴욕항만공사였으나, 1972년에 양 주 공통 기관으로서의 조직의 역할을 더 정확히 확인하기 위해서, 그 이름이 뉴욕․뉴저지 항만공사(The Port Authority of New York and New Jersey)로 변경되었다. 이하에서는 뉴욕․뉴저지 항만공사, 뉴욕항만공사, 항만공사 등 3개 용어를 교차적으로 사용하고자 한다.

미국에서 뉴욕항만공사는 공사(Authority)라는 용어를 사용하는 첫 정부기관이었으며, 그것은 1908년에 설립된 런던항만공사(The Port of London Authority)를 본떠서 만들어진 이름이다(Smith. R. G., 1964).

선진 항만 거버넌스 제도의 도입을 원한다고 해서 그것이 쉽게 다른 사회에 도입되고 성공적으로 정착되는 것은 아니다. 그것을 새로운 사회에 도입하여 열매를 맺게 하기 위해서는, 그것이 어떤 논리와 상황 속에서 형성되고 변화되어 왔는지의 과정을 분석해야한다. 그 과정에 대한 분석을 통해 성공적인 도입과 적용을 위한 방법을 찾을 수 있기 때문이다. 본 연구에서는 집합적 행동이론에 기초하여 그런 작업을 수행해 보고자 한다.

2. 집합적 행동이론

뉴욕․뉴저지항 거버넌스 제도의 형성과 변화는 뉴욕과 뉴저지라는 두 개의 주정부 사이, 그리고 그들 정부 내부의 여러 도시정부들 사이의 갈등과 협력을 통해서 이루어져 왔다. 이들 정부들에게 뉴욕․뉴저지 항만지구는 공유재로서의 성격을 지닌다. 두 지역 사이를 흐르는 허드슨강(Hudson River)의 한가운데를 통과하는 경계선이 항만지구를 구분하고 있다. 그러나 전통적으로 이 항만지구는 하나의 항만으로 개발되고 이용되어 왔으며 두 지역의 주정부와 지방정부들이 같이 이용할 수 있다. 그 항만의 이용으로 어느 한 정부의 편익이 커지면 다른 정부의 편익이 감소한다. 따라서 이 지구는 두 지역의 정부들에게는 공유재에 해당된다고 볼 수 있다. 그런 성격으로 인해, 역사적으로 그 경계선을 놓고 양 지역간에 격렬한 논쟁이 있어 왔다.

그동안 많은 학자들은 공유재 이용에 따른 문제점과 해결책을 분석하기 위해서, 공유재의 비극, 죄수의 딜레마 게임, 집합적 행동 논리(the logic of collective action) 등의 3가지 모형을 사용해 왔다(Ostrom, 1990: 2). 이 3가지 개념은 개인들이 집합적 편익을 성취하고자 할 때 직면하게 되는 많은 문제들을 관찰하는 방법을 정의하는 모형들로서, 서로 유사한 구조를 지니고 있으며 서로 밀접히 관련되어 있다. 즉 이 3가지 모형은 모두 공통적으로, 개인적으로 합리적인 전략(무임승차)이 얼마나 집합적으로 비합리적인 결과(집합적 행동의 미발생, 집합적 편익의 비공급)를 초래하게 되는지를 설명하는 데에 유용하다.

이들 집합적 행동의 이론들은 본 연구의 사례와 같은 공유재의 이용 상황을 분석하고 해결책을 제시하는 데에 대단히 유용하게 활용될 수 있다. 이하에서는 기존의 집합적 행동 이론에서 집합적 행동에 영향을 주는 것으로 주장해온 변수들을 살펴보고자 한다. 이들 변수들을 종합하여 본연구의 분석틀을 형성할 수 있다. 변수는 개인적 수준의 변수와 거기에 영향을 미치는 외부적인 구조적 변수로 나눌 수 있다.

1) 구조적 변수

① 편익의 성격

집합적 편익의 공급에 공헌 하였는지 않았는지에 관계없이, 잠재적 수혜자들을 편익으로부터 배제하기가 어려운 딜레마(편익이 비배제성을 지닌 상황)는 2가지 상황으로 구분될 수 있다. 하나는 한 개인에 의한 편익의 소비가 타인의 편익을 감소시키는 상황이고(소비의 감소성), 다른 하나는 소비가 비감소적 성격을 지닌 상황(소비의 공동성)이다. 전자는 집합적 편익이 공유재(common-pool resources)의 성격을 지니는데 반해, 후자는 공공재(public goods)의 성격을 지니는 상황이다. 이들 2가지 상황은 무임승차의 문제들을 공유한다. 그러나 공유재와 관련된 사회적 딜레마는 그 외에 과다사용과 혼잡의 문제들을 또한 지니고 있다. 다른 변수들이 일정하게 유지된다면, 공유재의 환경에서 참여자 수의 증가는 과다사용과 혼잡의 문제뿐만 아니라 기회주의적 행동의 가능성을 증가시켜 사회적 편익을 달성하는 데에 불리하게 작용한다(Weissing and Ostrom, 1991; Ostrom, 2007: 189~190).

이런 논의는 다른 상황에 비하여 집합적 편익이 공유재의 성격을 지니는 환경에서, 무임승차로 인해 편익의 공급에 필요한 집합적 행동이 나타나기 어려우며, 거기에 과다사용 및 혼잡의 문제들까지 가미되어 사회적 딜레마가 대단히 심각함을 의미한다.

② 참여자의 특성

참여자의 수가 집합적 행동의 가능성에 영향을 미칠 수 있다. Olson(1965)에 따르면, 집단의 규모가 증가함에 따라 집단이 집합적 행동이나 공동의 이익을 획득할 가능성은 감소하고 비효율성의 크기가 증가한다. 왜냐하면, 집단의 규모가 크면, 공공재 공급의 무임승차 행위가 인지될 가능성이 낮으며, 또한 전략에 관한 내적인 합의에 도달하는 데 더 큰 거래비용이 필요하기 때문이다.

참여자들의 이질성 혹은 동질성이 집합적 행동의 가능성에 영향을 미친다는 주장이 있다. Olson(1965)에 의하면, 공공재의 공급으로 아주 큰 이익을 얻을 수 있는 하나 혹은 소수의 개인들이 존재한다면, 집단이 공공재를 획득할 가능성은 증가하게 된다. 한편, 자산, 정보, 그리고 보상의 이질성이 참여자들의 협력을 얻는 데에 부정적으로 작용한다고 보는 사람들이 있다. 그런 이질성으로 인해, 거래비용이 증가되고 향후 얻게 될 편익과 비용의 분포를 놓고 갈등이 초래될 수 있기 때문이다(Hardin, 1982; Seabright, 1993).

참여자 중에 기업가적 정치인(political entrepreneur)이 존재하면 집합적 행동이 초래될 가능성이 크다. 기업가적 정치인은 민간 기업에서의 기업가에 상응하는 비시장 집단에서의 조직가이자 지도자이다. 기업가적 정치인은 자신의 선거에서의 득표와 경력 향상을 위해서, 적극적 노력으로 잠재적 집단을 이익집단으로 조직화 하여 집합적 편익을 제공할 수 있다(Wagner, 1966). 그의 주된 역할은 집합적 목표의 달성에 선택적 유인을 제공함으로써, 대규모 집단들이 무임승차자 문제를 극복할 수 있도록 하는 것이다(Dunleavy, 1991: 34).

③ 대면적 의사전달

죄수의 딜레마 게임 상황에서, 참여자들이 집단의 편익을 위해 개인적 이익을 포기하도록 서로 도덕적으로 설득 하는 데에는, 대면적 의사전달이 장점을 지닐 수 있다. 즉 도덕적 이슈들을 논의하면서 상대방의 눈을 직접 쳐다볼 수 있다는 것은 문서에 의한 의사전달에 의한 것보다 훨씬 더 효과가 있다(Frohlich and Oppenheimer(1998). Kerr and Kaufman-Gilliland(1994)에 의하면, 의사전달은 단결을 통해 집단의 이익을 얻게 해주며, 대면적 의사전달은 개인들이 그들의 협력의 약속을 지킬 가능성을 높여준다. 약속이 대면적 상황에서 만들어졌을 때, 의사전달은 개인들의 신뢰감을 증가시켜주는 효과를 지닌다. 반복되는 상황 속에 있을 때, 개인들은 약속으로부터의 이탈을 토론하기 위해 의사전달의 기회를 사용할 수 있다(Ostrom, Gardner and Walker, 1994). 반복적인 상황에서, 의사전달이 개인들의 사익을 포기하고 집단의 이익을 추구하도록 유인하며, 개인들이 서로간에 지니는 신뢰감을 증가시킨다고 볼 수 있다.

④ 과거의 행동에 관한 정보

타인들의 과거의 행동에 관하여 어떤 개인이 얻을 수 있는 정보의 양이, 반복되는 게임에서 전략의 선택에 큰 차이를 가져온다. 이런 정보의 양은 게임 참여자의 수와 집단의 규모에 의존하고 있다. 게임 참여자의 수와 관련하여, 개인들이 게임의 구조를 알고 성취된 게임의 결과에 관한 정확한 정보를 얻게 되는 2인 게임에서, 다른 개인의 행동은 자동적으로 알려진다. 3인 이상이 관계된 게임에서, 오직 결과에 관한 정확한 정보만으로는 타인의 행동에 관하여 충분히 알 수가 없다(Ostrom, 2007: 193).

집단 규모의 면에서 살펴보면, 상호작용이 반복되는 가족과 소규모 근린지구 같은 곳에서, 시간이 지남에 따라 상대방의 행동에 대한 평판(reputation)이 형성되며 집단 구성원들은 다른 참여자들에 관하여 일정 수준의 신뢰감을 갖게 된다(Seabright, 1993). 그런 상황에서 시간이 흐름에 따라 협력적 행동이 나타나게 된다. 반면에 대규모 집단에서, 개인의 행동에 대한 평판은 형성하기가 어려워진다. 즉 상황에 따라, 개인들이 타인들의 행동을 관찰하고 따라서 각 개인들이 이전에 무엇을 했는지에 관하여 알 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다.

⑤ 진입/탈퇴의 자유

Orbell and Dawes(1991)에 의하면, 개인들이 타인과의 사회적 딜레마 게임을 할지에 관해 선택권을 지니고 있고, 그 개인들을 과거에 게임을 했던 사람으로 확인할 수 있고, 과거의 게임의 역사에 대한 기억을 지니고 있을 때, 개인들은 협력적 결과를 초래할 수 있는 빈도를 증가시키기 위해 게임 참여(협력)를 선택한다. 이런 상황에서, 개인들은 협력을 할 것인지를 결정하는 외에 게임에서 탈퇴할지에 관한 결정을 할 수 있다. 만일 하나의 게임 참여자가 탈퇴한다면, 그 의사결정 라운드는 끝이 나고 모든 참여자들은 아무런 보상도 얻지 못하게 된다. 타인의 신뢰성을 인식할 수 있는 능력과 게임으로부터 탈퇴할 수 있는 능력이 주어져 있으면, 시간이 지남에 따라 협력의 수준은 증가한다(Ostrom, 2007: 194).

앞에서의 논의는 게임에 대한 진입/탈퇴가 자유롭고, 과거의 게임 기록이나 기억을 통해 타인들에 대한 신뢰감을 지닐 수 있으면, 게임 참여와 협력 수준이 향상될 것이라는 것을 의미한다.

⑥ 거래비용

Williamson(1985)은 자산 전속성과 거래의 빈도 및 불확실성이 클수록 거래비용이 증가하고 결국 거래의 성사 가능성이 낮다고 본다. 거래비용 이론을 사회적 딜레마 상황에 적용될 수 있다. 즉 사회적 딜레마 게임의 상황에서 투자 혹은 거래되는 자산의 전속성, 거래빈도, 거래의 불확실성이 클 때 집단적 행동(협력)의 가능성은 낮아지게 된다(강윤호, 2005).

거래비용은 위에서 논의한 다른 구조적 변수들의 영향을 받아서 궁극적으로 협력의 가능성에 영향을 미치는 매개변수로서의 역할을 한다(Ostrom, 2007: 202).

2) 개인 수준의 변수(개인의 전략/행동): 상호주의(반복게임)

죄수의 딜레마 게임이 1회만 이루어 질 때는 게임 참여자들이 비협조 전략을 선택하는 것이 합리적이므로, 결국 집합적 편익은 달성되기 어려워진다. 그러나 죄수의 딜레마 게임이 반복된다면, 상호주의(Tit-For-Tat)와 같은 조건적 협조전략이 나타나 협력적 결과가 도출될 수도 있다(황수연, 1994: 49~52). 반복게임의 상황에서는 상호주의 전략이 나타날 가능성이 높다(Axelrod, 1984). 한 개인에게 있어서, 신뢰가 없는 사람들에 대해 보복 전략을 사용하는 것으로 알려진 개인들과 상호작용 할 때는, 자신의 공약(commitments)을 지키는 것이 자신에게 이익이 된다(Ostrom, 2007: 197). 이것은 상호주의 전략을 사용하는 개인들과 상호작용 할 때는 협조전략을 취하는 것이 당사자에게 이익이 된다는 의미로서, 상호주의 하에서는 협력적 균형이 나타나게 된다는 것을 의미한다. 결국, 이런 논의들은 반복게임과 거기서 나타나는 상호주의 전략 하에서는, 관련 당사자들의 자발적인 협조에 의해 집합적 편익이 제공 될 수 있다는 것을 시사해준다.

상호주의란 첫 라운드 게임에서 내가 먼저 협조한 후 다음 라운드의 게임에서는 상대방이 행동한 것과 같이 행동하는 것을 말한다. 즉 내가 먼저 협조한 후, 다음부터는 상대방이 협조하면 나도 협조하고 상대방이 비협조하면 나도 비협조하는 전략이다.

과거의 집합적 행동 상황에서 다른 참여자들(Pj…n)이 상호주의 전략(협력)을 사용했다는 평판(reputation)을 얻게 되면, 어떤 한 참여자(Pi)는 다른 참여자들(Pj…n)을 상호주의자로 신뢰(trust) 하게 되고, 결국 그(Pi)가 상호주의 전략을 사용할 가능성이 높아진다. 이 가능성의 증가는 결국 딜레마 상황에서 협력의 수준을 증가 시켜 순편익의 증가를 초래하게 된다. 이때 한 참여자(Pi)가 다른 참여자들(Pj…n)에 대해 지니는 신뢰는 직접적으로 협력 수준에 영향을 미칠 수도 있다. 즉 (상호주의 전략을 사용했다고) 신뢰할 수 있는 평판, (상호주의자라로 믿을 수 있는) 신뢰의 수준, 그리고 상호주의의 3개 변수는 협력 행동을 강화시킨다. 반면, 이들 변수 중 어느 하나의 감소는 비협력적 행동을 초래할 수 있다(Ostrom, 2007: 200~201).

3. 분석틀

앞에서 논의한 집합적 행동이론에 기초하여 본 연구의 분석틀을 <그림 1>과 같이 구성하였다. 게임 참여자의 특성, 대면적 의사전달, 상대방의 과거의 행동에 대한 정보, 편익의 성격, 게임에의 진입/탈퇴의 자유, 거래비용 등 외부의 구조적 변수들이 내부의 개인적 수준의 변수인 상호주의(반복게임)에 영향을 준다. 이 개인적 수준의 변수는 역시 협력의 수준에 영향을 미치게 된다.

구조 변수들은 어느 하나의 변수가 홀로 차이를 초래하지는 못하며, 그들의 배합이 규범을 만들어 내고, 평판과 신뢰가 형성되는 것을 돕거나 방해하며, 효과적이거나 파괴적인 상호작용과 학습이 생겨나게 만든다. 즉 이 분석틀에서 중요한 것은 여러 개의 구조적 변수들이 개인적 수준의 변수인 상호주의(평판, 신뢰, 상호주의 등)에 동시에 영향을 미친다는 것이다. 이들 사이의 잠정적 연결 관계에 관해서는 이미 앞에서 구체적으로 논의 하였다. 예를 들면, 집합적 편익을 생산하는 것을 논의하기 위해 대면적 만남을 통해 상호작용 하는 소규모의 동질적 집단에서, 합의에 도달하는 비용(거래비용)은 낮은 경향이 있으며, 개인들이 자신들의 약속을 지킬 확률은 높다. 이런 상황에서 게임 참여자들은 반복적으로 만나서 협상하며, 그 과정에서 상대방에 대한 신뢰가 높아지고, 결국은 상호주의 전략을 통해 협력적 행동이 나타나게 된다. 또한 이런 소규모의 동질적 집단에서는, 이전의 잡담(gossip)을 통해 어떤 집단 구성원이 협약을 지킬 것으로 신뢰될 수 있는지를 알 수 있고, 신뢰성이 없는 참여자들을 배제시키는 노력이 취해질 것이다. 이런 집단에서 평판, 신뢰 및 상호주의에 대한 구조변수들의 배합된 효과를 통해 참여자들이 추구하는 단기적이고 물질적 편익이 극복될 수 있을 것이다. 반면에, 공유재를 공통으로 이용하면서 의사전달이 없고 과거의 신뢰성에 관한 정보도 없는 대규모의 이질적 집단에서, 개인들은 단기적 물질적 편익을 추구할 것이며, 그 자원을 파괴할 것이다(Ostrom, 2007: 201~203).

<그림 1>분석틀

		과거행동정보		편익성격
		↓		↓
참여자특성	→	상호주의 (반복게임)	→	협력수준
대면의사전달	→
		↑		↑
		진입/탈퇴자유		거래비용

Ⅲ. 뉴욕․뉴저지항 거버넌스 제도의 형성과 변화 과정

<그림 2>에서 볼 수 있듯이 뉴욕과 뉴저지의 두 주정부 사이로 허드슨 강이 흐르고 있고, 허드슨 강 한 가운데에 두 지역을 구분하는 경계선(하얀 실선)이 그어져 있다. 경계가 그어져 있음에도 불구하고 그 이전에 전통적으로 이 지역과 주변의 수송 시설은 두 정부에게 공유되어 있었다. 이 경계선이 그어진 후 그것이 갈등의 점화장치가 되었다. 공유된 지역과 주변 시설들을 놓고 양 정부간에 갈등이 심화 되었다. 경계의 획정은 공유재에 대한 일종의 재산권 설정이라 볼 수 있는데, 갈등의 발생은 그 재산권 설정이 인정받지 못한 현상으로 볼 수 있을 것이다. 그 갈등을 해소하는 과정에서 뉴욕․뉴저지 항만공사가 탄생하였다. 따라서 뉴욕․뉴저지항 거버넌스 제도의 형성 및 변화는 뉴욕․뉴저지 항만공사의 탄생과 그 영역 변화의 과정을 중심으로 하여, 뉴욕과 뉴저지의 양 주정부간 갈등과 협력의 행동에 초점을 두고 설명하여야 한다.

<그림 2> 뉴욕․뉴저지 항만지구와 항만시설

자료: http://www.panynj.gov/DoingBusinessWith/seaport/html/regional_port.html

이런 상황에서 형성된 뉴욕․뉴저지항 거버넌스 제도의 기본 구조는 <그림 3>과 같이 요약될 수 있다. 뉴욕과 뉴저지 두 주정부가 협의에 의하여 공동으로 뉴욕․뉴저지 항만공사(PANYNJ)를 설립하였고, 그 공사가 항만의 관리를 책임지고 있다.

<그림 3> 뉴욕뉴저지항 거버넌스 제도의 구조

1. 항만공사 내부 거버넌스 구조

뉴욕 항만공사는 뉴욕(New York)과 뉴저지(New Jersey) 양 주 사이의 협정을 통해서, 1921년에 설립된 양 주 공통의 항만 기구이다. 그것은 뉴욕․뉴저지 항만지구 내의 교량, 터널, 공항 및 항만을 포함하는 대부분의 지역 내 수송 하부구조를 관리한다. 1,500mile2인 이 항만지구는 뉴욕항(New York Harbor) 내에 있는 자유의 여신상을 중심으로 25mile을 반경으로 하는 지역이다(http://en.wikipedia.org/wiki/Port_Authority_of_New_York_and_New_Jersey).

그 항만공사는 2004년 현재 미국의 모든 항만 중에서 3번째로 큰 해상운송을 다루는 뉴악-엘리자베쓰항 해양터미널(Port Newark-Elizabeth Marine Terminal)을 운영한다(U.S. Army Corps of Engineers, Navigation Data Center, 2004). 항만공사는 또한 홀랜드터널(Holland Tunnel), 링컨터널(Lincoln Tunnel), 뉴저지와 맨해턴(Manhattan)을 연결하는 조지워싱턴다리(George Washington Bridge), 그리고 뉴저지와 스테이튼 섬(Staten Island)을 연결하는 3개의 교차물 등을 포함하는 허드슨강의 교차물들(crossings)을 운영한다. 그리고 항만공사는 항만공사 버스터미널(Port Authority Bus Terminal)과 PATH(Port Authority Trans-Hudson) 철도 시스템을 운영하며, 또한 라구아디아(LaGuardia), JFK, 뉴악자유국제공항(Newark Liberty International) 등의 공항도 운영하고 있다. 항만공사는 자신이 소유․운영하는 시설물들에서 안정을 확보하고 범죄활동을 억제하기 위해, 1,600명의 직원을 지닌 항만공사 경찰부서를 지니고 있다(PANYNJ, 2003).

<그림 2>에서 볼 수 있듯이, 현재 항만공사가 관리하고 있는 항만시설들을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다: 뉴악항(Port Newark)과 엘리자베쓰 항만공사 해양 터미널(Elizabeth-Port Authority Marine Terminal)(Elizabeth), 하울랜드 훅 해양터미널(Howland Hook Marine Terminal)(Staten Island), 오토 해양터미널(Auto Marine Terminal)(Bayonne and Jersey City), 브루클린 항만공사 해양터미널(Brooklyn-Port Authority Marine Terminal)과 레드 훅 터미널(Red Hook Terminal)(Red Hook, Brooklyn, NY). 이들 시설들은 민간에 의해 소유․운영되는 글로벌 해양터미널(Global Marine Terminal)과 더불어 뉴욕․뉴저지항을 형성하고 있다. 그 외에 그 항만에는 3개의 여객터미널(passenger cruise terminal)이 있다: 맨해턴 터미널(Manhattan Terminal)(Manhattan, New York, New York), 브루클린 크루즈 터미널(Brooklyn Cruise Terminal)(Brooklyn, New York), 케이프 리버티 크루즈 항(Cape Liberty Cruise Port)(Bayonne, New Jersey)(http://www.panynj.gov/DoingBusinessWith/seaport/html/regional_port.html).

비록 항만공사가 수송 하부구조의 상당부분을 운영하지만, 일부의 교량, 터널 및 다른 수송 시설물들은 항만공사로부터 독립적으로 운영된다. 항만공사의 관리로부터 독립된 시설물로는 뉴욕시 수송부(Department of Transportation)가 운영하는 스테이튼 아일랜드 페리(Staten Island Ferry)와 맨해턴과 브롱크스(Bronx) 사이의 교량들, 트라이브로우 교량 및 터널 공사(Triborough Bridge and Tunnel Authority)에 의해 운영되는 교량과 터널들, 뉴욕시 운송공사(Transit Authority)에 의해 운영되는 버스, 지하철 및 통근열차, 그리고 뉴저지 운송부(New Jersey Transit)가 운영하는 버스, 통근열차 및 경전철 등이 있다(http://en.wikipedia.org/wiki/

Port_Authority_of_New_York_and_New_Jersey).

항만공사는 뉴욕과 뉴저지 양 주의 주지사가 공동으로 이끌어 간다(jointly headed by the governors of New York and New Jersey). 각 주지사는 자기 주 상원의 동의를 얻어 항만공사 이사회(Board of Commissioners)의 이사를 각각 6명씩 임명한다. 그 이사들은 무보수로 일하되 각자의 6년의 임기는 서로 부분적으로 겹치도록 하였다. 주지사는 자기주의 이사들의 행동을 거부할 수 있다(PANY, 2002). 이사회의 회의는 공개적으로 이루어진다. 이사회는 통상적으로 그들 각각의 주지사들과 절친한 관계를 유지하고 있는 기업의 명사들과 정치권력 브로커들로 구성 된다(http://en.wikipedia.org/wiki/Port_Authority_of_New_York_and_New_Jersey).

재정적 측면에서, 항만공사는 어떤 조세에 대한 권한도 지니고 있지 않으며, 지방정부와 주정부로부터 어떤 조세수입도 지원 받지 않는다. 항만공사는 자신의 임대료, 통행료, 부과금 및 시설물들 사용자들로부터 얻게 되는 수입에 기초해서 운영 된다(http://en.wikipedia.org/wiki/

Port_Authority_of_New_York_and_New_Jersey; http://www.panynj.gov).

항만공사의 상임이사(Executive Director)는 항만공사 이사회에 의해 임명되어, 항만공사의 일상적인 운영을 담당하고 정책을 집행하게 된다(http://en.wikipedia.org/wiki/Port_Authority_of_

New_York_and_New_Jersey).

2. 항만거버넌스 제도의 형성과정: 항만공사의 탄생

뉴욕․뉴저지 항만공사 형성의 동인은 300년 이상을 거슬러 올라갈 수 있다. 무엇보다도, 추후에 뉴욕과 뉴저지 주로 변화된 지역 사이에 있는 공통의 항만 지역을 분할시킨 정치사적 사건이 있었다. 머지않아, 상업과 성장의 중요한 원천인 항만의 분할이 그 지역에서의 갈등을 초래하게 되었다(http://www.panynj.gov).

19세기에 줄곧, 뉴욕과 뉴저지 주는 그들의 가치있는 공유된 항만과 수로를 놓고 많은 논쟁을 벌였다. 항만과 허드슨 강을 통하는 경계선에 대한 논쟁(1834년의 협정에 의해 해결됨)은 한때 강 가운데서 주 경찰들이 총격전을 벌일 정도로 심각하였다. 그 항만 지역이 사실상 하나의 공동체이고 갈등이 항만의 잠재력을 저해한다는 데에 양 주가 견해를 같이 했을 때, 이런 곤경은 완화되었다. 양 주는 항만 업무를 관리할 정부기구를 탐색하였고, 런던항(Port of London)에서 모델을 발견하였다. 런던항은 당시 세계에서 유일한 공공 공사(public authority)에 의해 관리되고 있었다(http://www.panynj.gov).

1921년 4월 30일에, 뉴욕항만공사(The Port of New York Authority)가 뉴욕과 뉴저지 양 주의 공통의 항만 이해관계를 관리하기 위해 설립되었다. 그 항만공사는 의회의 동의하에, 주 사이의 협약을 허용하는 헌법 조항에 기초하여 설립되었다. 항만구역(Port District)으로 불리는 관할구역, 즉 자유의 여신상을 중심으로 한 약 1,500 miles2의 양주 공통 구역(bistate region)이 설정되었다(http://www.panynj.gov). 1972년에 그 공사의 이름이 뉴욕․뉴저지 항만공사(The Port Authority of New York and New Jersey)로 변경되었다.

3. 항만거버넌스 제도의 변화과정: 항만공사의 역할․영역 변화

뉴욕․뉴저지 항만공사 탄생 이후 <그림 3>에 타나나 있는 뉴욕․뉴저지항 거버넌스 제도 구조와 항만공사 내부 거버넌스 구조의 성격에 큰 변화가 없었고, 단지 항만공사의 역할이나 관할 영역이 크게 확장되어 왔다. 따라서 본 연구에서 항만 거버넌스 제도의 변화는 항만공사의 역할 혹은 영역 변화에 초점이 있다.

탄생 초기의 항만공사는 애초의 의도와는 달리 양 주정부와 소속 도시정부들의 반대를 극복하고 협상안을 도출하는 과정에서, 그 권한이 대폭 축소된 형태로 출발하였다. 당시 항만공사는 그 권한이 미약하여 이빨 없는 거인으로 불렸다. 이빨 없는 거인으로 탄생한 뉴욕 항만공사는 이후 계속적으로 자신의 역할과 영역을 확대 혹은 변화시켜 나갔다. 1930년에, 뉴욕과 뉴저지 양 주는 항만공사에 재정적 초석으로서 막 개장된 홀랜드 터널(Holland Tunnel)에 대한 통제권을 부여 하였다. 곧이어, 항만공사는 수송, 공학기술, 법과 행정에서 새로운 경로를 개척하기 시작하였는데, 이것은 오늘날 까지 이 지역의 사람들과 그 지역의 발달에 대한 항만공사의 헌신으로 보여 지고 있는 선행 사례이다. 1920년대 말과 1930년대 초에, 조지워싱턴 다리, 아웃트브리지 교차시설물(Outerbridge Crossing), 괴털스와 베이욘 다리들(Goethals and Bayonne bridges)을 포함하는 중요한 주 사이의 교차시설물을 건설하는 것이 항만공사의 첫 과제였다. 1937년에 링컨터널의 첫 터널(tube)이 완공되었다(http://www.panynj.gov).

양 주정부와 소속 도시정부들이 항만공사의 설립에 반대한 이유와 그들에 대한 설득의 논리에 관한 자세한 논의는 IV장 2절을 참조.

1940년대 말에, 당해 시들의 요청으로 그 항만공사는 항공시대를 예상하면서 뉴악(Newark)시와 뉴욕시로부터 3 개의 공항을 임대하였다. 이들 3개 공항, 즉 뉴악 공항과 라구아디아 공항은, 후에 존 에프 케네디(John F. Kennedy) 국제공항으로 예정되어 있는 부지 상의 초기단계의 공항과 더불어, 지역의 항공 네트워크에 연결되어 있었다(http://www.panynj.gov).

1950년대와 1960년대에, 항만공사는 항만공사 버스터미널(Port Authority Bus Terminal)을 건설하였고, 조지워싱턴 다리의 2번째 갑판을 추가하였다. 항만공사는 링컨터널의 3번째 터널을 완성하였고, 많은 브루클린 부두들을 재건하였으며, 뉴악항(Port Newark)에 세계 첫 컨테이너항을 개발하고 엘리자베쓰 항만공사 해양터미널(Elizabeth-Port Authority Marine Terminal)을 개발하였다. 항만공사는 또한 허드슨․맨해턴 철로(Hudson and Manhattan Railroad)를 맡아서 그것을 PATH rail 수송체계로 운영하기 시작하였다(http://www.panynj.gov).

1970년대에, 항만공사는 세계무역센터(The World Trade Center)의 건설을 통하여 그 지역의 항만에서 발생하는 이익과 무역 활동을 향상시켰다. 세계무역센터는 국제 업무에 종사하는 민간기업과 정부기관들을 끌어 모았다(http://www.panynj.gov).

1980년대에, 그 항만공사는 그 지역에 제조업체와 일자리를 늘리는 것을 목적으로 하는 양 주 공통의 산업개발 프로그램을 시작하였다. 항만공사는 양 주에서 다양한 개발계획을 개발하였다. 즉 텔레포트(Teleport), 뉴욕 스테이튼 섬의 텔레커뮤니케이션 센터, 뉴저지 Newark에 법률센터(Legal Center), 자원 재생 공장, 양 주에 산업 공원 및 해안지구 개발 등을 추진하였다(http://www.panynj.gov).

1990년대 중반에, 항만공사는 핵심 임무인 수송 및 무역 계획에 노력을 집중하였다. 주목할 만한 개선 사항으로는, 고속철도(Express Rail)의 개발, 엘리자베쓰 항만공사 해양터미널에 부두 위의 배와 철로간의 이전 터미널의 개발, PATH 승차자들에 대한 역에서의 열차 상태 정보 제공 시스템의 설치, 조지워싱턴다리에 지능형 수송체계(Intelligent Transportation System)의 도입 등을 들 수 있다(http://www.panynj.gov).

항만공사는 2001년 9/11테러와 세계무역센터의 붕괴로 위기를 겪게 된다. 항만공사의 본부가 그 센터에 위치해 있었기 때문에, 그 사고로 항만공사는 많은 직원들을 잃었고 기관 운영의 기반을 상실할 정도의 위기에 이르렀었다(http://en.wikipedia.org/wiki/Port_Authority_of_New_

York_and_New_Jersey).

Ⅳ. 거버넌스 제도 형성 및 변화에의 영향요인

뉴욕과 뉴저지 두 주정부 사이의 공동의 항만지구를 둘러싼 갈등이 어떻게 협력적 행동으로 변환되어 항만공사를 탄생시키고 결국 집합적 편익을 가져올 수 있게 되었는지를, <그림 1>의 분석틀의 인과관계를 이용하여 분석하고자 한다.

1. 행동의 구조적 상황

① 편익의 성격

항만이 두 지방정부 사이에 걸쳐 있어 경계와 관리권한이 불명확한 상황 하에서, 그 항만과 항만 이용의 편익은 공유재로서의 성격을 지니게 된다. 두 정부 모두 항만에 관리에 참여하여 편익을 향유할 권한이 있으며(비배제성), 어느 한 정부의 항만 이용과 그로 인한 편익의 증가는 다른 정부의 이용과 편익의 크기를 감소시키기 때문(편익의 감소성)이다(강윤호, 2005).

본 연구의 사례도 같은 성격의 경우에 해당된다. 비록 강물을 통하여 그어진 주 사이의 경계선에 의해 구분되어 있지만, 역사적으로 뉴욕항(New York Harbor)은 단일의 항만으로 개발되고 발전되어 왔다. 이후 그 항만을 통한 해외무역이 급속히 팽창하고, 항만의 양쪽에 위치한 양 주는 큰 이익을 얻게 되었다. 그러나 주 사이의 경계선이 허드슨 강을 가로지르는 적대적 공격의 계기가 되었다. 뉴욕은 전체 항만의 통제권한을 자신이 지니고 있다고 주장하였고, 뉴저지는 강하게 반발하였다(Doig, 2001: 32). 갈등이 전개되는 과정에서 양 주에 소속된 뉴욕시, 저지시 등 도시정부들도 그들 나름의 정치적, 경제적 이해관계를 들어 자기 도시정부의 이익을 주장하였다. 이것은 일종의 공유재의 비극 현상이라 볼 수 있다.

이런 상황에서는 집합적 편익(항만이 사회에 주는 편익)의 공급에 공헌하였는지에 관계없이, 양 주정부 모두 그 편익을 향유할 수 있고, 한 정부의 편익의 소비는 다른 정부의 편익의 크기를 감소시키는 결과를 가져온다.

② 참여자의 특성

양 주 합의에 의한 항만공사가 탄생하기까지 기업가적 정치인의 역할이 대단히 중요한 역할을 수행하였다. 1910년대 들어 갈등이 재개 되었을 때, 갈등 해결을 위해 양 주가 구성한 공동 위원회의 고문이자 상업회의소(Chamber of Commerce)의 구성원이었던 Julius Henry Cohen의 기업가적인 적극적인 노력이 양주의 합의를 끌어내고 항만공사의 설립을 가져올 수 있었다.

Cohen은 양 주 주지사들을 설득한 결과, 뉴욕항 전체를 연구하고 정책을 개발할 수 있는 양 주 공동의 연구위원회인 뉴욕․뉴저지항 개발위원회를 탄생시켰다. 그리고 Cohen이 그 총 고문(general counsel)으로 임명되었다. 1918년에 양 주 공동의 기관인 뉴욕항만공사를 창출하자는 제안서를 제출하고, 제안서에 반대하는 뉴욕시와 저지시를 상대로 뉴욕항을 통합하여 교통의 유출을 방지해야한다고 적극적으로 설득하였다. 그런 노력이 결국 1921년에 취임한 뉴욕 주지사 Miller와 저지시 의회의 강력한 지지를 이끌어 낼 수 있었고, 1921년에 양 주 사이의 항만협정이 체결되었고 뉴욕항만공사가 탄생하였다(New York Times, 1921.3.29; Doig, 2001). 뉴저지 주지사(1911~13)였던 Wilson 역시 정치권의 정실주의와 엽관주의를 제거해야할 뿐만 아니라, 경영원리가 정부에 적용되어야한다고 주장하면서, 모든 항만이 서로 통합되고 뉴욕항이 크게 개선되어야 하며, 뉴저지가 거기에 주도적인 역할을 해야 한다고 주장하였다. 이런 개혁가들의 관심이 미래의 항만공사 탄생의 전기가 되었다(Doig, 2007: 6~7).

제안서에 대한 도시정부들의 반대의 이유와 설득의 논리에 관한 자세한 논의는 IV장 2절을 참조.

이렇게 탄생된 항만공사가 향후 그 영역을 계속 확장해 나갔다. 1940년대에 항만공사는 교량과 터널 중심의 기관에서, 맨해턴의 3개의 주요 공항과 큰 버스 터미널, 그리고 뉴악항(Port Newark)의 중요한 해양시설을 포함하는 광범위한 새로운 목적과 사업을 포괄하게 된다. 1950년대에는 항만공사가 뉴악과 엘리자베쓰에서 컨테이너항의 운영을 처음으로 개시함으로써 해운에 혁신을 이루었다(Mysak, 1997: 142~147; Doig, 2001). 이런 항만공사에 의한 영역 확장과 해운의 혁신에서 항만공사 상임이사인 Tobin의 역할이 컸다. 그는 경제분석 등을 통한 연구결과를 통해 공항과 항만 터미널이 항만공사에 의해 개선될 수 있음을 널리 알렸다. 그는 지역 일간지의 편집인들과의 우호적인 공공관계(public-relations)를 형성하여, 항만공사에 대한 긍정적인 기사가 널리 보도되도록 하였다. 또한 항만공사는 지역계획협회(Regional Plan Association), 연방상무부(Federal Department of Commerce) 등과 같은 관련 전문가들과 밀접한 관계를 형성하여 항만 및 공항에 관한 계획을 공동으로 수립하였다(Doig, 2001). 항만공사가 이와 같이 뉴욕, 뉴악 등 주요 도시들의 반대를 물리치고 뉴욕 지구(region)의 주요 공항과 항만의 관리권을 획득하는 과정에서, Tobin의 기업가적 리더십이 영역 확장에 중요한 역할을 수행하였다. 즉 그가 기업가적인 정치인으로서의 역할을 수행한 결과라고 볼 수 있을 것이다.

뉴욕․뉴저지 항만공사를 둘러싸고 전개된 게임은 기본적으로 2인 게임이다. 즉 뉴욕과 뉴저지 2개 주가 그 게임의 참여자(집단의 규모)에 해당된다. 2개 주정부 내부의 여러 도시정부들이 그들 나름의 이해관계를 가지고 참여를 하지만, 기본적으로는 주 정부간의 갈등과 협력의 게임으로 단순화 될 수 있다. 따라서 게임에의 참여자 수(집단의 규모)는 대단히 작다고 볼 수 있다.

③ 대면적 의사전달

두 주정부 사이의 협상은 대면적 의사전달을 통해서 이루어져 왔다. 갈등이 제기 될 때 마다 양측은 공동의 위원회를 설립하여 직접적 만남을 통해 문제 해결을 논의 하고 협정을 체결해 왔다. 예를 들어, 19세기에 전개된 갈등을 해결하기 위해 양 주지사가 공동으로 연구위원회를 구성하고 거기서 공동으로 제안서를 제출하여 협정을 체결하였다. 1910년대에 갈등이 재개되자 양 주정부는 역시 공동의 연구위원회를 구성하여 해결책을 찾았다(Darton, 1999).

Cohen과 Tobin 등은 위원회를 통하여, 혹은 두 지역의 정치인들과의 직접적 만남을 통하여, 항만공사의 탄생이나 영역 확장의 정당성을 설득하였다(Doig, 2001).

④ 과거의 행동에 관한 정보

게임 참여자들의 과거 행동에 관한 정보의 양은 게임 참여자의 수와 집단의 규모에 의존하고 있다. 게임 참여자의 수와 관련하여, 본 연구 사례의 경우 기본적으로 참여자들이 게임의 구조를 알고 있고 성취된 게임의 결과에 관한 정확한 정보를 얻게 되는 2인 게임에 해당된다고 볼 수 있다. 따라서 다른 참여자의 행동은 자동적으로 알려진다.

집단 규모의 면에서 살펴보면, 기본적으로 뉴욕과 뉴저지의 2개의 주체로 구성된 집단으로 볼 수 있다. 이들은 서로 상호작용을 반복하며 가까이 인접해 있으므로, 시간이 지남에 따라 상대방의 행동에 대한 평판이 형성되며, 집단 구성원들은 다른 참여자들에 관하여 일정 수준의 신뢰감을 갖게 된다.

또한 양 주간의 갈등과 협력 행위에 관하여는 뉴욕타임스(The New York Times) 등 언론이 대대적 보도를 하게 되므로, 양 주정부는 상대방의 과거 행동에 관한 정보를 충분히 잘 알고 있을 수밖에 없다.

⑤ 진입/탈퇴의 자유

게임 참여자인 뉴욕과 뉴저지는 항만지구를 둘러싼 게임에 대한 진입/탈퇴를 자유롭게 할 수 있다. 비록 주간상업위원회((Interstate Commerce Commission; ICC))가 협력을 명령하거나 권고하기도 하지만, 게임 참여 여부에 대한 결정권은 자신들이 지니고 있다. 그 외에 양 주는 과거의 게임 기록이나 기억을 통해 상대방이 상호주의자라는 혹은 협력적 전략을 사용했다는 데 대한 신뢰감을 지니고 있다.

⑥ 거래비용

항만 자산은 원래의 목적 이외의 용도로 사용하기가 곤란하므로 자산 전속성이 크고, 그것을 둘러싼 거래 당사자들간의 거래의 빈도가 크다. 그 거래의 불확실성 역시 크다. 따라서 항만을 매개로 이루어지는 거래당사자들 사이의 거래비용은 크다고 볼 수 있다(강윤호 외, 2007).

허드슨 강을 중심으로 뉴욕과 뉴저지 양쪽으로 설치된 여러 항만 시설물들 역시 자산 전속성이 크며, 그것을 둘러싸고 뉴욕과 뉴저지 및 양 주 소속의 도시정부들 사이에는 만남의 기회(거래빈도)는 대단히 많다고 볼 수 있다. 또한 자산의 소유관계가 불명확한 상태이므로 거래 참여자인 주 및 지방정부들이 느끼는 불확실성도 상당히 컸을 것으로 판단된다.

2. 개인들의 행동: 상호주의(반복게임)

두 정부간의 갈등과 협력은 여러 차례 반복되는 반복게임의 양상을 띠고 있다. 19세기에 줄곧 갈등이 제기되어 왔는데, 1833년에 양 주의 주지사는 갈등의 해결책을 찾기 위해 공동으로 연구위원회를 구성하였고, 1년 후에 그 위원회의 제안서가 1834년의 협정으로 채택되었다. 그 협정으로 인해 양 주 사이에 75년간(1909년 까지)의 평화가 정착되었고, 양 주에 무역의 팽창과 상업 발달이 크게 이루어졌다(Doig, 2001: 32).

1910년대 들어 양주 사이의 갈등이 재개되었다. 해운 및 그와 관련된 경제 활동들이 뉴욕만(New York Bay)과 인접한 강과 항만들을 따라 팽창해감에 따라, 양 주 사이의 갈등은 주로 편익과 비용이 불공평하게 분배되지 않았는가 하는 의문에 초점이 놓여졌다. 1916년에 뉴저지는 뉴욕에 대해 법적인 소송을 제기하였다. 그 목적은 뉴욕의 경제적 복지를 어느 정도 희생시켜서라도, 허더슨 강의 서쪽편(뉴저지)의 상업발달을 증가시키는 데에 있었다. 그에 대해 주간상업위원회는 양 주에 지역적 이익보다는 공익을 우선 시하고, 공동으로 해결책을 찾으라는 명령을 내렸다. 그 후 양 주는 심화되는 정치적, 법적 갈등으로부터 벗어날 수 있는 방법을 찾기 위해서 공동의 위원회를 구성하였다. 그리고 그 위원회는 자신의 고문인 Julius Henry Cohen에게 협력적 해결책에 관해 문의하였다(Darton, 1999).

Cohen은 1918년에 양 주 공동 기관인 뉴욕항만공사를 설립하자는 제안서를 제출하였다. 뉴욕시와 저지시(Jersey City) 등 양 주에 속한 도시정부들과 양 주정부는 한편으로 정부로부터 독립된 기관(항만공사)이 만들어질 경우 민주적 책임성의 문제를 염려하고, 다른 한편으로는 주정부 및 지방정부로부터 정치권 권한이 이탈 될 것을 염려하여 그 공사의 설립에 반대하였다. 따라서 1919년에 수정안이 제출되었다. 뉴욕시는 여전히 그 설립안에 반대하였다. 뉴욕시의 평가위원회(Board of Estimate)가 개최한 공청회에서 Cohen은 그 위원회로 하여금 협정안에 동의할 것을 촉구하였다. 그는 만일 그 협약안이 부결되면, 뉴저지는 독자적으로 항만개발계획을 추진할 것이며, 주간상업위원회가 뉴욕항을 재개방하여 뉴저지에 낮은 화물 운임요율(freight rate)을 허가하여 뉴욕의 경제에 재앙이 초래될 수 있다고 주장하였다. 그러나 뉴욕시장 Hylan과 그의 태머니(Tammany)파의 동료들은 계속 협조적이지 않았다. 그들은 항만공사 이사회의 6석 중 2~3석을 자기들에게 부여함으로써, 뉴욕시 평가위원회가 항만공사의 모든 행동에 대하여 통제력을 지녀야 한다고 주장하였다. 더욱이 Hylan은 제안된 항만구역의 뉴저지 부분은 오직 2백만명을 포함하고 있는 반면, 뉴욕 부분은 7백만명을 포함하고 있으므로, 항만공사에 대해 뉴저지가 뉴욕과 동등한 대표권을 갖는 것은 불합리하다고 주장하였다. 이후에 Hylan과 그의 동료들은 뉴욕시는 독자적으로 수변공간의 개발에 큰 향상을 가져온 반면, 뉴저지와 그 소속 시정부들은 그들의 항만자원 개발을 소홀히 해왔다고 주장하였다. 그들은 뉴저지와의 협약안은 뉴저지의 해변에 위치한 공장에서 내뿜는 매연을 중단시키는 방법들까지 포함하여야한다고 주장하였다. 이런 이유로 뉴욕시의 공무원들은 항만공사를 설립하여 거기에 막대한 권한을 부여하는 것에 적극 반대하였다(Doig, 2001).

Cohen의 이런 주장은 만일 뉴욕이 비협조하면 뉴저지 역시 비협조 전략(상호주의 전략)으로 독자적인 노선을 채택함으로써, 결국 뉴욕은 비극적은 결말을 맞이하게 될 것이라는 점을 강조한 것으로 볼 수 있다.

뉴저지 역시 항만 협정에 반대하였다. Edwards 뉴저지 주지사는 항만공사 설립 법안을 거부하였다. 저지시는 뉴욕시와 동등한 논리로 거기에 반대 주장을 펼쳤다. 전통적으로 저지시는 뉴욕시가 경제적, 문화적으로 지배권을 행사하고 있다는데 대하여, 그리고 그 항만이 뉴욕의 재산이라는 뉴욕시의 견해에 대하여 크게 분개해왔다. 저지시의 정치적 지도자들은 항만공사의 설립에 따라 그들의 정치적 권한이 제한되는 것을 염려하였다. 그들은 또한 양 주 공통기관(항만공사)이 뉴욕에 의해 주도될 경우 경제적 잠재력과 정치적 생명력이 위협받을 수 있다고 걱정하였다(Doig, 2001).

이런 가운데 1920년에 Cohen은 퀸즈(Queens)의 상업회의소를 방문하여, 뉴저지가 독자적인 부두 개발을 준비 중이며 만일 뉴욕시와 퀸즈 자치구(Borough)가 즉각적으로 현대적 갑판과 수송체계를 공급하는 조치를 취하지 않으면, 기업들이 교통 혼잡으로 고비용을 낳고 있는 뉴욕으로부터 뉴저지로 이탈할 것이라고 주장하였다. 그는 최선의 해결책은 항만 협정안을 지지하는 것이며, 그 협정안이 뉴욕항을 계속 통합상태로 유지시키고 교통이 뉴저지 뿐만 아니라 다른 지역의 항만들로 이탈하는 것을 방지할 것이라고 주장하였다(Doig, 2001).

Cohen의 이런 주장 역시 뉴욕의 비협조 전략은 뉴저지의 비협조 전략(상호주의 전략)을 초래하게 되어, 결국 비극을 맞게 될 것이라는 점을 지적한 것이라 볼 수 있을 것이다.

결국 Cohen의 끈질긴 설득과 노력은 결실을 보게 되었다. 뉴저지에서 민주당원인 Edwards 주지사는 여전히 반대 입방을 취했으나, 공화당이 지배하는 주의회는 그의 거부권을 뒤집었다(Doig, 2001). 그리고 저지시장의 반대에도 불구하고 저지시 의회가 만장일치로 항만공사 설립 법안을 통과시켰다(New York Times, 1921.3.29). 뉴욕에서, Cohen의 설득으로 뉴욕 주지사 Miller는 항만공사 설립에 대한 강력한 지지를 표명하였다(Doig, 2001). 결국, 1921년 4월 30일에 양 주로부터 공무원들과 기업 지도자들이 모여서 항만협정을 맺었고, 뉴욕항만공사(Port of New York Authority)가 탄생하였다. 같은 해 8월에 워싱턴(Washington)에서 국회와 대통령의 승인을 얻었다(Doig, 2001: 69).

저지시의 시장인 Edwards는 참석을 거부하였다. 뉴욕시의 주요 공직자들인 시장, 버로우구의 장(Borough President), 평가이사회(Board of Estimate)의 다른 멤버들은 참석을 거부하였다.(Doig, 2001: 69; New York Times, 1921.4.30; Lesser, 1969: 6-7).

1930년대에 들어, 항만공사 설립 이전에 뉴욕과 뉴저지 사이에 나타났던 지역 이익을 둘러싼 갈등이 재현되었다. 뉴욕주 측에서 주장을 보면, 1932년에 퀸즈구(Queens Borough)는 항만공사가 주로 뉴저지에 편익을 주고 있다고 공격하고, 항만공사가 뉴욕주를 희생시켜 다른 주를 개발하는 것을 중지시켜야 한다고 주장했다. 브루클린(Brooklyn)은 항만공사가 자기에게 직접적인 이익을 주는 터널 건설을 소홀히 하면서, 뉴저지와 맨해턴에 편익을 주는 차량 계획에만 노력을 기울이는 것에 반발하였다(New York Times, 1932. 3. 6). 뉴저지 측에서도 반발이 제기되었다. 1929년부터 1930년대 초반에 걸쳐 선박 수송 요금과 관련하여, 뉴저지는 뉴저지 쪽의 공장과 선박터미널을 이용하는 선박보다 뉴욕 쪽으로 가는 선박에 더 높은 요금을 부과하여야 한다고 주장하면서, 항만공사의 통합된 요금체계(자유 요금체계)를 반박하였다. 뉴욕행 선박에 자유 요금체계를 유지하는 것은 항만공사가 뉴욕을 편애하는 것이라고 주장하였다. 항만공사와 뉴욕의 기업 지도자들은 그런 추가적 요금 부과는 선박을 뉴악이나 저지시가 아니라, 볼티모어(Baltimore) 등의 다른 경쟁 항만으로 이탈하게 만들 것이라며 뉴저지 측의 주장에 반발하였다. 주간상업위원회의 검사관은 뉴저지의 입장에 동의하며 항만공사의 단일 요금체계를 거부했다. 그러자 항만공사는 정치적 압력에 굴복하여 공식적으로 자신의 입장을 철회했다. 그러나 주간상업위원회는 자유 요금 체계를 승인했고, 25년 후에 그 문제는 완전히 묻혀지게 되었다(Doig, 2001: 187-188).

이런 변화를 겪어온 항만공사는 여전히 지역간 갈등의 문제를 안고 있으며, 위기를 겪고 있다. 1990년대에, 뉴욕시장 Giuliani가 항만공사의 경영상의 문제를 주장하면서, 항만공사는 논쟁에 직면하게 되었다. 그는 항만공사가 공항 수입을 뉴저지의 PATH(Port Authority Trans-Hudson) 서비스와 다른 계획들을 지원하는 데에 사용하고 있다고 비난하였다. 그는 항만공사를 해체 시켜야한다는 주장까지 폈는데, 그와 더불어 뉴욕 주지사인 Pataki 역시 항만공사의 해체를 주장하기에 이르렀다(The New York Times, 1997.3.30).

본 연구의 사례와 같이, 소규모 집단이 벌이는 반복적 죄수의 딜레마 게임에서는 상호주의 전략이 나타날 가능성이 높다(황수연, 1994). 뉴욕과 뉴저지의 두 주정부도 상호주의 전략으로 협력적 결과를 초래한 것으로 보여 진다. 게임이 반복되는 상황에서, 뉴욕과 뉴저지는 서로 상대방의 과거 게임에서의 행동에 대한 정보에 기초하여 서로 상대방에 대한 평판과 신뢰를 충분히 지니고 있을 것이다. 그들은 서로 상대방이 상호주의 전략을 사용한다는 것에 대한 신뢰를 지니고 있었다. 이런 상황에서는 서로가 자신이 비협조하면 상대방도 비협조 하여 공유재의 비극 상황으로 간다는 것을 너무 잘 알고 있으며, 자신이 협조하면 상대방도 협조를 하여 집합적 편익을 얻을 수 있을 것이라는 사실을 잘 알고 있다. 따라서 각자는 일단은 협조 전략을 취하고 상대방의 행동을 관찰하는 상호주의 전략을 사용 할 것이며, 이것은 결국 협력적인 균형을 초래하게 된다. 이런 이유로 인해, 갈등이 제기될 때마다 서로 상호주의 전략을 취하고(우선은 협조 전략을 취함) 결국은 그것이 협력을 통해 집합적 편익을 가져올 수 있었던 것으로 보여 진다.

예를 들면, 앞에서 살펴보았듯이 Cohen이 뉴욕항만공사 설립안을 제안하였을 때, 뉴욕시와 저시시가 각자의 지역적, 정치적 이해관계를 들어 항만공사의 설립에 적극 반대하였다. Cohen은 뉴욕시를 상대로 뉴욕시가 항만 협정안을 수용하지 않으면, 뉴저지가 독자적인 항만 개발을 추진하여, 기업과 교통이 교통 혼잡으로 고비용의 불만이 제기되고 있는 뉴욕으로부터 뉴저지나 다른 지역 항만으로 이탈하는 등 뉴욕의 경제가 재앙을 맞게 될 것이라고 설득하였다. 이런 상황에서, 뉴욕 주지사 Miller가 1921년에 먼저 항만공사의 설립에 강한 지지를 보내자, 이어서 저시시 의회에서도 그 법안을 만장일치로 통과시켰다(New York Times, 1921.3.29; Doig, 2001). 이것은 상호주의 전략이 협력을 가져온 대표적인 사례가 된다고 보여 진다. 이런 협력적 결과는 Cohen의 설득에 의한 것 외에도, III장에서 살펴보았듯이, 항만공사의 설립 이전에 양 주 사이의 오랜 갈등과 협력(1834년의 협정이 대표적)의 역사적 경험에 근거 하고 있다고도 볼 수 있을 것이다. 즉 그런 오랜 경험에 의해 각 주는 서로가 상호주의 자라는 것을 잘 알고 있고, 따라서 자신의 비협조는 상대방의 비협조를 유발하여 비극적 결과를 초래하며, 협력만이 공생의 길이라는 것을 잘 알 고 있었을 것이다.

집합적 행동 이론의 관점에서 보면, 뉴욕시가 항만 협정안을 수용하지 않는 것은 비협조 전략을 선택하는 행동으로 해석될 수 있을 것이다.

집합적 행동 이론의 관점에서 볼 때, 뉴욕시의 항만 협정안 거부에 대한 대응으로 뉴저지가 독자적인 항만 개발을 추진하는 것은 비협조적 상호주의 전략을 선택하는 행동으로 해석될 수 있을 것이다.

이것은 일종의 공유재의 비극 현상으로 볼 수 있을 것이다.

항만공사 설립 이전의 갈등은 두 지역간의 이해관계 외에도, 독립적 공기업의 민주적 책임성 문제와 공기업으로의 정부 권한의 이양에 따른 정치적 성격의 문제가 결합되어 있었던 반면에, 항만공사 설립 이후에는 갈등의 초점이 두 지역간의 이해관계의 문제로 모아졌으며 갈등의 강도는 많이 약해졌다. 그러나 항만공사 설립 이전과 이후에 갈등의 구조(2인 게임)와 협력의 양태(상호주의적 행태에 따른 갈등해결)는 기본적으로 같다고 볼 수 있다.

3. 협력 행위의 발생 요인

본 연구의 사례에서는 참여자들 사이에 갈등이 반복되는 가운데 계속 협력 행위가 나타났다. 그 이유를 <그림 1>의 분석틀에 나타난 인과관계 구조를 사용하여 설명해 볼 수 있을 것이다.

우선 항만 이용의 편익이 공유재의 성격을 지니고 있어, 뉴욕과 뉴저지의 두 주정부는 공유재의 비극(죄수의 딜레마) 상황에서 게임을 하고 있는 상태에 있다. 따라서 항만의 적정 수준의 이용, 효율적 관리와 보존 등을 통해 집합적 편익을 제공하는 데에는 무임승차를 하려는 성향이 강하므로, 집합적 행동을 기대하기는 어려운 상황이다. 게다가 항만의 과다사용과 혼잡의 문제까지 가미되어 집합적 편익의 달성은 더욱 더 요원한 상황에 놓여있다. 그 외에, 항만의 자산 전속성, 항만를 매개로 한 거래의 빈도, 거래의 불확실성 등이 커서 거래비용이 크고 따라서 거래 당사자인 두 정부사이에 협력(거래)을 기대하기가 어려운 상황에 있다. 거래비용이 큰 상황에서는 게임이 반복되기 어렵고 따라서 서로가 상호주의 전략으로 협력적인 행동을 하기가 어렵다.

그러나 이런 딜레마 상황에서도 반복게임과 상호주의를 가능하게 하는 다른 변수들의 영향력으로 인해 협력적인 균형을 초래할 수 있었다. 본 사례는 기본적으로 2인 게임이므로, 이와 같이 참여자 수가 적고 집단의 규모가 작은 죄수의 딜레마 게임에서 상대방의 과거 행동에 대한 정보를 쉽게 알 수 있고, 따라서 상대방이 상호주의전략을 사용했다는 평판과 상대방이 상호주의자라는 신뢰를 형성할 수 있으므로, 상호주의 전략이 나타날 가능성이 크고 결국 협력 행위가 나타날 수 있었다. 두 주정부간의 갈등이 있을 때마다 대부분 두 정부간 공동의 위원회를 통한 대면적 의사전달을 수행해 왔으므로, 그만큼 상대방에 대한 도덕적 설득 가능성이 높았으며, 서로간에 협약을 지킬 것이라는 신뢰감이 조성될 수 있었을 것이다. 게임에의 진입/탈퇴가 자유롭고 상대방에게 상호주의의 신뢰감을 지니고 있는 상황에서, 각 주정부의 게임 참여와 협력 수준은 향상될 수밖에 없다. 만일 하나의 정부가 게임에서 탈퇴한다면, 그 의사결정 라운드는 끝이 나고 양 주정부 모두 아무런 보상도 얻지 못하게 된다. 따라서 시간이 지남에 따라 협력의 수준은 증가한다.

대면적 의사전달로 인한 서로에 대한 신뢰감 증가, 그리고 집단의 규모가 작은데 기인하는 상대의 행동에 대한 정보량의 증가 등의 요인들은 상대의 행동에 대한 불확실성을 감소시켜줌으로써, 항만을 둘러싸고 전개되는 협상이나 거래의 비용을 감소시켜 주고 따라서 반복게임(과 그에 따른 상호주의 전략)을 촉진시켜 결국 협력적 균형을 초래하는 데 영향을 미치게 되었다.

협력을 초래한 또 하나 중요한 변수는 기업가적인 정치인들의 역할이었다. Cohen과 Tobin이 항만공사의 탄생과 영역 확장 과정에서 각각 수행한 적극적이고 기업가적인 리더로서의 역할 때문에, 두 주정부간에 대면적 의사전달과 신뢰감의 확보가 가능하게 되었다고 볼 수 있다.

결론적으로 항만을 둘러싼 게임의 상황은 기본적으로 항만 이용 편익의 공유재로서의 성격과 큰 거래비용 등으로 인하여, 협력적 균형에 도달하기 어려운 상황이었음에도 불구하고, 나머지 변수들이 배합적으로 작용하여 거래비용을 상쇄시키고, 상호주의 전략을 촉진시킴으로써 협력적 균형을 초래할 수 있었다고 볼 수 있다. 이 게임은 위와 같은 요인들로 인하여, 기본적으로 게임의 구조와 결과가 분명한 2인 게임이므로, 양 주정부는 비협조 전략은 비극을 초래하며, 협조 전략으로 공생으로 갈 수 있다는 것을 알고 있을 것이다. 따라서 두 주정부 모두 일단은 협조 전략을 취하고 상대방의 반응을 기다리는 상호주의 전략을 선택할 수밖에 없었을 것으로 판단된다.

V. 결론 및 연구의 시사점

본 연구에서는 뉴욕․뉴저지항 거버넌스 제도의 형성 및 변화의 영향요인을 뉴욕과 뉴저지 사이의 갈등과 협력 행동을 중심으로 하여, 집합적 행동 이론에 기초하여 찾아보았다. 이는 공유재의 비극과 집합적 행동의 논리의 이론을 정부간 갈등 문제의 분석에 접목시켰다는 데에 의의가 있다고 보여 진다. 분석결과, 죄수의 딜레마와 같은 상황에서 뉴욕과 뉴저지의 두 주정부가 협력을 통해 집합적 편익을 가져올 수 있었던 것은 두 정부가 반복게임에서 상호주의적 전략을 사용했기 때문인 것으로 나타났다. 소규모의 죄수의 딜레마 게임, 기업가적 정치인의 존재, 대면적 의사전달, 게임에의 진입/탈퇴의 자유 등이 상대방의 과거 행동에 대한 정보의 량을 증가시키고 서로가 서로를 상호주의자로 신뢰할 수 있게 하고 거래비용을 감소시킴으로써, 두 주정부 사이에 반복게임과 상호주의 전략의 채택 가능성을 높여 주었음을 알 수 있었다.

분석결과에 기초하여 우리 나라의 신항과 같이, 항만의 관리권을 둘러싸고 지방정부간에 전개되는 갈등의 해결에 도움을 줄 수 있는 몇가지 시사점을 발견할 수 있었다.

첫째, 기업가적 정치인이 중요한 역할을 수행한다는 것이다. 지루하게 전개되는 지방정부 사이의 갈등문제에서는 적극적으로 문제의 해결책을 찾고 협상을 주도해가는 기업가적 리더가 필요하다.

둘째, 게임에의 참여자 수를 줄일 필요가 있다. 여러 기관에 분산되어 있는 권한을 당사자인 두 개의 지방정부에 이양하고, 게임에 참여할 것인지 말 것인 지를 자율적으로 결정하도록 한다. 그럴 경우, 쌍방은 상호주의 전략으로 인해 자신의 비협조적 전략은 비협조적 균형(공유재의 비극)을 초래할 것이라는 것을 경험을 통해 인식하게 될 것이므로, 결국은 협조적 전략을 선택할 가능성이 높아질 것이다.

셋째, 협상은 문서에 의한 것 보다는 직접적으로 만나 대면적인 의사전달을 통해 하도록 할 필요가 있다. 그럴 경우 게임 참여자들은 서로가 상대방에 대해 협의를 이행할 것이라는 신뢰를 갖게 되고 도덕적인 설득의 가능성이 높아지므로, 배반을 통한 비협조 전략을 채택할 가능성이 낮아질 것이다.

넷째, 과거의 게임에서의 참여자들의 행동에 관한 정보를 언론 보도 등을 통해 널리 알릴 필요가 있다. 특히 참여자들이 협조적 전략을 취하였는지 비협조적 전략을 취하였는지에 관한 정보는, 상대가 상호주의자인지 아닌지에 대한 평판의 형성에 많은 도움을 줄 것이다. 반복게임에서는 그런 정보가 서로에게 상대방이 상호주의자라는 신뢰감을 심어 주어서, 상호주의적 전략의 채택과 그로 인한 협력적 행동이 나타날 가능성이 높아질 것이다.

두 주정부 사이의 갈등은 공유재를 둘러싼 지역 이익의 추구에 있다. 갈등 해소를 위한 노력의 과정에서 탄생한, 오늘날의 뉴욕․뉴저지항의 거버넌스 제도가 형성되기까지는 300년 이상의 긴 역사를 거쳐 왔다는 것을 인식할 필요가 있다. 수백년 동안 게임이 반복되는 과정에서, 반복적 갈등과 협력을 통해 거버넌스 제도가 형성되고 변화되어 오면서, 집합적 편익을 형성시켜 온 것이다. 그러나 항만공사 탄생 이후 갈등의 강도는 많이 약화되었으나, 문제가 완전히 해소된 것이 아니라 아직도 갈등과 협력이 계속 반복되면서 집합적 편익을 찾아가고 있는 중에 있다.

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강윤호(姜閏鎬): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 지방정부 관료의 예산결정형태에 관한 연구, 1999)하고, 현재 한국해양대학교 해양행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 재무행정론, 지방행정론, 해양행정론 등이다.

<E-mail: yhkang@hhu.ac.kr/논문접수일: 2008. 11. 24/심사개시일: 2009. 1. 21/심사완료일: 2009. 2. 20>