지방정부의 협력적 정책기획의 경험과 성공조건*

｢지방정부연구｣ 제13권 제1호(2009 봄) : 27～49

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* 이 논문은 2006년도 정부재원(교육인적자원부 학술연구조성사업비)으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 연구되었습니다(KRF-2006-321-B00161). 특별히 김창수․양기용(2007)의 후속연구로서 절차적 합리성의 한계와 함정에 대한 실질적인 대안 모색을 위해 수행되었습니다.

The Experiences and Successful Conditions of Collaborative Policy Planning in Local Governments

김 창 수

본 연구는 기피시설 입지를 위한 경기도의 인근 3개 지방정부 정책기획의 성공과 실패 경험을 소개하면서 협력적 정책기획의 성공조건을 모색하고자 했다. 선행연구의 검토결과 정책목표에 대한 합의, 포용적이고 투명한 정책과정, 정책참여자들의 함께 일하는 책임감, 반대의견에 열려있는 협력적 리더십이 협력적 정책기획의 성공을 위한 중요한 조건으로 도출되었다. 사례분석결과 구리시는 4가지 조건에 충실하여 쓰레기소각장을 위한 협력적 정책기획을 성공적으로 추진하여 원하는 정책효과를 얻을 수 있었다. 그러나 독단적이고 폐쇄적인 정책기획을 추진한 남양주시의 소각잔재매립장과 하남시의 광역화장장의 경우 높은 정책비용을 초래하면서 원하는 정책효과를 얻지 못한 것으로 나타났다. 그러므로 본 연구에서는 지방정부가 도심하천 살리기와 같은 비교적 갈등이 작은 사안뿐만 아니라 기피시설 입지정책처럼 갈등이 매우 큰 사안 역시 협력적 정책기획의 지혜를 발휘해야만 입지결정과 정책집행이 원활함을 제안했다.

주제어 : 협력적 정책기획, 기피시설, 입지갈등

I. 서  론

1980년대 후반 이후 많은 학자들이 시민참여를 넘어서서 시민들이 기획과정에서 함께 일하는(work together) 협력기획(collaborative planning)을 얘기하고 있다. 전통적으로 기획은 정부가 주도하고 시민들에게 설명회와 공청회를 개최하여 법적 요건을 충족하면 그만인 것으로 인식해왔다. 그러나 민주사회에서 정책반대자의 의견을 일방적으로 무시할 수 없기 때문에 정책과 계획이 형성되는 단계에서 반대세력의 비판과 협력을 구하는 협력적 정책기획은 훌륭한 대안이 될 수도 있다.

본 연구는 갈등하고 충돌하는 서로 다른 이해당사자들이 이미 만들어진 정책을 집행하는 단계가 아닌 정책기획과정에서 어떻게 협력할 수 있는가에 초점을 맞추고 있다. 우리나라의 경우 1987년 이후 민주화 과정에서 정책이나 기획을 추진하면서 시민참여가 대폭 증가하기는 했지만, 요식행위에 동원되거나 집단행동을 통해 극단적으로 의견을 표출하는 경우가 많았다. 다양한 이견(異見)을 가진 이해관계자들이 함께 일하면서 정책을 만들고 계획을 짜고 실행하는 모습을 지켜보는 경우는 매우 드물었다.

이런 와중에서도 1995년 민선 자치단체장 시대 이후 지방정부마다 다양한 정책기획(policy  planning)의 모습을 보여 왔다. 2002년 4월 11일에는 대청호 유역에 터하고 있는 지역주민, 시민단체, 지방자치단체, 수자원공사, 금강환경관리청 등 기관과 단체를 규합하여 대청호 수질개선과 생태계보전을 위한 공동의 노력을 펼치려 대청호보전운동본부를 설립하였다(http://daecheong.or.kr). 그리고 2003년 5월 15일에는 ｢팔당․대청호 상수원 수질개선 특별종합대책 고시 개정(안)｣이 입법예고 되면서 유역 주민들과 정부가 심각한 대립상황을 보였는데, 주민대표기구와 정부 간에 협의체 구성을 위한 본격적인 논의와 준비가 있은 후 2003년 11월 11일 팔당호수질정책협의회가 탄생하였다(http://www.paldang.or.kr). 이 시기에 안양천, 온천천, 태화강 등 도심하천 살리기 운동 역시 협력적 정책기획의 모습을 보이면서 다양한 형태로 발전해나갔다. 그런데 기피시설 입지를 놓고 벌어지는 첨예한 갈등상황에서도 과연 협력적 정책기획 성공조건의 일반화가 가능할까?

미국의 경우 1995년 이후 오리건주 로그강 유역(Rogue River Basin)에서의 지역적 협력기획 성공사례를 들 수 있다. 이는 생태적 건강과 환경정책 차원에서 공동체 기반의 수계관리위원회를 유역관리시각에서 통합한 혁신적인 노력이 나타난 사례이다. 여기서는 관계 전문가들은 물론 다수의 이해관계자가 참여하고 협력적 자연자원관리에 있어서 지역적 접근(regional approach)의 역할이 강조되고 있다(Margerum & Whitall, 2004).

지방정부의 협력적 정책기획의 경험과 성공조건

｢지방정부연구｣ 제13권 제1호(2009 봄)

우리나라에서 민주화가 진척된 1990년대 이후 기피시설 입지갈등 상황에서 구리시의 자원회수시설처럼 다양한 이해관계자들과 함께 정책기획을 하여 성공적인 협력성과를 탄생시키는가하면, 남양주시의 소각잔재매립장이나 하남시의 광역화장장 사례처럼 반대자들의 의견을 원천봉쇄하고 일방적으로 정책기획을 추진하다가 오히려 난관에 봉착하는 경우도 있었다. 본 연구에서는 경기도의 인근 3개 도시의 기피시설 입지정책과정에서 나타난 성공사례와 실패 경험을 분석하여 지방정부의 협력적 정책기획의 성공조건을 탐색해보고자 한다. 물론 지방정부의 정치적 상황이나 경제적 상황은 물론 사회문화적 조건의 차이가 근본적으로 협력성과에 차이를 가져왔을 수도 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구에서는 이해관계가 상반되는 정책참여자들이 집행단계가 아닌 정책기획 단계에서 협력에 성공할 수 있는 조건을 모색하고 적용해보고자 한다. 이를 위해 2007년 8월 이후 관련된 기피시설에 대한 현장답사를 바탕으로 관련 지방정부 관계자는 물론 지역주민들과 심층면담을 실시하였다.

연구대상이 되는 3개 지방정부에서 모두 사업을 추진하는 시장과 반대세력을 형성하는 지방의원의 소속정당이 다르다. 이처럼 정당구조가 정책갈등에 영향을 미쳤음을 부인하기 어렵지만, 이는 후속연구로 미룬다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 협력적 정책기획의 이해

먼저 협력을 위한 선행연구에서 나타나는 정책과 기획 개념의 혼란을 피하기 위해서는 양자를 포괄하는 정책기획의 개념에 대한 이해가 필요하다(Hambleton, 1979: 46-48; 노화준, 1995: 116; 김신복, 1993: 39-40). 정책결정은 정책이 발전되는 과정을 지칭하고, 기획은 계획이 만들어지는 과정을 지칭한다. 기획은 다양하게 분류되고 있는데, Millett(1959)는 조직의 계층에 따라서 정책기획과 운영기획으로 나누고 있다. 정책기획은 행정조직의 상위계층, 즉 중앙정부의 고위층에서 광범위한 목표설정을 내용으로 하여 이루어지는 정책적 차원의 기획이다. 여기에는 기본적인 정치․경제․사회적 목표를 설정하는 가치판단의 문제가 내포된다. 반면에 운영기획(operative planning)은 정책기획 단계에서 설정한 목표를 실천에 옮기기 위한 관리차원의 기획으로서 조직의 중간계층 이하에서 이루어지게 된다(행정학용어표준화연구회, 1999). 이러한 맥락에서 Starling(1998: 209-216)은 정책기획을 정치적 리더십의 영향을 많이 받으면서 거시적인 목표와 목표의 우선순위를 결정하는 과정으로 이해한다. 그리고 정책기획 단계에서 설정한 목표를 구체화하는 중간단계기획(medium-range planning)을 집행과 평가 이전에 이루어지는 중요한 기획단계로 본다.

Millett(1959)의 글은 행정학용어표준화연구회(1999)에서 재인용한 것임을 밝힌다.

그러나 행정실무에서 정책기획이라는 용어는 중앙정부뿐만 아니라 지방정부에서도, 그리고 고위층뿐만 아니라 중간관리층에서도 광범위하게 사용하고 있다(김창수, 2005). 이때 정책기획은 결정을 준비하는 합리적이고 분석적인 절차이며 집행계획을 준비하는 과정인데, 정책기획이 잘못되면 바람직한 정책결정과 집행이 이루어지기 어렵다. 오히려 잘못된 정책과 계획의 효율적 집행은 문제를 더욱 악화시킨다(Hambleton, 1979: 47). 정책기획이란 보다 나은 수단으로 정책목표를 달성하기 위하여 장래의 행동에 관한 일단의 결정을 준비하는 과정이다. 정책기획은 정책분석과 선택은 물론 선택된 정책을 구체화시키는 기획과정을 포괄하는 의미로 사용된다. 즉, 정책기획이란 정책의 개념과 기획의 개념을 포괄하는 개념으로서 바람직하다고 생각하는 목표를 설정하고 그러한 목표를 달성할 수단들을 설계하며, 이들 양자 간의 관계를 구체화하는 목적지향적이며 동태적인 활동이다(노화준, 1995: 121). 일본학자들은 ‘Policy Planning’을 정책분석으로 번역하고 있다(九州大學出版會, 2004). 일부 행정학자들이 기획 부문을 정책분석과 정책결정에 포함하여 생략하는 이유도 여기에 있다(정정길, 1997). 그러나 정책기획은 정책분석보다는 훨씬 넓은 개념으로서 최종적인 정책과 계획의 선택을 위한 포괄적인 활동이다.

그런데 Hambleton(1979: 288-290)은 정책결정과 정책기획을 거의 동일한 개념으로 인식하고 있으며, 정책설계가 정책집행과 분리되지 않고 연계되어야 함을 강조한다. 그러나 정책기획은 정책결정을 준비하고 계획의 작성과 집행을 준비하는 과정으로서 정책분석, 정책설계 그리고 정책결정보다 훨씬 포괄적인 개념이다.

결국 정책기획은 바람직한 정책결과를 얻기 위하여 의견을 개진하고 집약하는 매체인 포럼, 정책이 경쟁하는 무대인 입법기관과 위원회, 그리고 분쟁조정기구인 법정을 설계하고 활용하며 그 결과로서 소망하는 정책계획(policy plan)을 산출해내는 과정으로 정의할 수 있다. 나아가 본 연구에서 정의하는 협력적 정책기획은 정책주도자가 유리병 같이 투명한 정책과정을 보증하는 것은 물론 다양한 참여자들 역시 단순한 고객이나 방관자가 아니며 파트너로서 책임감 있게 정책과정에 참여할 것을 요구한다. 서로 다른 전문성과 견해를 가진 참여자들이 편협성을 극복하고 좀 더 크고 새로운 그림을 함께 그리는 것이 협력적 정책기획이다. 이때 중요한 것은 참여자들의 협력의 시점이 정책집행 단계가 아니라 정책과 계획이 결정되는 정책기획 단계부터라는 점이다. 정책과정을 설계할 때 무엇(what)도 중요하지만 언제(when) 할 것인가도 중요하기 때문이다. 이는 적절한 시기선택과 순서(timing and sequence)의 문제이다. 정책시간표가 진행될 때 분리된 요소들이 연결되지 않거나 시간적 순서가 잘못되면 정책효과에 심각한 영향을 미치기 때문이다(Pierson, 2004: 54-78). 그리고 정책과 계획의 설계를 집행과 분리시켜 생각하면 치명적인 재난을 초래할 수 있다. 왜냐하면 이와 같은 분리로 인해 방향감각을 상실한 맹목적인 집행이 될 수도 있기 때문이다(Pressman and Wildavsky, 1983). 뿐만 아니라 이해관계자의 협력과 공적인 참여를 통해 상호작용이 이루어지면, 이를 통해 목표를 공유함은 물론 집행에 대한 헌신까지 높여 정책계획이 집행과정에서 지지를 받으면서 효과적인 실행이 가능하다(Margerum, 2002a; 2002b). 결국 협력적 정책기획은 폭넓은 이해관계자와 전문가의 공정한 참여를 허용하여 면대면 상호작용을 통해 합의를 형성하고 함께 정책계획을 만들어가는 과정으로 정의할 수 있다. 본 연구에서는 민주화된 우리사회를 전제로 지방정부의 협력적 정책기획의 경험에 대해서 논의하고자 한다.

경영학에서 협력적 기획은 공급망에 관여하는 모든 참여자들이 함께 기획과정을 관리하고 정보를 공유하면서 그들의 관계를 개선하기 위한 전략으로 본다(Seifert, 2003: 30-41).

2. 선행연구의 검토

우리나라에서 대청호와 팔당호를 중심으로 한 4대강 유역관리와 도심하천 살리기와 관련한 협력사례 연구가 있다(배응환, 2003; 우주호, 2004; 김준석, 2006; 김창수, 2007). 오랫동안 기피시설 입지갈등을 연구해온 전문가들은 결국 이해당사자들이 공정하게 참여할 수 있는 제도적 장치를 통해 함께 문제를 풀어갈 것을 강조하고 있다(이수장, 2001; 이강웅, 2008). 협력적 정책기획에서도 내부의 공무원과 외부의 파트너가 네트워크를 형성하여 정보를 공유하고 소통을 증진시키면서 신뢰를 구축해가는 과정을 중요시하기 때문에 이러한 갈등연구들과 맥을 같이 한다(Carr, et al., 1998: 767-776). 그러나 첨예한 이해갈등이 나타나는 기피시설 입지갈등관련 협력적 정책기획 사례를 분석하기 위해서는 좀 더 폭넓은 관점에서 협력과 정책기획을 다룬 연구들에 대한 검토가 필요하다. 첫째, Healey(1997: 284-314)는 협력기획을 위한 체계적인 제도설계에 관심을 가졌다. ⑴ 먼저 그는 관련된 모든 이해관계자들이 자기 목소리를 내고 영향력을 행사할 수 있는 폭 넓은 권리, 모든 당사자들이 자기 이해관계를 밝히고, 양질의 정보를 공유하고, 공식․비공식 기관에게 실패의 책임을 물을 수 있는 권리를 강조했다. 그리고 이에 상응하여 구성원들에게 주의를 기울이고, 합의한 정책과 프로그램을 효과적으로 실행하고, 공개적으로 동의한 원칙을 준수할 의무와 책임을 강조했다. ⑵ 자원의 통제와 분배 문제를 강조했다. 공동체 구성원들에게 최소한의 삶의 질을 보장하고, 법적 권리를 행사하여 참여할 수 있는 자원을 부여하고, 기반사업에 투자할 자원을 확보하고, 다수의 정책주도자들에 의해 역으로 피해를 보는 자들을 보상할 자원을 확보하고, 양질의 정보자원을 공유하는 것을 강조했다. ⑶ 도전에 대응하는 기준을 구체화하는 것인데, 다양한 요구와 이견에 대해 합리적인 이유와 근거를 제시하는 포용적 논변 접근법(inclusionary argumentative approach)을 사용하는 것이다. ⑷ 역할을 분담하고 참여를 확대하고 행정적․기술적 전문성을 활용하여 관리역량을 제고하고, 법원의 설계는 물론 시간과 비용을 절감할 수 있는 대체적 분쟁해결수단을 이용하여 분쟁해결기제를 조직화함으로써 협력적 관리 역량을 강화하는 것이다. 결론적으로 그는 협력기획의 모델이 이상적이라서 현실적인 제도적 제약을 갖기도 하지만, 협력적 기획의 경험을 통해 제도적 역량을 구축해나갈 것을 강조하고 있다.

예를 들면, 김해시 대포천 사례의 경우는 지역사회 주민들 주도로 리더십을 발휘하여 김해시와 환경부가 수용하면서 정책기획이 성공적으로 이루어졌다. 부산광역시 온천천의 경우도 시민사회가 주도한 정책기획을 연제구청과 동래구청 그리고 금정구청이 받아들이고 부산광역시에서 수용하여 협력적 정책기획이 성공적으로 이루어졌다(김창수, 2008).

특히 Carr 등(1998)은 미국에서 조사대상 산림관리 담당 공무원의 77%가 협력적 정책기획을 지지한다면서, 공무원들은 민원과 소송이 줄어 행정비용을 절감한 경험과 편익을 인정한다고 한다. 물론 민간의 파트너들은 관료문화와 번문욕례 때문에 협력적 정책기획 과정에서 합의는 물론 집행도 굼뜨다는 한계를 지적하지만, 66% 이상의 민간조사대상자들 역시 협력적 정책기획을 지지한다고 한다.

둘째, Mason(2008: 72-77)은 협력기획에 있어서 유역이나 생태지역과 같은 지역에 기초한 기획(land-based planning)이나 수요에 기초한 시민참여(civic engagement on demand)가 중요한 기반이 된다고 한다. 그러므로 다양한 이해관계자들은 지역 현안을 확인하고 대응하는 데 함께 일해야만 한다. 왕성한 전통적 기획 접근방법(conventional planning approach)보다 불완전한 협력적 접근방법(collaborative approach)에 의해 더 많은 것을 얻을 수 있다는 것이다. 그러나 협력적 기획에 있어서 딜레마는 환경계획에 관계자들을 참여시켜야 하는데, 이에 근본적으로 반대하는(fundamentally opposed) 참여자들이 협력과정에 위협이 될 수 있다는 점도 인정한다. 그럼에도 불구하고 이들이 기획과정에 참여하여 시간을 투자하게 되면, 결국에는 지지하게 될 것이라는 것이다. 비록 이러한 반대자들이 진정한 담론을 경험하지 못할지라도, 의미 있는 참여를 통해 비타협적인 태도를 완화하면서(relaxing intransigence) 건설적으로 협력할 무한한 잠재력을 가지고 있다는 것이다.

셋째, Vigoda(2002)는 공무원과 시민간의 진정한 관계 확립은 단순히 대응성을 높이는 데만 머무르는 것이 아니라 파트너십에 기초한 협력을 통해 가능하다고 보았다. 신자유주의 흐름 속에서 행정의 경영화로 인해 공무원은 이제 시민을 하나의 고객으로 간주함으로써 그들의 요구에 대해 민감해야만 되는 압력에 직면하게 되었다. 하지만 행정이론이나 실무에서의 이러한 놀라운 변화에도 불구하고 시민수동주의(citizens' passivism)를 양산해 내는 딜레마에 봉착하게 되었다. 시민들은 땀과 고통을 수반하는 힘든 의사결정과정에 참여하기보다는 안락한 의자에 앉아 관료들로부터 서비스를 받기를 원하고 있다. 여기서는 단기적이고 대중영합적인 정책결정이 선호되는 반면, 장기적인 관점에서 중요한 이슈는 간과되거나 대중의 흥미를 끌 수가 없게 된다. 그는 행정과 시민의 관계에서 시민의 역할은 시대변화에 따라 복종자, 유권자, 고객, 동반자 그리고 주인으로 역할지위가 높아지고 있다고 한다. 반대로 행정의 역할은 통치자, 신탁자, 관리자, 동반자 그리고 복종자로 역할지위가 계속 낮아지고 있다고 한다. 고객지향 행정은 시민이 주인으로서 행정을 강압하는 단계로 이해할 수 있다. 민간부문에서 널리 통용되는 고객이라는 용어는 소속감, 이타주의, 사회에의 기여, 자발적 참여라는 개념과는 모순을 일으킨다. 만일 어떤 사람이 고객으로 간주될 때 그는 사회이슈에 적극적으로 관여하기보다는 단지 피동적인 서비스 혹은 재화의 소비자로 머무르게 된다. 그러나 새로운 의미의 협력행정은 고차원의 협력과 동반자관계를 수반해야 한다. 이때 행정의 역할은 억압적이어서는 안 되고 조언자의 입장에 머물러야 한다. 이제 우리나라의 경우에도 정부와 시민사회의 협력관계 혹은 동반자관계가 정착되고 있는 상황이다. 예를 들면, 부산광역시 ｢하천 살리기 시민운동본부｣의 경우 민관협력체계로서 왕성한 활동을 펼치고 있다(김창수, 2007).

넷째, 협력적 기획의 성공요인과 문제해결과정 그리고 딜레마에 관한 연구이다(Conley & Moote, 2003; Margerum & Whitall, 2004). 그들은 협력을 하나의 과정으로 보고 문제의 서로 다른 다양한 측면을 바라보는 당사자들이 그들의 차이점을 건설적으로 탐색하고 그들의 제한된 시야를 넘어서는 가능한 해결책을 탐색하는 것으로 본다(Gray, 1989: 5). 먼저 Conley & Moote(2003: 376)는 기존 연구를 정리하면서 협력적 자원관리의 평가기준을 <표 1>과 같이 폭넓게 제시한다.

Selin & Chavez(1995: 189-195) 역시 과정 지향적 협력모형에 관심을 보이면서 참여자를 존중하는 기획, 공동 합의, 대화 그리고 협상을 통한 문제해결 구조를 설계한다.

<표 1> 협력적 자원관리 평가기준(Typical Evaluation Criteria)

평가영역	평가기준
과정평가 (Process criteria)	폭넓게 공유된 비전(Broadly shared vision)
	명확하고 실현가능한 목표(Clear, feasible goals)
	다양하고 포괄적인 참여(Diverse, inclusive participation)
	지방정부의 참여(Participation by local government)
	1차적 관계를 초월하는 개인과 집단의 참여(Linkages to individuals and groups beyond primary participants)
	공개되어 접근가능하고 투명한 과정(Open, accessible, and transparent process)
	명확하게 문서화된 계획(Clear, written plan)
	합의에 기초한 의사결정(Consensus-based decision making)
	공정한 결정(Decisions regarded as just)
	현존 법과 정책에 대한 부합도(Consistent with existing laws and policies)
환경결과 평가 (Environmental outcome criteria)	개선된 서식지(Improved habitat)
	개발로부터 보호된 토지(Land protected from development)
	개선된 수질(Improved water quality)
	변화된 토지관리관행(Changed land management practices)
	보전된 생물학적 다양성(Biological diversity preserved)
	토양과 수자원의 보존(Soil and water resources conserved)
사회경제적 결과평가 (Socioeconomic outcome criteria)	구축된 혹은 강화된 관계(Relationships built or strengthened)
	증가된 신뢰(Increased trust)
	지식과 이해가 높아진 참여자(Participants gained knowledge and understanding)
	증가된 고용(Increased employment)
	개선된 분쟁해결 역량(Improved capacity for dispute resolution)
	현존제도의 변화와 새로운 제도의 도입(Changes in existing institutions or creation of new institutions)

자료: Conley & Moote(2003: 376)

그리고 다수의 이해관계자들에 의해 유도되는 협력적 기획과정은 몇 가지 요소로 구성된다(Margerum & Whitall, 2004: 407-427). ⑴ 공통된 목적에 동의하는 것, ⑵ 포용적이고 투명한 과정을 보증하는 것, ⑶ 참여자들이 과정을 설계하도록 허용하는 것, ⑷ 함께 사실관계를 확인하고 창의적인 문제해결책을 제시하는 것, ⑸ 책임감을 강조하는 것, ⑹ 실행계획을 발전시키는 것, 그리고 ⑺ 협력적 리더십을 발휘하는 것이다. 이러한 협력기획의 성공요인들은 복잡하며, 분산되고 그리고 논쟁적인 자원관리 문제들을 설명하는 데 사용되고 있다고 한다. 그들은 또한 협력적 기획의 표준적 문제해결과정을 제시한다. ⑴ 문제정의, ⑵ 목표명확화, ⑶ 기회와 제약요인의 명확화, ⑷ 가능한 해결책의 검토, ⑸ 최선책의 선택, ⑹ 실행 그리고 ⑺ 평가이다. 그들은 이처럼 협력적 기획은 폭넓게 옹호되지만, 역설적으로 몇 가지 딜레마에 직면하게 되고 약점도 발견된다고 한다. ⑴ 유역차원에서 협력관리에 관한 의사결정의 분권화에 관한 것이다. 지난 수십 년 동안 정책결정자들은 자연자원관리와 환경정책은 국가적 목표와 일관성을 위하여 집권적으로 관리해야 한다고 생각했다. 그러나 그럴 경우 지역의 독특한 수요나 상황에 적합한 창의성을 발휘하기가 어렵게 된다. ⑵ 전문가적 지식과 지역의 평범한 지식과의 긴장이다. 협력적 접근은 지역을 지식의 원천으로 삼고 지역의 지식으로부터 학습하는 능력을 강조한다. 이는 지역 상황에 맞는 지식을 옹호하면서 과학적 지식을 희생한다는 비판을 받을 수 있다. ⑶ 협력적 의사결정의 규모와 범위(scale and inclusiveness)에 관한 것이다. 지방 수준에서 중요한 사항이 지역이나 국가 수준에서는 적절하지 않을 수 있는 것이다. 지방의 상황에 초점을 맞춘 의사결정이 자칫 자연자원을 즐기면서 이에 간접적으로 의존하는 도시 거주자들의 관심과 차이가 있을 수 있기 때문이다. ⑷ 생태적․과학적 시간 프레임과 관리적․구성적 시간 프레임의 긴장이다. 협력모델은 과정에 과학을 통합할 것을 강조하지만, 생태계 실험에는 수십 년이 걸리기 때문에 정부 정책은 종종 선거에 의해 바뀐다. ⑸ 협력적 의사결정에 소요되는 비용과 기관자원에 대한 염려이다. 협력은 결정과정에서 시간의 증가를 통해 거래비용을 증가시킨다. 동시에 많은 기관들은 재정지출을 줄이게 되면 더 적은 자원으로 꾸려나가야 한다. 그러나 거래비용을 줄이기 위해 결정시간을 줄이게 되면 역설적으로 더 많은 거래비용을 초래할 수 있다.

이러한 맥락에서 Baker(2004)는 캘리포니아 북부 Humboldt County의 자연자원 복원과정에서 네트워크를 구성하는 다양한 행위자들이 공통된 목표에 동의한 것이 가장 중요한 성공요인이라고 했다.

이러한 선행연구들을 검토할 때 협력적 정책기획의 성공을 위해 어떤 조건들이 검토되어야 할지 몇 가지 공통점을 발견할 수 있다. 첫째는 정책참여자들이 정책목표를 공유해야 한다는 것이다. 처음부터 모든 정책참여자들이 정책목표를 완전히 이해하고 받아들이기는 어렵지만 정책결정시간이 지체되더라도 목표에 대한 합의는 성공적 정책기획을 위해 반드시 선행되어야 할 조건이라는 점이다. 둘째는 정책과정에서 반대자들을 포용하고 유리병 속에서 논의되는 것처럼 모든 이해관계들이 정책추진과정을 투명하게 들여다 볼 수 있어야 한다는 것이다. 셋째는 정책참여자들이 단순히 정책을 반대하거나 안락의자에 앉은 고객의 입장에서 방관해서는 안 되고 함께 정책을 만들어가고 결과에 대해서 함께 책임을 지는 책임감이 요구된다는 것이다. 넷째는 반대의견에 귀 기울이고 반대세력을 포용하는 리더의 협력적인 자세이다. 협력적 리더는 아무리 자기 의견이 옳다고 판단했더라도 정책참여자의 반대의견이 있다면 정책일관성 상실에 따른 부분적인 정책혼란을 감내하면서도 이견을 수용하는 자세가 요구된다.

구리시의 자원회수시설 성공사례를 연구한 박용치 등(2004: 756-774)은 정책순응에 영향을 미치는 중요한 요인들로서 정책집행수단의 적절성, 집행기관의 신뢰성, 집행기관의 의사전달의 정확성, 지역주민의 참여를 들고 있다. 이강웅(2008)은 혐오시설 입지갈등 관리문제에 대해 현실적 대안을 제시하거나 영향을 미칠 수 있는 관련 집단의 의견을, 주관적 인식을 객관화하는 설문분석 기법인 Q방법론을 이용하여 분석하였다. 여기서 그는 시설 자체의 특성이나 환경적 요인보다도 시설설치자로서 정부와 해당지역주민이 가장 중요한 요인이라는 분석결과를 제시한다. 따라서 그는 매우 폭넓은 실질적 주민참여와 당사자 간의 직접 협상 그리고 적절한 보상체계를 대안으로 제시하는데, 이는 본 연구의 협력적 정책기획의 성공조건과 일정 부분 맥락이 닿아있다고 본다.

3. 분석틀

<그림 1>에서는 이러한 4가지 변수를 중심으로 분석틀을 구성하였다. 첫째, 정책참여자들이 공통된 정책목표에 합의하게 되면 협력적 정책기획의 성공 가능성이 높아질 것이다. 지역에 쓰레기소각장과 같은 기피시설을 건설하여 환경문제를 해결하는 데 참여자들이 동의하게 되면 협력적 정책기획의 성공을 통해 원하는 정책효과를 거둘 수 있을 것이다. 만약에 반대집단이 동의를 거부할 경우 시간이 예상한 시간표보다 더 걸리더라도 반드시 목표에 합의하는 것이 더 유리할 것이다.

만약 4가지 변수간의 상관관계를 가정하고 분석한다면 좀 더 풍부한 정책적 시사점을 얻을 수 있을 것이다. 다만, 본 연구에서는 분석결과를 바탕으로 몇 가지 가능성만 예시하기로 하고 본격적인 분석은 후속연구로 미룬다.

둘째, 정책을 추진하면서 포용적이고 투명한 정책과정을 보증하면 합의형성을 통한 협력적 정책기획의 성공 가능성이 높아질 것이다. 지방정부에서 외부의 반대자들을 의식하여 정책과정에서 배제하거나 내부의 정책추진과정을 은밀하게 진행하게 되면 협력적 정책기획의 성공 가능성은 그만큼 낮아질 것이다.

셋째, 정책참여자들이 함께 정책기획 과정을 설계하고, 사실관계를 확인하고 창의적인 문제해결책을 제시하고, 실행계획을 발전시키도록 허용하면 협력적 정책기획의 성공 가능성이 높아질 것이다. 이는 참여자들의 책임감을 강조하는 것이다. 지방정부의 정책목표에 동의한 다음에는 참여자들이 방관자로서 반대하고 방해하기보다는 비판적 대안을 제시하고 함께 일하는 협력과정을 통해 정책기획의 성공 가능성을 높여 줄 것이다.

넷째, 협력적 리더십을 발휘하게 되면 협력적 정책기획의 성공 가능성이 높아질 것이다. 리더가 정책의 일관성을 유지하는 것도 중요하지만, 비록 다소간의 정책혼란이 초래될지라도 반대의견에 귀 기울이고 반대의견을 포용하고 통합하게 될 경우 협력적 정책기획의 성공 가능성이 높아질 것이다.

<그림 1> 분석틀

Ⅲ. 지방정부의 협력적 정책기획 경험

1. 지방정부의 기피시설 입지선정을 위한 정책기획 사례

1) 구리시 자원회수시설 입지선정 경험

구리시 자원회수시설은 1991년부터 시작하여 지역주민을 배려하는 민주적인 의사결정과 1998년 9월 17일 공사착공 그리고 2000년 12월 20일 남양주시와 환경 빅딜(Big Deal: 구리시는 자원회수시설을, 남양주시는 자원회수시설에서 나오는 소각잔재를 매립하는 시설을 각각 건립하는 협약을 체결)을 거쳐 2002년 4월부터 비교적 성공적으로 가동되고 있다(이종열 등, 2007: 22-55). 하루 200톤의 각종 쓰레기를 처리할 수 있는 소각동에는 구리와 남양주에서 배출되는 쓰레기 160∼170톤이 매일 들어온다. 총 500억 원의 사업비를 들인 자원회수시설 건설로 구리시는 213억 원의 건설비와 함께 매년 21억 원의 운영비를 절감하는 효과를 얻었다. 환경빅딜에 따라 국·도비 지원 비율이 30%에서 50%로 상향되었고, 남양주시와 건설·운영비를 분담했기 때문이다.

구리시는 애초에 통상적으로 사용되는 소각시설과 소각장이라는 용어를 사용하다가 시민에게 친근한 이미지를 제공하고자 1999년 5월 7일 내부적으로 연돌(煙突; 굴뚝)이용 환경타워 건설 제안이 있었고, 5월 31일 계획안에 대한 의회 설명회 개최를 거쳐 구리타워라는 명칭을 사용하게 된다. 자원회수시설이란 공식명칭 역시 환경 친화적 이미지 제고를 위한 용어 선택으로 평가된다. 따라서 본 연구에서는 맥락에 따라서 용어의 혼용이 이루어지고 있다.

소각장 건설비는 구리시가 50%, 남양주시가 50%를 부담했다. 매립장 건설비는 구리시 29.7%, 남양주시가 70.3%(도시계획인구 기준)를 부담하기로 하였다(주재복․한부영, 2006: 72).

구리시는 1991년~1995년까지 구리시내 입지대상지역의 생태·교통·환경 등을 조사했다. 그리고 1995년 6월 23일부터 8월 14일까지 예비조사를 거쳐 3곳의 후보지를 확정하고, 12월 15일 주변 300m 이내에 주거시설이 없는 토평동 9-1번지 2만 3000여 평 그린벨트 지역을 최종 선정했다. 이때 3개의 예비 후보지가 결정되자 1995년 9월 19일 입지선정위원회를 구성하여 총 4회에 걸친 의견수렴과 자문 그리고 협의를 거쳐 12월 15일 입지선정위원회의 전원일치로 입지선정을 확정하게 된 것이다. 1996년 8월과 12월에는 사업추진과 관련된 환경영향평가 사항에 대하여 주민설명회를 개최하였다.

최종 후보지 3곳은 사노동 37번지, 토평동 9-1번지 그리고 토평동 465-43번지 등이었다.

소각장 건설에 앞서 1998년 초 다이옥신 배출량을 허용기준치 이하로 줄이는 과학적 합리성을 보여주었고, 주민간접보상 차원에서 체육시설 등의 건립을 약속했다. 그러나 소각장 시설과 500~600m 인접한 아파트 주민들이 2001년부터 입주하면서 기존에 이행된 절차는 무시하고 무조건적인 저항을 시작했다. 기피시설인 소각장 건설에 따른 집값하락, 유해물질 관리에 대한 불신, 그리고 남양주시의 쓰레기까지 소각하여야 한다는 것 때문이었다(주재복․한부영, 2006: 74). 이에 대해 구리시는 다이옥신에 대한 안전성을 입증하고 주변의 지가하락에 대비하면서 원만하게 합의에 이르게 되었다(김창수, 2008: 68-70). 이제 구리타워를 찾는 시민들은 석양에 물든 도봉산의 장관을 보며 발아래 소각장은 개의치 않는다. 전국에서 매일 공무원 등 50여 명씩이 견학을 온다. 타이완·중국 등에서도 견학을 다녀가는 구리시의 자원회수시설은 이제 ‘혐오시설의 친환경적 운영’의 대표적 성공사례로 국내외에서 평가받고 있다(경기일보, 2007. 4. 20).

2) 남양주시 소각잔재매립장 입지갈등 경험

남양주시는 ｢폐기물관리법｣ 제4조에 근거해서 1992년부터 별내면 광전리 일대 28만 4000㎡에 쓰레기매립장 사업을 추진해왔다. 그러나 이에 반대하는 주민들이 10건의 소송을 제기해 공사 중단과 재개가 반복됐다. 특히 ｢폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률｣에 의해 이루어진 사업승인이 입지선정위원회를 구성하지 않은 절차적 흠 때문에 법원에 의해 무효화되었다(수원지법, 2000. 7. 12; 서울고법, 2001. 5. 1 판결). 이때는 1995년 택지개발 이후 1997년부터 매립지 인근에 6300여 가구가 입주한 상태였는데 남양주시는 대법원에 항고를 포기하는 대신, 입지선정위원회를 구성하지 않아도 되는 ｢폐기물관리법｣을 적용해 사업의 재승인을 받았다. 2000년 12월 20일 환경빅딜 이후 에코-랜드라는 명칭으로 하루 71톤 규모의 소각잔재매립장 건설을 추진하고 있는 남양주시는 지역주민들의 반대로 인해 공사가 계속 지연되었다(이종열 등, 2007: 57-118).

2005년 9월 29일에 겨우 공사를 재개하였으나 지역주민들의 반대로 공기가 지연되고 있는 상황에서 2006년 4월 3일에는 주민들과 건설회사 용역직원들 간의 폭행사건이 발생했는데, 공중파를 타면서 전국적인 사건으로 부각되었다(중앙일보, 2007. 1. 30). 2007년 5월에 들어와 대상지역의 산지 절개면적이 20만㎡ 이상임에도 불구하고 환경영향평가를 받지 않았기 때문에 환경부의 요구로 공사가 중단된 상태에서 반대주민들이 경기도지사를 상대로 제기한 ｢폐기물처리시설 설치승인처분 무효 확인소송｣에 직면했다(김창수, 2008: 82-83). 그런데 2008년 2월 18일에 이 소송이 수원지법에서 기각됨에 따라 중단된 공사를 2008년 4월부터 재개하여 2009년 말 완공할 방침이었다. 주민들은 소송에서 ‘경기도와 남양주시가 환경영향평가를 실시하지 않았고, 도시계획 변경결정을 경기도지사가 아닌 남양주시장이 했기 때문에 설치승인은 무효’라고 주장했다. 그러나 재판부는 ‘에코-랜드는 규모가 30만㎡ 이하로 환경영향평가 대상이 아니며, 도시계획 변경 결정권자에 대한 하자는 사업계획을 무효로 할 만큼 중대하지 않다’고 밝히고 소를 기각하면서 공사가 재개된 것이다(조선일보, 2008. 2. 19). 2008년 10월 10일 서울고법 항소심에 이어 10월 23일에는 대법원의 확정판결로 지루한 법정공방이 대단원의 막을 내리면서 남양주시 관계자는 법적 정당성을 바탕으로 2010년 하반기 공사 완공까지 시민들의 협력을 요청했다. 2008년 12월 11일 남양주시 K시의원은 시의회에서 관련 예산이 통과된 후 공사반대 단식농성에 돌입한다. 그러나 2009년 3월 31일에는 일부 주민들의 반대 속에 3년 만에 공사가 재개되어 2010년 말에 완공 예정이라고 한다(조선일보, 2009. 4. 20).

2007년 5월 18일 환경부에서 에코-랜드 조성사업과 관련하여 ｢환경·교통·재해 등에 관한 영향 평가법｣ 제2조 제3항에 따른 환경영향평가대상(산지전용면적 20만㎡이상) 여부에 따른 공사중지를 남양주시로 통보하였으나, 2008년 10월 23일 대법원판결에 따라 환경영향평가대상이 아님이 결정되어 공사중지요청을 해제함을 2008년 11월 5일 남양주시로 알리게 된다(http://www.nyj.go.kr/eco-land).

3) 하남시 광역화장장 입지갈등 경험

2006년 9월 하남시장은 3000억 원을 공사비로 집행하고, 2000억 원의 인센티브를 지역발전의 모티브로 삼겠다며 광역화장장 건설을 추진하겠다고 밝힌다(김창수, 2008: 80-81). 하남시 광역화장장 건립추진은 당초 경기도가 가평군에 건립비용 외에 1천200억 원의 인센티브를 제공하는 조건으로 추진하다가 주민반대로 무산되면서 시작됐다. 이에 따라 하남시장은 비록 공약사항은 아니었지만 취임 직후 하남시 발전방안의 일환으로 광역장사시설 유치계획을 구상하여 경기도에 인센티브 지원을 건의했고, 경기도는 서울시와 하남시간의 빅딜을 전제로 하남시의 요구를 수용하면서 사업이 진행되어왔다(동아일보, 2008. 4. 28). 2006년 10월 9일 경기도지사의 발표에 이어 10월 16일 하남시장은 하남시의회에서 지역발전을 위해 경기도 광역화장장을 유치하겠다고 밝힌다. 그러나 10월 23일 주민설명회가 주민반발로 무산된 후 11월 21일에는 ｢하남시 광역화장장 유치반대 범시민대책위원회｣가 꾸려져 대규모 반대집회가 열린다(서정환, 2007: 80-81). 2007년 6월 12일에는 용역결과를 바탕으로 최종 후보지를 발표(상산곡동 산 145번지 일대 30만평)하는데, 6월 26일 열린 공청회에 반대 측은 불참하고 공청회장 앞에서 농성한다.

KBS 시사기획 쌈(2007. 10. 1)에서 ｢하남 반란을 꿈꾸다｣라는 제목으로 당시 찬성 측과 반대 측의 의견대립과정을 상세하게 묘사했다. KBS 시사기획 쌈(2007. 12. 17)은 이어서 ｢투표, 갈등의 끝인가?｣라는 제목으로 2007년 12월 12일 하남시의 주민소환투표 과정을 담았다.

｢장사 등에 관한 법률｣ 제2조에 의하면 화장시설이란 시체나 유골을 화장하기 위한 시설을 말한다. 그리고 장사시설이란 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설ㆍ자연장지 및 장례식장을 포함하는 넓은 개념이다. 따라서 본 연구에서 사용하는 화장장은 통속적인 의미로 사용되고 있다.

한편 2007년 5월 11일 ｢주민소환에 관한 법률｣이 시행되는데, 이를 근거로 7월 23일에 화장장을 반대하는 주민들이 하남시장과 시의원 3명 등 선출직 4명에 대해 주민소환을 추진하는 사태가 발생하였다. 이는 법률 시행 이후 처음 발생한 사례였다. 2007년 9월 20일 주민소환 투표가 실시된다는 내용이 8월 31일에 공고됨에 따라 이때부터 시장의 직무가 정지되었다. 우리 사회의 민주화가 상당히 진척되어 주민들의 권리의식이 제고된 상태에서 기피시설 입지와 관련하여 이해관계자인 지역주민들이 자기의견의 개진기회를 갖지도 못하고 일방적으로 결정을 통보 받으면서 분노를 표출한 것이었다(김도근, 2007: 31). 하남시장은 뚜렷한 개발의지가 있었고 합법적으로 업무를 추진하였지만, 지방의회의 소수의견과 대다수 주민들의 의사를 무시한 결과 주민소환의 위기에 직면했던 것이다(국민일보, 2007. 8. 5).

하남시 선거관리위원회에서 2007년 9월 20일을 주민소환투표일로 결정하지만, 청구요건인 유권자 15%를 넘긴 서명부에 허위․대리 불법 서명이 70% 이상이라서 무효라는 시장 측의 주장이 수원지방법원에 일정부분 받아들여지면서 9월 13일에 주민소환투표 일정이 무산된다. 당시 수원지방법원은 청구사유 기재 불이행이라면서 3만 명 이상이 서명한 서명용지를 무효화한 것이다. 시장은 직무정지 20일 만에 시장실로 돌아왔다. 그러나 선관위에서 주민소환을 재추진할 수 있다는 유권해석을 받은 후 주민소환추진위원회는 소환청구서류를 접수하고 재추진 과정을 밟게 된다. 2007년 12월에는 대통령선거와 주민소환 투표가 뒤엉킨 하남시의 거리에는 대선후보들과 주민소환투표 찬반세력의 유세차량과 현수막이 뒤덮였다. 2007년 12월 12일 주민소환투표 결과 지방의원 2명이 소환되고, 하남시장은 투표율이 3분의 1에 미달하여 38일간의 직무정지를 끝내고 직무를 계속하게 된다.

이런 와중에 2008년 4월 4일 경기도가 ｢장사 등에 관한 법률｣  제5조 개정을 통한 장사정책의 변화를 이유로 인구 10만 명당 2~3기의 화장로를 갖춘 화장장을 시․군별로 마련하는 ｢1시군 1화장장 건립사업｣을 추진한다면서 약속한 건설비와 인센티브를 주지 않겠다고 포기선언을 하면서 하남시의 반발을 샀다(연합뉴스, 2008. 4. 10). 이처럼 장사법 개정으로 광역화장장이 무산된 상황에서 4월 28일 하남시장은 광역화장장을 포기하는 대신에 ｢경기도의 하남시 발전지원 합의｣를 이끌어내면서 화장장 건립계획을 공식 포기한다(한국일보, 2008. 4. 28). 하남시의 2008년 주요업무계획에서는 열린 행정을 강조하고 있다.

2. 사례의 비교분석

1) 정책목표에 대한 합의

첫째, 구리시는 시민들과의 공감대형성 노력을 통해 정책목표 합의를 이루고자 지속적인 노력을 하였다. 입지선정위원회는 기존에 결정되었던 1일 100톤의 소각용량을 인구 20만 이상의 도시규모에 대응할 수 있는 1일 200톤의 소각용량으로 결정하였으며, 향후 도시가 팽창할 것을 감안하여 100톤의 소각시설을 설치할 수 있도록 소각로 등 기계설비 여유 공간을 확보하는 것으로 시설용량에 대해서도 확정하였다. 그래서 시청과 지역주민들이 함께하는 소각장 건설이라는 이미지를 제고하였으며, 지역주민들에 대한 수혜사업을 수행한다는 공감대의 형성 그리고 쓰레기소각장 건설과 관련하여 수영장·사우나장 등 지역주민들을 위한 편익시설을 조성하여 ‘시민이 찾고 싶은 소각장 건설’이라는 목표에 합의하여 1998년 9월 17일 소각장 공사를 착공하였다.

둘째, 그러나 남양주시는 지역주민들이 정책목표에 동의하지 않은 상태에서 일방적인 정책추진을 하였기 때문에 정책기획의 성공가능성이 매우 낮았다. 남양주시는 매립지의 안정적 확보와 구리와 남양주에서 발생하는 생활폐기물의 안정적인 처리를 통해 지역주민에 혜택을 주는 것이 중요한 정책목표라고 했다. 남양주시가 추진 중인 소각잔재매립장은 전체 부지 28만 4000여㎡ 가운데 11만 2000여㎡ 규모로 모두 436억여 원(부지매입비 포함)의 예산이 투입될 예정이었다. 그러나 주민들은 이러한 정책목표에 동의하지 않았다. 2007년 8월에 면담한 남양주시 관계자에 의하면, 1995년 시작된 택지개발 이전부터 별내면 광전리 일대에 거주하는 자연부락 주민들이 거세게 반대하였다고 한다. 연로하신 분들이 대부분인 자연부락 주민들은 쓰레기매립장을 과거와 같이 파리 떼가 날아다니고 냄새나는 곳으로 인식하고 있었고, 선산과 고향의 터전을 지키고자 하는 완강함을 보였으며, 좀처럼 처음생각을 바꾸고자 하지 않았다고 한다. 1992년 별내면 광전리에 대해 매립장 입지선정이 이루어진 이후 당시 건설교통부와 주택공사는 1995년부터 1997년까지 매립장 부지 반경 2㎞ 안에 해당하는 인근지역을 택지개발지구로 지정하여 6300여 가구가 입주하면서 주민반발이 본격화되었다. 남양주시는 아파트가 인근지역에 들어오더라도 합법성과 안전성에는 별 문제가 없었기 때문에 심각하게 받아들이지 않았다고 한다. 2000년 7월 12일 폐기물처리시설 설치계획 승인처분이 수원지방법원에서 무효판결이 내려지고, 2001년 5월 1일 서울고법에서 패소한 남양주시는 항고를 포기하게 된다. 이런 가운데 환경부의 폐기물처리시설 광역화 정책이 추진되면서 2000년 12월 20일 구리시와 환경빅딜을 성사시키게 된다. 그리고 환경빅딜 이후 2001년 2월에 이르면 폐기물처리시설이 소각잔재매립장으로 용어가 바뀌어 기본 및 실시설계에 들어갔다. 2007년 8월 면담한 민주노동당 소속의 남양주시 K시의원에 의하면, 이때라도 입지선정위원회를 공정하게 구성하여 지역주민들과 합의하려는 노력을 보이고, 일방적으로 사업을 추진하지 않았다면 당시와 같은 극한 대립상태는 없었을 것이라고 한다.

사업비 436억 4100만원은 국비 84억 9600만원, 도비 99억 1200만원, 시비 252억 3300만원으로 구성되었다(조선일보, 2009. 4. 20).

셋째, 하남시장 역시 시민들이 자신이 제시한 정책목표에 동의하지 않은 상태에서 일방적인 정책추진을 하였기 때문에 협력적 정책기획의 성공 가능성이 매우 낮았다. 2006년 10월 16일 사업계획 발표는 물론 2007년 6월 12일 용역결과를 바탕으로 한 최종 후보지 발표 역시 시민들의 참여 없는 일방적인 통보였다. 범시민대책위원회 공동대표인 K씨는 민주적 의견수렴과정 없는 시장의 독선과 일방적 행정에 아파트를 중심으로 조직화된 시민들은 분노했다고 하였다(김도근, 2007: 31). 주민투표가 진행되는 과정에서 화장장을 반대하는 주민들은 자신들과 협상 한번 해본 적이 없는 시장을 원망하고 있었다. 인구 13만에 전체면적의 90% 이상이 그린벨트인 청정도시 하남을 개발하고자 하는 시장의 입장과 그대로 보전하고자 하는 반대 시민들의 입장이 정면으로 부딪힌 것이다. 따라서 주민들의 다수가 시장의 목적에 동의하지 않는 상태에서 정책을 추진하였기 때문에 협력적 정책기획이 성공하기 어려웠던 것이다.

2) 포용적이고 투명한 정책과정

첫째, 구리시는 입지선정위원회를 구성하여 포용적이고 투명한 정책과정을 보증하면서 시민들의 신뢰를 얻을 수 있었다. 쓰레기 소각장 건설 후보지에 대한 입지를 조사하여 3개소의 예비 후보지가 결정되자 1995년 9월에 시의회 의원 2명, 주민대표 3명, 환경전문가 2명, 관계공무원 2명으로 입지선정위원회를 구성하였다. 당시 구리시의 관계자에 의하면, 입지선정위원회를 구성하여 지역주민들이 소각장 건설과정에 참여하도록 한 것은 큰 결단이었다고 한다. 1997년에 ｢폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률｣ 제9조 제3항이 개정되기 전까지만 하더라도 1일 소각량이 300톤 이하의 소각시설의 경우에는 입지선정위원회를 통한 주민협의가 필요 없는 상황이었다. 따라서 1995년 당시 구리시의 소각장 건설 규모는 1일 소각용량 100톤이었기 때문에 이 사업을 주민과의 협의 없이 강행할 수도 있었다. 그러나 구리시는 법 규정에 얽매이지 않고 입지선정위원회를 구성하였고, 지역주민의 협의를 구하는 절차를 과감하게 마련하였다. 입지선정위원회는 해당지역의 주민들이 참여할 수 있는 기회를 확대하였고, 결정과정의 투명성을 확보하였으며, 결국 1995년 12월 15일 입지선정위원회의 전원일치로 입지선정을 하게 되었다.

둘째, 반면에 남양주시는 포용적이고 투명한 정책과정을 보증하지 못했다. 남양주시는 외부의 반대자들을 의식하여 내부의 정책추진과정을 은밀하게 진행하였기 때문에 지속적인 반대에 부딪혔다. 2007년 8월 면담한 반대투쟁위원회 소속의 지역주민들에 의하면, 남양주시는 2001년 5월 1일 사업이 무효화되어 새로 사업을 시작하고자 할 때 동일한 장소에 규모를 줄이는 꼼수를 사용하여 합법적으로 입지선정위원회를 구성하지 않았다고 한다. 따라서 주민들은 조례에 입지선정위원회 근거 조항을 두고, 민주적으로 정책을 추진하기를 바라고 있었다. 첫 단추를 잘못 끼웠으니 다시 시작하라는 요구였다. 별내면 지역주민들은 충분히 공청회를 하고, 보상협의를 민주적으로 추진하기를 바라고 있었는데, 2006년 4월 3일 용역을 동원한 폭력사태에 직면하면서 억울함으로 몸서리를 치고 있었다. 민주국가에서 납세자이며 주인들인 자신들을 보호해주어야 할 남양주시가 외부의 힘을 이용해서 자신들을 탄압한 사실이 도저히 믿기지 않는다고 했다. 남양주시는 공식적이고 합법적인 사전협의만 거치고, 정작 주민자치의 주체인 지역주민들의 의견을 겸허하게 수용하는 데 소홀했다.

셋째, 하남시장 역시 포용적이고 투명한 정책과정을 보증하지 못했기 때문에 협력적 정책기획의 성공 가능성이 매우 낮았다. 하남시장은 외부의 반대자들을 의식하여 내부의 정책추진과정을 은밀하게 진행하였기 때문에 지속적인 반대에 부딪혔다. 2006년 10월 사업계획 발표는 시장의 의지와 구상을 볼 수 있는 부분이었지만, 2007년 6월 최종 후보지 선정과정은 중요한 정책기획단계로서 이때부터 지방의회는 물론 공정성과 대표성을 지닌 주민들의 참여와 협력이 요구되었다. 그러나 민주노동당 소속의 H 시의원에 의하면, 지방의회에서 14억 원에 달하는 주민투표 소요예산을 일방적으로 통과시키려고 하고(매일신문, 2007. 11. 26), 스스로 하남의 주인이라고 생각하는 지역주민들에게 함께 머리를 맞대고 토론할 기회를 제공하지 못했다. 2008년 12월 면담한 환경갈등 전문가에 의하면, 주민소환투표 결정으로 까지 이어진 광역화장장 유치를 둘러싼 하남시민과 시장의 극한대립은 시장의 주장대로 전형적인 시민들의 님비의 발로이기 이전에 주민 설득작업을 포기한 시장의 오만과 독단에서 나온 결과였다.

3) 정책참여자들의 함께 일하는 책임감

첫째, 구리시의 경우 지역주민들이 함께 일하는 책임감을 발휘하여 구리타워라는 명품을 탄생시키고 소각장 운영에 관여하고 있다. 입지선정위원회의 구성을 통하여 해당지역의 쓰레기소각장을 지역주민 스스로가 전문가들의 의견을 듣고 결정할 수 있도록 한 것은 지역주민과 함께하는 정책기획을 단행한 것이었다. 이러한 절차를 통해 지역주민들은 함께 일하는 책임감을 보였고, 큰 저항 없이 원활하게(smoothly) 사업을 추진할 수 있었던 배경이 되었다. 그리고 구리시는 2001년 6월 시운전 이후 반대집단의 저항에 직면하였을 때 시민들에게 소각장을 지속적으로 공개하는 원칙하에 소각할 때 배출되는 오염물질에 대하여 다수의 시민들이 직접 확인할 수 있는 대형전광판을 설치하도록 하고 있다. 그리고 소각장 내에는 주민감시체제인 ‘주민지원협의체’가 구성되어 있고, 이들이 추천하는 ‘주민감시원’이 소각장 내에 근무하고 있다.

2001년 12월에 완공하여 2002년 4월까지 2차례에 걸쳐 실시한 다이옥신 검사결과 1㎥당 각각 0.016나노그램과 0.059나노그램이 검출되어 환경기준을 충족하였고, 철저한 관리와 주민감시원을 참여시킨 감시활동 그리고 전광판을 통한 정보공개 등을 통하여 현재까지도 성공적으로 운영되고 있다(주재복․한부영, 2006: 74-75).

둘째, 남양주시의 경우는 반대로 정책기획과정에 배제된 참여자들이 함께 하면서 책임감을 발휘할 기회를 전혀 갖지 못했다. 2007년 8월 매립장 현장을 답사하고 관계자들을 면담한 결과 확인한 중요한 사실은 계획 자체의 문제점보다는 남양주시가 지역주민을 파트너로 인정하고 함께 협력하여 문제를 해결하고자 하는 노력이 미흡하였다는 점이다. 1992년 8월 별내면 개발위원회 간담회 개최 때에 지역주민들은 무조건 반대의견을 표명하였다. 1994년과 1995년에 기본설계 및 환경영향평가에 대한 주민설명회를 개최했으나 지역주민들은 도중에 퇴장하는 등 파트너로서 책임감을 보여주지는 못했다. 대신에 지역주민들은 매립장 승인을 한 경기도를 상대로 매립장승인 무효 확인소송과 공사중지가처분신청, 건설교통부를 상대로 개발행위 허가승인처분 무효소송을 제기하는 등 법적 수단을 통해서 적극적으로 대응하였다(주재복․한부영, 2006: 75). 남양주시는 1999년 수원지법을 거쳐 2001년 5월 1일 서울고법 항소심에서 패소한 후 소규모 그룹으로 나누어 주민들과 대화하면서 설득을 시도했다고 한다. 그러나 입지선정위원회 구성을 합법적으로 회피하면서 서로 불신의 골이 깊어진 가운데 2003년 12월 20일 주민설명회가 무산되어 실질적인 대화기회도 상실했다. 2006년 4월 3일 남양주시가 용역을 이용한 폭력을 사용하는 강경한 입장으로 돌아서면서 정책과정에서 주민배제가 심화되고 주민들은 법적 투쟁에 매달리게 된다.

셋째, 하남시의 경우 역시 정책기획과정에 배제된 화장장 반대집단은 함께 하는 책임감을 바탕으로 실행계획을 발전시킬 기회를 전혀 갖지 못했다. 2006년 9월 하남시장은 3000억 원을 공사비로 집행하고, 2000억 원의 인센티브를 지역발전의 모티브로 삼겠다며 광역화장장 건설을 추진하겠다고 밝혔다. 유례없는 주민소환의 홍역을 치른 후인 2007년 12월 17일 경기도지사를 만난 하남시장은 2000억 원 인센티브를 재확인하고, 이를 통해 대형아웃렛, 시네마파크 등 복합단지를 조성하려는 하남시의 계획과 관련해 경기도의 투자유치담당자들로부터 관련노하우를 전수받기도 했다. 이에 따라 하남시장은 광역화장장 건립 문제를 충분한 시간을 두고 주민들에게 홍보한 뒤 2008년 4월 총선 이후 주민투표를 통해 화장장 유치 여부를 결론짓기로 했다(동아일보, 2007. 12. 19). 그러나 장사법의 개정에 따른 장사정책의 변화로 하남시장의 정책기획은 무산되고 만다. 결국 지역주민들은 시장의 파트너로서 입지선정은 물론 창의적인 문제해결책을 제시할 기회를 전혀 갖지 못했다.

4) 반대의견에 열려있는 협력적 리더십

첫째, 구리시장은 정책기획 과정에서 반대의견에 귀 기울이고 반대의견을 포용하고 통합하는 협력적 리더십을 발휘하였다. 2001년 6월 소각장 시운전 이후 ｢구리시 쓰레기소각장 범시민대책위원회｣는 2001년 9월 7일 반대 성명서를 발표하면서 지역주민들의 반대운동을 펼쳐나갔다. 그리고 2001년 9월 15일 시청에서 농성을 시작하였으며, 지역적인 반대운동이 일어나려는 분위기가 형성되었다. 이때 P 당시 시장은 농성하는 지역주민들과의 면담을 통하여, 모든 것을 공개하고 소각시설 시운전을 통하여 성능이 만족되지 않으면 철거하겠다는 과감한 약속을 하게 된다. 2007년 8월에 담당자와 면담한 전문가에 의하면, 당시에 관계자들이 매우 큰 우려를 표명했지만 시장의 공개원칙은 변하지 않았다고 한다. 결국 구리시장은 인근 아파트 주민들에게 내재되어 있던 소각장의 안전성과 재산가치 하락에 대한 우려를 불식시킴으로써 신뢰를 얻게 된다.

둘째, 반면 남양주시장은 협력적 리더십을 발휘하지 못했는데, 반대의견에 귀 기울이고 반대의견을 포용하고 통합하는 노력을 기울이지 못했다. 초대 민선시장 시절인 1996년~1997년 시장과의 대화 및 주민설명회 개최를 지속적으로 실시했으나 소기의 성과를 얻지 못했다. 1998년 쓰레기처리시설 주민대책위원회와 간담회 개최, 1999년 매립장 설치 반대시위와 행정소송, 1999년 11월 4일 매립장 조성공사 중지를 거쳐 2001년 7월 13일 주민대책위원회 대표 5명과 간담회를 개최할 예정이었으나 주민 참석거부로 간담회 개최 계획이 취소된다. 주민들은 시에서 매립장을 추진할 경우 대화 전면 거부의사를 표명한다. 한나라당 출신으로 2006년 6월로 임기를 마친 3대 시장은 매립장 백지화 공약을 내세워 당선되면서 임기 내내 발목을 잡힌 상태로 시정활동을 했다고 한다. 그는 2003년부터 주민설명회 개최를 지속하면서 소각잔재매립장 영상홍보물 배부, 2004년 소각잔재 매립장 홍보용 소책자 배부와 세대별 서한문 및 주민홍보물 배부, 2005년 지속적인 지역주민과의 대화는 물론 시민단체와 대화를 추진하였지만 주민들의 신뢰를 얻지 못했다. 그가 재임 중이던 2006년 4월에는 주민들과 건설회사 용역직원들 간의 폭행사건이 발생했다. 아파트가격 하락이라는 재산권 손실과 환경권을 지키려는 초기 반대운동의 모티브가 이후로 탄압과 폭력에 대한 저항운동으로 발전하였다. 이로 인해 그는 지역주민들의 신망을 잃으면서 4대 통합지방선거 때는 한나라당의 공천을 받지 못했다고 한다. 2006년 7월 1일부터 임기를 시작하고 있는 4대 시장은 경기도 부지사 출신으로 당시 매립장사업을 승인해준 담당자였다. 따라서 선거과정에서 백지화 공약을 하지는 않았고, 주민들에 대해서도 유연하게 대처하고 있다는 다소 긍정적인 평을 듣고 있다. 그러나 그 역시 협력적 리더십을 발휘하지는 못했다. 그는 2006년 이후 남양주 에코-랜드 홈페이지를 개통하고 시장과 주민대표와의 대화를 실시하는 등 지속적인 대화를 추진하였으나 상호간에 평행선을 그으면서 합의에 이르지 못하였다. 그도 정책의 타당성을 알리는 데 많은 에너지를 집중하고, 정작 지역주민들이 무엇을 원하는지에 대해 진지하게 경청하는 데는 시간과 에너지를 상대적으로 집중하지 못했다.

셋째, 하남시장 역시 협력적 리더십을 발휘하지 못했는데, 반대의견에 귀 기울이고 반대의견을 포용하고 통합하는 노력을 기울이지 않았다. 대한민국 최초로 주민소환투표가 치러진 1년여 간의 진행과정 동안 하남시민들은 소환찬성과 반대로 나뉘어 분열되었다. 하남시장의 광역화장장 유치계획에서 촉발된 논란은 시장과 시의원 소환 찬반으로 치달았던 것이다. KBS 리서치센터에서 주민투표 1주일 전인 2007년 12월 5일 하남시의 유권자 500명을 대상으로 여론조사를 실시했다. 여기서 주민소환투표에 찬성하는 비율이 60% 이상을 차지했다. 시장소환에 찬성하는 이유의 40.4%가 화장장 때문이라고 답한 반면, 오히려 이보다 많은 45.2%가 시장의 독단적인 일처리 때문이라고 했다. 주민소환투표 결과 주민소환이 무산되면 75.5%가 재소환을 추진할 것이라고 답했다. 무엇보다 주민소환추진위원회 측은 소환이유로 광역화장장 유치과정에서 보여준 독선과 졸속 행정, 시민 대표자로서의 소양과 자질부족 등을 들고 있었다(서정환, 2007). 그러나 시장은 광역화장장 유치를 지방자치단체장으로서의 적법한 공무집행 행위로 판단하면서 국책사업의 추진이 주민소환제의 청구사유가 되는지 헌법소원을 제기하기까지 했다. 하남시장은 지역주민을 파트너로서 인식하고 주민들이 진정으로 무엇을 원하는지 경청하는 리더십이 부족했던 것으로 평가된다.

Ⅳ. 협력적 정책기획의 성공조건

사례의 비교분석 결과에 의하면, 경기도에서 한강을 끼고 인접한 3개 지방정부가 기피시설 입지과정에서 보여준 정책기획의 모습은 판이하게 달랐다. 이러한 3개 사례의 분석결과를 바탕으로 협력적 정책기획의 성공조건을 논의해볼 수 있다. 첫째, 정책기획과정에 이해관계자들이 참여할 때 정책목표에 먼저 동의하는 것이 매우 중요하다는 것이다. 일단 목표에 동의하게 되면 세부적인 계획을 조율하면서 원만한 정책집행이 가능할 수 있기 때문이다. 그러나 현실적으로 참여자들이 처음부터 정책목표에 온전히 동의하는 것은 매우 어렵고, 참여과정에서 서로 다른 의견이 조율되면서 사회적 합의를 도출하게 된다. 구리시의 경우 정책목표에 합의하기 위해 지속적인 노력을 기울인다. 반면 남양주시나 하남시의 경우 원래 의도했던 계획을 강요할 뿐 서로 양보하고 합의하는 노력을 제대로 기울이지 못했다. 목표에 대한 합의는 역지사지(易地思之)를 바탕으로 해야 한다. 포스트모더니즘(postmodernism)은 나와 다른 사람을 인식적 객체로서가 아니라 도덕적 타자(moral other)로 인정한다(他者性, alterity). 공동체에 대해 모든 결정과정을 공개할 것을 요구하며 다양한 이견(異見)을 존중하고 심지어 무질서를 허용할 것을 강조한다(Farmer, 1995: 227-245). 개발을 통해 이득을 보는 사람과 보전을 통해 이득을 보는 사람은 서로 매우 다른 입장에 서 있다. 그런데 일방이 타방에 대해 한 가지 주장만을 강요하게 될 때 결코 합의점을 찾을 수가 없다. 나 아닌 다른 사람을 도덕적 타자로 인정하고, 과학적 합리성을 바탕으로 성실하고 능동적으로 담론에 임할 때 목표에 대한 합의의 가능성은 높아진다(강신택, 2002: 183-187). 이러한 관점에서 남양주시가 지역공동체 구성원들에 대해 합법성으로 무장하고 폭력을 행사한 점은 비판받아야 한다.

유재원․소순창(2005)은 우리나라 지방정부의 정책과정이 협력과 협상으로 특징지어지는 네트워크보다 명령과 복종으로 특징지어지는 계층제가 더 일반적인 현상임을 실증적으로 규명한다. 이런 입장에서 보면 구리시의 사례는 통계학적 의미에서 극단치(outlier)에 해당하는지도 모른다.

Dukes(2004: 165-187)는 서로 적대적인 관계에 있는 미국 남부의 담배농장주들과 공익보건단체가 포럼을 형성하면서 생산적인 대화를 하고, 담배농장주들은 담배제조회사와 미디어의 건강에 대한 왜곡보도에 시달려오다가 공익보건단체와 면대면 대화를 통해 새로운 학습을 허용하고, 결국 감정이입을 통해 공통가치와 목표를 인식하게 되는 과정을 상세하게 묘사했다. 그래서 여전히 약간의 차이와 공통관심사를 모두 인정하면서 2001년 이후 대통령 소속의 연합위원회를 형성하고 있다.

둘째, 반대자를 포함한 모든 이해관계자들의 의견이 공정하게 대표되는 포용성과 더불어 모든 과정이 공개되는 정책기획이 요구된다는 것이다. 구리시는 3개 후보지를 놓고 최종 입지선정을 위해 입지선정위원회를 구성하여 정책과정을 투명하게 보증하였기 때문에 협력적 정책기획에 성공하였다. 그러나 남양주시와 하남시의 경우 입지선정위원회 구성을 회피하고 일방적으로 입지선정을 함으로써 정책과정의 투명성 확보에 실패하였다. Lindblom & Woodhouse(1993: 126-138)는 엘리트의 영향력을 배제하고 소수의 견해를 반영하기 위해서는 다양한 전문가 그룹들과 아이디어 경쟁을 할 것을 제안하는데, 이견이 반영될 수 있도록 전문가와 반대세력이 포함된 구리시의 입지선정위원회는 앞으로 지방정부의 기피시설 입지과정에서 시금석이 될 것으로 평가된다. 그런데 <그림 2>와 같이 사례분석을 통해 확인할 수 있었던 사실은 정책기획 순서(temporal ordering)에서 정책과정의 투명성 조건이 먼저 충족되어야 참여자들의 정책목표에 대한 합의 조건의 충족이 가능하다는 것이다. 정책과정을 은밀하게 진행하면서 목표의 합의를 강제하면 진정한 협력은 어렵다.

<그림 2> 협력적 정책기획의 구조 ⑴

		정책목표 합의(t₂)
		높음	낮음
정책과정 투명성(t₁)	높음	구리시 자원회수시설
	낮음		남양주시 소각잔재매립장 하남시 광역화장장

셋째, 정책주체가 지역주민들이 파트너로서 함께 책임을 지고 정책기획 과정에 처음부터 참여할 수 있도록 허용하는 것과 더불어 지역주민들도 일방적인 반대자가 아니라 문제해결자로서 적극적인 책임감을 보여야 한다는 것이다. 구리시는 지역주민과 전문가를 포함하는 입지선정위원회 구성원들과 함께 입지선정을 하고, 시범운영과 모니터링을 함께 함으로써 신뢰관계를 구축하였다. 그러나 남양주시와 하남시는 입지선정과정에 반대하는 주민들의 참여를 철저하게 배제함으로써 불신의 골이 깊어졌다. Conyers(1982: 102-139)는 기획과정에서 시민과 공동체의 참여를 매우 중요하게 생각하였다. 그녀는 참여기획에서 시민참여가 중요한 이유는 중요한 현장정보의 획득, 사업에 대한 일체감과 지지의 확보, 가장 기본적인 민주적 권리의 부여 측면 때문이라고 한다. 가령 현장조사, 인터뷰, 공청회 개최는 현장정보의 획득을 위해 매우 중요하다. 그러나 그녀는 참여를 유도하는 것이 지극히 어렵고, 또 참여가 기획과정을 복잡하게 만들 수 있음을 강조한다. 그럼에도 불구하고 공동체 수준의 참여가 많은 사람들의 직접적인 참여를 이끌어내는 데 중요하다고 한다. 이처럼 협력에는 다양한 비용이 수반되지만, 참여하는 구성원의 도덕성(morality)의 수준이 높으면 오히려 편익으로 전환될 수 있는 것이다(Pellikaan & Veen, 2002: 197-209). 시민사회 역시 반대를 위한 반대보다는 책임감과 도덕성의 수준을 높여야 하는 이유가 여기에 있다.

결정에 참여하는 사람의 수가 증가할수록 결정비용이 증가한다는 명제는 직관적으로 그럴듯하다. 의사결정자의 수가 여럿일수록 조정과정은 더 어려워진다는 것은 상식적인 가정이다. 그러나 Lindblom(1965: 156)은 점진적이고 단속적․비연계적인 의사결정에서는 더 적은 수보다 더 많은 수의 의사결정자들이 조정을 더 용이하게 한다고 한다. 만일 각자가 서로 다른 이익을 대표한다면, 그리고 그들이 문제를 서로 다르게 바라본다면, 상호조절의 가능성은 훨씬 더 커진다. 조정을 이룩하기 위하여 의사결정자의 다수성에서 오는 다양한 에너지와 관심과 지성을 활용할 수 있기 때문이다(김영평, 1995: 33-34). 무엇보다 다수의 이해관계자가 관련되어 복잡하고 논쟁의 여지가 있는 공적 이슈에 대해서는 소통을 통한 합의형성(consensus building)이 유일한 대안이다(Innes, 1996: 460-472). 결국 정책기획에서 중요한 열쇠는 참여자의 수가 아니라 다양한 참여자들이 얼마나 공정하게 참여하여 수평적인 면대면 상호작용(face-to-face encounter)을 할 수 있느냐이다(Fox & Miller, 1995: 111-159).

넷째, 민선자치시대에 시장의 협력적 리더십이 결정적으로 중요하다는 점이다. 시장주도로 반대자들을 끌어안은 구리시장의 협력적 리더십은 정책기획을 성공으로 이끌었다. 그러나 남양주시의 소각잔재매립장과 하남시의 광역화장장의 경우에는 시장이 시민사회의 반대세력을 철저하게 배제함으로써 갈등과 분쟁을 증폭시킨 사례로 평가된다. Fox & Miller(1995: 159)는 그의 저서 마지막 장에서 귀 기울여 듣는 것(傾聽: listening)이야말로 자기기만에서 벋어나게 하는, 담론이론이 함축하는 적극적 책임감(proactive responsibility)이라고 강조한다. 이는 동양에서 얘기하는 이청득심(以聽得心)의 지혜와 상통한다. 즉, 귀 기울여 들어야 사람의 마음을 얻을 수 있다는 것이다. 상대방의 말을 경청하기보다는 자신을 주장하는 일에 더 골몰하고, 마음의 문을 열고 상대방의 말을 받아들이기보다는, 편견과 아집으로 상대의 말을 끊어버리는 일을 경계하는 것은 진정한 담론의 가장 중요한 조건이다. 그런데 <그림 3>과 같이 사례분석을 통해 확인할 수 있었던 사실은 협력적 리더십 조건이 먼저 충족되어야 참여자들이 안락의자에 앉은 고객으로서 불평만 하지 않고 책임감을 가지고 협력할 수 있다는 점이다.

물론 예외적인 경우이지만, 반대의 상관관계가 나타난 사례도 있다. 1992년부터 천안시 백석동에 쓰레기소각장을 은밀하게 추진하던 지방정부에 대해서 시민사회와 지역주민들이 파트너로서 끝까지 성숙한 책임감을 보이면서 1998년 협력에 성공한 사례가 있다(배응환, 2004).

<그림 3> 협력적 정책기획의 구조 ⑵

		정책참여자 책임감 (t₂)
		높음	낮음
협력적 리더십 (t₁)	높음	구리시 자원회수시설
	낮음		남양주시 소각잔재매립장 하남시 광역화장장

Ⅴ. 결 론

협력적 정책기획은 정책과 계획이 이미 결정된 상태에서 지역주민이 협력자로 나서라는 것이 아니라 정책과 계획이 결정되는 과정에서부터 파트너로서 함께 참여하여 결정하고, 집행과정에서도 협력하라는 것이다. 이는 전통적인 정책기획의 개념을 해체(deconstruction)하는 중대한 도전이다.

1990년 이후 협력적 정책기획의 지혜를 발휘한 지방정부와 그렇지 못한 지방정부의 정책성과는 확연히 차이가 났다. 본 연구에서 분석한 경기도의 인접한 3개 도시들 간에 상반된 정책과정과 성과가 나타난 점은 주목할 만하다. 구리시가 정책기획 단계에서부터 적극적이고 공정한 입지선정위원회를 구성한 것은 기피시설 입지를 위한 협력적 정책기획의 모범사례로 평가된다. 남양주시의 경우 1990년대에 이미 첫 단추를 잘못 끼워 미궁 속으로 빠져들었으며 민선 자치시대에도 입지선정위원회 구성을 끝까지 거부하고 일방적인 정책추진을 하면서 심한 후유증을 남겼다. 무엇보다 하남시의 경우 이미 수많은 지방정부에서 시행착오를 경험한 상태인 2006년의 시점에서 시장이 일방적으로 사업추진을 발표하고, 최종후보지를 선정하는 독선적 일처리 때문에 주민소환의 위기에 직면하기도 하였다.

이러한 연구결과의 일반화 가능성도 조심스럽게 내다볼 수 있다. 이는 방사성폐기물처분장과 같은 국가적 위험시설의 입지과정에서도 타당성을 보였기 때문이다. <그림 4>에 나타난 바와 같이 시민사회는 방사성폐기물처분장 사업의 경우 투명한 정보공개 및 공정한 비판과 토론절차의 부재(5.66)와 우리사회의 건전한 토론문화나 합의존중 관행 부재(5.53)를 주된 갈등의 원인으로 꼽았기 때문이다. 실제로 20년간 표류하던 방사성폐기물처분장이 경주에 입지할 수 있었던 중요한 배경은 2005년 3월 31일 ｢중․저준위 방사성폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법｣이 제정되어 절차와 내용이 명문화되고 명확하게 되었다는 점이다. 그리고 2005년 6월 16일 ｢중․저준위 방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고｣를 통해 주민투표에 의한 부지선정, 부지적합성 평가 그리고 경제적 지원방안 등 획기적인 내용의 새로운 입지정책을 발표하게 되는데, 이는 국가 차원에서 협력적 정책기획의 성공 가능성을 보여준 사례로 평가된다. ｢공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정｣(대통령령 제21185호)이 2009년 1월 1일부터 시행된 것도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다.

2008년 1월 15일부터 보름 동안 부산지역 300명과 경주지역 200명의 주민에 대한 설문조사를 실시했다. 조사대상자 중에서 남자 279명, 여자 208명을 합한 487명이 성실하게 응답하여 실제적인 분석대상에 포함하였다. 경주시의 경우 방사성폐기물처분장과 관련성이 있을 것으로 판단된 양북면과 양남면에 대해 비례적으로 50% 표본을 설정하였다.

<그림 4> 방사성폐기물처분장 입지에 대한 시민사회의 인식(10점 척도)

결론적으로 민주주의는 지역주민의 동의를 얻지 못한 정책은 추진하지 않는 것이 더 낫다는 사실을 입증한다. 권위주의 시대에는 위정자가 정책을 추진하면 지역주민들은 말없이 따를 수밖에 없었다. 그러나 민주주의는 설사 위정자의 뜻이 아무리 선할지라도 지역주민이 동의하고 합의하지 않은 정책을 무리하게 추진하는 것은 독선과 아집이라면서 거부한다. 우리나라 지방정부가 협력적 정책기획에 귀 기울여야 하는 이유가 여기에 있다. 이제 지역주민은 위정자의 복종자가 아니며 위정자의 뜻을 거스르는 폭도도 아니며 위정자의 정책에 협력하는 동반자인 것이다. 동반자는 뜻이 맞지 않거나 옳지 않다고 판단하면 거부할 권리를 갖고 있다. 그리고 위정자의 정책을 자신의 정책으로 받아들이고 함께 책임지고 함께 만들어가고 싶어 한다. 이것이 21세기 지방정부의 파트너로서 지역주민인 것이다.

그러므로 지방정부의 리더들은 이러한 상황변화를 인식하고 협력적 리더십을 발휘할 수 있도록 많은 노력을 기울여야 한다. 계획의 입안단계에서부터 반대하는 이해관계자들과 전문가를 참여시키면서 함께 만들어가는 지혜를 발휘해야 한다. 조급함으로 합의를 하지 못한 설익은 정책을 추진하다가 지역주민들의 반대로 곤욕을 치르는 것보다는, 입안단계에서 지역주민과의 합리적 대화와 협상을 통해서 사회적 합의를 도출하는 것이 더 효율적이고 민주적이기 때문이다.

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sookim@pknu.ac.kr

김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 관료제와 시민사회, 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발간된 저서로는 ｢환경정책의 구조와 논리: 갈등과 협력의 대위법｣(2008)이 있고, 최근 발표된 논문으로는 “관료제와 민주주의의 딜레마(2008)”, “해양오염방제를 위한 관료제와 네트워크(2009)” 등이 있다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr / 논문접수일: 2009. 3. 20 / 심사개시일: 2009. 4. 6 / 심사완료일: 2009. 5. 25>