공무원 노사협의제도의 국가 간 비교연구:

미국, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴을 중심으로

An International Comparative Analysis on the Labor-Management Consultative System in the Public Sector

｢지방정부연구｣ 제13권 제1호(2009 봄) : 89～113

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정 재 명*

* 제1저자

김 동 원

김 영 우

정 창 화

본 연구는 우리나라 공무원 노사관계에서 상생적 공무원 노사관계를 구축하기 위한 하나의 단계로써 서구 선진 5개국(미국, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴) 노사협의제도의 특성들을 비교 · 고찰해보고 이를 통해 현재의 우리나라 노사 대립관계를 상생적노사관계로 전환시킬 시사점을 찾고자 했다. 이를 위해 각국의 노사협의제도의 기원과 역사, 내용, 운영현황, 전체 공무원 노사관계에 미치는 영향 등을 중심으로 공무원 노사협의제도의 주요특성들을 비교 분석했다. 분석결과 노사협의제도의 정착과 발전의 경우 대부분의 국가에서 정부의 의지가 대단히 중요한 역할을 하는 것으로 분석되었다. 또한 노사협의제도가 법률로써 규정된 경우가 노사협약이나 대통령령으로 규정된 경우(미국, 영국)보다 지속력이 강한 것으로 나타났다(스웨덴, 프랑스, 독일). 노사협의위원회의 권한은 워낙에 국가별로 문화와 사회구조적인 상황이 반영된 상태에서 주어지기 때문에 수렴이론으로 정립하는 것은 대단히 어려운 것으로 나타났다.

주제어 : 노사협의위원회, 노사파트너십위원회, 직장평의회, 공동결정제도, 공무원 최고위원회, 휘틀리위원회

Ⅰ. 서론

본 논문을 위해 꼼꼼한 조언과 지적을 해 주셨던 익명의 심사위원 선생님들께 진심으로 감사드립니다.

공무원 노사관계법이 우여곡절 끝에 국회를 통과한 것이 2004년 12월이고, 이 법은 1년간의 유예기간을 거쳐 2006년 1월 말부터 시행되기 시작했다. 그러나, 공무원 노사관계법은 시행되기 이전부터 공무원 노동조합의 반발로 양대 공무원 노조중 하나인 전국공무원노동조합이 법외노조로 남는 상황이 발생했다. 당해 법안을 둘러싼 정부와 노조의 첨예한 대립은 상생적 공무원 노사관계라는 목표를 추구해왔던 모든 관계 당사자들에게 이러한 이상을 실현시키기 위해서는 넘어야 할 현실의 벽이 얼마나 높은지를 뼈저리게 느끼도록 해주었다.

그러나 공공부문 노사 간 적대적 모습들은 지금은 안정된 관계를 형성하고 있는 서구 선진국들에서조차도 공공부문 노사관계 형성의 초기에 발생했던 일들이다. 예를 들면 미국에서도 1970년대 말까지 공무원 노조의 팽창은 이루어졌지만 노사 간 협의와 우호적 관계는 형성되지 않았으며 이러한 적대적 관계는 80년대 초반의 연방항공관제사노조의 파업과 파업가담자 11,400명의 해고로 이어지는 극단적 상황도 연출되었다. 스웨덴 역시 1976년 공동결정법이 제정되기까지 60년대 격렬한 노사대립의 시기를 보냈다. 이러한 대립관계를 극복하고자 시도했던 주요한 제도가 서구국가들의 노사협의제도이다.

공무원 노사협의제도의 국가 간 비교연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제1호(2009 봄)

공무원 노사관계를 구성하는 요소로는 공무원노조, 사용자단체, 노사협의제도, 단체교섭, 분쟁해결제도 등을 들 수 있다. 이들 중 노사협의제도는 특히 원만한 단체교섭과 상생적 노사관계를 구축하는데 있어서 그 활용도가 높다. 미국의 노사파트너십 위원회, 영국의 휘틀리 위원회, 프랑스의 국가공무원최고회의, 독일의 직장평의회, 스웨덴의 공동결정제도 등은 그 운영상의 이점들이 두드러진 제도들이다. 노사협의제도는 노사간의 단체교섭과 노사관계를 형성하는데 있어서 우호적인 관계를 형성하는 장으로서의 역할을 함으로 벽돌들의 틈새를 막아주고 벽을 단단하게 고정시켜주는 모르타르와 같은 역할을 한다고 볼 수 있다.

따라서 본 연구에서는 우리나라 공무원 노사관계에서 상생적 공무원 노사관계를 구축하기 위한 하나의 단계로써 위에 언급된 서구 선진 5개국의 노사협의제도의 특성들을 비교 · 고찰해보고 이를 통해 현재의 노사 대립관계를 상생적노사관계로 전환시킬 시사점을 찾고자 한다. 이를 위해 각국 노사협의제도의 기원과 역사, 내용, 운영현황, 전체 공무원 노사관계에 미치는 영향 등을 중심으로 공무원 노사협의제도의 주요특성들을 비교 분석한다. 이러한 비교 분석을 통하여 제 국가들의 공무원 노사협의제도를 구축하고, 운영한 현황과 그 과정에서의 경험을 통해 교훈을 얻고 노사협의제도의 주요 특성들과 장단점을 도출하고, 도출된 특성들과 장단점에 근거해 우리나라의 공무원 노사협의제도의 구축과 나아가 노사관계 제도와 법안의 운영에 도움이 될 시사점을 제공하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경과 분석틀

1. 노사협의의 개념과 내용

노사협의의 개념은 크게 두 가지 측면에서 접근이 가능하다. 조합주의(corporatism) 이론에 바탕을 두고 노사협의제도의 개념을 설명하는 방식과 갈등해결방안으로서 노사협의제도를 서술하는 방식이 있다. 아래에서는 이들 2가지 접근방식에 기초해 노사협의제도의 개념과 내용을 설명하고자 한다.

1) 조합주의(corporatism)에 근거한 노사협의

조합주의는 자유민주주의적, 산업정치(liberal democratic, industrialized polities) 영역에서 정부의 정책결정 과정에 이익집단의 참여를 근간으로 한 정부와 조직화된 이익집단간의 관계성으로 정의될 수 있다(Taylor, 1989; Cawson, 1986; Harrison, 1980; Williamson, 1989). 또한, Philippe Schmitter(1974)는 조합주의를 이익집단이 국가로부터 집단의 구성단위의 독점적 대표체로 인정받고 국가의 의사결정에 참여할 수 있는 권한을 확보하는 반대급부로 집단의 리더를 선발하는 과정과 조직운영에 국가의 통제권을 용인하는 이익대표체의 시스템을 의미하는 것으로 정의한다.

Schmitter(1974)는 조합주의와 다원주의의 차이점을, 조합주의(corporatism)는 구성단위가 단일하고 비경쟁적인 계층제적 위계질서(독점적)로 구성되어 있으며, 이익집단에 대한 국가의 통제를 용인하고 이를 댓가로 이익집단들이 소속하고 있는 산업 단위내에 특정 집단의 배타적인 합법성과 대표적 지위를 국가로부터 부여 받게 된다. 반면에 다원주의(pluralism)는 특정 이익집단에게 국가로부터 대표적 지위가 부여되지 않으며 비특정화된 다수의 자발적, 경쟁적, 탈계층제적 위계질서의 특징을 지닌 이익집단 대표 시스템을 의미한다.

조합주의(corporatism)는 주로 노사관계에 적용되는 대표적인 이론으로 정부가 산업이나 조직을 대표하는 독점적 지위를 노조에게 부여함으로써 정부측의 의사결정에 참여할 수 있는 공식적·제도적 통로를 확보해주는 반대급부로 노조의 대표선발과정이나, 투표 등의 비민주성에 대한 국가의 통제가 가능토록 한 이론이다. 노사협의제도는 바로 관리측의 의사결정에 참여할 수 있는 제도적 장치라고 할 수 있다. 특히 자유주의적 조합주의에서의 관리측의 정책결정에 노조의 적극적인 참여를 가능케 하며, 아래로부터의 참여를 자발적으로 형성하게 하는 참여시스템이라고 볼 수 있다. 노사관계에서 단체교섭이 노조의 공식적인 참여 시스템이라고 한다면 노사협의제도는 공식적인 참여 시스템인 단체교섭이 제 기능을 다하도록 하기 위해 틈을 메우고 붙이는 모르타르 혹은 아교의 역할을 한다. 이익집단의 정부정책결정에의 참여를 근간으로 하는 조합주의 이론에 따르면 노사협의시스템은 노사관계의 공식적인 참여수단인 단체교섭 이전의 관리측의 의사결정에 대한 사전 참여적 시스템이라고 할 수 있다.

이러한 노사협의제도를 통한 참여적 방법을 포함하는 참여적 지위를 조합주의 이론에서는 통합(Integration), 포괄(Inclusion), 주변성(Marginalization) 등의 세 유형으로 분류한다(Taylor, 1989). 통합은 노조의 정부정책결정에의 참여의 수준이 대단히 높아서 국가의 통치기구로 내재화 되어 있는 경우를 말한다. 이러한 국가의 경우 노조가 정부정책결정에 참여할 수 있는 노사협의시스템, 노조와 정치권의 긴밀한 관계와 같은 제도적 장치들이 충분히 마련되어 있으며, 운영 또한 잘 이루어지는 경우를 의미한다. 포괄은 노조가 정부의 정책결정에 주요한 자문역할을 하고 긴밀한 교류 관계를 가지지만 핵심적 역할은 하지 못하는 경우를 말한다. 포괄적 지위에서는 노사협의시스템이라는 제도는 잘 갖춰져 있지만 핵심경영권 등에 있어서는 협의사항에서 제외되고 노조의 역할은 관련사항들에 대해 자문정도에 그칠 뿐이다. 마지막으로 주변성 지위는 노조가 정부 정책결정에 지엽적 역할만을 하는 경우를 말한다. 주변성 지위에서는 노사협의시스템 등의 협의제도가 제대로 갖춰져 있지 않으며 노조가 정부의 정책결정에서 배제되어 있는 상황에 부합되는 국가들의 경우이다. 아래 <표 1>은 노조 참여의 세 유형과 노사협의시스템, 집권정당과의 관계성을 제시하고 있다. 통합의 경우는 노사협의시스템이 존재하고 집권정당과 노조와의 관계성이 대단히 긴밀하며, 포괄은 노사협의시스템은 존재하나 집권정당과의 관계성이 통합적 지위에 비해 긴밀함이 부족하며, 주변성 지위의 경우는 참여의 주요 통로인 노사협의제도가 존재하지 않고 집권정당이 노조의 참여를 배제하는 경우를 보여주고 있다.

<표 1> 조합주의 이론과 노사협의시스템

	노사협의시스템	집권정당과의 관계성
통 합	유	긴밀
포 괄	유	중도
주변성	무	배제

2) 갈등관리방식으로서의 노사협의

갈등을 바라보는 관점은 갈등관리에 있어 대단히 중요하다고 할 수 있다. 그것은 갈등을 어떤 렌즈로 보느냐에 따라 갈등을 관리하는 접근방법이 달라지기 때문이다. 갈등은 일반적으로 세가지 관점에서 설명이 가능하다(최영기·유범상, 2000; 이창원·최창현, 2005). 그 첫째가 통합모델(균형모델)이고 다른 하나는 갈등모델, 그리고 상호작용론적 관점이다. 통합모델은 뒤르켕의 사조에 기반을 두고 있는 이론으로서 균형이론이라고도 불린다. 균형이론에서는 사회의 자연 상태는 조화와 균형을 이루고 있으며, 이러한 사회적 균형 상태를 분열시키고 악화시키는 문제와 갈등을 파괴적·일탈적 현상으로 본다. 따라서 기본적으로 갈등을 부정적이고 나쁜 것으로 간주하므로 갈등의 소멸과 극복을 기본 원칙으로 한다. 그에 반해 갈등이론은 맑스의 사상에 기반을 두고 있으며 갈등을 인간 사회의 존재론적인 본성으로 간주한다. 즉 상이한 물질적 기반과 가치, 이념, 목적을 추구하는 인간 또는 집단이 존재하는 한 필연적이라고 보며 사회의 변화를 지속적으로 요구하는 다양한 사회갈등과 불안을 우선적으로 규명하려고 한다(최영기·유범상, 2000). 따라서 갈등이론에서의 갈등 관리 방법은 갈등의 해결, 극복 뿐만 아니라 조정까지도 포함이 된다.

최영기·유범상(2000)에 따르면 노사관계를 갈등적 관점에서 봤을 때 갈등의 해결방법으로 <표 2>에서 볼 수 있듯이 균형모델과 갈등모델에 따라 각각 권위주의적 방식과 사회적 협의 방식으로 나누어 제시하고 있다. 즉 사회적 협의 방식은 민주주의 체제 또는 다원주의 사회에서 구사되는 갈등해결 전략으로서, 관련당사자들이 토론과 협상을 통해 갈등을 조정·해결하는 방법이다. 따라서 사회적 협의의 개념은 토론, 협상, 합의라는 세 가지 차원의 내용을 함의하고 있다. 즉, 사회적 협의란 공론장에서 토론을 통해 의사결정을 하고, 흥정과 협상을 하는 정치적 교환을 만드는 행위이며, 이러한 토론과 협상을 통해 사회적 합의 내지는 사회협약에 이르는 행위를 의미한다. 결국 사회적 협의의 개념을 원용하면 노사협의란 노사양자가 공론장에 모여서 토론과 정치적 교환을 통해 노사사이의 합의나 노사협약을 이끌어내는 행위를 의미하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 노사협의제도란 이러한 공론의 장을 제도적으로 제공하며, 노사사이의 갈등을 제도적인 공론의 장에서 토론과 협상을 통해 해결해나가는 구조를 말한다. 결국 노사관계에서는 노사협의제도라는 공적인 제도를 통해 노사간의 사회적 협의를 실천하게 되며, 참여민주주의와 토론민주주의와 같은 민주주의적 가치의 실현을 이룰 수 있으며, 더불어 갈등해결이라는 구체적인 실천적 전략을 구현할 수 있을 것이다.

공론장은 “이질적인 정치주체들이 상이한 정치적 목표를 달성하기 위해 사회적 대화를 하는 공간이며, 이 과정을 통해 상호이해, 사회적 동의, 또는 공공성 등이 나타날 수도 있는 제도화된 전략적·관계적 영역이다”(유범상, 2003). 따라서 노사관계에서의 공론장은 노사간의 상이한 목표를 달성하기 위해 노사간 쟁점이 되는 의제에 대해 토론, 협상, 합의의 행위양식을 전개하는 영역을 의미한다.

<표 2> 갈등해결의 접근법 비교

	권위주의적 접근법	사회협의적 접근법
갈등에 대한 관점	갈등은 나쁜 것, 갈등의 소멸, 극복	갈등을 상호차이로 인정 갈등의 조정
갈등해결방식	물리력을 통한 갈등의 관리, 소멸	협의와 공론을 통해 갈등 조정
관리방식	권력통치: 권위주의적 관리방식	교환을 통한 관리방식 이익집단정치
정치체제	권위주의, 독재체제, 일원주의	민주주의 체제, 다원주의

자료: 최영기·유범상(2000), 전게서, 재구성.

2. 노사협의위원회의 효용성

노사협의제도를 운영하는데 있어서 가장 많이 활용되는 방식이 노사협의위원회 방식이다. 미국, 영국, 프랑스 등은 노사협의위원회를 통해 노사협력을 증진시키는 대표적인 국가들이다. 노사협의방식으로써 각 국가가 노사협의위원회 제도를 적극 활용하는 것은 위원회제도가 노사양측에게 주는 다양한 이점들에 기인하다. 먼저, Schuster(1984)는 노조가 노사위원회에 참여함으로써 얻게 되는 이득으로 노조원들의 신분보장을 강화할 수 있으며, 조직의 의사결정에 근로자들의 참여를 좀 더 제도화, 체계화시킬 수 있으며, 위원회에서의 협의로부터 보다 많은 보상을 획득하게 된다는 점을 강조한다. 반면에 관리측은 조직관리의 효율성을 기하는데에 노조의 협조를 도출해 낼 수 있다는 긍정적인 측면이 존재한다. 또한 Godine(1976)에 따르면 노사협의위원회는 노동자의 조직의사결정에의 참여를 제도화시킴으로써 산업의 민주화를 현장속에 구체화시키는 하나의 수단이라는 점을 강조한다. 노사협의위원회는 Kearney(2001)가 주장하는 직원들의 조직의사결정에의 참여를 조직의 공식적 운영장치로 구체화하는 참여적 의사결정(PDM)과도 일맥상통하는 내용이다. 즉, 노사협의위원회를 통해 근로자들이 고용자측과 다양한 사항에 대해 조직의사결정에 참여하고 갈등해결을 하게 된다. 결국 이것이 조직의 분권화된 의사결정시스템을 형성시키며, bottom-up식 권위구조를 형성시키게 되며, 노사가 협의위원회를 통해 상호목표를 좀 더 일치시킴으로써 적대적 관계의 완화에 큰 기여를 하게 된다.

Cutcher(1984)는 노사위원회를 활용한 노사간 협력이 주는 장점으로 먼저 노사상호간 신뢰(trust)와 일치(consensus)감을 강조한다. 즉, 노사위원회가 기본적으로 신뢰에 바탕을 두고 운영되기 때문에 이를 통해 노사간 신뢰와 일치감이 생기는 것은 당연하다는 주장이다. 특히 이들은 노사협의위원회가 노사에게 제공하는 7가지 이점을 좀 더 구체화시켜 다음과 같이 제시한다(Patton, 1994: 256).

①노사 상호 관심사안에 대한 노사 간 인지기회의 증가

②단체교섭장 외에서 노사가 함께 토의 할 기회의 증가

③노사위원회에 참가하는 노사대표들에 대한 구성원들의 지지 증가

④협력적 프로그램을 도입하기를 원하는 노조와 관리측에 보다 폭넓은 도움의 제공

⑤사업팽창이나 고용창출과 같은 지역 경제적 발전에 있어서의 협력 제공

⑥노사양측은 새로운 기술과 기술개발과 교육훈련 등을 포함하는 인력자원 관리에서 협력

⑦노사양측은 보다 큰 공동체 인정감과 합법성의 획득

3. 선행연구에 대한 고찰

공무원 노사관계에 대한 비교연구는 국가별 특수성과 일반성이 혼재된 측면이 있어 특정국별 내용을 소개하거나 공공부문 노사관계의 특정부문, 예를 들면 분쟁유형 및 기구, 단체교섭의 구조 등의 내용과 부문을 소개하고 비교하는 연구에 주안점이 두어져 왔다. 본 연구의 주요한 주제인 노사협의제도와 관련된 연구들은 주로 각국의 협의제도 도입의 역사와 기원, 협의제도의 내용, 법률의 형태, 권한, 구성방식 및 운영현황, 노사협의위원회의 구성과 권한 등의 주제들을 다루고 있다(하재룡, 2004, 2005; 박장현, 2003; 한국인사행정학회, 2005; 인수범, 1996, 1996; 이승협, 2005, 2006; 조용만, 2006; Kearney, 2001; Patton, 1994; Gerhart, 1994).

이들 내용 중 먼저 하재룡(2004, 2005)은 미국 협력적 노사관계의 구축이라는 측면에서 연방정부의 노사협력모형개발에 대한 내용을 서술하고 있으며, 지방정부 노사위원회의 운영 사례들을 뉴욕주 온타리오 카운티의 사례를 들어 제시하고 있다. Kearney(2001)는 미국 노사위원회의 공식적 단체교섭과정 이외에서의 문제해결 역할들과 노사협력과 참여적 의사결정에 대해 제시하고 있다. Patton(1994)은 미국의 노사협력과 관련위원회들을 작업장 민주주의의 진화라는 측면에서 접근하고 있다. Gerhart(1994)는 노사협의위원회의 기능과 권한범위, 역사, 관계십의 근거 등을 서술하고 있다.

영국노사협의위원회인 휘틀리위원회에 대해서는 여러 학자들에 의해 논의되고 있다. Sheldrake

(1988)는 휘틀리즘의 기원, 휘틀리위원회의 역사와 내용, 권한, 그리고 공공기관에서의 휘틀리위원회의 구체적인 역할과 내용들을 서술하고 있다. Beaumont(1992)는 휘틀리위원회와 영국공공부문 노사관계의 변화과정과의 관계성에 대해 서술하고 있다. Beaumont는 휘틀리위원회에 대한 정부의 지지는 곧 공공부문 노조의 국가적 차원에서의 인정을 의미한다고 지적한다.

프랑스의 공공부문 노사협의위원회에 대한 논의로는 먼저, Fournier(2002)는 프랑스 노사협의기구인 국가공무원 최고위원회와 분권화된 수준의 노사협의기구인 여러 위원회들의 기능과 업무협의 범위 및 권한에 대해 서술하고 있다. 조용만(2006)은 프랑스 노사협의위원회들의 역할과 내용을 살펴보고 이들의 한국적 함의를 기술하고 있다. 한국인사행정학회(2005)는 프랑스 분쟁해결과정의 사례와 더불어 한국에서의 정책적 시사점을 제시하고 있다.

박장현(2003)은 독일의 공동결정제도(co-determination system)의 내용과 단계, 협의 범위 등을 설명하고 있다. 이승협(2005, 2006)은 독일에서의 공동결정제도를 기반하고 있는 직장평의회의 구성과 권한을 서술하고, 공동결정제도에서의 직원들의 참여수준과 범위, 권한을 제시하고 있다. 또한 공동결정제도에서의 공공부문과 민간부문의 차이점도 서술하고 있다. 한국인사행정학회(2005)는 독일 분쟁해결과정에서의 참여적이고 협력적인 노사관계를 유도해 내는 시사점을 사례를 통해 제시하고 있다.

스웨덴의 노사협의제도에 대해서는 인수범(1995, 1996)이 공동결정제도의 도입 및 발전, 공동결정법에서 규정하는 노조측의 권한, 공동결정협약(UVA)의 체결에 대한 내용을 설명했다. 또한 김영재(1989)는 스웨덴의 경영참가제도의 일환으로써 공동결정제도의 도입배경과 노조의 권한에 대해 서술하고 있다.

<표 3> 공무원 분쟁조정제도에 관한 선행연구

국 가	연 구 자
미국	하재룡, 2004, 2005; Kearney, 2001; Patton, 1994; Gerhart, 1994
영국	Beaumont, 1992; Sheldrake, 1988
프랑스	Fournier, 2002; 조용만, 2006; 한국인사행정학회, 2005
독일	박장현, 2003; 이승협, 2005, 2006
스웨덴	인수범, 1995, 1996; 김영재, 1989

4. 연구의 내용 및 방법(분석틀)

본 연구에서는, 먼저 미국, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴 등 5개 국가 노사협의시스템의 내용 전체를 개괄적으로 비교 해 보기 위해 일반적으로 노사협의시스템의 내용에 포함시킬 수 있는 노사협의시스템의 기원과 발전, 노사협의위원회의 구성방식, 권한, 업무협의범위 등을 비교 변수로 선정하여 각 국가의 노사협의시스템의 내용 상 유사점과 차이점을 분석한다.

<그림 1> 연구의 흐름도

본 연구의 대상은 OECD 국가들 중 공공부문 노사관계의 역사가 오래되고 노사관계 제도가 안정되게 정착되어 있고, 또 협력적 노사관계의 운영을 이끌어오는 데에 노사협의시스템이 결정적 영향을 미친 미국, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴이다. 이들 국가들이 비교 연구의 대상으로 선정된 이유는 각 국가들이 일반적인 유럽사회모델의 바탕위에서 독자적인 노사관계 제도와 단체교섭구조 뿐만 아니라 다른 국가들과 차별화되면서도 유사한 노사협의시스템 모델들을 개발 운영해왔다는 점이다. 이러한 이질성과 동질성이 유럽의 노사관계를 북유럽모델, 중부유럽모델, 남부유럽모델, 앵글로 색슨 모델로 나누는 근거가 된다(비써, 1996; Ebbinghaus, 1999). 유럽국가들 이외에는 미국을 본 연구의 대상에 포함시켰는데 미국은 북아메리카 모델로써 계급 투쟁적(class conflict) 노사관계에 바탕을 둔 유럽대륙 국가들과는 다소 차별화된 실용주의(Pragmatism)노선에 따른 공공부문 노사관계를 특징으로 한다. 또한 이들 5개 국가들은 각 국가들의 문화와 특색에 맞는 공무원 노사협의 시스템을 개발 운영하고 있다.

Ⅲ. 선진 제국가들의 공공부문 노사협의제도의 내용

1. 미국의 노사협의제도

1) 미국노사협의제도의 기원과 발전

미국 공공부문 노사문제를 협력적으로 이끌어 나가는데 있어서 주요한 역할을 한 것은 노사협의제도이다. 이러한 협의제도는 70년대부터 활성화 되었던 소극적 노사협력의 단계인 노사위원회제도와 90년대에 주로 활용되었던 적극적 노사협력 단계인 노사파트너십 위원회제도를 들 수 있다.

먼저, 미국공공부문 노사가 단체교섭과 공식적 분쟁해결절차에만 의존해서 노사문제를 풀어나가는 데 한계에 부딪힘으로써 노사와 정부가 생존을 위해 찾은 대안이 노사협의(consultative) 시스템이었으며, 그 대표적인 협의시스템이 노사위원회(Labor-Management Committees)제도였다. 물론 이러한 위원회제도를 구성하는데 핵심적 역할을 한 것은 전문적이고 중립적인 기구인 미연방알선조정청(Federal Mediation and Conciliation Service: FMCS)의 노사협력 프로그램들이라고 볼 수 있다.

1920년대 민간부문에서 소위 아메리칸 플랜(The American Plan)의 일환으로 노조화를 막고 노조를 탄압하기 위한 수단으로 노사합동위원회제도를 적극 활용했다. 공공부문에서는 1970년대 초가 되어서야 노사위원회제도가 도입되기 시작했다. 70년대 초에는 공공부문과 지방자치단체에 있어서 노사 사이의 협력적 노력은 초기단계에 있었고, FMCS의 노사협력 프로그램들은 주로 노사쌍방에 의해 제기되는 특정 문제들을 해결하기 위해 한시적으로 운영되는 특별노사위원회(special ad hoc union-management committees)에 운영 목적이 맞춰져 있었다. 70년대 말부터 공식적인 단체교섭과 노사위원회제도의 분리성에 대한 FMCS의 노조에 대한 계속된 노력과 설득으로 노사위원회 제도는 공공부문 노사관계에서 제 역할을 하기 시작했다(Gerhart, 1994; 하재룡, 2005). 메사추세츠주는 1978년 공공부문에서 노사위원회를 난국해결을 위해 전략적으로 도입한 첫 주정부였으며(Kearney, 2001), 80년대 중반까지 미국 공공부문 노사 양측은 노사위원회를 통해 얻은 관리 측에 대한 신뢰를 바탕으로 노사위원회 시스템을 인정하게 되었다.

2) 노사협의위원회의 구성방식 및 운영현황

공공부문 노사협의위원회는 시, 카운티, 주, 지역정부들 뿐만 아니라 교육, 의료서비스 분야를 아우르는 공공부문들에서 광범위하게 시행되었다. Gerhardt(1994)에 따르면 1970년대 초반의 경우 연방정부기관의 44%가 노사협의위원회를 설치·운영하고 있었으며, 인구 25만 이상의 시정부 중 19%가 이에 해당되었다. 90년대에 이르러 공공부문 고용자중 거의 252,000명이 노사협의위원회의 영향하에 있었다(Gerhardt, 1994). 따라서 미국의 경우 노사협의위원회의 설치·운영은 노사협약과 각 지방정부, 공공기관의 자율재량에 따라 시행되었다고 볼 수 있다. 반면에 1993년에 설치된 노사파트너십 위원회의 경우는 행정명령의 형태로 발해졌으며, 연방정부 기관들에서는 노사파트너십 위원회를 의무적으로 설치해야 했으며, 공공부문 노사협의가 제도화된 단계에까지 이르렀다고 볼 수 있다(Master & Albright, 2003).

노사협의위원회의 구성에서는 노사위원회와 노사파트너십위원회 공히 노사동수로 구성되었다. 특징적인 것은 노사위원회의 경우는 노사협약이나 각 기관의 특성에 맞춰 자율적으로 구성되고 운영되었지만 노사파트너십 위원회는 국가가 연방차원의 노사간 파트너십과 파트너십 위원회를 관장했다는 점이다. 행정명령 12871에 근거 11인으로 구성된 국가파트너십위원회(National Partnership Council, NPC)가 설립되었고, NPC와 미인사처가 연방정부차원에서의 파트너십을 관리했다. 이로인해 노사파트너십 위원회가 광범위하게 확산되었으며, 1998년에 이르러서는 노사파트너십 위원회가 연방정부차원의 공인된 교섭단위의 67%를 아우르게 되었다(정재명, 2006).

3) 노사협의위원회의 역할과 권한

노사위원회의 유형이 주와 시정부, 공공부문들에 따라서 워낙 다양하기 때문에 그 권한도 단순히 정보를 교환하는 권한을 가진 위원회에서부터 실질적 의사결정권까지 행사하는 위원회가 있었다. 또 다루는 의제와 목표는 단순히 협소하고 지엽적인 문제의 해결에서부터 노사관계의 근본적인 개선까지 포함하는 일반적이며 광범위한 문제를 다룬다. 위원회의 유형은 기관의 운영문제를 협의하는 운영위원회와 노사분쟁을 해결하기 위한 분쟁해결위원회로 이원화 된다. 위원회의 구조와 수준은 직장 수준에서부터 산별위원회에 이르기까지 다양한 구조와 수준으로 구성되어 있다.

노사협의제도의 다른 유형이며 적극적 협력단계인 노사파트너십 위원회는 1993년 클린턴 대통령의 행정명령 12871에 의해 설립되었다. 행정명령 12871은 국가노사파트너십 위원회(National Partnership Council, NPC)를 설립하는 내용과 함께 연방정부 기관들이 노사파트너십을 제도화 하도록 요구하는 규정을 포함하고 있다. 노사파트너십위원회는 연방정부의 노사관계에 대해 대통령에게 자문을 하며, 각부처 노사파트너십의 형성 및 운영을 지원하고 행정부의 노사파트너십 효과를 조장하며, 파트너십 효과에 대해 정보를 수집하고 지침을 제공하는 역할을 한다. 각 기관의 기관장들은 각 기관차원에서 노사위원회를 형성해 노사파트너십을 창출하고, 기관의 변화에 노조대표들을 적극적으로 참여시키며, 이해교섭과 같은 협력적 교섭내용을 직원들에게 교육훈련을 제공해야만 한다(Masters & Albright, 2003: 247).

노사파트너십 위원회는 권한위임에 중요한 수단이 되었으며, 정보를 교환하고 광범위한 문제들에 대해 거의 교섭수준의 회의를 개최한다. 과거 공무원 노사관계법에서 제한되었던 주제들인 성과평가까지도 노사파트너십 위원회에서 논의되고 결정되는 사안들이다(Kearney, 2001).

미국의 노사협의 시스템은 소극적 협력 단계인 7·80년대의 노사위원회와 90년대의 노사파트너십 위원회를 들 수 있는데 이들의 차이는 노사가 목표일치를 이루고 있는가 여부, 노조의 지위가 관리 측과 대등한가 여부 등에 따라 구별이 지워졌다. 아무래도 노사위원회가 시행되던 7·80년대 미국 공무원노조의 세력은 관리 측과 대등한 위치를 이루지 못했고 동반자로서의 지위도 인정받지 못한 상황이었으며, 이러한 상황에 맞추어 노사 사이의 신뢰성을 회복하고 협력의 초석을 다지는 역할을 했다. 90년대 노사파트너십 위원회에 와서야 비로서 최고 통치권자의 강력한 의지력을 바탕으로 동반자 관계를 확보했으며 인사권을 포함한 상당한 관리권의 공유가 이루어졌다(정재명, 2006). 그러나 부시대통령은 2000년 발한 행정명령 13203을 통해 노사파트너십 위원회의 설립을 규정했던 행정명령 12871을 철회시킴으로써 노사파트너십 위원회 제도는 폐지되었다.

2. 영국의 노사협의제도

1) 위틀리위원회의 기원과 발전

영국의 노사협의제도는 곧 휘틀리위원회를 일컫는다고 볼 수 있다. 1916년 하원의장이던 J.휘틀리를 위원장으로 하는 ‘사용자 및 피사용자의 관계에 관한 부흥위원회’의 보고서에 의거하여 설립되었다.

영국의 경우에는 공공부문 노사관계가 일찍 틀을 갖추고 발전하였다. 영국에서 1970년대까지 유지되고 있던 공공부문 노사관계의 골격이 갖추어 진 것은 제1차 세계대전 중에 설립된 휘틀리위원회와 깊이 관련된다. 전전 영국의 노동조합운동은 생디칼리즘적 성향을 보이고 있었으며 그에 따라 노사관계가 매우 불안정하였다. 노사관계의 안정을 위해 정부는 자유방임 전통을 깨고 노사관계에 직접 개입하면서 전국적인 수준의 노사협의기구의 구성을 지속적으로 시도하였다. 노사관계의 지속적인 개선을 확립하기 위한 방안을 제안하고 노사관계에 영향을 미치는 제반 조건들이 이해당사자들에 의해 체계적으로 검토될 수 있도록 하는 수단을 권고하도록 할 목적으로 휘틀리위원회가 1916년 발족된 것이다. 휘틀리위원회 보고서들이 가장 큰 영향을 미친 영역은 공공부문이었으며, 권고 내용들은 공공부문 노사관계의 골격을 이루게 된다(Sheldrake, 1988).

생디칼리즘 (syndicalism)은 산업일선의 노동자계급의 활동을 통해 자본가사회를 붕괴시키는 것을 목적으로 하는 투쟁주의적 노동조합운동을 일컫는 말이다. 19세기 말에 처음 등장하였으며 생디칼리스트들에게 노동자조합은 자본주의적 기존의 질서를 전복하고, 다수의 이익을 위해 사회를 움직일 가능성이 있는 방법으로 보고 있다. 생디칼리스트들의 사회에서 산업과 정부는 노동자연합에 의해 가동된다(http://ko.wikipedia.org/wiki).

2) 휘틀리위원회의 구성방식

다음은 휘틀리위원회의 구성방식으로, 휘틀리위원회는 각 산업별로 국가노사공동위원회(National Joint Industrial Council, NJIC)와 그 산하에 지역별로 구성되는 지역노사공동위원회(District Joint Industrial Council, DJIC)로 구성된다. NJIC의 구성원칙은 기본적으로 노사동수로 구성되어야 하며, 각 위원회의 구성수는 국가노사공동위원회에서 휘틀리보고서에 근거해 만든 자치규정(Constitution)에 기초해 자율적으로 결정된다. 또한 위원회는 위원장과 부위원장을 선출하며 위원장이 노조대표이면 부위원장은 관리측 대표로 구성되거나 아니면 역의 현상이 반드시 이루어져야 한다. 그렇지 않으면 2명의 공동위원장을 두게 된다.

DJIC는 국가노사공동위원회에 의해 지역분할과 그에 따른 위원회의 숫자가 결정된다. 예를 들면 석유산업은 11개의 지역위원회로 나누어지며, 지역위원회에는 국영기업과 지방정부소속의 기업뿐만 아니라 민간기업도 참여가능하다. 역시 위원회의 구성은 노사동수로 하며, 구성수는 지역노사위원회의 내규에 따라 자율적으로 결정된다.

3) 휘틀리위원회의 역할과 권한

국가노사공동위원회의 역할은 지역노사공동위원회와 유사한 점들과 차이점들이 존재한다. 먼저, NJIC의 가장 주요한 역할 중 하나는 산업별 단체교섭창구 역할을 한다는 점이다. NJIC가 설립된 이후 단체교섭은 국가노사공동위원회를 통해 이루어졌고 이것은 단체교섭의 통일성과 중앙집중식 단체교섭구조로의 변이를 촉진시켰다. NJIC에서 이루어지는 단체교섭의 범위에는 산업별 임금수준과 근로조건에 관한 여러 가지 사항(휴일, 근로시간, 인사문제)들이 포함된다. 또한 기업이나 정부기구의 합병이나 변화에 의해 발생하는 인력감축에 대해 휘틀리위원회에서 논의 및 노사협약을 도출하기도 한다.

NJIC의 또다른 기능으로는 노사갈등이 발생했을 시 중재기구의 역할을 한다는 점이다. 처음에는 노사 상호간의 협의를 목적으로 구성되어 중재적 기능은 없었으나, 차차 정부의 반대를 무릅쓰고 공무원 조직·중소기업 등 미조직 노동자의 임금·노동 조건 개선을 위한 실질적인 중재를 맡아 성공을 거두었다. 그 후 이 방안은 국제적으로 파급되어, 노사관계의 안정을 위한 모범방식(휘틀리 방식)으로 널리 활용되었다.

마지막으로 NJIC는 DJIC의 구조, 지역분할 등에 대해 결정할 권한을 가지지만, 일단 DJIC가 구성된 이후에는 NJIC는 DJIC의 활동에 대해 권고 이외의 강제할 권한을 갖고 있지는 못하다. DJIC는 소속된 산업의 분할된 지역을 중심으로 활동했다. 역할은 고충처리 및 인사상의 문제를 포함한 중요사안들에 대해 노사가 협의하고 결정하는 역할을 한다. 또한 직장위원회라고 불리는 Joint Consultative Committee는 휘틀리위원회의 권고에 따라 자발적으로 설치된 것으로, 조합원인 근로자와 관리자간에 일상적인 조직운영에 관하여 단체교섭과는 관계없이 의견을 교환·협의하는 역할을 한다.

DJIC의 다른 역할중 하나는 사업장 단위의 직장위원(shop stewards)의 활동을 들 수 있다. 직장위원은 사업장내 조합원들이 선출하며 DJIC의 승인을 받으며, 역할은 사업장 내의 고충처리, 기타 사업장의무이행을 촉구하고 조합원들의 임률결정에 영향력을 행사한다.

1980년대 이후 보수당 정부는 휘틀리시스템을 유명무실화 시켰으며 단체교섭을 부처, 지방정부로 이관 분권화시켰으며, 정부정책결정과 조직의 운영에서 노조의 영향력을 철저히 배제시켰다. 이러한 조치는 1997년 노동당 정부의 집권이후에도 계속되어 휘틀리시스템에 의한 협의제도와 공공부문 노사관계제도는 다시 회복되지 못하고 있다(조재희 외, 2003).

신노동이라 불리는 현노동당 정부의 기조는 기본적으로 사업장에서의 사용자와 노동자 사이의 파트너십을 강조한다. 그러나 이러한 방법은 노동조합에게 국가적인 수준의 경제정책 결정에서의 역할을 제공하지는 못한다.

3. 프랑스의 노사협의제도

1) 노사협의시스템의 기원과 발전

20세기 초반부터 비공식적으로 허용되기 시작한 공무원의 단체활동권은 1946년에 제정된 제4공화국 헌법 전문에 의해 비로소 공식적으로 인정되었다. 제4공화국 헌법 전문은 공무원의 단체활동권 뿐 아니라 공무원의 참여권도 허용하고 있다. 제4공화국 헌법 전문 제8조는 ‘모든 근로자는 그들의 대표자를 통해서 근로조건의 결정 및 기업의 경영에 참여한다’고 선언하면서 공무원을 포함한 근로자들의 참여권을 명문화하고 있다. 국가공무원의 참여권은 1946년 제정된 국가공무원법에 의해 구체화되었다. 공무원의 참여를 보장하기 위한 국가공무원 노사협의기구로 공무원 최고위원회(le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat)가 설치되었다.

1980년대 초반에 실시된 공무원제도의 대대적인 개혁을 통해 참여의 원칙은 재천명되었으며, 그 적용 대상이 국가공무원 뿐 아니라 지방과 의료공무원으로 확대되었다. 1983년 7월 13에 제정된 공무원에 관한 일반법 제7조는 ‘공무원은 노사협의기구에서 그들의 대표자를 통해서 공공서비스의 조직 및 운영, 공무원 관련 규정의 제정, 개별 공무원의 신분변화와 관련된 의사결정의 심사에 참여한다’고 규정하고 있다(Fournier, 2002: 19-20). 협의에 기반을 둔 공무원들의 참여를 구체적으로 실현하기 위한 제도적 기반으로 중앙 수준에서는 1946년부터 중앙 차원의 노사협의기구 역할을 담당해온 국가공무원 최고위원회 이외에 지방공무원 최고위원회(le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale)와 의료공무원 최고위원회(le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière)가 설치되었다. 그리고 분권화된 수준에서 노사협의기능을 수행하는 기구로 행정동수위원회(les commissions administratives paritaires), 전문동수위원회(les comités techniques paritaires), 위생 및 안전위원회(les comités d'hygiène et de sécurité)가 1984년 이후 설치되었다.

2) 노사협의기구의 구성방식

대부분의 노사협의기구는 사용자인 정부 및 지방자치단체와 노동조합 측 대표가 동수로 구성된다. 중앙수준의 노사협의 기구 중 국가공무원 최고위원회는 정부 측 대표 20명, 노동조합 측 대표 20명 등 총 40명으로 구성된다. 공식적으로는 수상이 위원장직을 수행하도록 되어 있지만 실질적으로 공직인사부장관이 위원회를 주재한다. 국가공무원 최고위원회를 모델로 설치된 지방공무원 최고위원회는 지방자치단체 측 대표 20명, 노동조합 측 대표 20명 등 총 40명으로 구성된다. 의료공무원 최고위원회는 정부 측 대표 19명, 노동조합 측 대표 19명으로 구성된다.

분권화된 수준의 노사협의기구 중 행정동수위원회(les commissions administratives paritaires)는 국가공무원의 경우 공무원단(corps)별로 설치된다. 일반적으로 공무원단별로 1개의 행정동수위원회가 설치되지만, 규모가 큰 공무원단에는 다수의 행정동수위원회가 설치되고, 인원이 극히 적은 공무원단들의 경우 1개의 행정동수위원회가 몇 개의 공무원단을 관할한다. 지방공무원의 행정동수위원회는 카테고리(catégorie)별로 각 자치단체에 설치된다. 의료공무원의 경우 행정동수위원회가 전국단위, 중간자치단체 단위, 각 기관별 등 3개 수준으로 설치된다. 행정동수위원회는 행정기관에 의해 임명된 위원과 공무원에 의해 선출된 노동조합 측 위원이 동수로 구성된다.

전문동수위원회는 국가공무원의 경우 공무원단별로 설치되는 행정동수위원회와 다르게 행정조직을 기준으로 설치된다. 일반적으로 부처단위로 설치되며 장관직속 또는 인사국 산하에 설치된다. 중앙부처의 산하기관, 지역 또는 도의 특별행정기관에 설치하기도 한다. 의료공무원 전문동수위원회의 구성방식은 국가공무원과 동일하다. 지방공무원을 대상으로 하는 전문동수위원회는 직원 수가 50명 이상인 자치단체에 설치된다. 전문동수위원회도 행정동수위원회와 마찬가지로 정부 측 위원과 노동조합 측 위원이 동수로 구성된다. (Melleray, 2005: 216).

위생 및 안전위원회는 국가공무원의 경우 부처단위에서는 의무적으로 설치해야 하고, 각 기관별로는 정원규모에 따라 설치여부를 결정한다. 미설치 기관에서는 전문동수위원회가 그 기능을 대신 수행한다. 지방공무원의 위생 및 안전위원회는 직원 수가 200명 이상인 자치단체에 설치하며, 위생 및 안전위원회가 설치되지 않은 자치단체에서는 국가공무원과 마찬가지로 전문동수위원회가 그 역할을 담당한다. 의료공무원의 위생 및 안전위원회는 직원 수가 50명 이상인 의료기관에 설치된다.

3) 노사협의기구의 업무협의 범위 및 권한

노사협의기구는 광범위한 분야에 걸쳐서 권한을 행사한다. 인사, 조직, 기관운영 등 다양한 분야에서 의사결정에 앞서서 사전협의를 실시한다.

중앙 수준의 기관 중 국가공무원 최고위원회는 수상이나 위원 3분의 1이상의 요청에 의해 회의를 소집하고 국가공무원과 관련된 모든 사항에 대하여 정부 측과 협의를 실시한다. 특히 국가공무원에 관한 일반법을 제정 또는 개정할 때, 복수의 공무원단에 영향을 미치는 특별법을 제정 또는 개정할 때 반드시 국가공무원 최고위원회의 사전심의를 거쳐야 한다. 이밖에도 국가공무원 최고위원회는 국가공무원의 징계, 승진, 업무능력 부족에 의한 해임에 대한 이의신청을 심사하는 기능을 수행한다(Fournier, 2002: 43-44). 지방공무원 최고위원회는 지방공무원과 관련된 법률안 또는 시행령을 사전에 심사한다. 개별 공무원단 인사규칙의 개정 시에도 사전협의를 실시한다. 또한 지방공무원 제도개선에 관한 제안을 한다. 이외에도 위원 3분의 1 이상의 요구에 의해 지방공무원에 관련된 모든 사항들에 대해서 관여하고 제안을 할 수 있다. 의료공무원 최고위원회도 두 최고위원회와 유사하게 주로 자문기능을 수행한다. 의료공무원에 관한 법률과 시행령을 사전에 심의하고, 건강부 또는 사회부 장관, 위원 3분의 1 이상의 요구에 의해 회의를 소집하여 의료공무원에 관련된 사항들에 대해 논의하고 제안을 할 수 있다.

국가공무원 최고위원회와 마찬가지로 의료공무원의 징계, 승진, 업무능력 부족에 의한 해임에 대한 이의신청을 심사하는 기능을 수행한다.

분권화된 수준의 노사협의기구 중 행정동수위원회는 개별 공무원의 신분변화를 가져오는 의사결정을 사전에 심의하는 권한을 보유하고 있다. 행정동수위원회가 개별 공무원의 신분변화라는 미시적인 측면에 관여하는 것과 반대로 전문동수위원회는 조직운영 등 거시적인 측면을 관장한다. 기관운영에 관련된 사항의 결정에 앞서 사전 심의하는 역할을 담당한다. 위생 및 안전위원회는 직원들의 건강증진과 업무 중 안전사고 예방이 주된 기능이다. 이를 위해 위생과 안전에 관련된 법규를 심의 검토하고, 직원들의 건강에 영향을 미칠 수 있는 업무방식의 변화와 시설개선 계획에 대한 협의를 실시한다.

행정동수위원회는 인사권자가 시보공무원의 정식임용 권고(정식임용 거부도 포함), 파견, 거주지 변경을 수반하는 전보, 휴직, 근무성적 평정에 대한 이의신청, 승진후보자명부의 작성, 호봉승진 기간의 단축 및 연장, 시간제 근무 거부, 노조전임의 거부, 노조교육 휴가의 거부 등의 결정을 내리고자 할 때 사전심의를 실시한다. 이외에도 행정동수위원회는 징계위원회의 기능을 담당한다.

구체적으로 행정조직에 관한 사항, 조직운영에 관한 사항, 행정현대화를 위한 업무수행 방식의 개선에 관한 사항, 인사규칙과 관련된 사항, 성과급 지급 기준에 관한 사항, 고위직 여성공무원 임용 확대계획, 교육훈련 계획, 구조조정 계획을 제정 또는 개정할 때 의무적으로 전문동수위원회의 사전심의를 거쳐야 한다. 이밖에도 위생 및 안전위원회가 설치되어 있지 않는 기관에서는 위생과 안전에 관한 사항에 대한 사항도 전문동수위원회가 관장한다.

4. 독일의 노사협의제도

1) 독일노사협의제도의 기원과 역사

독일 노사협의제도는 노동자 경영참여의 발전단계의 일환으로 전개되어왔다. 이는 19세기 중엽 공장위원회가 노사협의를 위해 처음으로 등장하면서부터 시작된다. 이후 2차 세계대전의 종식과 함께 공동결정제도라는 노사협의제도가 등장하고부터 노동자의 경영참여가 제도화되었다. 이러한 제도화는 1970년대 들어 여러 노사협의회법의 개정으로 확대 · 발전되기에 이른다.

공무원 노사협의제도는 노사협의제도의 주체가 공무원노조가 아니라 직원평의회라는 노동자기구이며, 이러한 직원평의회와 노사협의의 구현방법인 공동결정제도를 통해 노사협의가 실현되어 왔다. 먼저 공무원 직원평의회(Personalrat)는 1955년 처음 제정된 직원평의회법이 1974년 개정되어 연방직원평의회법 및 주정부직원평의회법으로 분화한 두법에 근거해 설립되었고 그 활동이 현재에 이르고 있다. 다음으로 공동결정제도는 1951년의 민간과 공공부문 광산 및 철광기업에 적용되던 몬탄공동결정법으로 처음 실시되었고, 이후 1976년 공동결정법(MitbG)을 통해 공무원들에게 확대․실시되었다(이승협, 2005). 이러한 직원평의회법과 공동결정법의 발전은 크게 직원평의회법을 통한 작업장 수준에서의 참여와 공동결정법을 통한 조직의사결정에의 참여로 나누어 변화되어왔다.

2) 직원평의회제도

직원평의회(Personalrat)는 기초단체 수준의 하급기관, 자치주 수준의 중급기관, 연방수준의 상급기관의 3단계로 구성된다. 평의회 선거는 4년마다 한번씩 3월 1일부터 5월 31일 사이에 전국적으로 동시에 실시되며, 공무원, 사무직원, 생산직원 세 신분으로 나누어 선거가 진행된다(박장현, 2003). 평의원의 선거는 직원들의 직접, 비밀투표를 통해 이루어지며, 상임집행부의 규모는 평의회 직원들의 규모에 따라 결정된다. 이렇게 선발된 평의회와 평의원들은 신분상의 보장으로 해고 또는 기타 불리한 인사조치로부터 보호를 받을 권한이 있고, 노동교육을 받을 권한을 보장받는다. 또한 평의회의 업무수행을 위한 권한으로 사업수행에 필요한 정보 및 관련서류를 요청할 수 있는 정보권, 수시로 대담을 요청할 수 있는 청문권을 갖는다(박장현, 2003; 이승협, 2006).

3) 공동결정제도의 내용과 권한

직원평의회가 직장의사결정에 참여할 수 있는 권한은 사안에 따라 정보요청권, 공동영향권, 공동결정권으로 나눌 수 있다. 그러나 이러한 참여권한은 공동결정제도라는 기제를 통해 이루어지게 된다. 공동결정단계는 먼저 하급기관차원에서 해결하고, 해결되지 않을 시 중급기관으로 사안을 이첩하고, 해결이 되지 않으면 상급기관으로 이첩할 수 있다(공동결정법 69조 3항). 만약 상급기관에서도 합의가 이루어지지 않을 시 중재위원회를 설치하여 결정을 내리나 중재위원회의 결정은 권고안에 그치며 상급기관 기관장이 중재위원회의 권고안을 참조하여 최종결정을 내리게 된다(공동결정법 69조 4항).

완전공동결정권의 경우 노사동수로 의사결정기구를 구성하고, 노동자 대표가 표결권을 가지고 있다. 직원평의회는 기관의 재량사안으로 의사결정의 효력이 기관의 내부에 국한하는 채용, 승진 등과 같은 개별적 인사문제와 보수, 성과급, 직원교육 등 노동복지 사안에 대해서는 완전공동결정권을 갖는다. 직원평의회에 완전공동결정권이 주어진 사안은 직원평의회의 동의가 있는 경우에만 기관에서 실행에 옮길 수 있다(박장현, 2003: 86-87). 공동영향권, 즉 공동협의권은 기관장 및 기관경영진의 임명과 해임, 기관의 확대 및 축소 등의 기관의 수임사안으로서 의사결정의 효력이 기관의 대외적 업무수행에 영향을 미치는 사안을 대상으로 한다. 이 경우 노동자 대표의 수가 사용자 대표의 수보다 적으며, 노동자 대표가 표결권을 갖고 있다. 정보권은 의사결정의 효력이 전체 공공부문에 미치는 사안으로, 기관의 해체, 축소, 이전 또는 병합의 문제, 직원의 정리해고, 예산편성과 관련된 문제 등을 포함하는 입법대상인 사안들이다(공동결정법 79조). 이 경우는 노동자 대표가 단지 협의권만 가지게 된다.

완전공동결정권에 해당하는 인사사항으로는 채용, 진급, 승진, 전직, 전보, 3개월 이상의 파견, 거주지 선택의 자유를 제한하는 근무지시, 직원의 징계위원회 회부, 인사기준 설정, 남녀 고용평등권 등을 들 수 있다. 또한 노동복지사안으로는 일일노동의 시작시점과 종료시점, 주간 노동시간의 배분, 보수와 관련된 사항, 직원교육과 관련된 사항들, 인사고과 평가지침, 산업안전 사항 등의 사안들이다(공동결정법 73-4조).

<표 4> 공동결정 대상 및 강도

	공동협의권		공동결정권
	정보, 청문권	협의권	불완전 공동결정권	완전 공동결정권
재량사안	0	0	-	0
수임사안	0	0	△	△
입법사안	0	△	-	-

주: (구분: 0-인정, △-논란)

자료: 박장현(2003), 전게서: p. 88, 재구성.

민간부문과 공공부문에서 적용되는 공동결정제도는 거의 차이가 없다고 볼 수 있다. 단지 차이점이 하나 있다면 직원평의회와 사용자측 사이에 분쟁이 발생하면 민간과 공무원 공히 중재위원회에 회부되고 결정이 날 경우 결정의 강제성에서 차이점을 나타낸다. 즉, 민간부문의 경우는 중재위원회의 결정이 강제성이 있어 그 결정에 구속되지만 공무원의 경우는 현업직은 중재위원회의 결정을 따라야 하고 공무원의 경우는 중재안이 권고적 성격만을 띠게 되므로 반드시 따라야 할 의무는 없다(이승협, 2006).

5. 스웨덴의 노사협의제도

1) 공동결정제도의 기원과 발전

1932년 사회민주당이 스웨덴의 국정을 장악하면서 대립적 노사관계에서 탈피 1938년 스웨덴 노사관계를 규정하는 살트웨바덴협약이 체결되었다. 이후 중앙임금교섭과 경영권과 노동권의 상호인정이라는 정신을 담은 살트웨바덴협약이 70년대까지 스웨덴 노사관계를 규정했다. 그러나 살트웨바덴 정신이 퇴조하면서 1960년대 말과 1970년대 초 노동자의 산업민주주의에 대한 요구가 터져 나왔다. 사민당정권은 1970년대에 산업민주주의를 발전시키기 위한 대대적인 개혁을 전개시켰다. 이 개혁을 위해 여러 법률이 도입되었는데, 그 중1976년의 공동결정법(Codetermination Act)은 노사협의에 관한 가장 포괄적이고 영향력 큰 입법이었다. 공동결정법은 1976년 6월에 의회에서 법률로 통과되어 1977년 1월부터 시행된 법으로써 노사 양측이 경영정보와 결정에 대해 동등한 권리를 지녀야 하며, 조직의 주요한 결정은 사전에 노조와 협의해야 한다고 규정하였다. 공동결정법은 민간부문과 공공부문에 공히 적용되는 법이었다.

1970년대의 산업민주주의 운동은 공동결정제도뿐 아니라 사회기술체계론(socio-technical system)에 기반한 혁신적이고 참여적인 작업조직에 대한 실험을 확산시켰다. 1990년대의 노조는 다양한 로컬 수준의 파트너십에 참여해 왔다. 이러한 로컬 기반의 협력 활동으로는 중앙에서 합의된 안전망협약 등의 보다 공식화된 합의로부터 상호신뢰에 바탕한 비공식적 장치에 이르는 많은 활동이 있다.

공동결정법은 1976년 발효된 이후, 몇 번의 개정을 거쳤는데, 그 중 가장 중요한 것이 1992년 해고에 관한 EU의 지침을 실행하고자 함이었고 가장 최근 것으로는 2000년에 중재와 관련하여 있었다.

2) 공동결정제도의 구성방식 및 운영현황

공동결정제도는 1인 이상의 조합원을 고용하고 있는 모든 사업장에 적용된다. 동법에서는 노사공동결정에 대한 최저기준이나 적용영역 등을 분명하게 규정짓지 않고 노사당사자에게 그 내용을 위임했다(김영재, 1989). 또한 스웨덴의 공동결정제도는 직원평의회가 주도하는 독일과는 달리 노조와 사용자측이 공동결정제도의 주체가 된다. 스웨덴의 공동결정제도는 공무원노조 지부가 공동결정의 주체가 된다. 노사간 단체협약이 공동결정제도를 통해 이루어지므로 각 부서별, 지역별, 사업장별로 노조대표가 공동결정제도의 대표로 구성되며 노사동수로 이루어진다.

공동결정법은 그 내용과 기원에 있어서 두 가지 부문으로 구성되어 있다. 그 하나는 노동시장에서 단체활동에 대한 규제시스템에 관한 조항들로 구성된다. 초기 입법과정에서부터 변화가 별로 없었던 단체결성, 협상 및 중재에 관한 일반적 권리, 단체협약 및 그 법적 효력 등에 관한 조항들이다. 또한 단체협약을 거쳤거나 명문화된 법 규정을 위반한데에 따른 처벌 및 교정작용도 포함되어 있고 고충사항에 관한 내용도 포함되어 있다.

또 다른 측면은 참여적 고용자대표(participative employee representation)에 관한 조항이며 전혀 새로운 내용을 담고 있다. 내용은 사용자의 의사결정에 참여할 권리가 주로 단체협약을 맺은 노조에게 부여되는 사항이다.

공동결정법은 민간부문과 공공부문 모두에게 적용될 수 있으나 최종협약 및 협상의 범위에 있어서 공공부문의 경우 다소 제한이 있다. 이러한 공공부문에 대한 제한은 명문화되어 있다. 국가, 각종 지방정부, 공공노조 간에 결성된 이 기본협약은 1976년 참여권 개혁에 있어서 중대한 부분을 구성한다(인수범, 1996).

이 협약의 목적은 단체협약 및 노조활동을 통한 통제로 인해 정치적 민주주의(political democracy)가 침해받는 것을 방지하는데 있다. 만약 한 정당의 시각에서 특별 사안에 대한 협약이 정치적 민주주의를 침해할 것 같다면 의회의원들로 구성된 특별위원회, 관련된 정당의 대표, 집권당의 대표에게 회부되어 심사를 받는다.

공동결정법이 공동결정협약을 체결하는 것을 권고하고 있음에도 불구하고 공동결정에 관한 노사간 협약의 체결은 점진적으로 이루어졌다. 공공부문 공동결정협약은 MBA-S(중앙정부부문, 1978년), MBA-KL(지방정부부문, 1980년) 등이 있다. 이 부문에서 공동결정이 행해지는 영역은 합리화, 경영발전, 계획, 인사이동, 인력개발, 노동감독 및 정보 등이다. 중앙 노사 차원의 공동결정협약은 지역협약(local agreement)을 맺어 구체적으로 실행하도록 되어 있다.

지역협약의 체결비율은 다음과 같다. 중앙정부부문의 경우는 1985년 현재 200개의 지역협약이 체결되었고, 이 협약 중 다수는 합리화, 경영발전, 노동프로젝트 그룹이나 정보와 교섭에 관한 규정과 관련되어 있었다. 지역협약은 범위나 질에 있어서 다양하였지만 대부분은 중앙협약의 변형이었다. 지방정부부문의 경우에는 284개 군(municipal)중에서 40개 군의 지역협약이 체결되었고 주(county) 차원에서는 23개 주 중 17개 주의 지역협약이 체결되었다. 주 협약은 더 포괄적이었다. 군 협약이 단일한 문제만 다룬 반면에 주 협약은 MBA-KL의 공동결정영역 모두를 다루고 있다.

3) 공동결정제도의 권한

법률조항에 따르면 경영이나 고용 상의 중대한 변화, 노조원의 작업조건의 중대한 변화에 관해 의사결정을 하기 전에 노조와 먼저 협상을 개최해야 하는 의무를 사용자가 부여받고 이를 어기는 경우 법적 처벌을 받도록 되어 있다. 그 법률에 의거하여 또 다른 방법으로 고용자가 영향력을 행사할 수 있는 방법은 노조가 경영정보를 제공받을 권한이며, 분쟁이 발생하면 노조원의 계약서에 대해 임시적인 해석을 내릴 수 있는 권한도 있다. 또한 외부업체에 민간위탁을 하려는 사용자의 계획에 대해 거부권을 행사할 수 있는 것도 노조의 권한이다.

노조의 권한을 구체적으로 기술하면 다음과 같이 구분할 수 있다. 정보접근권은 사용자는 노조가 요구하는 모든 정보를 제공할 의무가 있으며 노조는 기업의 모든 정보를 열람하여 단협에 대비할 수 있다. 공동결정제에 대한 권리의 기본전제는 노동자들이 기업활동에 관한 정보에 있어서 사용자와 동등의 권리를 가져야 한다는 것이다.

사용자는 생산 및 재정 등 경영상황과 인사정책의 가이드라인에 대해 단체교섭협약에 기속되어 있는 대로 노조에게 주기적인 정보제공이 있어야 한다. 또한 사용자와 고용자의 공동이익을 보호하고자 노조가 요구하는 한, 경영과 관련한 도서, 회계, 기타 문서를 열람할 수 있는 기회를 제공해야 한다(19조).

우선해석권은 단체협약 또는 법조문의 해석과 관련한 결정에서 사용자의 반대제소가 노동법원의 인정을 받기 전까지는 노조의 해석이 우선권을 갖는다. 공동결정사항 및 취업의무사항에 관한 모든 규칙의 해석은 노조측의 해석에 따른다. 단체 협약중의 임금․보수조항에 있어서 분쟁이 생기면 사용자는 교섭에 의하고, 합의점을 찾지 못하면 10일 이내에 노동재판소에 제소하게 된다. 거부권은 사용자가 고용안정, 작업환경, 공휴일과 그 밖의 사회적 수혜사항을 위반할 때, 그리고 사용자가 프리랜서나 임시계약직 노동자 등 비정규노동자를 사용하려 할 때 노조는 거부권을 행사할 수 있다. 산업 혹은 직업에 관한 일반적 관행과 불일치하는(탈세를 하고, 통상임금율을 무시하고, 작업보호법규를 지키지 않는) 개별협약․유사협정에 노조는 거부하여 미연에 방지하도록 한다.

Ⅵ. 각국 공무원 노사협의제도의 종합적 비교분석

1. 각국 공무원 노사협의제도의 기원과 발전

각국 공무원 노사협의제도의 기원과 발전 내용에서 비교해 볼 수 있는 변수들은 민간과의 관계성, 시스템의 발전에 있어서의 주요 역할자들은 누구였으며, 현재 공공부문 노사협의제도의 지속성 유무, 노사협의제도를 구성하는 법안의 형태가 어떠했는지? 등을 들 수 있다.

1) 공무원 노사협의제도의 구축에 민간부문과의 관련성

먼저, 공공부문의 노사협의제도의 구축에 민간과 정부가 함께 했느냐 아니면 서로 다른 길을 걸었느냐 하는 것을 국가별로 비교해 보는 것은 특히 민간노사관계의 경험과 지식을 공공부문의 노사협의제도를 구축하는데 활용했느냐 아니냐에 영향을 미치므로 앞으로 우리나라의 노사협의제도의 구축을 위해서 의미가 있다고 할 것이다. 미국의 경우 민간부문의 노사협의제도가 1920년대부터 시행되고 있었으나 공공부문은 1970년대에 접어들면서 민간부문과는 따로 시작이 되었고, 이후 90년대 공공부문만의 노사파트너십위원회 제도가 정착되었다. 이러한 점으로 비춰볼 때 미국에서의 노사협의제도의 기원과 발전은 민간부문과는 다른 길을 걸었다고 볼 수 있다. 영국의 휘틀리 위원회는 1918년 민간과 공공부문 공히 활용되도록 만들어진 노사협의제도이다. 따라서 영국의 경우는 민간과 공공부문이 함께 노사협의시스템을 운영했다고 볼 수 있다. 특히, 같은 산업의 휘틀리위원회 안에 공공기업과 민간기업이 공동으로 참여하도록 구조화했다는 점은 다른 국가들과 차별화 되는 제도를 구성했다고 볼 수 있다. 프랑스는 1946년부터 법률에 의거하지는 않았으며, 민간부문과는 별개로 공공부문에서 이미 노사협의기구의 역할을 담당해온 위원회들이 존재했었다. 따라서 공무원 노사협의시스템은 영국과는 달리 민간과는 관계성이 미약하다고 볼 수 있다. 독일에서의 직장평의회법은 연방정부와 주정부평의회법에 근거하여 공무원들이 정부의사결정에 참여할 수가 있는 반면에 민간 근로자의 경우는 공동결정제도라는 참여방법을 통해 이의 실현이 가능하다. 결국 독일에서는 공무원 노사협의제도와 민간부분 노사협의제도는 각각 운영되고 있음을 알 수 있다. 스웨덴의 공동결정제도는 태동시부터 민간과 공공부문이 모두 적용되는 법률적 규정이 만들어졌고 이에 바탕을 두고 운영이 되고 있기 때문에 공공과 민간부문 노사협의제도의 운영은 크게 다르지 않다고 할 수 있다.

2) 공무원 노사협의제도의 정착과 발전의 주체

공공부문 노사협의제도의 정착과 발전의 주체가 누구였느냐 하는 것 또한 중요한 문제이다. 먼저, 미국은 노사위원회 단계에서는 정부, 즉 미연방알선조정청(FMCS)의 주도와 설득작업으로 각 주정부나 지방정부 차원에서 많은 발전이 있었다. 또한 노사파트너십위원회는 대통령과 연방정부차원에서 국가적 의제로 추진되었다. 따라서 공무원 노사위원회의 정착과 발전에 주요한 역할을 정부에서 했다고 볼 수 있다. 그러나 2000년 정부의 역할이 바뀌자 부시정부에서 공무원 노사파트너십위원회를 제도적, 현실적으로 폐지한 것으로 봐 정부의 역할이 공무원 노사협의위원회를 구성하고 운영하는데 있어 중요한 요소라고 봐야 할 것이다. 영국의 휘틀리위원회는 의회의 상원의원 휘틀리를 중심으로 구성된 특별공식조사단에 의해 여러 가지 안들이 권고되었고 정부가 이를 수용함으로써 정착되었다. 따라서 의회와 정부에 의해 주도되었다고 볼 수 있다. 프랑스에서는 정부가 노사협의제도를 구성하는 것을 내규적인 제도로 유지해 오다가 1983년도에 공식적으로 법령화시켰다. 프랑스 정부는 이러한 제도의 유지와 발전에 적극적으로 협력하고 지원하고 있다. 독일에서는 기독민주당의 아데나워 정권이 1950년대부터 공무원과 관련된 정책결정에 대표성이 있는 공무원 노조 및 상급단체가 공식적으로 정책결정에 참여할 수 있는 통로를 보장해 주었으며 이의 결실이 독일 공무원 노사협의제도인 직장평의회제도이다. 스웨덴의 공동결정제도는 집권여당이었던 사민당의 발의로 만들어졌으며 사민당의 적극적인 후원에 힘입어 1982년에 이르러서야 공동결정법에 대한 협약이 체결된 민간부문보다 정부의 입김이 많이 작용하는 공공부문에서 1978년과 80년에 먼저 협약이 체결되었다.

3) 노사협의제도의 현행 지속성 유무

다음으로 현행 노사협의시스템의 지속성 유무를 비교해보면, 먼저 미국과 영국은 폐지되었으며 프랑스, 독일, 스웨덴은 지속적으로 운영되고 있다. 미국은 2000년 부시 공화당 정부가 들어서면서 폐지되었다. 영국은 1979년 대처 보수당 정부 집권이후 휘틀리시스템이 붕괴되었다. 프랑스는 오히려 1983년에 그동안 내규로만 유지되어 오던 공무원 노사협의위원회들을 공식적인 법령화시키면서 더욱 강화했다. 독일에서는 1955년에 제정된 직장평의회법에 의거 공무원 직장평의회가 등장하여 현재까지 지속적으로 운영되고 있다. 스웨덴의 공동결정제도는 1976년에 공동결정법이 제정되면서 시작되어 지금껏 지속되고 있다.

4) 법안의 형태

마지막으로 노사협의제도를 규정하는 법령의 형태를 보면, 미국은 1993년까지 주 조례나 시정부 조례에 의존해 노사위원회를 유지했으며, 1993년 이후 행정명령(Executive Order)의 형태로 유지되었다. 영국은 노동협약과 불문법의 방식으로 휘틀리위원회를 운영, 규정 지웠다. 프랑스에서는 노사협의제도가 미국의 행정명령이나 노사협약에 의해 시행된 것과 달리, 1983년과 1984년에 제정된 일련의 법령의 형태로 시행되었다. 독일은 각종 법률 및 규약에 근거하여 공무원 노사관계가 유지되고 있다. 특히, 공무원 노사협의제도를 규정하는 직장평의회법(Personalrat)은 1955년에 제정되었고, 1974년에 개정되어 현재까지 실시되고 있다. 스웨덴의 공무원 노사협의제도는 1976년 제정된 공동결정법에 근거 운영되고 있으므로 법령의 형태로 시행되고 있다. 간략히 요약하자면, 미국과 영국은 행정명령과 노사합의사항으로 존재했었고, 프랑스, 독일, 스웨덴은 법령의 형태로 유지 발전되어 오고 있다.

<표 5> 노사협의제도의 기원과 발전에 대한 비교분석

		미 국	영 국	프랑스	독 일	스웨덴
기원과 발전	민간과의 관계성	O 없음	O 공동으로 운용	O 없음	O 없음	O 공동으로 운영
	주요역할자	O 정부	O 정부(의회포함)	O 정부	O 정부	O 정부와 노조
	현행 지속유무	O 무(2000년 이후 폐지)	O 무(1979년 이후 폐지)	O 지속	O 지속	O 지속
	법안의 형태	O 행정명령	O 노사합의사항, 불문법	O 법률의 형태	O 법률의 형태	O 법률의 형태

2. 각국 공무원 노사협의제도의 구성방식 및 운영현황

미국의 공공부문 노사위원회의 구성에 있어 노사동수를 기본원칙으로 하나 구성수에서는 각 위원회의 자율에 맡겨져 있다. 위원회가 설치되는 곳은 교육, 각 주, 시정부 등 다양하다. 노사위원회는 1980년대 초에 주로 설치 운영되었으며, 1990년대에는 노사파트너십 위원회가 국가와 연방 정부차원에서 설치 운영되었다. 노사파트너십 위원회는 중앙정부차원의 11인으로 구성된 노사파트너십 위원회가 설립되었으며, 각 부처차원에서도 노사파트너십 위원회가 설치되었다.

영국의 휘틀리위원회는 국가노사관계위원회(National Joint Industrial Council, NJIC)라는 명칭으로 각 산업이나 조직에서 구성되어 운영되었다. 구성은 노사동수로 구성되며, 휘틀리보고서의 내용에 근거해 자체적으로 산업내지 조직별 규정을 만든다. 공기업의 NJIC는 같은 산업에 종사하는 민간기업도 참여가 가능하다.

프랑스는 관할범위나 기능에 따라 복수의 노사협의시스템을 갖고 있다. 먼저, 국가공무원 최고위원회는 정부 측 대표 20명과 노조 측 대표 20명으로 구성되며 국가공무원만을 대상으로 한다. 지방공무원은 지방공무원 최고위원회에서 협의를 담당한다. 다음으로 행정동수위원회는 공무원단별로 설치되며, 노사동수로 구성된다. 셋째, 전문동수위원회는 행정조직, 즉 부처단위로 설치된다. 위원의 수는 30-60명이며 노사동수로 구성된다. 그러나 선거에 의해 구성되지는 않고 대표적인 노동조합이 임명한다. 마지막으로 위생 및 안전위원회는 각 부처별로 설치되며 노조동수가 아니라 노조 측 위원수가 정부 측 위원수보다 2명이상 많아야 한다.

독일은 완전공동결정권의 경우 노사 동수로 의사결정기구를 구성하며, 불완전 공동결정권의 경우 근로자 대표의 수가 관리 측 대표의 수보다 적게 구성된다. 공동결정제도의 운영주체는 노조가 아니라 직장협의회와 관리측에 의해 운영된다.

스웨덴의 공동결정제도는 공무원노조 지부가 공동결정의 주체가 된다. 노사간 단체협약이 공동결정제도를 통해 이루어지므로 각 부서별, 지역별, 사업장별로 노조대표가 공동결정제도의 대표로 구성되며 노사동수로 이루어진다.

<표 6> 노사협의시스템의 구성방식에 대한 비교분석

	미국	영국	프랑스	독일	스웨덴
구성 방식	O 노사동수 원칙 O 구성수는 각 위원회 자율	O 노사동수 O 각 위원회 구성 수는 각 위원회 자율 O 중앙과 지역위 원회로 나뉨 O 민간기업 참여 가능	O 기본적으로 노사동수 O 법률로 규정 (4개 위원회)	O 법률 및 규약 (Satzung)으로 규정 O 완전공동결정권: 노사동수 O 불완전공동결정 권: 관리측 숫자가 많음	O 노사동수로 구성 O 노조지부가 노조 측 대표가 됨 O 관리 측은 당해 기관이 됨

3. 노사협의위원회의 권한

미국 노사협의위원회의 권한은 다양하다. 단순히 정보를 교환하고 정책추천만을 하는 정도의 위원회가 있는 반면 실질적 의사결정권까지 행사하는 위원회가 있을 정도로 다양하다. 주로 정책, 인사, 조직효과성, 근무여건, 고충처리 부문에 관한 의제들을 노사협의위원회에서 협의한다. 반면 노사파트너십 위원회는 연방정부 노사관계에 대해 대통령에게 자문하고, 부처별 파트너십 창출을 지원하고, 지침을 제공하는 역할을 했다.

영국의 NJIC는 여러 가지 기능을 수행한다. 먼저, 각 산업이나 조직의 근무여건이나 임금과 관련된 사안에 대해 단체교섭을 행하며, 노사갈등의 발생시 분쟁해결기구로서의 역할도 수행한다. 즉, 노사분쟁이나 고충처리, 노사관련 이의신청에 대해 중재역할도 하게 된다. 그러나 중재역할은 각 NJIC에 따라 자체적으로 수행하는 업무이기 때문에 의무적이거나 전체적 규칙은 아니다. 또한 노사가 협의해야 할 사안이 있을 시 언제나 만나서 토의할 수 있는 커뮤니케이션 창구역할을 한다.

프랑스 국가공무원 최고위원회의 권한은 복수의 공무원단에 영향을 미치는 특별법의 제정 또는 개정 시 사전심의를 하며, 국가공무원의 징계, 승진, 해임에 대한 이의신청을 심사한다. 행정동수위원회는 해당 공무원단 소속 개별 공무원의 신분변화를 가져오는 의사결정이나 인사권자의 권한행사에 대해 사전심의를 한다. 또한 징계위원회의 기능도 수행한다. 전문동수위원회는 기관운영에 관련된 거시적인 내용의 변화에 대해 사전심의하는 역할을 수행한다. 위생 및 안전위원회는 위생과 안전에 관련된 법규를 심의 검토하고, 직원들의 건강과 관련된 사안에 대해 협의한다.

독일의 경우, 독일공무원연맹과 독일노총이 공무원의 지위 및 노동조건에 관한 관련법안의 제정 및 개정에 깊이 관여하고 있으나, 협의제도인 직장평의회 또한 사안에 따라 정보요청권, 공동영향권, 공동결정권을 행사할 수 있다. 참여의 정도는 복지 등 일반적인 노동조건의 경우에는 공동결정권에 해당하는 높은 수준의 참여가 가능하다. 그러나 직무수행과 관련된 사항은 행정감독자의 지시권이 인정되어 정보 및 청문권과 같은 낮은 수준의 권한만이 주어지고 있다.

스웨덴의 공동결정제도에서는 경영이나 고용상의 중대한 변화나 노조원의 작업조건의 중대한 변화에 관해서는 노조와 먼저 협상을 개최해야 하는 의무를 진다. 또한 사용자가 노조에 경영정보를 제공해야 하는 정보접근권이 있으며, 노동법원의 인정을 받기 전까지는 단체협약과 법조문의 해석과 관련해서는 노조의 해석이 우선권을 갖는 우선해석권 등이 기본권한으로 주어진다.

<표 7> 노사협의위원회의 권한에 대한 비교분석

	미국	영국	프랑스	독일	스웨덴
권한	O 정보 교환에서 의사결정까지 다양한 권한을 행사 O 분쟁조정 역할 O 노사협의	O 중재 O 단체교섭 O 노사협의	O 인사문제에 대한 사전심의 권한 O 법률과 특별법 제정에 대한 사 전심의	O 기관재량사안: 완전공동결정권 O 기관수임사안 (대외효과): 공동 협의권 O 입법효과사안: 정보권, 청문권,	O 조직운영, 근로 조건 전반에 걸 쳐 협의 및 공동 결정

Ⅴ. 결론: 시사점 및 정책적 제언

본 연구에서는 미국, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴 공공부문 노사협의제도의 내용을 먼저, 기원과 발전, 구성방식, 권한 등을 통해 비교 분석해 유사점과 차이점 등을 살펴보았다. 이를 통해 본 연구에서는 노사협의시스템의 기원과 발전, 구성방식과 운영현황, 노사협의위원회의 권한에서의 시사점을 도출해 보았다.

1. 노사협의제도의 기원과 발전에서의 시사점

1) 민간부문과의 관련성에서의 시사점

먼저, 민간부문과 공공부문의 노사협의제도는 공통법에 의해 운영되느냐 아니냐 하는 사항이 특히 중요한 점이다. 공공부문, 특히 공무원 노사협의제도가 사기업 수준이나 산업별 수준의 노사협의제도를 갖췄다고 볼 수 있고, 이에 따라 공무원 노사관계의 수준이 민간부문 노사관계의 수준에 이르렀다고 판단하는 하나의 기준이 될 수 있다. 실질적으로 스웨덴과 영국의 경우가 민간과 공히 노사협의제도를 관장하는 법을 공유하는 국가에 해당 된다. 영국은 휘틀리위원회제도가, 독일의 공동결정제도, 스웨덴의 공동결정제도가 이러한 역할을 했다. 그 이외의 국가들은 공무원 노사관계의 특수성과 파급효과를 반영해 공무원 노사협의제도는 민간노사협의제도와 다른 법령적 효과를 나타냈다. 우리의 경우는 아직 공무원 노사관계가 초기단계에 있고, 노사관계에 있어 민간부문과의 관련성이 많이 부족하기 때문에 노사협의제도를 규율하는 공통의 관리틀과 법령으로 묶기에는 어렵다고 볼 수 있다. 따라서 공무원의 특수성을 반영하는 민간과는 구별되는 개별적 관리틀을 활용한 프랑스, 미국, 독일 등의 노사협의제도의 방식이 좀 더 설득력이 있다고 판단된다.

2) 공무원 노사협의제도의 정착과 발전의 주체에서의 시사점

노사협의제도 정착과 발전의 주요한 주체는 본 연구에서 조사된 5개 국가 공히 정부의 역할이 가장 중요한 것으로 나타났다. 즉, 정부의 적극적인 의지와 역할이 담보된다면 공공부문 노사협의제도의 발전은 충분히 가능하다는 것이다. 영국의 경우 정부는 휘틀리위원회의 정착과 발전을 위해 지역과 산업별 당국에 직접적 압력과 권고를 행사했던 것이 휘틀리위원회의 발전에 지대한 공헌을 했다. 이는 민간부문에서 휘틀리위원회 시스템을 회피했던 반면 공공부문에서는 정부의 강력한 권고에 의해 휘틀리위원회들이 구성되고 운영되었던 사례에서도 볼 수 있다. 또한 미국에서는 정부가 적극적으로 나서 노사협의위원회를 구성하고자 노력했으며 이러한 것이 결정적으로 부정적인 생각을 가졌던 공공부문 노조를 설득해 노사협의위원회를 구성했다. 또한 1993년에는 클린턴 대통령이 행정명령의 형태로 노사파트너십위원회를 구성하도록 강력히 독려했으며, 정부의 이러한 의지력으로 노사관계는 대단히 안정되었다. 따라서 우리나라 공무원 노사협의제도의 구축과 발전은 정부의 의지력이 결정적이라는 시사점을 본 연구에서 찾을 수 있다. 안정된 공무원 노사관계를 유지하기 위해서는 노사협의제도를 구축하려는 정부의 의지력이 대단히 중요하다는 것을 볼 수 있으며, 따라서 우리의 경우 정부가 공무원 노사관계의 초기단계에서 충돌과 적대적 노사관계를 상생적 노사관계로 만들기 위해 노사협의제도의 구축을 적극적으로 추진할 필요성이 있다고 생각된다. 특히 미국과 영국은 노사협의제도를 유지하는데 대한 정부의 생각이 바뀌면서 노사협의제도가 완전히 철폐된 반면 정부가 유지의지를 지속하고 있는 프랑스, 독일, 스웨덴의 경우 노사협의제도가 건재한 것을 봐도 정부의 의지력은 대단히 중요한 요소라고 할 수 있다.

민간관리자들은 지역에서 융통성 있고 지역의 의사를 반영하는 단체교섭을 행하는 분권화된 단체교섭구조를 선호했다.

3) 현행 지속성 유무에서의 시사점

다음으로 노사협의제도를 규율하는 법안의 형태도 중요한 요소이다. 미국과 영국의 경우는 법률의 형태로 유지된 것이 아니고 행정명령과 노사협약의 형태로 유지되었다. 따라서 정부의 의도가 바뀌면 언제든지 폐기할 수 있는 유형의 규약들이다. 반면에 프랑스, 독일, 스웨덴에서는 노사협의제도를 규율하는 규정이 법령의 형태로 만들어져 쉽게 폐기할 수 있는 것이 아니므로 지속성이 강하다고 볼 수 있다. 우리의 경우 노사협의시스템을 규율하는 규정은 지속성 측면에서 법령의 형태를 띠는 것이 마땅하다고 볼 수 있다. 그렇지 않을 시 정권이 바뀌고 정부의 의도가 바뀔시 언제든지 노사협의제도는 붕괴될 수 있기 때문이다. 법령의 형태로 만들어질 시 좀 더 항구적인 지속성과 공무원 노사관계의 일관성과 예측가능성을 형성할 수 있기 때문이다.

2. 노사협의위원회 구성방식에서의 시사점

각 국의 노사협의위원회 구성방식의 공통점은 대체로 노사동수로 위원회를 구성한다는 점이다. 노사협의위원회 구성에 있어 노사동수가 의미하는 바는 노사의 힘을 대등하게 형성하고, 노조의 의견을 충실히 반영하겠다는 의지의 표현이며 의사결정 시 노사가 동등한 조건에서 결정을 하겠다는 뜻으로 풀이된다. 노사협의시스템의 취지가 노사가 만나 문제들을 충실히 논의하고, 이를 반영하겠다는 것이라면 노사동수는 지극히 노사협의의 기본적인 룰이라고 판단된다. 우리나라의 경우도 앞으로 공무원 노사협의위원회를 구성할 시 노사동수는 구성의 가장 기본적인 상식이라 판단된다.

또 다른 부분은 노사협의위원회를 담당할 대상이 미국, 영국, 프랑스, 스웨덴처럼 노동조합이 맡느냐 아니면 독일처럼 직장평의회를 따로 구성해서 직장평의회에서 공동결정제도에 참여하고 운영할 것이냐 하는 점이다. 이 경우 일장일단이 있다고 볼 수 있다. 즉, 노조측에서 맡는 경우 정보를 공유할 수 있고, 단체교섭 담당자가 노사협의에 나설 수 있어서 연결성도 있으며, 구성에 있어서 편의성이 있다고 볼 수 있다. 그러나 노조의 정치적 쟁점에 휘말릴 수 있으며, 객관성을 상실하고 노사협의를 노조정치를 위한 들러리로 전락시킬 수 있다. 전체적으로 현재 대부분의 국가에서 노사협의위원회를 구성할 시 노조가 노사협의를 전담하는 것은 일반적인 모습으로 보이며, 구성상의 편의성과 단체교섭과의 연관성 등을 종합 해 볼 때 독일처럼 노사협의위원회를 전담할 협의기구를 따로 구성한다는 것은 노조와의 갈등을 빚을 수 있고, 정보의 연결성, 단체교섭과의 연결성 등에 문제가 발생할 수 있어 우리나라에서 공무원 노사협의위원회를 구성한다면 노조측에서 맡는 것이 바람직 할 것으로 판단된다.

3. 노사협의위원회 권한에서의 시사점

노사협의 위원회의 권한은 각 국가들이 모두 달랐다. 이것은 국가별 문화와, 사회구조적인 상황으로 인해 나타난 결과라고 볼 수 있을 것이다. 노사협의위원회가 단체교섭과 중재자의 역할을 하고, 하지 않고는 국가별 상황을 고려해야 할 문제이다. 노사협의제도자체를 어용으로 생각하는 노조의 부정적인 시각과 관리권을 공유하는 것을 두려워하는 사용자측의 우려가 완전히 불식되고 있지 않다는 점을 고려할 때 단체교섭을 노사협의위원회의 결정권한에 넣는다는 것은 공무원 노사양측의 반발을 불러일으킬 가능성이 크다. 따라서 노사협의위원회의 권한은 초기에는 미국식 노사협의위원회의 권한 방식을 딴 분쟁조정에 협조하고 문제점에 대해 수시로 만나 단체교섭 범위 밖의 사안에 대해 협의하고 해결하는 노사협의 정도가 적당하리라고 생각된다. 그러나 점점 상생적 노사관계가 무르익어 가면서 독일과 스웨덴 등의 좀 더 적극적인 노조의 조직의사결정 참여도 고려 해 볼 수 있을 것이다.

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정재명(鄭載明): 미국 Arizona State University에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 경상대학교 행정학과 전임강사로 재직 중이다. 주요 관심분야는 인사행정, 공무원 노사관계, 행정이론, 행정철학 등이다.

<E-mail: jmyung94@hotmail.com / 논문접수일 2009. 4. 27 / 심사개시일 2009. 4. 29 / 심사완료일 2009. 5. 18>

김동원(金東遠) : 미국 Virginia Tech에서 행정학 박사학위를 받고, 현재 인천대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 조직, 인사, 복지행정, 통신정책 등이다.

<E-mail: kdw@incheon.ac.kr>

김영우(金映宇) : 프랑스 파리제2대학교에서 법학박사(행정전공) 학위를 받고, 현재 서울시립대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 인사행정, 행정개혁, 프랑스 행정 등이다.

<E-mail: kywoo@uos.ac.kr>

정창화(鄭昌和) : 독일 German University of Administrative Sciences Speyer(국립행정대)에서 행정학 박사학위를 받고, 현재 단국대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 유럽행정론, 행정조직론, 국가학(정부학) 및 규제행정론 등이다.

<E-mail: speyerjung@dankook.ac.kr>