우리나라 사무구분 체계 개선방안 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제1호(2009 봄) : 149～171

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Research in Furthering the Allocation System

of Governmental Functions*

* 익명의 세 분 심사자께 좋은 코멘트 감사를 드립니다.

안 영 훈

우리나라의 사무구분 체계는 지방자치법에 근거하고 있지만 실제 개별 법령상 명확하지 않은 사무구분 규정으로 인하여 국가와 지방자치단체간 사무를 수행함에 있어서 여러 갈등관계를 야기시켜 왔다. 특히 지방자치단체는 자치사무와 국가위임사무를 처리하고 있지만 위임사무의 존재 때문에 지방자치권을 보장 받고 있는 지방자치단체들의 자율성을 제약하고 국가의 하급기관으로 취급하게 되는 상황이 종종 발생하고 있다. 더구나 법률 수준이 아닌 시행령 및 시행규칙에 의해 지방자치단체의 위임사무 수행 부담을 계속 증가시키면 이에 대한 국가의 지도․감독도 따라서 증가하고, 반대로는 자치사무 비율이 점차 위축되어 지방자치제도의 발전을 저해하는 수준까지 이르게 될 수 있다. 이러한 문제를 해결하고자 이명박정부는 ｢지방분권촉진특별법｣ 제10조 제1항에서 위임사무를 폐지하고, ‘자치사무’와 ‘국가사무’로 이분화하는 방향에서 위임사무 폐지를 국정과제로 추진하게 되었다.

이와 같은 필요성에 따라서 본 연구는 먼저 우리나라의 사무구분 실태 및 사무배분 체계를 살펴보고 이것이 적용되는 과정에서 발생된 문제점들을 분석한 후, 지방자치 선진국들의 사무구분 및 사무배분에 관한 법규정과 추진방식 등을 비교 연구하여 향후 우리나라 지방분권 현실에 더 적합한 사무구분 및 사무배분 체계를 구축할 수 있는 개선안을 모색해 보는데 초점을 둔다. 연구방법으로는 귀납적 방법론을 채택하여 우리나라, 대륙법계 국가(일본, 독일, 프랑스), 영․미법계 국가(영국, 미국) 등의 실정법상 사무구분 및 사무배분에 관한 실제 사례와 주요 쟁점들을 찾아내서 개선안을 채택하는데 근거로 삼고자 한다.

주제어 : 사무구분, 사무배분, 국가사무, 위임사무, 자치사무

I. 문제제기

현재 우리나라의 지방자치단체는 자치사무와 위임사무를 처리하고 있으나, 명확한 사무구분이 되어 있지 않은 상황에서 사무이양과 관련하여 지방자치단체의 국정감사 거부, 경비부담 요구와 같은 논란들이 발생한 바 있다. 또한 국가사무의 지방자치단체로의 위임에 따른 국가위임사무 수행의 과다, 국가관여 범위의 불명확함에 의한 지방자치단체의 자치권 침해가 되는 내용들이 빈번하게 지적되어 왔다. 특히 이러한 문제에 대하여 이명박 정부는 정부운영 초기에 지방이양촉진법을 ｢지방분권촉진특별법｣(2008년 2월)으로 전면 개정하고 제10조 제1항에서 “원칙적으로 위임사무를 폐지하고 ‘자치사무’와 ‘국가사무’로 이분화하여야 한다”고 제정하여 위임사무의 폐지를 국정과제로 추진하게 되었다. 그런데 위임사무를 폐지하기 위해서는 2008년 현재 직접 1,200여 개 이상의 개별 법률을 각각 제․개정 하는 방법 밖에는 없다. 뿐만 아니라 우리나라는 사무처리에 대한 책임소재와 경비부담 주체의 불투명함 등으로 인하여 더욱 사무구분 및 사무배분 체계 개선이 어렵기도 하다.

더구나 민선 지방자치 14년을 지나고 있는 현 단계에서 지방자치 시대에 부합하는 국가와 자치단체간 효율적 관계 정립 및 자치단체의 자율성을 우선적으로 확보해 주어야 한다는(지방분권촉진특별법 제6조 사무배분의 원칙) 정치적 과제도 끊임없이 제기되어 왔다(참여정부와 이명박정부의 지방분권 과제). 따라서 지방분권화 시대에 부합하는 국가-지방자치단체간 새로운 사무구분과 그에 따른 합리적 사무배분 체계를 정립해서 중앙권한의 지방이양을 통한 중앙-지방자치단체간, 지방자치단체 상호간의 효과적인 기능(역할)분담에 의한 행정 효과성을 더욱 제고해야 할 시급한 상황이다.

이 같은 필요성에서 본 논문은 기존연구와 달리 우리나라 뿐만 아니라 연구대상 국가들에 대한 현행 실정법상 공공사무의 직접적 근거가 되는 헌법, 지방자치법 및 지방정부법과 관련 개별법 등을 분석한 사실 자료에 근거하여 지방분권화를 가속화 시킬 수 있는 사무구분 체계의 개선방안을 제안하고자 한다. 따라서 본 논문은 <국가사무-자치사무-위임사무>에 근간을 두고 방법론적으로는 실증적 관찰과 사실에 근거한 귀납적 접근법에 의한 비교연구 방법을 활용하려고 한다.

우리나라 사무구분 체계 개선방안 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제1호(2009 봄)

먼저 우리나라 사무구분 체계를 규정한 현행 법령상 실태(사무를 규정하는 표현, 용어, 근거조항, 법령체계상 수준 등)와 관련된 문제점을 파악하고자 한다. 이는 귀납적 접근 방식에서 경험적 정보의 오류를 범하지 않고 잘못된 관찰 결과를 피하기 위하여, 우리나라 사무구분 체계의 문제점들을 먼저 정리하고, 이렇게 파악된 문제점 중심으로, 다시 지방분권 선진국이면서 우리와 법체계를 같이하는 프랑스와 독일, 우리와 법체계를 달리하는 영국과 미국의 실정법 내용상 사무구분 체계를 규정한 근거법령을 조사하여 문제점에 대한 사실관계를 비교 검토한다. 주요 비교 요인으로는 사무구분 및 사무배분의 근거 및 운영체계를 명시한 현행법(헌법-지방자치법(사무배분법)-홈룰-조례)들의 근거 조항들을 대상으로 사무 명칭, 사무구분과 사무배분에 관한 법문표현 등을 조사하여 증거자료 삼고자 한다. 그런 후 조사결과들을 정리해서 우리나라 사무구분 체계를 개선할 수 있는 적절한 대안 모색을 위해 현실적 여건을 고려한 단기․중기․장기적 안으로 구분해 보고자 한다. 이러한 방법론적인 분석요소와 연구절차 등을 정리하면 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 연구분석틀

(연방, 주) 헌법

지방자치법/지방정부법

사무배분법(프)/개별법

미국과 영국의 홈룰

2. 법령상 (국가-자치-위임)

사무배분 방식 비교

1. 법령상 (국가-자치-위임

사무구분 체계(명칭,

법문표현 등) 비교

우리나라의 실태 및 문제점

비교요인

비교대상(한 국가의 법체계)

일본→ 프랑스→ 독일

영국→ 미국 실정법 분석

단기․중기 개선방향(안)

논문 순서는 우리나라 법령상 그리고 지방자치법 중심으로 사무구분 및 사무배분 체계의 형식과 내용상 발생되는 문제점들을 먼저 분석하고(II), 두 번째 이러한 문제를 해결하기 위해 지방분권 선진국 중에서 우리나라 법체계와 동일한 대륙법계 국가(일본, 독일, 프랑스), 법체계를 달리하는 영미법계 국가(영국, 미국)의 사무구분 및 사무배분에 관한 실정법 내용을 연구대상으로 삼아 비교한다(III). 그리고 조사결과에 근거해서 시사점을 찾아 참고하고(III-3), 이를 근거로 실행 가능성 단계에 따라서 우리나라 사무구분 및 사무배분 체계를 개선하는데 요구되는 실정법상 단기 및 중장기적 개정 방안을 제안하고자 한다(IV).

II. 우리나라 사무구분 및 사무배분 체계상 문제점

1. 사무구분과 사무배분 간의 관계성

우리나라 공공사무에는 국가사무와 지방자치단체의 사무가 있으며 후자는 다시 자치사무, 단체위임사무 그리고 기관위임사무로 구분된다(지방자치법 제9조～제11조). 그런데 지방자치와 관련하여 중요한 문제 중의 하나는 지방자치단체가 수행하는 사무가 어떠한 것인가 하는 것과 관련이 있는데 이것이 바로 사무구분 문제이고 이는 바로 사무배분 체계(방식과 내용)와 직접 연계된다. 즉, 사무를 국가사무인지 자치사무인지 구분함에 따라서 자치단체의 재량권의 범위, 국가 감독, 재정 부담의 책임자, 지방의회의 관여, 조례 제정 등 많은 내용적 차이가 두 사무의 종류 간에 내포되어 있기 때문에 공공부문 주체간 사무를 구분하는 것은 국가와 지방자치단체간 적절하고 명확한 역할분담과 책임분담을 통해서 지방분권을 더욱 촉진할 수 있기 때문이다.

사무배분은 법령상 규정하고 있는 중앙정부의 행정권한(사무, 기능)을 처리할 수 있는 권리ㆍ책임ㆍ의무 및 이에 대한 자치법규 제정권 등을 기초자치단체 또는 광역자치단체에 분담(지방이양)하는 것을 의미한다(문병주, 1994: 56). 따라서 사무배분의 목적은 지방분권촉진특별법 제6조(사무배분의 원칙)에서 명기한 바와 같이 “국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과”를 고려하여 “지방자치단체가 행정을 종합적·자율적으로 수행할 수 있도록” 하게 한다. 이 점에서 사무를 구분하는 형식과 내용이 바로 사무배분과 직결되어 있어서(Faure, 1998: 17) 그 관계성이 중요하다. 그럼에도 불구하고 우리나라는 1995년 본격적인 민선 지방자치를 시행해 오면서도 지금의 다양하고 변화무쌍한 지방자치단체 사무수행 환경에 제대로 맞는 사무구분의 형식과 기준이 여전히 미비한 상태이다. 그리하여 국가와 지방자치단체간 적절한 및 사무배분 정책들이 가속화 되지 못한 경향이 크다. 이는 바로 사무구분 및 사무배분 체계와 관련한 문제점들을 해결하지 못하는 데에 큰 원인이 있다(지방분권촉진위원회, 2009).

2. 사무구분상 문제점

1) 단위사무 설정기준의 모호함

국가와 지방자치단체에 대한 사무조사 때마다 ‘사무’와 관련한 ‘단위사무’의 명확한 기준이 없어서 통계조사를 위한 개별 단위사무를 분리하기가 어려웠고, 따라서 조사 때마다 다른 기준을 적용하여 왔다. 즉, 1993년 총무처가 국가사무를 조사할 때 사용한 단위사무의 선정기준은, “대․중․소 기능을 구성하는 독립적인 개별사무(세기능)”를 하나의 단위사무로 선정하여, 주된 사무를 중심으로 하고 부수적인 절차 방법 등 경미한 사무, 단순처리사무 등은 제외“하였다. 그 결과 주된 사무가 무엇이고 부수적인 사무가 무엇인지 구분하기 어려웠다. 명확한 기준이 없는 상황에서 국가사무 총수 조사결과들을 보면 모두 다르게 나타났다. 즉, 1989년 조사에서는 총 10,651개 사무였고, 다시 1994년 조사에서는 총 15,774개로 5,123개가 증가했다(총무처, 1994:14). 그러나 조사방식과 대상이 약간 차이가 있지만 2002년 총법령상 사무전수조사 결과에서는 총 41,603개로 조사되어 10년 시차를 두고 상당한 차이를 보인 바 있다.

모호한 개념의 문제는 이후에도 지속되었다. 한국지방행정연구원(1997) 조사에서 사무구분의 경우, 처리권한과 책임의 귀속이 존재하는 사안을 사무로 구분하였고, 국가전속처리사무를 따로 구분하였다(외교, 국방, 통일, 과학기술 등). 자치단체 공무원들에 대하여 사무의 유형에서 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무, 공동사무, 시도위임사무, 시도재위임사무 등의 구분을 설문조사하였으나 그 결과로는 이들 사무종류간의 명확한 개념정립이 부재한 관계로 사무의 종류에 대한 구분가능 정도가 현저하게 떨어졌었다(홍준현, 2000:32;이기우 외, 2004). 2002년도 한국지방행정연구원의 사무전수조사에서는 현행 법체계상 개념정립이 어려운 이러한 단위사무의 개념을 법조문에 근거하여 조작적으로 통일된 개념화를 시도하여 조사하였다(한국지방행정연구원․한국행정연구원, 2002:97～108). 그러나 2008년 조사에서도 이 문제에 대한 명확한 해결방안은 제시하지 못하였다(한국지방행정연구원, 2006, 2008:18～20).

한국지방행정연구원과 한국행정연구원이 2002년 공동조사한 법령상 사무전수조사 결과에서는 전체 법령상 총사무 41,603개로 집계하였다: 국가사무 30,240(72.7%), 자치사무 6,306(15.2%), (단체/기관)위임사무 1,311(3.1%), 공동사무 3,746(9%) 등으로 구분하였다(지방이양추진위원회, 2002).

이들 조사에서 문제가 된 것은 ‘단위사무’를 정할 수 있는 명확한 기준이 법적으로 규정되어 있지 않아 사무총조사 때마다 다르고, 사무의 구분도 일치하지 않았다. 이러한 문제들이 전체적으로 국가사무, 지방사무 등을 구분하는 개념 및 구분 기준의 모호함과도 연계가 있다(홍준현, 1998; 최우용, 2002).

2) 사무구분 기준의 명확성 결여

보통 공무원과 학계에서는 지방자치단체의 사무를 대부분 간단하게 지방사무로 알고 있기 때문에 단체위임사무인지 또는 자치단체의 (고유)사무인지를 구분하는 것에도 익숙하지 않다. 더구나 ‘지방사무’ 개념에는 용어 정의상 국가의 특별지방행정기관 또는 보통지방행정기관의 사무(국가사무)도 지방에서 수행되기 때문에(총무처, 1994: 34)모두 지방사무로 인식하는 오류를 범하기가 쉽다. 이는 지방사무, 자치사무의 모호한 개념 때문이기도 하다(표 1).

<표 1> 지방자치법상 ‘사무’ 용어의 불명확성

자치법상 ‘사무’의 명칭		실제 사무
‘지방사무’	‘자치사무’	지방자치단체의 사무 (지방자치법 제9조제1항)
	‘관할구역의 자치사무’	지방자치단체의 고유사무
	‘자치단체가 처리할 수 있는 사무’	지방자치단체의 (고유/위임)사무 (동법 제9조제2항, 예시된 사무의 종류)
	‘법령에 의하여 지방자치단 체에 속하는 사무’	단체위임사무 (동법 제9조제1항)
	‘시․도와 시․군․구에서 시행하는 국가사무’	기관위임사무 (동법 제102조, 제103조, 제104조)
‘국가사무’	국가사무	동법 제11조에 기본적으로 지방자치단체에 의한 사무처리가 제한되는 분야를 예시적으로 열거 (국가사무의 판단근거와 기준)

국가사무와 관련해서도 동법 제11조에서 ‘사무’라고 표현한 것은 국가의 독점적 사무수행 권한이 우선권을 갖는 ‘분야’ 또는 넓은 의미의 ‘기능’으로 이해될 수 있기 때문에 소극적으로 제시한 지방자치법상 ｢국가사무의 기준｣만으로, 그리고 단순한 명목적 용어만으로는 하나의 사무를 국가사무인지 또는 지방사무인지 명확하게 구분하지 못하게 되어 있다. 이 문제는 국가의 위임사무 존재로 인하여 지방자치단체의 자율적 사무(자치사무) 수행체계를 제약하고 궁극적으로 지방자치단체의 자치권을 제약하고 있기 때문에 지방분권화 시대에 더욱 이에 대한 개선방안이 요구된다.

3. 자치사무와 위임사무의 문제점

1) 자치사무의 개념 및 법적 근거의 모호성

우리나라에서 자치사무는 지방자치법 제9조제1항에서 ‘관할구역의 자치사무’라고 규정하고 있다. 이를 세분하면, 지방자치단체의 존립의 목적에 속하는 사무, 자기의 책임과 부담으로 주민의 복지증진을 위하여 처리하는 포괄적 의미의 사무, 법령으로 위임되지 아니한 사무로서, 주로 주민에 대하여 서비스를 제공하는 비권력적 사무(“다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”, 지방자치법 제22조 후단) 등을 말한다. 자치사무의 또 다른 법적 근거는 지방자치법 제9조 제1항 전단, 제2항, 제103조에 두고 있다(표 2 참조).

이상 실정법에서 규정한 자치사무의 정의를 보면, 지방자치단체가 자기의 책임과 자율적 재정부담 하에 주민의 공공복리를 위하여 업무를 수행하고 지방자치단체의 존립목적을 위하여 처리하는 사무가 그것이다. 헌법상 이 의미를 유추해 보면, 주로 주민의 공공복리(토목사업․도시계획․위생 등)에 관한 것으로서 당해 구역 내에 한정된 사무를 의미한다. 그러나 <표 1>과 <표 2>에서도 보듯이 이러한 사무가 실제로 그 성질에 있어서 지방자치단체의 ‘자치사무’인지는 여전히 확정할 수 없다. 여기에 문제가 있다.

법령상 자치사무(지방자치단체의 사무)로 규정하면서도 이에 대한 처리에 있어서 승인, 협의, 보고 등을 요구하거나 그 처리기준을 중앙정부(장관)이 정하도록 규정한 경우도 있다. 서울시 조사에서는(서울특별시, 2002: 93～97), 이것을 다시 “중앙부처의 사전승인 등이 필요한 자치사무에 관한 유형구분”이라고 하였다.

<표 2> 지방자치법상 사무구분 체계 (법문표현상 근거)

사무의 구분	현행 지방자치법상 사무구분 근거
국가사무	개별법상 국가가 처리하는 사무 국가사무의 예시: 외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무(지방자치법 제11조 각호)
자치사무	지방자치단체는 관할구역의 자치사무를 처리한다(지방자치법 제9조제1항 전단) 지방자치단체의 사무(동법 제103조 전단, 제166조) 지방자치단체의 소관사무(동법 제151조 전단) 지방자치단체의 자치사무(동법 제171조)
위임사무	법령에 의하여 자치단체에 속하는 사무(지방자치법 제9조제1항 후단) 지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 (국가사무와 시도의) 사무(동법 제41조제3항) 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무(동법 제103조 후단) 위임된 사무(동법 제141조) 지방자치단체나 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무(동법 제167조)
위탁사무	소관 사무의 일부를 다른 지방자치단체나 그 장에게 위탁하여 처리하는 사무(지방자치법 제151조 후단)

2) 위임사무의 개념 및 법적 근거의 모호성

위임사무는 지방자치법상 크게 기관위임사무와 단체위임사무 두 가지로 구분하고 있으나 두 위임사무에 대한 개념을 구체적으로 법에 명기하고 있지 않다. 그렇기 때문에 지방자치법 등 각 개별법의 법문 표현으로 이 두 가지 위임사무를 구분한다(서원우, 1997;박영도, 1998). 국가사무의 지방자치단체로의 위임근거는 지방자치법 제102조에서 “시․도와 시․군 및 자치구에서 시행하는 국가사무는 법령에 다른 규정이 없는 한 시․도지사와 시장․군수 및 자치구의 구청장에게 위임하여 행한다”고 규정한 근거에 따른다. 이어 동법 제104조에서는 “지방자치단체장의 권한에 속하는 사무의 일부를 조례 또는 규칙이 정하는 바에 따라 관할 지방자치단체의 기관 등에 위임할 수 있다”고 규정하고 있다.

기관위임사무의 법적 표현은 “자치단체의 장이 위임받아 처리하는 사무” 또는 “자치단체의 장이 위임받은 사무”로, 그리고 단체위임사무에 대한 법문 표현은 주로 “법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무” 또는 “자치단체가 위임받아 처리하는 사무”로 명기하고 있어서 기관위임사무와 구분이 가능하다(박영도, 1998: 68-69). 특히 기관위임사무는 국가적 사무(지방자치법 제11조)의 성격을 가지며, 사무를 수임한 지방자치단체의 장은 사무를 위임한 국가 또는 상급 지방자치단체의 하부행정기관 지위에서 위임사무를 처리하게 된다.

단체위임사무는 법인체인 자치단체에 위임권을 부여한 사무이지만 학설상, 지방자치법상 단체위임사무의 근거에 대해서 ｢법령에 의하여 자치단체에 속하는 사무｣와 ｢자치단체가 위임받아 처리하는 사무｣로 대립적인 상황을 보여 하나의 개념 정의로 국한되지 않는 점도 없지 않다. 일부 학설상의 통일된 개념이 없다고 하지만, 단체위임사무로 확정짓는 근거는 일단 법령에 의하여 자치단체에 위임되고 있고, 위임 받은 자치단체는 그 자치단체의 이름으로 사무를 수행하게 된다. 따라서 단체위임사무는 형식적으로는 자치단체의 사무이나 실질적으로 국가사무의 성격을 가진다. 왜냐하면 국가가 위임한 사무 처리에 대하여 최종적인 책임을 갖고 이에 대한 지휘․감독권도 함께 소지하고 있기 때문이다(김성수, 2001:372).

3) 사무구분의 법문표현의 불명확성, 통일성 결여에 따른 문제

이러한 사무구분의 문제는 실정법인 지방자치법상에 먼저 법문표현과 그 규정방식에 있어서 명확성과 통일성이 결여되어 나타났다(지방자치법시행령, 별표 1: 지방자치단체의 종류별 사무들의 중복적 상황).

<표 3> 개별법상 위임사무에 대한 다양한 법문표현

개별 법령상 ‘사무’의 법문표현	실제 사무
｢지방자치단체는 ○○사무를 수행하여야 한다｣	지방자치단체의 자치사무
｢국가 (또는 지방자치단체)가 ○○사무를 지방자치단체 에 위임한다｣	국가(또는 지방자치단체)의 지방자치단체에 대한 단체위임사무
｢○○장관은 ○○사무를 수행하여야 한다｣ 또는 ｢○○ 을 하고자 하는 자는 ○○장관의 허가를 받아야 한다｣라 고 규정하고 ｢그 사무의 일부를 시․도지사 또는 시장․ 군수․구청장에게 위임할 수 있다｣라고 규정 후 시행령 등에서 위임된 사무의 범위를 규정	지방자치단체의 기관위임사무

그리하여 실제 개별 법령을 보면 <표 3>과 같이 기관위임사무와 같은 입법례는 수없이 많지만 첫 번째의 경우와 같이 지방자치단체에만, 그것도 시도․시군구를 지칭하여 국가사무(중앙행정기관 및 특별지방행정기관)와 구별해서 각각 규정한 법문표현은 보편적이지 않다(박영도, 1998:68-69). 그리고 ｢시․도지사(또는 시장․군수․구청장)는 ○○사무를 수행하여야 한다｣라고 규정하였다고 해도, 이 규정만으로 그 사무가 자치단체의 자치사무인지 아니면 국가사무로서 기관위임사무인지 확실히 구분하지 못한다. 왜냐하면, 본 규정만 보면 이를 자치(고유)사무로 보겠으나, 시․도지사, 시장․군수․구청장이 지방자치단체의 장의 지위와 국가의 일선행정기관의 장의 중복적 지위를 갖는 상황에서, 다른 법령 등의 예외 조항이 존재하고 또한 해석상 사무의 성질이 전국적 통일을 필요로 하면서 단체위임의 성격을 가질 수 있기 때문이다. 자치사무라고 단정 지을 수 있는 경우는 바로 해당 지방자치단체에만 직접 이해관계를 갖는 사무이자, 지방자치법상 자치단체의 사무 분야에 속하는 경우에만 비로소 지방자치단체의 자치사무로 해석될 수 있다.

그렇다면 현재 지방자치법 제9조제2항 각호에서 사무의 종류를 열거한 것이라든지 각 개별법령에서 사무처리 주체를 규정한 것만 가지고는 어떠한 사무가 국가사무인지 지방자치단체의 사무인지 등을 판별할 수 있는 기준이나 근거로 그리 정확하다고 볼 수 없다. 이러한 모호한 상황의 근본 원인은 바로 사무구분에 대한 법문표현이 모호하고 규정방식도 다양하여 판단자에 따라 다른 결과를 초래할 수 있게 하였기 때문이다. 이는 <표 2>에서 보는 바와 같이 지방자치법상 자치사무와 위임사무의 표현이 다양하게 규정된 것에도 기인한다.

4) 위임사무로 인한 지방자치단체의 자치권 제약

위에서 살펴본 바와 같이 자치사무와 위임사무를 정확하게 구분하는 것도 쉽지 않을 뿐만 아니라 위임사무의 존재 때문에 나타나는 여러 가지 문제점도 많다. 현대사회에서 지방자치의 존립목적이 어디까지인가를 실제로 밝혀내기란 쉽지 않다. 더구나 시대의 변화에 따라 자치사무와 위임사무간 한계도 고정적이지 않다. 이러한 상황에서 자치사무와 위임사무의 구별은 실정법상 법령으로 지방자치단체에 사무처리 권한을 부여하는 경우 포괄적으로 부여하고 있느냐(자치사무), 아니면 사무를 법령의 규정에 의하여 개별적으로 위임한 것이냐(위임사무)하는 방법의 차이에서 구할 수밖에 없다.

행정법학적 관점에서 기관위임사무로 인한 역기능은 다음과 같다. 첫째, 위임사무는 지방자치단체를 국가의 하급기관으로 전락시키게 한다. 이에 대한 원인으로는 각급 부자치단체장에 대한 인사권이 중앙정부에 있고, 위임사무 수행에 관한 정부의 지방자치단체 대한 지도ㆍ통제권의 존속, 자치단체에 대한 보조금(장려보조금, 교부금)과 기관위임사무와의 결부로 인한 예속화의 지속 등이 문제가 되고 있다. 둘째, 위임사무가 증가할 경우 권한과 책임의 분리를 가져와 국가와 지방자치단체 사이의 행정책임의 소재를 불분명하게 한다. 셋째,  수임자는 자치단체의 자치(고유)사무만큼 책임을 느끼지 않게 되며, 주민(지방의회) 통제권의 범위를 벗어나게 된다(김남진, 1992).

기관위임사무가 증가하면 지방자치단체는 기관위임사무의 과중한 하중에 눌려 그 존립목적과 직결된 고유사무의 처리가 날로 위축됨으로써 중대한 장해요인이 발생하게 된다(유봉영, 1991:228 이하). 학자들 중에는 지방자치단체 내지 지방자치제도를 이용하여 국가의 사무를 처리케 하는 교묘한 중앙집권적 행정방식의 하나가 위임사무이며, 이중에서도 기관위임사무의 경우가 이에 속한다고 보는 견해도 있다(서원우, 1997:290). 일본이 기관위임사무와 단체위임사무를 개선하여 ‘법정수탁사무’ 개념을 도입한 경우도 기관위임사무가 제기하는 문제점을 해결하고자 하는데 주 목적이 있었다(이하 일본 사례 참조).

지금까지 살펴본 문제점들은 주로 국가사무와 지방사무, 그리고 지방사무 중에서도 ‘자치사무’와 ‘위임사무’ 등의 관계 속에서, 그리고 각 계층별 지방자치단체로 적절하게 사무배분 하는데 명확한 근거나 법령표현상 충분한 객관적인 판단 기준 등이 규정되지 않았기 때문에 발생하는 문제들인 경우가 많았다. 지금부터 지방분권화를 촉진해 온 선진국을 대상으로 이상 살펴 본 주요 문제점들에 대하여 <국가사무-자치사무-위임사무> 중심으로 각 비교요인들을 매개로 하여 각 국가별로 실정법상 사무구분 체계와 운영상 내용을 비교하여 종합분석해 보기로 한다.

III. 주요 선진국의 사무구분 및 사무배분 체계 분석

1. 대륙법계 국가의 사례

1) 일본

(1) 새로운 사무구분 체계

일본 정부는 1999년 후반부터 지방자치법을 개정하여 새로운 사무구분 및 사무배분 체계를 정립하고 이에 근거한 정부간 관계를 구축하고자 시도하였다(한귀현, 2003: 208-215). 동시에 국가와 지방공공단체간 역할 분담, 국가가 담당해야 할 역할의 재정립, 국가와 지방공공단체의 역할 분담 기본틀의 새로운 법제화도 추진하였다(최우용, 2002; 오재일 역, 2005;채원호 역, 2004). 일본이 채택한 새로운 사무구분 방식은 <표 4>와 같다. 즉, 기관위임사무의 폐지, ‘자치사무’와 ‘법정수탁사무’의 재정의가 그것이다.

<표 4> 일본의 새로운 사무구분 체계

사무의 구분	구 사무구분	새로운 사무구분 체계 (법령 근거)
국가사무	법령상 국가사무로 규정한 사무를 포괄적으로 모두 포함하여 규정	국가의 존립에 관계되는 사무, 민간활동 및 지방자치에 관한 전국적 준칙사무, 전국적 규모나 전국적 관점에서 행해야 하는 시책, 사업 등 주로 3분야에 한정(신 지방자치법 제1조의2의 2항)
자치사무	-포괄적 의미의 ‘지역의 사 무’(공공사무 + 행정사무), 과거의 단체위임사무	-2가지로 구분: 지방자치단체가 처리하는 사무는 ‘지역의 사무’ 와 ‘법률 또는 이에 근거한 정령에 따라 처리하도록 되어 있는 사무’(일본 지방자치법 제2조2항) -이중에서 법정수탁사무를 제외한 사무(동법 제2조 8항)
위임사무	-기관위임사무 존재: 구 지 방자치법 별표3과 별표4에 도도부현 단계, 시정촌 단 계의 기관에 위임되는 561 항목의 기관위임사무를 열거	-기관위임사무의 폐지(자치법 별표 561항목 전면 폐지) -법정수탁사무로 전환(신 지방자치법 제2조 제10항에서 각각 제1호 법정수탁사무, 제2호 법정수탁사무를 열거, 또한 정령 에 근거한 법정수탁사무에 대해서 시행령에 열거) ① 제1호 법정수탁사무(국가위임사무) : 국가가 본래 완수해야 할 사무로써 법률 또는 정령에 근거하여 도도부현, 시정촌 또는 특별구가 처리하도록 규정한 사무이다. ② 제2호 법정수탁사무(시도사무의 시군구위임사무) : 도도부현이 본래 완수해야 하나 법률 또는 정령에 근거하여 시정촌 또는 특별구가 처리하도록 규정한 사무이다.

‘자치사무’의 새로운 구분체계를 보면, 법률 또는 정령의 근거의 유무에 따라 ‘법률 또는 정령에 근거가 있는 자치사무’와 ‘법률 또는 정령에 근거가 없는 자치사무’로 구분이 가능하다(표 4: 일본의 새로운 자치사무 구분). 일본은 이 구분에 따라서 법정수탁사무와 그 이외의 사무로 이분하고, 법정수탁사무 이외의 것은 모두 자치사무화 하였다(오재일 역, 2005: 106, 201-202). 그 결과 자치사무의 구분과 범위가 더 명료해져 용이하게 사무배분을 추진할 수 있었고, 국가와 지방자치단체간 관계에서 새로운 규칙의 제정, 새로운 국가의 관여방식 체계화, 필치규제의 재검토 등이 추진되었다(최우용, 117 이하; 윤재선, 2006: 103-130).

(2) 위임사무의 폐지와 자치사무로의 전환

일본은 구 지방자치법상의 기관위임사무 예시 항목을 폐지하였을 뿐만 아니라(표 4: 새로운 위임사무 근거 참조), 기관위임사무제도와 관련한 규정도 삭제하였다. 더구나 일본 지방분권추진위원회에서는 기관위임사무를 4종류로 구분하여 자치사무화를 추진하였다. 전체 561항목 중 6할을 자치사무화 하였고, 약 4할을 법정수탁사무화 하였다. 특히 복지, 교육, 토지이용 등 자주적인 기능들을 자치사무화 하였다. 자치사무화 하는 과정에서 각 사무를 구분하여 ①이 기회에 폐지해 버려도 괜찮은 것: 사무자체의 폐지(11항목), ②대부분의 것은 자치사무로 이행시킬 것: 자치사무로의 이행(398항목), ③상당히 예외적인 것으로 전적으로 국가의 이해에 관련된 사무에 대해서는 법정수탁사무로 바꿀 것: 법정수탁사무로의 이행(275항목), ④매우 예외적일 수 있는 것으로 국가에 반환해서 일관적으로 국가가 직접 집행하는 시스템으로 바꿀 것: 국가의 직접 집행사무(20항목) 등으로 4가지로 구분하여 자치사무화를 추진하면서 기관위임사무를 폐지하였다(윤재선, 2006; 오재일 역, 2005; 채원호 역, 2004).

주무대신, 도도부현 지사의 지휘감독권(구 지방자치법 제150조), 시정촌장이 처리하는 국가 또는 도도부현의 사무에 관련되는 도도부현 지사의 취소, 정지권(구법 제2152조1항), 장에 대한 직무집행명령(구법 제151조의 2), 기관위임사무를 열거한 별표 및 그 근거규정(구법 제148조 2항, 3항, 제180조의8의 2항, 제180조의9의 3항, 제186조 3항, 제202조의2의 제6항 및 별표 제3 및 제4) 등이 그 대상이었다.

2) 프랑스

(1) 신지방자치법상 사무구분 체계

프랑스 정부도 1982년 신지방분권 정책을 추진하면서 새로운 지방자치법을 제정하였고, 이에 근거하여 1983년 이후 중앙-지방자치단체간 사무배분을 규정한 ｢사무배분기본법｣(Loi 83-663 du 22 Juillet 1983)을 제정하면서 사무구분 및 사무배분을 체계화 하였다. 프랑스가 채택한 사무구분 방식은 다음과 같다. 즉, <표 5>에서 보는 바와 같이 ‘국가사무’, ‘자치사무’, ‘위임사무’로 구분하기 보다는 행위주체를 중심으로 분명한 책임과 의무를 질 수 있도록 ‘사무수행권자’를 구분한 방식으로 사무명칭을 채택하여 구분하고 있다. 따라서 국가사무는 그대로 두고, 자치사무에 대한 용어는 지방자치단체별로 ‘레지용사무’, ‘데빠르뜨망사무’, ‘꼬뮨사무’ 등으로 법에서 규정하고 있다.

정식명칭은 꼬뮨, 데빠르뜨망, 레지용 및 국가의 사무배분에 관한 법률이다(Loi complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat).

<표 5> 프랑스의 사무구분 및 사무배분 체계

사무의 구분	법령 근거 및 예시
국가사무	개별 법령 및 사무배분법상 ‘국가사무’로 규정하되 제한적으로 열거
자치사무	-기초자치단체의 사무: 프랑스 신지방자치법 제2권 ‘기초자치단체의 행정기관과 사 무’(Administration et services communaux)라는 제목 하에 기초자치단체 권한을 세 부적으로 규정(동법 제L2141-1조 이하). 또한 제2권 제2장에서 기초자치단체의 위탁사무, 장례․장묘사무, 상공업 분야 기초사무 등을 그 사무의 제목으로 두고, 사무 내용과 권한 범위 등을 상세히 규정 -레지용, 데빠르뜨망 자치단체의 사무: 같은 방식으로 지방자치법 내용으로 상세히 규정
위임사무	법률상 반드시 의무적으로 지방자치단체(의 장)가 수행하도록 규정한 사무: 주로 국가행정을 대리한 사무수행으로 민원행정, 선거관리행정, 경찰행정, 주민복지행정, 도로관리행정, 교육행정 등임(신지방자치법 제L.2122-22조)

(2) 사무배분 체계의 개선

프랑스는 지방분권 촉진을 위하여 2003년 헌법을 개정하면서 보충성 원칙을 명문화 하였고(La subsidiarité, 수정헌법 제72-2조), 이를 근거로 사무배분 원칙을 재규정하면서 지방자치단체간 새롭게 사무배분 원칙을 체계화를 하였다. 즉, 보충성 원칙에 근거하여 기초자치단체는 주민에게 가까운 사무를 중심으로 수행하고, 데빠르뜨망 도자치단체는 사회복지 사무를 레지용 광역자치단체는 지역계획, 지역균형발전, 경제발전 등의 광역적 사무를 책임지도록 하였다. 이는 기초자치단체 우선의 원칙, 전권한성의 원칙(종합행정 수행원칙) 등과 같은 지방자치단체의 권한 확대를 촉진하는 사무배분 원칙 하에서 사무배분을 합리적으로 추진하고자 하는데 의미를 찾을 수 있다(프랑스 신지방자치법 제L.1111-3조～제L.1111-4조).

3) 독일

(1) 연방정부와 주정부 간의 사무구분 및 사무배분 체계

우리나라와 달리 독일은 통일헌법에 먼저 연방, 주, 지방자치단체(게마인데)의 사무를 구분하고 동시에 이를 규정하고 있다(표 6). 연방국가와 주정부간 권력배분에 관한 사무배분의 근거 규정은 헌법 제70조～75조에 규정하고 있으며, 연방정부사무는 헌법 제70조, 제74조 등에 국가사무의 성격으로 규정하였다. 주정부사무는 명시적으로 연방정부사무로 규정하지 않은 범위 내에서 주정부에 대한 자치입법권을 부여하여 이(주정부) 입법권에 의한 법률 제정으로 사무를 규정하고 수행할 수 있다.

<표 6> 독일의 사무구분 및 사무배분 체계

사무의 구분	법령 근거
국가사무	-연방정부사무(독일 헌법 제70조, 제74조에 규정) 및 연방사무와 주정부사무 간 사무배분 근거(헌법 제70조～제75조) -주정부사무: 주정부의 사무는 헌법 제70조1항에서 “주정부는 기본법에서 연방정부에게 부 여하고 있지 않은 입법권에 대해서는 법률을 제정할 권한이 있다”고 규정하여 주정부 자 치입법권을 보장함으로써 사무를 규정해 두고 있음
자치사무	-‘기초자치단체가 수행하는 사무’, ‘게마인데 사무’(Aufgaben der Gemeinde, gemeindliche Aufgaben) -자치단체가 자율적으로 수행할 수 있는 사무(Freiwillige Aufgaben)
위임사무	-자치단체가 의무적으로 수행해야 하는 자치사무로서 필수적 의무사무(Pflichtaufgaben ohne weisung) -국가사무로써 연방위임사무(Bundesauftragsangelegenheiten), 연방하급행정기관에 위임 한 사무(Aufgaben der unteren Verwatungsbehörde)

정리하면, 독일의 법체계상 사무구분 근거와 운영체계는 다음과 같다. 주정부의 사무는 연방헌법과 주헌법, 그리고 주의 행정법(Landesverwaltungsgesetz)을 통하여, 지방자치단체의 사무는 연방헌법과 주헌법, 그리고 주에서 제정한 지방자치법ㆍ주 행정법에 의해서 구분 되며, 동시에 이러한 법체계에 의해서 사무배분이 명문 규정으로 이루어진다.

(2) 자치사무와 위임사무의 구분

현재 독일의 사무구분 유형은 위의 <표 6> 및 아래 <그림 2>과 같이 구분하고 있다(Gern, 2003: 163). 이 구분은 실제 게마인데 사무(Aufgaben der Gemeinde)라는 1원론적인 입장에서 자치사무와 위임사무를 분류하였다. 그리고 자치단체의 사무를 지칭하는 용어의 경우 ‘자치사무’라고 하기 보다는 ‘기초자치단체가 수행하는 사무’(Aufgaben der Gemeinde, gemeindliche Aufgaben), 즉 ‘게마인데(기초자치단체) 사무’로 지칭한다. 이 게마인데 사무를 세분하면, 자치단체가 자유재량적으로 수행할 수 있는 사무(Freiwillige aufgaben)와 자치단체가 의무적으로 수행해야 하는 필수적 의무사무(Pflichtaufgaben ohne weisung)로 이분이 가능하다(이기우, 2005: 9-10).

<그림 2> 독일 기초자치단체 사무의 세부 구분(Gern, 2003: 163)

4) 대륙법계 국가의 시사점

일본 지방분권추진위원회가 ‘법정수탁사무’를 도입하면서 새로운 사무구분과 동시에 사무를 재배분 하였다는 점이 우리에게 시사점이 크다. 결과적으로 보면 일본은 위임사무를 폐지하면서 지방자치단체의 자치사무와 법정수탁사무 모두 조례제정권을 보장하게 되었다(신 지방자치법 제14조 제1항). 이는 일본 헌법 제94조의 “법률의 범위에서 조례를 제정할 수 있다”고 하는 점을 보장한 것이며, 또 제2조 제13항에서 조례의 규정에 대한 적극적인 해석을 인정하였다. 한편 ‘위임사무’의 폐지로 인하여 중앙-도도부현-시정촌의 정부간 관계가 좀 더 수평적으로 변화하여 사전의 권력적 관여가 축소되면서 중앙-지방간 사전협의 절차가 신설되는 등 새로운 관계조정 법칙이 형성되는 기회로 작용하여 한번 더 지방분권의 발전 계기가 되고 있다(한귀현, 2003).

프랑스와 독일의 사무구분 및 사무배분 체계에서 확인할 수 있었던 점이라면, 이 두 나라에서는 국가와 지방자치단체간 사무구분은 각 자치계층별 사무수행 처리권자의 명칭을 사용하여 구분하고 있다. 또한 지방자치법과 사무배분법(프랑스), 헌법(독일헌법 제30조 사무배분 총괄규정)과 주정부헌법 등 실정법에 구체적인 사무구분, 나아가 사무배분을 위한 근거 기준을 규정하고 있었다. 실정법상에 사무구분을 명료하게 규정하기 위해서는 결과적으로 중앙-지방정부간 적절하고 분명한 기준에 의한 사무배분이 규정되어야 하므로 실정법상에 나타난 이러한 노력들이 지속적으로 지방자치단체의 자치권을 보호하고 확대하는데 큰 역할로 작용하였다.

독일헌법 제30조는, "국가 권한의 행사 및 국가 임무의 수행은, 기본법에서 다르게 규정하고 있지 않거나 또는 다른 법규에 근거하지 않는 경우에는, 주정부에 귀속된다"고 하여 주정부의 사무집행권을 인정하고 있다.

2. 영미법계 국가 사례

1) 영국

(1) 사무구분 및 사무배분 체계

영국은 자치사무를 구분함에 있어서, 대륙법계인 프랑스ㆍ독일과 같이, 행위주체별로 구분하고 있다. 따라서 지방정부법상 카운티 지방정부(county councils)사무, 대도시 카운티 정부(metropolitan county) 사무, 도시기초정부(metropolitan districts) 사무, 농촌기초정부(non metropolitan districts) 사무, boroughs 사무, 통합지방정부(unitary authorities) 사무, town 및 township 사무 등으로 구분하여 사무배분을 하였다(1972년 지방정부법). 또한 이들 지방정부가 수행해야 하는 (자치)사무를 다시 의무사무와 자유재량사무로 구분하고, 의무사무(statutory duties or mandatory powers)는 하원의회가 제정한 법률에 근거를 두어 지방정부가 반드시 의무(법)적으로 이행해야 하는 사무로, 우리나라의 사무구분 체계로 보면 일종의 국가가 부과한 위임사무에 해당한다(표 7).

영국 지방정부에 대한 기능분담에 대해서 기본법적 성격을 갖는 1972년 지방정부법(Local government Act 1972)상 규정된 사무구분 및 사무배분 근거에 대한 관련규정을 제시하면 다음과 같다 : Part IV discharge of functions(지방정부가 사무수행에 있어서 필요한 기본적인 기관구성 원칙을 규정); Part IX Functions(지방정부의 기능수행 내용 및 절차에 대하여 규정); 제179조～제215조: 일반 수행규정(제179조), 공중보건(제180조), 상하수도(제181조)～장례장묘 관리(제214조), 교회부속 묘지관리(제215조) 등.

<표 7> 영국의 사무구분 및 사무배분 체계

사무의 구분	법령 근거 및 예시
국가사무	개별법상 ‘중앙정부’와 중앙정부에 속한 ‘책임운영기관’의 사무로 규정
자치사무	-지방정부법상 카운티사무, 디스트릭트사무, 버러우사무, 타운십사무 등: 법적 의무사 무(위임사무)를 제외한 자유재량사무(discretionary powers) 2000년 지방정부법(Local Government Act 2000) 제22장 중 지방정부 집행부의 사무권한(Executive functions)에 관한 조항 제13조: 13.-(1) This section has effect for the purposes of determining the functions of a local authority which are the responsibility of an executive of the authority under executive arrangements. 또한 제14조는 집행부의 사무권한을 별도로 명기하고 있다: Provisions with respect to executive arrangements: 14조. Discharge of functions: mayor and cabinet executive. -지역정부사무(1998년 스코틀랜드법, 웨일즈법 등 자치입법권에 의한 집행)
위임사무	지방정부가 수행하는 사무 중 법적 의무규정이 있는 사무(statutory duties or mandatory powers): (예) 1944년 교육법(Education Act), 1972년 만성병자와 지체부자유급여법(Chronically sick and disabled persons Act), 1977년의 무거주자법 (homeless persons Act), 1992년 주민보건의료법(community care Act) 등

지방정부의 자유재량사무(discretionary powers)는 일단 하원의회가 사무수행과 관련하여 법률적 기본틀을 규정해 두면, 지방정부는 그 법률적 근거에 의하여 해당 지방정부가 자율적 선택(선별) 의지에 따라 재정능력과 전문성, 지역적 필요성 등을 고려하여 자율적으로 이행하거나 또는 이행하지 않을 수도 있는 사무들이다. 이들 사무에 대해서는 기본적으로 ‘월권행위 금지 원칙’(Ultra vires)이 적용되면서 사무의 범위가 제한된다. 예를 들면, 1969년 어린이와 청소년법에서 청소년문제와 관련되는 서비스를 지방정부의 자유재량사무로 제정하였지만 중앙부처로부터 재정적 원조가 큰 힘이 되지 못해서 많은 어려움을 겪은 경험이 있다. 1979년 이후 중앙정부의 긴축재정정책의 영향을 받아서 많은 지방정부들이 자유재량적 사무를 이행하는데 상당히 소극적인 입장을 취하기도 했다. 왜냐하면 이러한 자유재량사무는 지방정부가 반드시 이행해야 할 의무가 없는 법적 책임을 지지 않는 사무이기 때문이다. 그리고 자유재량사무이던 법적 의무사무이던 모두 법적인 근거 또는 지방정부의 자치기본조례(홈룰)에 근거하여 사무를 수행하게 되므로 지방의회에 의한 통제가 항시 허용된다.

(2) 법체계상 위임사무의 부존재

영국은 대륙법계 국가인 독일, 프랑스와 마찬가지로 지방정부의 사무를 구분함에 있어서 관련 지방정부법(1972년～2000년 Local Government Acts) 근거로 보면 기관위임사무, 단체위임사무로 구분하지 않는다. 사무의 집행책임자를 법률에 별도로 규정하기보다는 자치행정의 주체인 집행부가 내각책임제(Cabinet System) 운영원리 하에 지방의회와 일체감을 갖게 되므로 당연히 기관위임, 단체위임 등과 같은 개념이 없다. 물론 2000년대 이후 기관구성 다양화 정책의 실시로 인하여 영국 전체 지방정부 중 11개 지방정부의 조직형태가 직선시장제로 운영하기 때문에 독임제 형태의 집행권을 책임지는 경우도 나타나고 있다. 그렇다고 해도 기관위임, 단체위임의 개념적 구별을 하지 않는다.

(3) 정치적 분권에 의한 새로운 사무배분 체계

앞서 살펴본 바와 같이 영국은 법률에 근거한 사무구분 및 사무배분 체계로 인하여 지방분권에 기초한 중앙-지방정부간 관계틀에서 보면 중앙정부와 지방정부 및 지방정부 상호간의 관계는 일방적 명령, 지시, 통제에 의한 수직적 관계가 아닌, 법률적으로 평등한 지위를 가진 권한배분 관계에서 각각의 역할과 책임을 다하게 된다. 잉글랜드 지방과 웨일즈 지방에 있는 지방정부들의 사무수행에 관한 법률 근거는 국회가 정한 1972년 지방정부법에 기초하고 있다.

다만, 과거 영미법계는 월권행위 금지의 원리(ultra vires)에 구속을 받아 대륙법계 국가와 달리 전권한성 원칙(종합행정 수행원칙)이 인정되지 않아 지역주민을 위한 종합행정을 포괄적으로 이행하지 못하였다. 그러나 대처정부 이후 1997년 노동당 정부가 들어서면서 본격적인 정치적 지방분권(Political decentralisation or devolution)으로, 스코틀랜드와 웨일즈에 지역정부(Regional Parliament)를 설치하면서 영국 중앙정부는 대폭적으로 중앙행정권한의 지방이양(transfer, deputing)을 추진하고 있다. 이때 동시에 사무배분 방식도 변화하면서 성문헌법 수준에서 이루어질 수 있는 정치권의 이양을 포함한 국회의 입법권 분점 차원까지 ‘주정부의 사무수행권한(입법권)’을 부여하는 분권화를 이행하고 있다. 특히 스코틀랜드 지역의회(Scottish Parliament)는 1998년 스코틀랜드법(Scottish Act)의 제정을 근거로 국가사무와 지역정부 사무에 대한 권한배분 관계를 새롭게 규정하였다. 즉, 하원의회의 배타적인 권한인 국가 통치체제 구성에 관한 것(영국의 국회, 왕권 등), 외교문제와 유럽연합과의 관계, 중앙공무원, 국방, 세제제도, 경제제도, 화폐제도, 고용분야와 사회복지분야의 입법사항 등 국가주권적 통제와 운영에 속하는 국가사무 분야들을 제외하고, 제한적 조세권을 포함하는 ‘지역정부 사무’를 부여하여 지역정부의 폭 넓은 자치입법권 행사를 인정하였다. 또 1998년 스코틀랜드법에 국가사무와 지역정부 사무를 다음과 같이 구분하여 그 사무배분 체계를 운영하고 있다. 즉, 스코틀랜드 지역의회의 사무에 관한 권한을 명기하지 않은 대신, 영국 국회의 입법권으로 유보되어 있는 국가사무를 명기하고 있고(1998년 스코틀랜드법 Schedule 5), 스코틀랜드 지역의회가 자유재량적으로 관여할 수 없는 사무분야에 대해서도 제한적으로 규정하고 있다(1998년 스코틀랜드법 Schedule 4).

2) 미국

(1) 사무구분 및 사무배분 체계

미국에서 사무를 구분할 때, 영국과 마찬가지로 지방정부의 필수적 의무사무는 법률에 근거한다. 따라서 사무구분은 기본적으로 법에 근거해서 수행하는 의무사무(mandatory duties)와 행․재정적, 기술적 여건이 허락할 경우 지방정부가 자율적으로 집행하는 자유재량사무(discretionary duties)로 동일한 사무구분 체계를 유지한다고 볼 수 있다. 다른 지방정부와 사무중복 등의 갈등소지가 있는 경우에는 월권행위의 금지 원칙(ultra vires)에 기초하여 사무의 중복성을 우선적으로 가름질 하고, 갈등 발생이 높은 분야는 공통법(common law)에 따른 법치원리(rule of law)에 근거하여 법원판결에 의하여 해결한다.

<표 8> 미국의 사무구분 및 사무배분 체계

사무의 구분	법령 근거 및 예시
국가사무	-연방정부의 사무(미국 연방헌법에는 ‘local government' 용어가 보이지 않는다. 이는 독 일헌법에서 ’기초자치단체‘(게마인데)의 자치권을 인정한 것과 차이가 있다. -주정부의 개별법상, 지방자치법상 ‘주정부’와 주정부에 속한 ‘주정부의 지방행정기관’이 수행하는 사무로 규정
자치사무	-각 지방정부 홈룰방식에 의하여 해당 지방정부의 자치사무로 규정한 고유사무: (예) 장례, 문화부문에서의 사무, 스포츠, 여가, 주민복지, 주민건강, 경제활동, 주거환경 관련사무 등 뉴욕시정부 사례: 뉴욕시정부는 시정부 자치헌장(Charter 2002년)에 근거하여 자유재량적 (자치)사무를 수행: “법률에 다르게 규정된 것을 제외하고는, 본 시헌장에 근거하여 시집행부에 부여된 모든 권한을 수행한다. 시장은 시집행부 활동의 효과성과 성실성에 대한 책임을 지며, 시장의 관할 하에 각 행정기관들이 효과적인 내부통제 시스템을 실천하는 것을 포함한 책임완수를 하기 위해서 필요하고 적절한 그와 같은 정책과 절차를 수립하고 유지해야 한다”(시헌장 제8조 : 시장의 정책수립집행권, General powers). 그리고 뉴욕주 헌법 제9조 홈룰조항과 제8조 지방재정 조항(Article IX and finance, Article VIII, Article IX, entitled "Local Government")에서 지방정부의 자치입법권, 자치조직권을 인정하고 있다. -행․재정적, 기술적 여건이 허락할 경우 지방정부가 자율적으로 집행하는 자유재량사무 (discretionary duties) 등: 워싱톤 디시(Washington D.C.) 시정부의 홈룰 제404조 (Section 404) 이하에서 규정한 자치행정권과 자치사무 수행권(404. Powers of the Council. 422. Powers and duties. 431. Judicial powers. 471. Borrowing to meet appropriations)
위임사무	주정부 개별법에 근거해서 수행하는 의무사무(mandatory duties)

(2) 홈룰에 근거한 사무배분 방식

미국은 영국과 마찬가지로 사무배분 방식이 주로 개별 법률의 제정과 주정부로부터의 홈룰(Home Rule)을 인정받아 이루어진다. 즉, 지방정부가 수행해야 할 사무가 모두 홈룰 조항에 포함되어 있으므로 이를 인정하게 되면 지방정부가 수행해야 할 사무내용을 법적으로 정한다. 이러한 승인절차는 결과적으로 주정부 헌법에 근거하고 분야별 개별법률을 제정하여 주정부의 선점권(preemption)을 법률로 정하면 주정부 사무가 된다. 사무구분과도 직접적으로 관련된다. 그리고 의무적 자치사무에 대해서는 개별법률에서 지방정부가 의무적으로 수행해야 할 사무로 규정한다. 주정부가 지방정부에 대하여 사무를 수행할 것을 권고하고자 할 경우에는 별도의 특별법을 제정하거나, 또는 일반법 체계 하에서 선별적인 계획을 세워 지방정부에 대하여 사무수행 권한을 이양 또는 부과하는 방식을 채택한다(New York City Charter, 2006).

3) 영미법계 국가의 시사점

영국과 미국의 공통점은 모두 동일한 방식의 홈룰제도(미국의 Charter, 영국의 basic local constitution)를 활용해서 개별 지방정부마다 사무권한의 범위, 수단 등에 대하여 자율적인 법적 근거를 통해서 사무수행 권한과 책임을 확대하여 왔다.. 따라서 두 나라가 구분하고 있는 ‘지방정부가 수행하는 사무’(자치사무)는 기본적으로 ① 지방정부가 법률에 근거한 사무들을 의무적으로 수행해야 할 책임이 있는, 즉 법률로 집행권을 강제하고 있는 사무(법률에 근거한 의무적 자치사무)와 ② 지방정부 스스로가 행․재정 역량을 고려하여 지역사회 발전을 위해 자발적으로 수행하고자 하는 지방정부의 (자율적 의사에 의한) 자치사무 등이다. 총체적으로 홈룰방식은, 대륙법계 국가의 일반법에 기초한 지방자치단체 전권한성 보장 원칙에 의한 자치사무 수행 방식보다 자율성을 확대해 준다. 왜냐하면 홈룰방식은 지방정부가 주정부로부터 부당한 간섭을 받지 않고 자율적으로 사무를 수행할 수 있게 하는 자치권을 보장하는 사무배분 및 사무수행 체계로 나타나기 때문이다.

영국은 2000년 지방정부법 제2부와 3부(Parts II, III)에서 다양한 기관구성 및 지방정부 기본헌법(basic local constitution, 자치기본조례)를 제정ㆍ운영할 수 있게 하였다. 예를 들면, 리버풀(Liverpool) 시정부는 자치기본조례를 제정하여 이중에서 16개 조항으로 지방정부의 운영에 관한 (미국의) 홈룰방식을 차용하고 있다. 그 결과, Kensington, Chelsea 시정부들은 특정건물의 외관장식을 유지관리 하는 권한을, 버밍헴 시정부는 지방정부 은행(municipal bank)을 운영하는 권한 등을 신청하여 개별적 사무수행 권한을 받았다. Leicester 시정부도 시정부법(Leicester City Council Act 2006) 중 Chapter II 이하 조항(for the better control of street trading in the City of Leicester)에서 이같이 개별적으로 부여받은 지방정부 사무내용을 규정하고 있다.

3. 비교분석 종합

일본을 비롯한 선진국 사례에서 본 바와 같이 사무구분은 국가사무, (시도 또는 시군구) 지방자치단체사무, (국가사무를 대행하는 위임사무 또는) 의무적 자치사무, 자유재량적 자치사무 그리고 협력사무 형태로 구분하고 있다. 즉, 사무구분은 법의 지배(rule of law) 원리에 의하여 기본적으로 헌법에서 국가사무와 주정부사무 또는 광역․기초자치단체의 사무 등을 ‘기능별’, ‘사무분야별‘로 규정하고 있다. 따라서 <표 9>에서 정리한 바와 같이 프랑스, 독일 등 대륙법계 국가는 지방정부 사무를 “기초자치단체(꼬뮨사무, 게마인데 사무)가 수행하는 사무” 등으로, 영미법계 국가도 개별적 법률에 근거하여 개별 지방정부에 기능의 수행 권한을 부여하거나(Home rule 인정), 또는 개별법에 규정하여 월권행위 금지의 원칙(ultra vires)에 근거한 사무수행 주체와 범위를 명기하고 있다.

<표 9> 국가별 사무구분 및 사무배분 체계 종합

국가	사무구분	법적 근거	사무배분 방식
한국	국가사무, 자치사무(특별시․광역시, 도, 시․군․자치구), (기관 및 단체)위임사무, 공동사무	개별법(시행령 포함), 지방자치법(별표 예시),	-국가사무는 지방자치법에 예시적으 로 규정 -개별법상 사무배분을 규정
일본	국가사무, 자치사무, 법정수탁사무, 공동사무	개별법, 지방자치법	-국가사무 분야는 신지방자치법에 한정적으로 규정
프랑스	국가사무, 꼬뮨사무, 데빠르뜨망사무, 레지용사무, 의무적 자치사무(위임사무), 공동사무(자치단체간 협력기구 사무)	지방자치법, 사무배분기본법, 개별법	-국가사무, 자치사무 등은 신지방자 치법에 기초하여 사무배분기본법에 배분 원칙과 분야를 정하고 이에 준하여 개별법률로 명문화
독일	국가사무, 주정부사무, 게마인데사무, 크라이스사무, 필요적 의무사무(위임사무), 공동사무(자치단체간 협력기구 사무)	헌법, 주정부 헌법, 지방자치법, 개별법	-연방헌법과 주헌법에 국가(주)사무 와 자치사무 배분 근거를 명시하고 있음
영국	국가사무, 지역정부사무, 카운티사무, 디스트릭트사무, 통합지방정부사무, 공동사무	1972년 지방정부법 및 각 분야별 지방정부법, 스코틀랜드법, 웨일즈법, 자치기본조례(홈룰)	-개별법상 그리고 각 지방정부별로 ‘자치사무’를 법률로 규정하면 나머 지는 국가사무 -홈룰방식의 ‘자치기본조례’에 의한 사전적, 포괄적 자치사무 수행권한 의 범위를 확정
미국	연방사무, 주정부사무, 카운티사무, 시티사무, 타운십사무	주정부 헌법, 주지방자치법, 개별법, 개별 지방정부의 Charter (홈룰)	-연방법, 주정부에서 국가사무 규정 -주정부 헌법과 주지방자치법, 개별 법에서 사무배분을 정함 -홈룰에서 사전적, 포괄적 자치사무 수행권한의 범위를 확정

국가사무는 헌법 또는 법률에 제한적으로 열거되어 있어서 이를 제외한 경우는 지방사무가 될 수 있고, 또한 지방사무도 자치계층의 수준에 따라서 주정부사무, 지역(광역)정부사무, 기초자치단체사무 등으로 구분된다. 공동사무의 경우에도, 사무(기능)의 명칭으로 볼 때 중복적 기능을 수행하는 것 같지만 동일한 사무를 개별 행정영역에 근거하여 각각 독립적으로 사무를 수행하고 있다.

그리고 지방자치단체의 사무 범위를 결정함에 있어서, 선진국에서의 지방사무 영역은 무엇보다도 헌법 또는 법률에 근거하고 있고 대륙법계 국가는 전권한성의 원리(종합행정 수행원칙)에 근거하며, 영미법계는 월권행위 금지의 원리 및 홈룰제도에 근거하여 지방사무 범위를 결정한다. 현실적으로 지방정부에 속한 사무와 국가에 속한 사무를 구분하고자 하는 출발점은, 사전에 본질적인 여건의 결과라기보다는 법률에 의해서 지방정부의 사무라는 것이 규정되는 것이 우선순위이고(Chapus, 1996: 263), 이는 한 국가의 입법권자(국회)에 의해서 정치적으로 결정된다.

외국 사례에서 제시하는 또 다른 의미는, ‘자치사무’를 구분하는 근거와 명칭이라고 할 수 있다. 이들 사례에 비추어 볼 때, 자치사무란 지방자치단체가 자유재량(자율적)으로 수행하는 사무와 법률적 근거에 의하여 의무적으로 수행해야 하는 두 가지 사무를 통칭한다. 즉, 프랑스, 독일, 영국 등 지방자치 선진국에서는 기본적으로 지방정부가 수행하는 사무에 대하여 헌법과 법률에 근거를 두고 있다. 그리고 이에 대한 구분은 법적 근거에 따라서 의무적(법정) (자치)사무(statutory functions or mandatory duties)와 임의적으로 처리할 수 있는 자유재량사무(discretionary functions)로 구분하였다. 미국도 훔룰(Home Rule)에 근거하여 자유재량사무와 지방정부에 의무적으로 부과한 기능(mandatory function)의 자치사무를 수행하고 있다. 자유재량적이란 사무수행 결과과 사무수행 절차상 국가로부터의 감독 또는 결과에 대한 법적 책임성 등에서 자유롭다는 의미를 담고 있다. 그렇다면 결과적으로 일본과 같이 위임사무를 폐지하고 일부를 ‘법정수탁사무’로 사무구분을 하여 자치단체에 배분하였다고 해도 이는 법적으로 결과의 책임 또는 수행과정상의 책임성 등에서 완전히 벗어난 경우가 아니기 때문에 본질적으로는 과거의 위임사무 성격과 크게 달라지지 않을 수 있다. 이러한 문제점을 생각해 볼 때, 그렇다면 지금까지의 논의로 보아 과연 실체적으로 ‘위임사무’를 폐지할 수 있을 것인가? ‘자치사무’를 어떻게 규정할 것인가? 등의 문제에 대한 해결방안을 보다 깊이 있게 다시 한번 생각해 볼 필요가 있다.

서원우 교수도 기초자치단체의 고유사무로서 ‘자치사무’라는 법적 용어는 맞지 않는다고 지적한 바 있다(서원우, 1997: 213). 또한 김도창 교수도(일반행정법론 하, 1993: 156) 자치사무와 단체위임사무는 그 구별이 불분명하여 폐지하여야 한다는 주장이었고, 이와 관련하여 이기우 교수도(2005) 독일의 이원론적 사무구분에 대한 문제점을 비판하고 결론적으로 지방자치단체의 사무체계는 ‘위임사무’를 없애는 차원에서 개선이 바람직하다고 논하고 있다.

2008년 출범한 지방이양촉진위원회의 2009년 3월 워크숍 자료에 의하면 지금까지 기관위임사무 1,128건 중 94개 기능 494건을 지방일괄이양을 추진하였다고 하고, 향후 위임사무와 관련하여 ‘(가칭)법정수임사무’의 개념을 도입하는 것을 검토한다는 의견을 제시하고 있으나, 이 경우에도 각 개별법률과 시행령에는 위에서 언급한 ‘위임사무’의 존재는 지속된다고 할 것이다(지방분권촉진위원회, 2009).

본 논문이 시기를 구분해서 제안하는 사무구분 개선안들은 지금까지 외국 법령체계를 근거로 그 운영원칙과 운영방식 등을 분석한 귀납적 결과에 기초해서 우리가 갖고 있던 문제점들을 비교하고, 선진국에서 시행한 경험적 사실들에 근거해서 그 해법을 차용해 해결방안을 찾으려고 하는 수동적이지만 사실적 입장에서의 대안 탐색 방법이라고 할 수 있다. 이는 인문사회과학의 내재적 특성의 하나인 제도적 실험이 쉽지 않은 법체계 개선에 관한 연구과제이기 때문이기도 하다.

IV. 사무구분 및 사무배분 체계 개선방안

앞서 우리나라의 사무구분 및 사무배분과 관련한 문제점을 인지하였던 내용을 해결하는 맥락에서, 지방자치법상 ‘자치사무’의 불명확성과 ‘위임사무’의 존재로 인해 발생하는 문제, 자치사무의 개념 확대에 따른 법문표현의 명확화, 관련 지방자치법 조문의 개정, 위임사무의 정비 등에 관한 대안을 제안하기로 한다.

1. 자치사무의 정리 방안

1) 법령표현의 명확화 노력

우리나라 법령상 ‘자치사무’라고 통칭하는 용어는 실무적으로는 ‘그 관할구역에 속하는 사무’와 ‘법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무’(위임사무)로 대별은 가능하다고 보아 ‘지방사무’와 ‘자치사무’의 용어를 일반적인 명칭이나 학술적 용어로 사용은 가능하다고 본다. 그러나 앞서 문제점으로 본 바와 같이, 지방자치단체사무로서 실제 그 내용과 범위 등을 보면 단일 개념을 갖고 있지 않거나 모호하기 때문에 법률 용어로는 사용하지 않는 것이 바람직하다. 즉, 사무구분을 명확하게 하기 위해서 관련된 조항, 사무위임 및 사무이양에 따른 경비부담 기준 및 원칙 등에 관한 조항들을 일관성 있게 꾸준히 법령 정비를 해야 한다.

2) 자치사무 개념의 확대 및 개선안

영국, 미국, 프랑스, 독일 등에서도 지방자치단체의 사무는 법률적 근거로 배분받기 때문에 절대 불변의 고유한 ‘자치사무’라는 용어로 이를 규정하기 보다는(일반명사로 사용하되), 환경변화에 따라서 상대적으로 지방자치단체가 수행할 수도 있고 국가와 공동으로 수행할 수도 있는 변화되는 상황을 고려하여 법률에 근거할 때에는 ‘사무수행주체’를 근거로 사무구분에 활용할 필요가 있다.

그리고 우리나라 지방자치법상 자치사무를 57개 분야로 예시한 내용 및 지방자치단체의 사무범위를 규정한 지방자치법 제9조, 제10조, 제11조 등에서의 불필요한 종류별 사무 예시, 표현의 불명확함 등은 폐지 또는 재정비 한다. 그리고 지방자치단체의 사무 범위를 명확하게 하기 위한 법조문 개정이 필요하다(지방자치법 제10조제3항 사무의 중복배제 원칙에 대한 규정 준수). 예를 들면, 지방자치법 제9조1항의 ‘자치사무’ 용어를 개정하고, 제10조에서 지방자치단체의 종류별 사무를 ‘시도사무’와 ‘시군 및 자치구 사무’로 구분하고 있으므로 이를 사무구분의 기준 용어로 규정하여 정리한다.

2. 단체위임사무의 폐지

단체위임사무와 기관위임사무의 혼란을 없애기 위해서 우선 단체위임사무와 기관위임사무를 ‘위임사무’로 통합한다. 그러면 일단 사무를 구분할 때, ‘국가사무’ 및 ‘위임사무’와 ‘시도 및 시군․자치구 사무’ 등 3가지로 사무 종류가 단순화된다.

한편 위임사무를 없애거나 이의 명칭을 변경하자는 학자들도 있으나 실제로 국가행정체제상 국가사무인 위임사무를 없앨 수 없기 때문에 현 단계에서는 오히려 위임사무를 규정하는 절차와 방식, 범위 등을 제한하는 법규정을 명문화 하는 방법이 필요하다. 즉, 단체위임사무와 기관위임사무간 구분을 없앤다고 해서 자치단체와 국가에 커다란 피해가 돌아오지 않을 것이지만, 중앙부처의 입장에서 단체위임사무에 대한 이행결과를 담보할 수 없는 상황이 발생할 수 있으므로 원칙적으로 단체위임사무를 폐지하고 이를 모두 위임사무화 하여 정리한 후 국가사무로서의 성격과 기준에 근거해 재분류하고, 이를 법령 개정에 반영하여 단기적으로는 위임사무를 유지하면서 점차 법령정비를 완료해 가면서 국가사무의 지방자치단체로의 위임방식을 폐지 또는 축소, 아니면 자치사무화 하여 정비해 간다.

2009년 지방이양촉진위원회 제4실무분과에서 기관위임사무의 폐지를 목표로 정비 작업을 추진 중에 있다.

3. 기관위임사무의 처리 대안

1) 단기적 방안으로 기관위임사무 유지

기관위임사무 정비를 위해 현 단계에서 단기적으로 필요한 조치는 지방자치법과 개별법상 기관위임사무에 관해 법문 표현부터 명확하게 하여 행위주체의 책임소재를 분명히 밝힐 수 있도록 부분적인 개정안을 권고한다. 기존의 위임사무 수행체계에 따라서 반드시 단체장의 단독 책임 하에 사무를 집행할 필요가 있는 것은 단체장의 독임제 권한으로 명문화하도록 하여 사무수행과 관련한 지방의회의 집행기관에 대한 감독․통제 등에 대해서는 당분간 배제시키도록 한다.

더 나은 단계는 단체위임사무가 필요 없으므로 기관위임사무만을 위임사무로 규정하고, 지방자치법상 과거의 단체위임사무와 기관위임사무의 법적 표현은 모두 개정한다. 그리고나서 위임사무에 대하여도 지방의회가 사무수행과 관련해서 필요조치 사항을 조례로 규정하도록 할 수 있게 법 개정을 하거나, 아니면 위임사무 근거가 되는 상위법에서 반드시 수행절차를 조례로 제정․추진하도록 근거법령을 세부적으로 명문화 할 필요가 있다. 이와 관련해서, 단체위임사무와 기관위임사무 표현이 된 지방자치법 조항들을 개정해야 한다. 특히 지방자치법 제41조 제3항에서 ‘지방자치단체의 장이 위임받아 처리하는 국가사무’를 ‘시군 및 자치구가 위임받아 처리하는 국가사무와 시도의 사무’ 또는 ‘시군 및 자치구의 위임사무’로, ‘자치단체의 장’으로부터 ‘광역시 및 도’와 ‘시군 및 자치구’로 표현을 단일화하는 방안도 있다. 그리고 지방자치법 제41조(또는 제103조 참조)에서 시군 및 자치구의회에 ‘위임사무’에 대한 행정사무감사 및 조사권을 행사할 수 있도록 부여하되, 상위 법령에 예외적으로 지방의회의 관여를 배제할 필요가 있다고 여기는 사항은 별도 규정으로 상위법령에서 지방의회의 관여권 제한규정을 두도록 하지만, 일반적으로는 조례 제정을 통해서 궁극적으로 위임사무의 수행과 관련해서 지방의회 관여가 가능하도록 하여 민주적 통제권을 인정하는 방향으로 정리하는 것도 필요하다.

2) 중․장기적 방안으로 기관위임사무 완전 폐지 및 자치사무화

중․장기적으로는 구체적인 법령정비에 의한 위임사무 폐지를 하려면 최소한 2～3년에 걸쳐 개별법에 규정하고 있는 ‘국가위임사무’ 또는 ‘시도위임사무’를 정비한다. 그리고 지금부터라도 각 중앙부처가 소관법령의 개정 및 제정시 현행 법령상 위임사무 성격을 사전에 다시 판단하여 국가사무로 할 것인지, 자치사무로 배분할 것인지 정리한다(법령사전심사제도의 활성화). 한편, 국가사무로 귀속되어야 하는 지방자치단체에 위임해야 할 ‘위임사무’에 대해서는 가능하면 향후 법률을 제․개정하면서 반드시 ‘위임사무’의 법문표현을 금지시키도록 하고, 다만 자치단체로 하여금 반드시 수행하게 할 필요가 있을 때에는 법률에 구체적으로 그 절차와 이행 결과 등에 대하여 명문화 하도록 유도하고, 종국적으로는 자치단체가 자유재량적 권한에 의해서 이행하는 ‘의무적(필요적) 자치사무화’를 유도한다.

V. 결 론

지금까지 제시한 개선방안을 실행하면 예상되는 효과는 다음과 같다. 즉, 법령상 ‘위임사무’는 폐지되고, 사무구분은 새롭게 국가사무와 ‘시도․시군구(지방자치단체)가 (의무적으로) 수행해야 하는 사무’(자치사무, 법정자치사무)로 이원화 될 것이다. 이때 ‘위임사무’의 명칭은 폐지되지만 실질적으로 자치사무로 분류가 되어 자치사무화 하거나 또는 완전히 폐지되기도 한다. 그 결과 국가사무 중에서 국가가 직접 수행하기 보다는 행정적 필요에 의해서 국가를 대신해 지방자치단체가 수행할 사무로 부처소관의 개별법률로 제정하여 ‘법률에 근거한 지방자치단체가 수행하는 사무’(가칭, 법정자치사무)로 정리가 가능하다. 이에 대한 국가의 통제는 법률에 근거하여 최소한의 감독방식으로 사무의 이행결과를 확인하도록 한다. 다음 <그림 3>은 이와 같이 제안한 새로운 사무구분 유형을 정리한 것이다.

<그림 3> 기관위임사무의 폐지 및 위임사무의 자치사무화

끝으로 본 논문의 단점으로는 개별법 및 지방자치법상 보이는 공동사무에 대한 연구분석을 하지 못하였다. 우리나라는 1997년 사무조사 때에 실무적으로 “사무처리의 원처리 주체가 중복적으로 규정된” 경우의 사무를 공동사무라는 개념으로 도입한 바 있다. 이는 지방자치법 제9조제2항제1호에 열거한 사무들 중에서도 시도 및 시군구에 동일하게 처리권한을 부여하고 있어서 공동사무로 나타난 사례들이다. 이처럼 우리나라의 경우 공동으로 수행해야 할 필요성이 있는 사무가 실무적으로 존재해 있고 또 늘어나고 있지만, 이에 대응한 사무배분 체계 및 수행방식 등이 제대로 (법)제도화 되어 있지 않다. 이러한 원인은 지방자치단체간 협력제도의 다양화가 결여되어 있고(조합제도의 제도적 미비상태), 지방자치단체간 상호협약에 근거한 사무수행을 가능하도록 하게 하는 ‘계약방식에 의한 사무처리’제도(협약제도 또는 사무수행에 관한 행정계약제도) 등과 같은 제도적 수단들이 갖추어져 있지 않기 때문이므로 향후 이에 대한 보완 연구가 필요하다.

2008년 사무총조사에 의하면, 조사대상기관의 총 단위사무 8,906개 중에서 국가사무가 8,812개(98.9%), 지방사무는 94(1.1%)이며, 국가사무에 속한 공동사무는 216개, 지방사무에 속한 공동사무는 22개로 조사된 바 있다(한국지방행정연구원, 2008:23).

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안영훈(安英勳):프랑스 Paris II 제2국립대학원에서 1995년에 공법학 박사학위(논문: The Administrative Structure and the Public Intervention of the Health Policy : In Comparative Study on the Readjustment of Health Policies in France and in the United Kingdom)를 취득하고 한국지방행정연구원 연구위원으로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 지방자치제도, 자치경찰, 비교행정, 지역정책 및 사회보장정책 등이다. 최근 발표된 연구로는 “선진국 대도시 지방정부의 지방행정체제 특성에 관한 연구”(공동, 2008), “도농복합형 기초자치단체의 자치경찰 운영모형에 관한 연구(2008), “지방자치단체 감사체계 개선방안(2005)” 등이 있다.

<E-mail: ahn@krila.re.kr / 논문접수일 2009. 4. 10 / 심사개시일 2009. 4. 14 / 심사완료일 2009. 5. 25>