지방자치단체 보육현황과 서비스효율성

A Study on Child-care and Service Efficiency of

Local Governments

｢지방정부연구｣  제13권 제1호(2009 봄) : 173～193

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송 건 섭*

＊ 제1저자

최    진

최근 지방자치단체가 보육정책의 주요한 행위자가 되면서 보육서비스의 공급과 전달문제에 있어 지역 간 격차가 늘어나고 있다. 따라서 지방자치단체들의 서비스 산출과 투입 간의 최적치를 찾아내서 재정 운영의 효율성과 정책 수요자의 서비스 만족도를 증진시킬 수 있는 방안이 필요하다. 이 논문은 지방자치단체 보육정책의 성과를 효율성과 정책 수요자의 만족도라는 두 차원에서 평가한 것이다. 연구결과를 요약하면, 먼저 보육서비스의 단위인 지방자치단체의 상대적 효율성은 16개 중 8개 지방자치단체의 효율성이 높은 것으로 나타났다. 그리고 전제적인 만족도는 보통이상 다소 높게 나타나고 있다. 이는 지방자치단체들이 한정된 예산으로 적정한 수준의 취원율을 관리하고 있다는 것이고, 적정한 수준의 평가인증 시설을 보유하고 있다는 것을 의미한다. 결국, 개별 지방자치단체들은 효율성과 만족도 모두를 증진시키기 위한 노력뿐만 아니라 동일한 지방자치단체 내에서 보육시설과 유치원 간의 격차를 줄이기 위한 노력이 필요한 것으로 보인다.

주제어 : 보육정책, 효율성, 서비스 만족도, 보육시설

Ⅰ. 머리말

여성의 사회참여 증가에 따른 맞벌이 가구 증가와 저출산 문제의 심각성에 더해 영유아에 대한 인적자원 개발의 중요성 등이 부각되면서 세계의 많은 국가들에서 보육 서비스는 중요한공공서비스의 하나로 자리매김하고 있다. ECEC(Early Childhood Education and Care)에 대한정부의 적극적인 개입의 목적은 부모의 경제력이 있든 없든 간에 누구나 다 공평하게 양질의 서비스에 접근할 수 있도록 하는데 있다. 2004년 전면 개정된 영유아보육법도 저소득 요보호 아동에 대한 소극적인 탁아지원의 성격을 탈피하여 정부의 체계적인 개입과 공공재정의 확충을 통해 ‘보육의 접근성’과 ‘서비스 이용의 형평성’, ‘양질의 서비스’를 보장하는 공보육을 정책 목표로 천명하였다. 공보육에는 영리법인의 진입을 금지하고 서비스 가격을 보육료 상한제로 규제하는 정책도 포함된다. 이후 보육 예산은 다른 복지 재정과 비교하여 빠른 속도로 증가되었고, 90%를 차지하는 민간 시설에도 영아보조금을 지급하고 보육료 차등지원제도를 국공립시설과 동일하게 적용하는 등의 각종 보육시설 운영비 지원 사업을 확산시켰다. 뿐만 아니라 보육서비스의 질 관리 시스템의 하나로 보육시설 평가인증제도와 종사자 자격제도 등을 마련하였다.

이처럼 보육정책은 저소득층 위주의 선별적 보육에서 보편적 보육으로, 수요자의 보육서비스의 질에 대한 기대를 충족시키는 방향으로 운영될 것이 기대되고 있다. 차등보육료 지원제도도입, 만5세아 무상교육, 장애아와 영아를 위한 국공립 보육시설의 확대, 수요자 요구에 맞는 다양한 보육서비스를 제시하였다(대통령 자문 고령화 및 미래사회위원회, 2004). 국가의 재정 지원 확대가 보육서비스 수준 향상을 위한 해결책의 하나로 제시되었고(표갑수, 2004). 보편적 보육과 서비스 질 향상 과제를 수행하기 위하여 지난 5년 간 보육정책 영역에서는 보육 재정 총량을 늘이는 문제가 초미의 관심사가 되어 왔다. 매년 증액되는 예산과 더불어 보육시설의 수는 2002년 22,147개에서 2007년 30.856개로 지난 5년간 8,709개소, 연평균 1,700여개소씩 증가하였고 만 5세 이하 영유아 아동 대비 취원율 역시 2002년도 21.5%에서 2007년도 38.2%로 높아졌다.

지방자치단체 보육현황과 서비스효율성

｢지방정부연구｣ 제13권 제1호(2009 봄)

결과적으로 보육 시설의 수와 취원율의 증가를 통해 보육의 접근성 증대라는 목표는 일정부분 달성된 것으로 평가할 수도 있다. 하지만 증가된 예산이 당초의 지원 목적을 성공적으로 지원하여 모든 영유아가 어떤 지역에 있든 손쉽게 그리고 질적 차이 없는 균등한 질의 보육 서비스를 받을 수 있는지는 여전히 문제이다. 현실적으로 지방자치단체별로 보육시설 취원율은 31.9%에서 57.6%까지 차이가 있을 뿐만 아니라 서비스 질을 가늠하는 평가인증시설의 수용력도 지방자치단체에 따라 24.1%에서 57.8 %에 이르기까지 차이가 있기 때문이다.

보육은 생활공간인 지역을 중심으로 이루어지는 서비스라는 특성으로 인하여 지방자치단체의 책임과 역할이 상대적으로 더 크게 요청되는 영역이다. 우리나라 보육 정책은 기본적인 운영의 틀은 중앙정부의 가이드라인에 따라 결정되지만, 보육 시설 운영에 대한 관리 감독권과 민간 및 가정 보육시설의 보육료 상한선 및 부모 부담 비용의 기준을 책정하는 역할은 지방자치단체의 몫으로 남겨져 있다. 또한, 2008년 현재 지방자치단체는 전체 보육예산의 58%를 분담하고 있고 ‘특수시책’이라는 명목으로 작게는 10억에서 크게는 1,400억까지 예산을 책정하여 지역의 보육 서비스에 대한 수요에 부응하기 위한 사업을 고안하여 수행하고 있다. 그런 점에서 지방자치단체가 어떤 정책을 개발하고 운영하느냐에 따라 보육서비스의 질 차이가 생길 수 밖에 없고, 지방자치단체의 사업 역량에 따라 지역의 보육 서비스 수준은 긍정적으로 높아질 수 도 있고, 기대에 미치지 못할 수도 있다.

이와 같은 지방자치단체의 역할에도 불구하고 지방자치단체의 보육 정책이 적극적인 평가의 대상이 된 경우는 아직 없다. 보육정책에 관한 선행연구들은 주로 보육 예산에 대한 총량 분석(백혜리: 2007, 현진권: 2005), 개별 지방자치단체 보육정책(임양미, 2008), 그리고 서비스의 질에 대한 연구 역시 보육교사, 보육프로그램, 이용시간 등의 개별 지표에 대한 만족도를 분석해 왔다(이순형: 1998, 전춘애: 1999, 정인숙: 1998, 지성애․박희숙: 2000, 최일섭: 1998, 현온강․조은경: 1994).

본 연구는 지역 보육 서비스의 책임 주체인 지방자치단체는 서비스 산출과 투입 간의 최적치를 찾아내서 재정 운영의 효율성과 정책 수요자의 서비스 만족도를 증진시켜야 한다는 전제하에 지방자치단체의 보육정책의 성과를 효율성과 정책 수요자의 만족도라는 두 차원에서 평가하고자 한다. 지방자치단체가 보육정책의 주요한 행위자가 되면서 보육서비스의 공급과 전달문제에 있어 지역 간 격차가 늘어나고 있고, 이는 모든 영유아가 양질의 서비스를 제공받아야 한다는 보육정책의 기본 목표와 일정 부분 괴리가 생길 수 있기 때문이다.

이를 위해 보육 서비스의 접근성과 양질의 서비스 제공이라는 보육정책의 목표를 달성할 수 있는 투입과 산출 지표를 구성하고 지방자치단체간 상대적 효율성을 측정하고, 지방자치단체 보육 정책에 대한 수요자 만족도를 측정하여 최적의 보육 서비스 제공을 위한 정책적 함의를 도출해 보고자 한다.

Ⅱ. 지방자치단체 보육정책 현황

1. 지방자치단체의 보육 사업

보육정책과 관련하여 보건복지부는 영유아보육법 및 시행령에 준하여 5년마다 보육계획 수립, 매년 연도별 시행 계획을 수립한다. 지방자치단체들은 중앙정부의 기본적인 정책 집행을 지방자치단체의 역할로 정의하는 경우에서부터 지방자치단체 내의 수요 또는 지방자치단체의 정책 목표에 따라 자체적으로 특수한 발전계획을 수립하는 경우까지 다양한 형태로 사업을 기획․집행한다.

보건복지가족부 보육정책관실의 업무는 1. 보육에 관한 종합계획의 수립 및 연도별 시행계획의 총괄, 2. 보육정책조정위원회 및 보육정책위원회의 운영, 3. 보육 관련 법령의 관리·운영, 4. 보육에 관한 조사·연구 및 실태조사, 5. 보육시설종사자의 양성 및 교육훈련, 6. 보육시설종사자의 경력 및 자격관리에 관한 사항, 7. 보육개발원의 설립 및 지도·감독, 8. 보육재정의 중장기 투자계획 수립, 9. 보육예산의 편성 및 집행의 관리, 10. 아동보육료에 대한 지원, 11. 보육시설의 평가인증, 12. 표준보육과정 및 보육프로그램의 개발·보급, 13. 보육정보센터의 확충 및 지도·감독, 14. 국·공립 등 보육시설의 확충 및 환경개선, 15. ｢영유아보육법｣에 따른 보육시설의 설치·인가 기준에 관한 사항, 16. 영아·장애아 등 취약보육 서비스에 관한 사항, 17. 보육행정 전산화계획의 수립 및 보육정보망의 구축·운영, 18. 보육시설의 지원 및 지도·관리, 19. 보육시설연합회 등 법인·단체에 대한 지도·감독으로 정의되어 있다(http://www.mw.go.kr).

광주시 보육아동 담당관의 업무정의에 따르면, 보육시설 운영비 및 보육료 지원, 셋째아 보육료, 민간보육시설 종사자 처우개선수당, 보육정보센터운영, 표준보육관리시스템 및 보육시설 통계관리, 보육시설 평가인증 지원, 특수보육시설 지정, 기능보강사업 등 중앙정부의 정책 집행과 크게 다르지 않다(http://www.gwangju.go.kr).

서울시 보육담당관실 2008년 업무 계획에 따르면, 가정에서 아이를 돌보는 여성을 위한 지원책의 일환으로 영유아플라자와 키즈센터 건립, 보육시설 도우미제도나 보육료 지원 대상 사전 확인 시스템 개발․운영 등의 지역 자체 수요에 따른 정책을 수립하여 시행하고 있다.

중앙정부의 사업계획에 따라서 수행되는 보육사업과 지방자치단체의 사업은 크게 다음의 <표 1>과 같이 구분된다. 먼저 중앙정부 사업은 저소득층 영유아에 대한 보육료, 국공립보육시설 및 영아와 장애아 전담시설 인건비, 민간 보육시설에 대한 영아 기본보조금 지원, 국공립보육시설에 각종 운영비와 민간보육시설에 교재‧교구비를 지원한다. 이 밖에 보육서비스의 질 관리를 위한 각종 인프라를 구축한다.

한편 지방자치단체는 중앙정부가 매년 수립하는 국고보조사업에 대한 집행을 기본으로 하고, 지역의 수요에 따라 지방비를 통해 특수시책으로 칭해지는 사업을 기획․집행한다. 특수시책 사업은 지방자치단체의 자율성과 역량이 발휘되는 고유 업무이다. 중앙정부에 의해서 만들어진 국고보조 사업은 보육시설에 취원한 영유아의 소득계층에 따라 시설에 보육료를 지원하고 국공립 보육시설 운영, 그리고 영아와 장애아 보육과 같은 특수한 보육을 시행하는 보육시설 종사자에 대한 인건비 지원에 집중되어 있다. 보육료 지원 대상이 국공립이냐 민간이냐의 구분없이 소득계층을 기준으로만 지원된다는 점에서 영유아가 어떤 유형의 시설에 취원하느냐에 따라 보육서비스 접근성의 차이는 없다. 하지만, 보육 서비스가 시설 환경 뿐만 아니라 보육 종사자의 상태에 따라 이루어지는 대인 서비스의 성격을 띤다는 점에서 안정적인 인건비 지원을 받는가의 여부는 서비스의 질에 있어 차이를 낳을 가능성이 크다. 보육시설이란 초기 설치 시 일정금액의 투자(토지매입+건축비)가 요구되며 이 투자액을 누가 부담하느냐에 따라 국가가 시설을 운영하는 국공립보육시설과 개인이 시설을 소유하는 민간보육시설로 구분되며, 민간보육시설은 다시 법인보육시설과 민간개인보육시설로 구분된다. 국공립보육시설은 시설설치에 필요한 재정투자와 인건비를 지원받아 비교적 안정적으로 운영되는 반면 민간 보육시설은 영아를 보육하는 경우 기본보조금이라는 명목으로 운영비 지원을 받고 있기는 하지만 자부담 운영을 원칙으로 하고 있다. 2007년 12월 현재 30,856개 보육시설 중 국공립보육시설은 1,748개소로 5.7%이며, 민간보육시설은 법인보육시설과 개인보육시설을 합하여 29,108개소로 94.3%이다. 민간 보육시설 중 특별한 보육 수요인 영아와 장애아를 보육하는 전담시설로 인정받은 경우 국고에서 인건비를 지원하고 있다. 현재 인건비를 지원하는 보육시설 수는 3,150개로 최소한 인건비를 지원하는 시설은 총 4,898개소로 전체 보육시설의 15.9%에 해당된다.

물론 민간시설이 영아를 보육하는 경우 지원금을 운영비로 보조하고 있기도 하지만 지원의 효과에 대해서는 논란이 있다.

<표 1> 보육정책에서 중앙과 지원정부 간 기능분담(2008)

구분	중앙정부 사업	지방자치단체사업(사례)
보육료 지원	만 3․4세아 차등보육료	취업여성자녀, 조손가족 자녀, 결혼이민자 자녀, 셋째아 또는 셋째 이후자녀 보육료, 차등보육료 차액 지원
	만5세아 무상보육료
	장애아 무상보육료
	두자녀 보육료
인건비	종사자 인건비 (국공립․법인, 영아와 장애아 전담, 시간연장 등)	기타 인건비 지원 (영양사 및 취사도우미 파견, 간호사, 운전사 및 대체인력 인건비)
운영비	민간영아 기본보조금	각종운영지원금 지원 (영유아 간식비, 냉난방비, 건강검진비)
	민간시설 교재교구비 지원	국공립시설, 특수보육시설 교재교구비
	보육시설차량 운영지원
환경개선	증개축, 개보수, 장비비	방역소독비
평가인증	평가인증실시 및 지원 (평가인증 사무국 운영)	문서인력 파견사업 평가인증참여시설 각종 인센티브
인프라 구축	보육시설종사자보수교육 보육프로그램개발 및 연구	종사자 연찬회 및 각종연수(전문강좌) 지원 우수보육프로그램 공모 순회 교사제 운영
	민간단체(보육시설연합회)지원	각종 행사 및 문화 사업지원
자료: 2008년 보육사업안내(여성가족부), 각 시도별 2008 특수시책사업현황

소규모 민간시설의 의존도가 높은 지역 현실에서 민간 시설에 대한 지원은 주로 지방자치단체의 몫이다. 특수시책 사업은 시․도 단위로 시행되는 사업과 군․구 단위로 시행되는 사업으로 구성된다. 2003년 16개 시도가 726개, 시도 평균 45.4개의 특수시책 사업을 수행했던 것이 2008년에는 총 1,323개의 사업, 시도 평균 82.7개로 그 수가 크게 확장되었다. 2008년 한 해 동안 각각의 지방정부들은 3개에서 25개 사이의 시․도 단위의 특수시책 사업을 실시하였고, 군․구 단위에서는 시도의 특수시책 사업과 군․구의 자체사업을 합하여 평균 8.4개에서 34.7개 사이의 특수시책 사업을 하고 있다.

특수시책 사업 내용은 먼저, 보육료 국고 지원 사업에 더해 지역 수요에 따라서 셋째자녀 또는 셋째 이후 자녀의 보육료와 차등 보육료를 받고 있는 저소득층 영유아 의 부모 부담분 보육료에 대한 지원 사업들을 추진하고 있다. 둘째, 인건비 지원으로 가장 빈번하게 활용하는 정책은 보육종사자 처우개선비(또는 수당)와 대체인력 인건비(또는 수당), 장애시설 교사 특별수당이다. 보육교사 또는 종사자 처우개선비는 대개 민간․가정 보육시설 보육교사들에게 지급되는 경우가 많은데 국공립보육시설보다 상대적으로 낮은 임금을 받는 민간․가정보육시설 보육교사들의 장기 근속을 유도하고 임금을 보전해준다는 의미가 있다. 셋째, 시설 운영과 관련하여 보육시설에 다니는 영유아에 대한 각종 경비 보조와 시설 운영비 보조를 하고 있다. 먼저, 영유아에 대한 지원은 보육료 전액을 지원받는 법정저소득층 영유아에 대한 입소료, 건강검진비, 현장학습비, 간식비를 지원하고 장애영유아에 대해서도 입소료 등을 지원한다. 또한 몇몇 지방정부는 모든 영유아 또는 영아에 대한 간식비를 보조한다. 시설을 단위로 운영비를 보조하는 경우는 장애아 시설에 대한 지원, 국공립 보육시설에 교재교구비, 차량운영비, 영유아 현장학습비, 공공요금지원 등이 있다. 민간 보육시설에는 냉․난방비, 교재교구비, 현장학습비 등을 지원한다. 농어촌이나 오지 지역의 차량운영비 지원과 보육시설 시설 유형에 따라서 영세아 전용 보육시설, 2세와 3세반 운영비, 시간연장시설, 외국인근로자 자녀 보육시설, 부모협동시설 등에 대한 지원들도 있다. 넷째, 환경개선비는 서비스 개선을 위하여 소규모 개보수를 시행하거나 시설 및 장비를 추가로 구입하는 사업을 지원하기 위해서 지원된다. 보육시설 안전과 관련하여 방역사업, 안전점검 및 기능보강 사업들도 있다. 그리고, 평가인증을 독려하기 위하여 다양한 인센티브를 지급하거나 보육 정보화율을 높이기 위하여 전산장비를 확충 하는 등의 사업들을 기획하여 수행하고 있다.

2. 지방자치단체 보육 예산

영유아보육법의 전면 수정 작업과 더불어 수요자 중심의 정책으로 전환된 새싹플랜(2006)이 수립되면서부터 국고와 지방비에서 함께 지원되는 보육예산은 2006년 2조 408억 원에서 2008년 3조 3,667억 원으로 증가하였다. 보육 예산에서 국비와 지방비의 예산 부담 비율에서 지방자치단체의 책임이 상대적으로 큰데, 2006년과 2007년 1:1.6에서 2008년 1:1.4로 지방자치단체의 부담 비율이 소폭 감소하기는 했지만 지방자치단체가 더 많은 예산을 투입하고 있다.

영유아보육법은 1991년 제정 이후 여러 차례 부분 개정이 있었으나 2004년 전문이 개정되었다. 이로써 보육서비스의 다양화, 질적 수준 향상, 보육에 대한 공적 책임 강화를 통해 보육 사업이 더욱 발전할 수 있는 계기가 마련되었다. 주요 개정 내용은 보편적 보육 개념의 도입, 정부의 예산지원 확대, 인가제 환원 등 관리·감독의 강화 등으로 보육의 공공성을 강화하고 있다.

보육정책은 새싹플랜을 통하여 기존의 공급자 중심의 정책에서 수요자 중심의 정책으로 전환하게 되었는데,  정책 비전을 ‘함께 키우는 건강한 아동’으로 하고, ‘보육의 공공성 강화’와 ‘양질의 보육서비스 제공’을 정책목표로 제시하였다.

<표 2> 보육 예산(2006-2008)

(단위: 억원, %)

	국비	지방비	계	GDP대비 비율
2006	7,913	12,495*	20,408	0.24
2007	10,384	16,451**	26,835	0.30
2008	14,117	19,550***	33,667	0.36
주: *국비매칭 9,376, 지방시책 3,119, **국비매칭 12,483, 지방시책 3,968, ***국비매칭 15,800, 지방시책 3,750 자료: 각 년도 보육사업 안내, 지방자치단체 특수시책

지방자치단체별 보육예산에서 지방자치단체 부담률은 평균 56.75%이다. 국고보조금의 비율이 낮은 서울시의 경우 지방자치단체 부담률은 85.2%에 이르며, 지방자치단체 부담율이 가장 낮은 광주시의 경우에도 50.4%라는 점에서 모든 지방자치단체들은 절반 이상의 예산을 투입하고 있다. 물론 예산액은 보육료를 지원하는 영유아수와 연관성이 있기 때문에 예산액이 많은 경우가 지역 사회의 요구에 따른 다양한 특수시책 사업을 펼치고 있는 것이라고 보기는 어렵다.

<표 3> 지방자치단체별 보육예산 및 지방정부 부담률(2008)

(단위 : 천원, %)

구분	예산액	국비	지방비	시	구
서울	606,002,106	17.1	82.9	76.3	6.6
부산	180,267,337	57.0	43.0	42.7	0.3
대구	158,545,782	56.9	43.1	42.9	0.2
인천	134,969,848	53.1	46.9	45.9	1.0
광주	119,228,575	59.0	41.0	40.9	0.1
대전	86,714,071	58.0	42.0	41.1	0.9
울산	62,975,969	48.8	51.2	49.9	1.3
경기	696,036,144	41.8	58.2	51.8	6.4
강원	119,048,315	46.0	54.0	52.6	1.3
충북	127,038,258	45.3	54.7	46.9	78
충남	152,190,716	44.5	55.5	54.2	1.3
전북	189,097,781	45.8	54.2	53.2	1.0
전남	170,611,431	49.0	51.0	49.0	2.1
경북	176,214,580	46.3	53.7	52.1	1.6
경남	237,192,172	45.8	54.2	52.4	1.8
제주	81,194,140	45.2	54.8	45.2	9.5
자료: 보건복지가족부(2008년), 미통지금액 제외, 2008 지방자치단체 특수시책

지방비 중에서 특수시책사업비만이 지역의 보육 수요에 대한 사업들을 수행하는 것으로 전체 예산에서 특수시책사업비가 차지하는 비중이 클수록 지방자치단체 단위로 사업 비중이 높다고 볼 수 있다. 지방자치단체별로 자율적으로 기획하고 편성하는 특수시책에 대한 예산액 및 비중은 0.9%(광주)에서 23.3%(서울)에 이르기까지 22.4%의 편차가 있다. 또한 그 예산액 역시 서울시가 1,437억 원을 지출하는 반면 가장 작은 예산이 편성된 광주시의 경우는 10억에 그치고 있다. 서울 다음으로 전체 보육 예산액 중 특수시책 예산 편성이 높은 지방자치단체는 대전(14.0 %), 경기(13.3%), 충남(10.9%), 제주(9.5%), 충북(9.3%), 울산(9.2%), 인천과 경남(각각 8.8%), 경북(6.8%), 강원(6.3%)이다. 반면, 부산(3.7%), 대구(3.4%), 전남(1.6%)은 광주는 5%에 미치지 못하는 예산액을 편성하고 있다.

<표 4> 지방자치단체 특수시책 예산액 및 비중(2006-2008)

(단위; 천원)

구분	2006년		2007년		2008년
	예산	보육예산중 비중	예산	보육예산중 비중	예산	보육예산중 비중
서울	150,760,624	36.1	148,187,138	29.1	143,715,120	23.3
부산	5,832,263	5.1	6,916,338	4.5	7,001,538	3.7
대구	2,472,714	2.5	4,233,740	3.3	5,450,945	3.4
인천	13,457,305	16.5	16,036,479	15.2	11,952,060	8.8
광주	497,663	0.6	830,080	0.8	1,011,500	0.9
대전	7,906,282	14.6	8,777,242	11.7	14,032,826	14.0
울산	3,662,168	9.6	6,010,091	12.2	5,770,125	9.2
경기	76,202,893	20.2	102,808,125	19.9	92,663,382	13.3
강원	3,499,454	4.9	5,432,562	5.9	7,378,659	6.3
충북	8,774,592	10.8	12,727,508	12.0	12,052,760	9.3
충남	5,432,917	6.2	7,464,567	6.5	16,619,778	10.9
전북	6,740,436	5.7	12,854,167	8.2	16,304,240	8.6
전남	6,829,704	5.8	33,963,947	19.2	2,724,151	1.6
경북	2,885,023	2.9	9,927,846	7.2	13,590,237	6.8
경남	10,696,657	8.1	14,341,814	7.7	16,948,155	8.8
제주	6,222,482	11.6	6,256,240	10.0	7,739,120	9.5
자료 : 각 년도 지방자치단체 특수시책(여성가족부, 보건복지가족부)

이상과 같이 지방자치단체별 예산 및 특수시책 사업의 차이는 영유아 1인에게 투입하는 비용의 차이를 낳는다. 특히, 인건비 지원시설과 미지원 시설 간의 차이는 영유아 1인에게 투자되는 비용의 차이를 크게 한다.

<표 5> 영유아 1인당 월 보육비용-0세아 기준(2008예산기준)

(단위:원)

구 분		평균값	최고값	최저값
영유아 1인당 월 인건비**	인건비 지원시설	364,215	644.671	444,661
	인건비 미지원시설	11,402	59,980	757
영유아 1인당 월 인건비**	인건비 지원시설	364,215	644.671	444,661
	인건비 미지원시설	11,402	59,980	757
영유아 1인당 월 운영비	인건비 지원시설	7,277	22,353	205
	인건비 미지원시설	4,166	19,529	1,873

영유아 1인당 월 환경개선비	인건비 지원시설	6,610	15,379	369
	인건비 미지원시설	1,007	7,421	0
영유아 1인당 월 평가인증 지원비	모든 시설	1,699	4,537	570
주: *와 **는 0세아 기준 자료 : 2008보육사업(보건복지가족부), 지방자치단체 특수시책

지방자치단체별로 인건비 지원시설과 미지원시설간에는 1인당 월 보육비용이 평균 78.2%이다. 인건비 지원시설의 경우 0세아의 경우 1인당 보육비용이 작게는 818,190원에서부터 많게는 1,035,991원까지 217,801원의 차이가 있다. 인건비 미지원시설의 경우도 0세아를 기준으로 했을 때, 가장 작은 지역은 796,157원이고 가장 많은 지역은 719,504원으로 76,653원의 차이가 있다. 이처럼 지방 정부별 차이는 인건비 미지원 시설보다는 지원시설에서 더 크다. 또한, 보육비용 총액에 있어서 인건비 미지원 시설은 0세아 기준으로 인건비 지원시설의 79.1%의 비용이 들어간다. 지방자치단체별로 인건비 지원시설과 미지원 시설에 대한 지원 내용과 방식이 차이가 있기 때문에 인건비 미지원시설의 지원시설 대비 비용은 0세아를 기준으로 가장 71.9%에서 85.2%까지 차이가 있다.

영유아 1인당 월 운영비에서도 지방자치단체별로 인건비 지원시설의 경우 22,353원에서 205원까지 지원액수가 차이나고, 인건비 미지원시설의 경우도 19,529원에서 1,873원까지 지원액수가 차이가 있다. 영유아 1인당 월 환경개선비 역시 인건비 지원시설의 경우 15,379원에서 369원까지 지원액의 차이가 나고, 인건비 미지원시설의 경우 많게는 7,421원을 지원하고 지원하지 않는 지방자치단체도 2곳이 있다. 평가인증에 대한 각종 지원 및 인센티브의 경우도 아동 1명당 4,537원에서 570원까지 다양한 수준에서 지원이 이루어지게 된다. 이와 같은 지원의 차이는 영유아가 어떤 지방자치단체에 거주하느냐에 따라, 그리고 어떤 유형의 시설에 다니느냐에 따라 차별적인 서비스를 받을 가능성을 높이는 것이라 할 수 있다.

결국, 지방자치단체가 어떤 특수시책을 운용하느냐에 따라서 0세아를 기준으로 했을 때 인건비 미지원시설의 영유아 1인당 월 보육비용이 인건비 지원시설의 71.9%가 되기도 하고 87.9%가 되기도 한다. 연령별로도 연령별 교사:아동 비율과 인건비 미지원 시설의 연령별 기본보조금의 차이, 그리고 지방자치단체별 보육료의 차이로 인하여 1세와 2세아동에 대한 비용 격차가 상대적으로 크게 나타나고 있다.

Ⅲ. 지방자치단체 보육정책 평가

1. 연구모형 및 분석지표

보육 정책은 금액으로 환산하기 어려운 다양한 투입․산출로 이루어지기 때문에 그 효과를 명확히 계량화시키는 데에 어려움이 있어 이와 같은 문제를 개선할 수 있는 장점이 있다고 평가되는 자료포락분석(Data Envelopment Analysis)방법을 활용하였다. 자료포락분석은 정책 또는 사업의 성과를 효율성 개념과 연결시켜서 표본 내의 다른 집단들과 비교해서 나오는 효율성 수치를 통해 상대적 효율성을 평가한다. 효율성 측정에서 투입과 산출의 결합이 가장 핵심적인 과제라고 할 때, 자료포락분석방법은 다수의 투입과 산출을 포함하여 분석함으로서 이러한 한계를 어느 정도 극복할 수 있는 방법으로 다양한 분야에서 공공부문의 효율성을 측정하는 방식으로 활용되어 왔다.

자료포락분석 방법을 통해서 보육관련 서비스의 효율성을 분석한 연구로는 류영아․김건위(2006)가 보육시설을 분석대상으로 예산과 담당공무원수를 투입요소로 보육시설수, 보육시설면적, 보육시설 영유아 현원을 산출요소로 분석한 바 있다. 이 밖에 지방자치단체 생활폐기물을 관리인원, 차량과 손수레 수, 예산을 투입요소로 생활폐기물처리량, 재활용량, 수수료 징수액으로 분석(고승희, 2008)하거나 공공서비스(송건섭․이곤수, 2004, 임동진․김상호, 2005), 복지정책(윤기찬․황종구, 2005)과 같은 특정 행정서비스의 효율성을 분석한 연구들이 있다.

본 연구에서도 공공조직의 효율성 측정에 있어 유용성이 인정된 자료포락분석을 활용하여 정책 투입에 따른 산출의 효율성을 분석하였다. 효율성을 측정하기 위한 기본 모형은 다음 <표 6>과 같이 정식화될 수 있다.

<표 6> 기본모형

Minimize  [eqn: theta #]

Subject to [eqn: sum _{j=1} ^{n} X _{j} lambda _{j} + theta _{xk} GEQ 0# sum _{j=1} ^{n} Y _{j} lambda _{j} epsilon ````` epsilon GEQ `y _{k}# L` LEQ ` sum _{j=1} ^{n} lambda _{j} `` LEQ `U# lambda ` GEQ `0`and` theta ` GEQ `0#]

자료포락분석 모형에서는 분석대상이 되는 의사결정단위(Descision Making Unit:DMU)가 n개 있다고 가정한다. 각 [eqn: DMU _{j} (j=1,2,3, CDOTS ,n)]는 같은 투입․산출항목을 가지고 있으며, m개의 투입벡터 [eqn: X _{j} =(x _{1j} ,x _{2j} , CDOTS ,x _{nj} ) SUCC 0] 을 사용하여 p개의 산출물 벡터 [eqn: Y _{j} =(y _{1j} ,y _{2j} , CDOTS ,y _{nj} ) SUCC 0]을 가정한다. 여기서 [eqn: x _{eqalign{k# }}]는 [eqn: DMU _{eqalign{k# }}]의 m 벡터 투입요소이고 [eqn: y _{eqalign{k# }}]는 [eqn: DMU _{eqalign{k# }}]의 p 벡터 산출물이며, [eqn: lambda]는 n 벡터의 생산행위에 부여되는 가중치이다. 위 식에서 k 번째의 DMU의 효율을 n 개의 DMU집합의 생상활동과 비교하여 구하고 있다. 그리고 [eqn: lambda]는 다른 자료를 비부(非負)결합하기 위하여 이용되고 있는 [eqn: lambda]의 총합에 대하여 하한(L)과 상한(U)으로 제한하고 있다. 위 식에서 최적해[eqn: ( theta ^{*} , lambda ^{*} )]에서 [eqn: theta ^{*} =1]이고 또한 모든 최적한에 대하여 [eqn: s _{x}]가 [eqn: X _{k} -X lambda ^{*} =0]이거나 [eqn: s _{y}]가 [eqn: Y lambda ^{*} -Y _{k} =0]인 경우 , k 번째 DMU는 효율적인 것으로 판단되고 그 외의 경우에는 비효율적으로 판단된다.

광역자치단체 보육 서비스에 대한 성과측정에 필요한 투입 요소에는 예산과 인력을 선정하였고 예산 지표는 ‘시설 영유아 1인당 시설지원비용’, 인력 지표는 ‘담당 공무원 수’를 사용하였다. 보육 사업수행 실적을 의미하는 산출요소로는 보육시설 이용과 서비스 질을 선정하여 사업의 양적 확대를 보여주는 지표로 ‘취원율(영유아 100명당 어린이집 취원율)’과 육아지원서비스의 질 관리를 대표하는 지표로 ‘평가인증 참여시설 아동수’를 사용하였다. 이를 통해 보육 시설을 이용하는 영유아에게 어느 정도의 인력과 시설에서의 편의 제공이 이루어질 때 얼마나 많은 아동이 시설을 이용하고 서비스의 질이 제고되었느냐를 평가하고자 함이다.

구체적인 지표로 첫째, 보육 예산은 보육 서비스의 질에 가장 강력한 영향력을 미치는 결정적인 요인이다. 보육 예산은 보육시설에 지원되는 공공자금과 부모의 보육료 지원분 및 보육정보센터 운영등과 같은 지역 인프라 구축과 관련된 예산액들로 구성되지만, 본 연구가 광역자치단체 보육 서비스를 대상으로 하고 있다는 점에서 중앙정부의 지침에 따라 통일적으로 운영되는 보육료 지원분을 제외한 광역자치단체의 보육 정책에 따라 지역별로 상이한 인건비와 시설운영비, 환경개선비 및 인프라 관련 예산만을 분석에 포함시켰다. 또한, 보육 서비스의 대상이 영유아 개개인의 충분한 보육이라 할 때, 예산 지표는 영유아 1인당 지원액을 계산하여 지표로 활용하였다. 둘째, 투입변수 중 보육사업 담당 공무원 수는 광역자치단체를 기준으로 보육사업을 담당하는 공무원 수로 영유아 100명당 공무원 수로 설정하였다(<부표 1> 참조).

셋째, 산출변수 중 양적 확산은 지역 아동 100명 당 시설 이용 영유아 수를 의미한다(<부표 2> 참조). 넷째, 질 관리는 정책적으로 보육시설 질 관리 시스템인 보육시설 평가인증참여 기관 취원 아동수를 산정하였다. 2007년 12월 발간된 보육통계와 각시도 보육자료를 이용하였으며, ‘취원율’과 ‘ 보육시설 평가인증 참여 시설을 이용하는 영유아 비율’을 지표로 설계하였다. 취원율은 지방자치단체별 0-5세 영유아 100명 당 기관이용 영유아수로 계산하였고 보육시설 평가인증 시설을 이용하는 영유아 수는 보육시설 영유아 100명당 보육시설 평가인증에 통과된 기관의 영유아수를 계산하였다. 본 연구에서 산출한 지표의 구성 내용은 다음의 <표 7>과 같다.

<표 7> 효율성 평가지표

지표		지표구성내용	자료출처
투입	예산	영유아 1인당 인건비+운영비+환경개선비+인프라	보육통계 각시도 보육자료
	인력	지방자치단체별 영유아 1인당 보육정책 담당 공무원 수	각시도 조사
산출	양적 확산	지역 아동 100명 당 시설 이용 영유아	보육통계
	질 관리	보육시설 평가인증참여 기관 취원 아동수	평가인증사무국

광역자치단체 보육서비스에 대한 만족도를 평가하기 위하여 광역자치단체의 예산 지원 정도와 서비스 운영 및 관리, 그리고 지역의 수요에 적절한 보육 사업을 만들고 있는지에 대하여 평가하였다.

<표 8> 만족도 평가지표

변수	지표	척도
예산 지원 정도	인건비	리커트5점
	운영비
시설 운영 및 관리감독	정보제공
	행정지원
	서비스 질 관리
지역특수시책 선정 및 운영	지역에 적합한 보육 사업 내용

보육시설 운영자 및 이용 아동의 부모를 대상으로 만족도 조사를 수행하였다. 육아지원기관 관련자들에 대한 정책 만족도 조사는 고객지향적 행정의 중요성에 대한 강조와 함께 형평성이라는 질적 측면을 평가하기 위한 것이다. 16개 지방자치단체별로 보육시설 30개소를 시설유형별 비율에 따라 할당하여 시설장과 학부모 1인이 응답하도록 하였다. 표본 할당시 대도시, 중소도시, 읍면 지역을 균등하게 할당한 후, 지방자치단체별 보육시설 현황표를 이용하여 체계적 무작위 표집을 하였다. 조사는 2008년 8월부터 10월까지 우편조사와 전화 조사를 병행하여 실시되었고, 분석에 포함된 사례는 보육시설장 459사례, 학부모 554사례이다(<부표 3>참조).

2. DEA를 통한 효율성 평가

자료포락분석에 이용된 프로그램은 선형계획법의 소프트웨어인 K-OPT를 이용하였다. 투입·산출지표에 의한 자료포락분석의 분석결과는 다음의 <표 9>와 같다.

16개 지방자치단체의 효율성을 분석한 결과, 8개 지방자치단체가 효율적으로 상대적으로 비효율적인 지방자치단체는 8개로 나타났다. 8개의 효율적인 시․도는 효율성 평점(E)이 1이고, 모든 여유변수(slack variable)의 값이 0으로 파레토 효율성(pareto optimality) 조건을 충족하고 있다. 반면, 8개의 지방자치단체는 준거집단에 비하여 비효율적인 자원 운영을 하고 있다고 볼 수 있다. 효율성 평점(E)이 1인 지역은 부산, 대구, 광주, 강원, 전북, 전남, 경남과 제주이며 효율성 평점(E)이 1에 미치지 못하는 지역은 서울, 인천, 대전, 울산, 경기, 충북, 충남, 경북이다. 비효율성의 정도는 0.67에서 0.99에 이르고 있다. 대전이 0.66904로 효율성 값이 가장 낮고, 충북은 0.99919로 효율성 값 1에 근접한 값이며 울산, 경기, 충남, 인천, 서울 0.80～88사이에 위치해 있다.

효율적인 DMU라 함은 평가대상의 DMU들 가운데 비교되는 다른 DMU에 비하여 상대적으로 투입․산출의 비율에 있어 우위의 입장에 있기 때문에 효율성 프론티어 상에 놓이게 되는 DMU들을 의미하는 것이므로 절대적인 관점에서 100% 효율적으로 운영된다는 것을 의미하는 것은 아니다. 마찬가지로 비효율적인 DMU라 함은 효율성 프론티어의 안쪽에 놓이게 되어 효율성 프론티어상에 있는 효율적인 DMU에 비해 투입․산출에 있어 열위의 입장에 있는 DMU들을 의미한다.

준거집단은 특정 지방자치단체의 양과 질에서 유사한 투입․산출 구조를 가지는 지방자치단체로 특정 지방자치단체를 평가하는데 이용되는 지방자치단체를 말한다. 각 DMU의 효율성과 비효율성 정도 그리고 비효율적 부문이 준거집단을 통해서 상대적으로 측정되기 때문이다. 비효율적인 지방자치단체는 준거집단인 지방자치단체에 비하여 비효율적인 자원운영을 하고 있다는 것으로 비효율적인 DMU라 함은 효율성 프런티어 안쪽에 놓이게 되어 효율성 프런티어상에 위치하는 효율적인 DMU에 비해 비효율적인 것을 의미하는 것이다. 즉 서로 다른 준거집단을 가지고 있는 DMU들을 같은 척도로 비교할 수 없다는 의미이다(이은국 외, 2003: 97-8).

<표 9> 자료포락분석 모형에 의한 보육서비스의 상대적 효율성평가

	효율성 점수	준거집단(가중치 λ)	참조 횟수	효율성 순위
DMU 서울(#A)	0.80132	λWC=0.35533 λWE=0.40386 λWP=0.24081	1
DMU 부산(#B)	1.00000			7
DMU 대구(#C)	1.00000		5	2
DMU 인천(#D)	0.85858	λWC=0,30970 λWE=0,69030
DMU 광주(#E)	1.00000		6	1
DMU 대전(#F)	0.66904	λWA=0.66843 λWG=0.30060 λWH=0.03098

DMU 울산(#G)	0.88799	λWC=0.72761 λWE=0.27239	1
DMU 경기(#H)	0.88103	λWE=1.00000	1
DMU 강원(#I)	1.00000		1	4
DMU 충북(#J)	0.99919	λWC=24198, λWE=0.59335, λWM=0.10184, λWP=0.06283
DMU 충남(#K)	0.87282	λWI=0.81330 λWK=0.16665, λWL=0.02005	1
DMU 전북(#L)	1.00000		1	4
DMU 전남(#M)	1.00000		1	4
DMU 경북(#N)	0.79273	λWC=0.52985 λWE=0.47015
DMU 경남(#O)	1.00000			7
DMU 제주(#P)	1.00000		2	3

다음으로 준거집단 분석을 통해서 투입과 산출의 적정한 정도를 평가하였다. 효율성 값이 1이고 광주시가 가장 준거집단으로 출현한 횟수가 많다는 점에서 가장 효율적일 가능성이 높고, 그 다음으로 대구시와 제주도가 효율성의 정도가 높다고 볼 수 있다. 효율성이 가장 높은 그룹은 광주, 대구, 제주이며, 가장 낮은 그룹은 대전, 경북, 인천이라고 볼 수 있다.

비효율적으로 판명된 지방자치단체는 준거집단(참조집합)을 이용하여 투입 및 산출 측면에서 분석함으로써 비효율의 원인을 규명하였다. 특정 비효율적인 DMU가 효율적이기 위해서는 자신의 참조집합이 존재하고 있는 효율성 프론티어(score upon efficiency line)까지 도달해야 한다고 볼 수 있다. 이런 근거로 효율성 프론티어 값, 즉 효율선상의 값이 어느 정도 인지를 계산하였다. 효율성 프론티어 값은 준거집단이 가지고 있는 람다(λ)값을 해당 DMU의 투입․산출 벡타와 곱하여 합산한 가중합계치로 개별 DMU를 평가하게 된다. 효율성 값으로부터 계산된 개별 DMU의 목표량은 각 투입 산출 요소에 대한 여유변수(slack)의 형태로 제시하였다. 아래에서는 서울, 인천, 울산과 경기, 강원, 충남, 충북, 경북의 효율성기준선과 여유변수를 살펴본다.

비효율적으로 판명된 지방자치단체들의 경우에서 먼저, 서울의 경우 인건비 지원시설의 적정한 인건비는 1,457,520원이다. 이를 연령별로 세분화시켜보면 0세아 1인에 대한 인건비는 485,840원이나 현재 서울은 606,304원을 지원하고 있다. 따라서, 120,464원 만큼의 비용 지원을 줄일 경우 다른 지역과 적절한 지원 수준을 유지하면서도 취원아들을 관리할 수 있다. 인건비 미지원 시설에도 상대적 효율성에 근거하여 봤을 때, 과다한 인건비가 투입되고 있다고 볼 수 있다. 미지원 시설 0세아 1인에 대한 효율적인 인건비는 13,997원 정도이나 서울의 인건비 투입액은 620,50원이다. 이 밖에도 인건비 지원시설이든 미지원시설이든 시설 운영비와 환경개선비 및 평가인증에 대한 인센티브 모두 과다 투입되고 있다. 서울의 자료포락 분석 결과 현재와 같은 수준의 투입 수준을 유지한다면, 100명 당 취원 아동 비율을 11.8 명 확장시키는 것이 투입 대비 산출 효율성을 기할 수 있다. 인천 역시 효율성기준선보다 더 많은 비용을 투입한 결과 효율성을 떨어뜨리는 결과를 나타냈다.

<표 10> 서울, 인천시의 자료포락분석결과해석

	지표		서울			인천
			관측치	효율성기준선	여유변수	관측치	효율성기준선	여유변수
투입	지원시설	인건비	1,818,911	1,457,520	-361,391	1,818,911	1,457,520	-361,391
		운영비	4,150	2,916	-1,234	4,150	2,916	-1,234
		환경개선비	7,977	1,735	-6,242	7,977	1,735	-6,242
투입	미지원시설	인건비	186,151	41,991	-144,160	186,151	41,991	-144,160
		운영비	19529	1964	-17,565	19529	1964	-17,565
		환경개선비	1,266	823	-443	1,266	823	-443
	평가인증지원비		1,312	1,051	-261	1,312	1,051	-261
	담당공무원수/취원아동100명		0.095	0.049	-0.046	0.095	0.049	-0.046
산출	취원아동수/아동 100명		35.2	47.0	11.8	35.2	47.0	11.8
	평가인증시설아동수 /취원아동 100명		35.4	35.4	0	35.4	35.4	0

대전의 경우, 현재의 취원율과 평가인증시설 아동율을 유지하기 위해서는 모든 투입변수를 증대시킬 필요가 있다. 현재로서는 아동 1인당 투입 비용이 투입과 산출 구성이 유사한 서울이나 울산에 비해 상대적으로 작기 때문이다. 인건비 지원시설의 0세아 1인당 인건비의 경우 597,172원은 투입되어야 효율적인 반면, 현재 투입액은 487,120원에 지나지 않는다. 따라서 110,052원 까지 인건비 지원 액수를 증액시켜야 상대적 효율성을 유지할 수 있다. 미지원시설 아동 1인당 인건비 역시 51,983원은 지원해야 한다. 지원시설 운영비와 환경개선비도 각각 3,575원과 2,647원의 증액이 이루어져야 효율성을 높일 수 있다. 울산은 대구 및 광주와 비교해서 상대적으로 투입 변수의 몫이 크다. 인건비 지원시설과 미지원시설 모두에서 인건비, 운영비, 환경개선비 모두를 축소시키는 것이 효율적인 관리를 가능하게 할 것으로 예상된다.

<표 11> 대전시, 울산시의 자료포락분석결과해석

	지표		대전			울산
			관측치	효율성기준선	여유변수	관측치	효율성기준선	여유변수
투입	지원시설	인건비	1,461,360	1,791,813	330,453	1,760,115	1,339,966	-420149
		운영비	1,762	5,337	3,575	6,221	1,695	-4526
		환경개선비	4,482	7,129	2,647	4,811	1,781	-3030
	미지원시설	인건비	2,271	155,948	153,677	102,318	23,843	-78475
		운영비	9024	13844	4820	2174	1930	-244
		환경개선비	28	881	853	100	54	-46
	평가인증지원비		1,488	1,697	209	2,598	1,342	-1256
	담당공무원수/취원아동100명		0.064	0.096	0.032	0.102	0.048	-0.054
산출	취원아동수/아동 100명		34.2	34.2	0	32.1	42.1	10.0
	평가인증시설아동수 /취원아동 100명		36.8	36.8	0	41.5	41.5	0

경기 역시 효율성 기준선보다 현재 지원하고 있는 인건비, 운영비 및 환경개선비가 인건비 지원시설과 미지원시설 모두에서 상대적으로 높다. 그렇기 때문에 효율성을 유지하기 위해서는 투입 액수를 줄이거나 또는 현재의 어린이집 취원율을 13.4%정도 높이고 평가인증시설의 비중 또한 증대시킬 필요가 있다. 충북의 경우 인건비 미지원시설보다는 지원시설의 경우가 여유변수의 폭이 상대적으로 높다. 이는 인건비, 운영비, 환경개선비 모두에서 지원시설에 투입되는 비용이 과다함을 보여주고 있다.

<표 12> 경기, 충북의 자료포락분석결과해석

	지표		경기			충북
			관측치	효율성기준선	여유변수		관측치	효율성기준선	여유변수
투입	지원시설	인건비	1,514,115	1,333,984	-180,131		1863998	1401653	-462345
		운영비	22,353	205	-22,148		15222	1487	-13735
		환경개선비	11,314	369	-10,945		4656	1507	-3149
	미지원시설	인건비	24,616	14,029	-10,587		41522	23222	-18300
		운영비	4418	1873	-2545		2291	1970	-321
		환경개선비	167	0	-167		227	227	0
	평가인증지원비		1,267	955	-312		1124	1123	-1
	담당공무원수/취원아동100명		0.066	0.046	-0.02		0.066	0.050	-0.016
산출	취원아동수/아동 100명		33.0	46.4	13.4		45.9	45.9	0
	평가인증시설아동수 /취원아동 100명		21.4	22.0	0.6		31.9	31.9	0

충남의 경우 효율성을 높이기 위해서는 인건비 비중은 낮추고 운영비와 환경개선비의 비중은 증대시킬 필요가 있다. 충남은 여타의 투입 변수들보다 인건비 지원액에 투입이 집중되어 있다. 따라서, 인건비 지원시설과 미지원 시설 모두 인건비 지원액은 효율성 기준선을 상회하는 비용이 투입되는 반면, 운영비는 모두 효율성 기준선에 미치지 못하고 있다. 그런 점에서 현재와 같은 예산 상태를 유지한다면 인건비 지원액을 운영비로 대체하는 방법 등을 생각해 볼 수 있다. 또한, 평가인증 시설 아동수 및 평가인증을 촉진시킬 수 있는 재정지원을 확대할 필요와 담당 공무원 수도 증가시킬 필요가 있다. 있다. 경북은 효율성 기준선 보다 모든 투입변수가 과잉으로 지원되어, 효율성을 감소시켰다.

<표 13> 충남, 경북의 자료포락분석결과해석

	지표		충남			경북
			관측치	효율성기준선	여유변수	관측치	효율성기준선	여유변수
투입	지원시설	인건비	1,935,578	1,701,180	-234,398	1,688,275	1,338,340	-349,935
		운영비	9,775	13,249	3,474	11,697	1,290	-10,407
		환경개선비	7,421	6,627	-794	6,349	1,397	-4,952
	미지원시설	인건비	135,994	46,967	-89,027	35,828	21,176	-14,652
		운영비	2336	2503	167	3248	1915	-1333
		환경개선비	63	494	431	580	39	-541
	평가인증지원비		1,602	4,008	2,406	1,563	1,237	-326
	담당공무원수/취원아동100명		0.075	0.092	0.017	0.085	0.048	-0.037
산출	취원아동수/아동 100명		38.8	42.8	4.0	41.6	43.3	1.7
	평가인증시설아동수 /취원아동 100명		35.7	54.0	18.3	36.2	36.2	0

3. SURVEY를 이용한 만족도 평가

만족도 영역은 첫째, 어린이집에 대한 예산 지원에 대해서 인건비와 운영비 지원에 대해서, 둘째, 시설 운영 및 관리감독과 관련하여 보육 서비스에 대한 정보 제공과 행정지원, 그리고 지방자치단체의 서비스 질 관리에 대해서, 셋째, 지역적 특성에 적합한 정책을 선정하고 운영하고 있는가에 대하여 측정하였다.

보육서비스에 대한 만족도 평가는 평균 차이를 산출하였다. 전체적인 만족도 평균은 2.42점(매우 만족함 4점)으로 보통이상이며 만족도가 높은 자치단체는 대전, 광주, 서울 등이나 낮은 자치단체는 충남, 전남, 충북, 경남 등이다.

<표 14> 지방자치단체별 만족도 평가

	수요자 만족도			만족도 평균	평가
	예산지원 (1.729*)	시설 운영 및 관리감독	지역특수시책 선정 및 운영
서울	2.21	2.79	2.21	2.40	◎
부산	2.52	2.83	2.28	2.54	★
대구	2.23	2.78	2.11	2.37	△
인천	2.46	2.94	2.27	2.56	★
광주	2.07	2.66	2.43	2.39	△
대전	2.24	2.77	2.38	2.46	◎
울산	2.31	2.59	2.18	2.36	△
경기	2.30	2.84	2.43	2.52	★
강원	2.14	2.81	2.36	2.44	◎
충북	2.02	2.75	2.27	2.35	×
충남	2.00	2.61	2.03	2.21	×
전북	2.25	2.78	2.14	2.39	△
전남	2.25	2.67	2.00	2.31	×
경북	2.29	2.82	2.31	2.47	★
경남	2.09	2.76	2.20	2.35	×
제주	2.23	2.81	2.36	2.47	★
계	2.23	2.77	2.25	2.42
주: 1점: 매우 불만족한다 - 4점: 매우만족한다/★ 최상위 그룹, ◎ 상위그룹, △ 중위그룹, × 하위그룹

4. 평가결과의 종합

주관적 평가로 활용한 만족도 평가의 시도별 평균과 자료포락분석을 통한 효율성 평가를 종합하여 개별 지방자치단체의 보육서비스 사업 방향에 대한 시사점을 얻도록 하였다. 16개 자치단체별로 분산분석(ANOVA)을 실시해 평균값과 F값을 이용한 차이를 검증하고, 이를 순위화하여 객관적 성과평가결과와 통합하여 분석하여 이를 상대적 효율성과 만족도에 따라 4분면에 표시하였다. 1사분면은 가장 바람직한 상태로 효율성과 만족도가 모두 높은 상태이고 2사분면은 만족도는 높으나 효율성이 낮은 경우로 효율성을 높이기 위한 정책적 통제(control)가 필요한 영역이다. 3사분면은 가장 바람직하지 못한 상태로 효율성과 만족도 모두가 낮은 상태로 양자를 모두 향상시키기 위한 노력이 필요한 영역이고, 4사분면은 효율성은 높으나, 만족도가 낮은 경우로 만족도를 높이기 위해 지방자치단체의 배려(consideration)와 함께 지역 내에서 육아 서비스 수요에 대한 더 세밀한 파악이 필요한 영역이다.

보육정책과 관련하여 상대적으로 효율성과 만족도가 모두 높은 지역은 부산, 강원, 제주이다(Ⅰ). 정책 운영에 있어 효율성은 높으나 만족도가 전체 지역 평균 이하인 지역은 대구, 광주, 전북, 전남, 경남이다(Ⅳ). 반면에 효율성은 낮지만, 이해관계자의 정책 만족도가 지역 평균 이상인 지역은 서울, 인천, 대전, 경기, 경북이다(Ⅱ). 효율성과 만족도 모두 상대적으로 낮게 측정된 지역은 울산, 충북, 충남이다(Ⅲ).

Ⅴ. 결론 및 정책적 함의

지역욕구에 민감한 공공서비스로서의 보육 서비스의 양적, 질적 확충을 위한 지방자치단체의 역할이 증대되고 그에 대한 예산 역시 빠르게 증가되어 왔다. 하지만, 보육 서비스 책임 주체인 지방자치단체의 역할이 그 기능에 비해서 크게 주목받지 못했다고 지적할 수 있다.

보육서비스 자체가 지역 고착성을 갖을 뿐 아니라 이로 인해 공간적 이동이 불가능한 특성이 있다는 점에서 지방자치단체가 지역 수요에 민감하게 서비스를 제공해야 할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 어떤 지역에 거주하느냐에 따라서 보육 서비스의 질이 크게 차이가 나지 않도록 사업을 운영할 수 있어야 한다. 하지만, 지방자치단체가 어떤 특수시책을 기획하고 얼만큼의 재정을 지출하느냐에 따라서 영유아 1인에게 투자하는 비용의 지역 간 차이가 크다. 이와 같은 차이는 먼저 인건비 지원시설의 경우 전국이 모두 동일한 보육료를 받고 있지만, 인건비 미지원시설의 보육료의 경우 지방자치단체가 어떻게 보육료를 책정하느냐에 따라서 차이가 만들어진다. 보육료를 연령에 따라서 다르게 받고 있다는 점을 감안하여 만 3세아를 기준으로 했을 때 지방자치단체별로 208,000원에서부터 260,000원까지 52,000원 차이가 있다. 다음으로 인건비 지원액에 있어서도 지방자치단체별 차이가 크다. 0세아를 기준으로 인건비 지원시설에서 영유아 1인당 인건비 지원액이 가장 높은 지방자치단체는 644,671원을 지원하는 반면 가장 낮은 지방자치단체는 444,661원을 지원한다. 인건비 미지원 시설의 경우도 영유아 1인당 인건비 지원액이 가장 높은 지방자치단체는 59,980원인 반면 가장 낮은 정부는 757원을 지원하는 경우가 있다.

이와 같은 지방자치단체 간 차이뿐만 아니라 동일한 지방자치단체에 거주한다고 하더라도 어떤 유형의 보육 서비스를 받느냐에 따라서도 차이가 있다. 연령에 따라 차별적이기는 하지만 인건비미지원시설을 이용하는 영․유아에게 투자되는 비용은 인건비지원시설 이용 영유아에 비하여 연령별로 75%에서 85%수준이다. 지방자치단체별로 월 보육비 총액이 인건비지원시설과 미지원시설 간에 0세 아동을 기준으로 영유아 1인당 평균 196,000원 수준의 차이가 있다. 인건비 지원액에서는 인건비지원시설과 미지원시설간에 0세 아동을 기준으로 영유아 1인당 평균 35,000원 수준으로 차이가 있다. 이 또한, 지방자치단체들이 어떻게 특수시책사업을 수행하느냐에 따라 차이를 발생시킨다.

지역간․시설간 보육 비용의 차이는 영유아가 어떤 지역에서 어떤 보육시설을 이용하느냐에 따라서 교사의 안정성과 보육시설의 환경 수준이 차별적으로 경험될 가능성을 크게 한다. 영유아 1인당 투자되는 비용의 차이는 보육 시설에서 제공되는 서비스의 수준을 결정하는 요소이므로 투자비용의 균형화를 위한 노력이 모색되어야 할 필요가 있다.

다음으로, 지금까지 예산 총량의 증가분이 선행될 때에 만이 서비스 접근성을 높이고 적절한 질 관리가 이루어질 수 있을 것이라고 가정되어 왔으나 보육서비스의 단위인 16개 지방자치단체의 상대적 효율성은 8개 지방자치단체가 만족할만한 투입 대 산출의 효율성이 있다는 결과가 나왔다. 이와 같은 분석 결과는 지방자치단체들이 한정된 예산으로 적정한 수준의 취원율을 관리하고 있다는 것이고 적정한 수준의 평가인증 시설을 보유하고 있다는 것을 의미한다. 상대적으로 효율성이 떨어진다고 평가된 8개의 지방자치단체 경우 지방자치단체 간 영‧유아 1인당 비용 총액 규모에 영향을 주는 특수시책 총액이 높다고 정책 효율성이 높게 나타나지는 않았다. 오히려 인건비 지원시설과 미지원 시설 간의 비용 총액의 차이가 적을 경우가 상대적 효율성의 기준이 되는 비중이 높은 경향이 있다. 이와 같은 결과는 지방자치단체의 특수시책을 운영하는 데에 있어 지원시설과 미지원 시설간의 형평성을 고려해야 할 필요성을 제기한다 할 수 있겠다.

마지막으로 보육 정책의 집행 능력 제고를 위해서는 개별 지방자치단체들이 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 생산하거나 일정한 산출에 대한 최소한의 투입으로부터 달성될 수 있다는 효율성의 차원과 서비스 질에 대한 수요자 만족도를 종합적으로 평가하여 정책과 서비스 전달의 문제를 개선할 필요가 있다. 16개 자치단체별로 분산분석(ANOVA)을 실시해 평균값과 F값을 이용한 차이를 검증하고, 이를 객관적 성과평가결과와 통합한 결과 상대적 효율성과 만족도에 따라 지방자치단체별 육아지원은 네 개의 집단으로 구분했다. 보육정책과 관련하여 가장 바람직한 상태로 효율성과 만족도가 모두 높은 집단은 3개 지방자치단체이고, 낮은 효율성에 대한 정책적 통제(control)가 필요한 집단은 5개 지방자치단체, 만족도를 높이기 위해 지방자치단체의 배려(consideration)가 지방자치단체는 5개 이다. 그리고, 효율성과 만족도 모두를 향상시키기 위한 노력이 필요한 집단이 3개 지방정부이다. 지방자치단체가 만족할만한 정책 효과를 낳기 위한 가장 이상적인 형태는 만족할만한 예산액과 수요자의 정책 결정과정에의 완전한 참여일 수 있다. 하지만, 현실에서는 예산은 제한적이고 모든 수요자의 참여는 가능하지 않기 때문에 예산 투입과 서비스 향상의 적정한 결합점을 찾아야 한다. 왜냐하면 다른 지역에 비해 보육서비스 공급의 양이 많다고 해도 그 지역 영유아에 전달되어 나타나는 서비스의 산출이 적다면 보육 서비스 수준이 높다고 볼 수 없으며, 반대로 보육 서비스 공급의 양이 다른 지역에 비해 상대적으로 적다고 하더라도 지역 영유아에게 전달되어 나타나는 보육 서비스 산출이 높다면 육아 서비스 수준이 낮다고 말할 수 없기 때문이다. 그런 점에서 지나친 공급경쟁은 투입만 확대시킬 뿐 수요자의 만족도나 지역간 격차를 줄이는 문제에 적절한 해답이 되지 않을 수도 있다.

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<부표 1> 지방자치단체 공무원수(2008)

지역	공무원수	시설아동수	아동1000명당 공무원수
서울	177	186,708	0.95
부산	60	62,059	0.97
대구	26	52,979	0.49
인천	48	49,206	0.98
광주	19	41,055	0.46
대전	20	31,063	0.64
울산	22	21,481	1.02
경기	159	242,511	0.66
강원	34	34,991	0.97
충북	26	39,537	0.66
충남	34	45,190	0.75
전북	25	54,693	0.46
전남	36	49,027	0.73
경북	50	58,540	0.85
경남	63	72,243	0.87
제주	11	21,132	0.52

<부표 2> 시설 이용율(2008)

(단위: 명, %)

구분	아동0-5합계	어린이 집 취원 아동		평가인증받은 어린이집 취원 아동
		아동수	이용율	아동수	이용율
서울	530,922	186,708	35.2	66,089	35.4
부산	161,508	62,059	38.4	19,613	31.6
대구	130,826	52,979	40.5	25,858	48.8
인천	154,358	49,206	31.9	14,925	30.3
광주	88,509	41,055	46.4	9,039	22.0
대전	90,938	31,063	34.2	11,433	36.8
울산	66,862	21,481	32.1	8,922	41.5
경기	734,107	242,511	33.0	51,784	21.4
강원	80,725	34,991	43.3	20,221	57.8
충북	86,100	39,537	45.9	12,621	31.9
충남	116,468	45,190	38.8	16,135	35.7
전북	101,755	54,693	53.7	29,243	53.5
전남	100,883	49,027	48.6	22,378	45.6
경북	140,643	58,540	41.6	21,202	36.2
경남	188,968	72,243	38.2	21,866	30.3
제주	36,721	21,132	57.6	8,053	38.1

<부표 3> 육아지원정책 주관적 평가자 현황

지역	시설장	학부모	계	지역	시설장	학부모	계
서울	31	44	75	강원	29	41	70
부산	29	35	64	충북	30	33	63
대구	31	32	63	충남	29	27	56
인천	31	54	85	전북	24	33	57
광주	26	32	58	전남	27	36	63
대전	30	33	63	경북	29	41	70
울산	27	21	48	경남	30	34	64
경기	28	22	50	제주	28	36	64
합계	233	273	506	합계	226	281	507

송건섭(宋建燮): 경북대학교에서 행정학 박사학위를 취득, 미국 시애틀 Univ. of Washington 동아시아연구센터에서 연구원을 역임하였고, 현재 대구대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정책분석 및 평가, 방법론, 기획 및 관리과학 등이며, 최근 논문으로는 공공기관 지방이전의 HRD효과 논의(2008), An Analysis on Difference Korean-American's QOL(2008), 지역사회참여와 사회자본이 시민접촉에 미치는 영향에 관한 연구(2009) 등이 있다.

<E-mail: kssong@daegu.ac.kr / 논문접수일 2009. 4. 20 / 심사개시일 2009. 4. 22 / 심사완료일 2009. 5. 6>

최진(崔珍): 이화여자대학교에서 사회학 박사학위(논문: 시민권론과 한국보살핌노동지원체계의 성격, 2004)를 취득하고, 현재 육아정책개발센터 부연구위원으로 재직 중이다. 주요 관심분야는 사회적 권리와 가족정책, 보육정책 등이며, 최근 논문으로는 육아지원 바우처 제도와 정책과제(2009), 지방자치단체별 육아지원 실태와 효과 분석(2008), 호주의 성 인지 예산 제도(2008) 등이 있다.

<E-mail: connectj@kicce.re.kr>