지방정부에서 토착 행정조직문화와

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름) : 25～49

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

성과관리제도 도입효과간 관계*:

* 이 논문은 2007년 정부(교육인적자원부)의 재원으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 수행된 연구임

(KRF-2007-013-B00124).

한국과 미국간 비교분석

The Relationship between the Indigenous Administrative Culture and the Effectiveness of the Performance

Management System in Local Government:

A Comparative Analysis between Korea and America

강 윤 호

정부의 성과관리제도 도입효과는 각 국가의 고유한 토착적 행정조직문화에 따라 차이가 있는가? 성과관리제도에 관한 기존의 연구들은 이 연구문제를 거의 다루지 못했다. 본 연구는 이 연구문제에 대답하기 위해 제도의 문화적합성에 관한 기존의 이론에 문화충격이라는 개념을 추가하여 분석모형을 구성하고 분석을 수행하였다. 분석은 한국과 미국의 지방정부를 대상으로 국가간 비교분석을 통해 수행되었다. 분석 자료는 BSC(Balanced Scorecard)나 그 변형된 시스템을 사용하는 양국의 지방정부들로부터 설문조사를 통해 수집되었다. 분석결과, 양국 지방정부 사이에 토착 행정조직문화의 차이가 성과관리제도의 도입효과의 차이를 초래하고 있는 것으로 나타났다. 양국 지방정부 모두에서 성과관리제도의 도입효과가 어느 정도 존재하는데, 그 효과(제도 도입 이후 성과의 증가폭)는 미국보다 한국에서 약간 더 큰 것으로 분석되었다. 양국 지방정부 사이에 집단주의적 행정문화의 차이는 존재하지 않지만, 한국 지방정부는 미국에 비해 상대적으로 더 권위주의적이고 정실주의적인 행정문화를 지니고 있는 것으로 나타났다. 이와 같은 행정문화의 차이로 인해, 한국 지방정부가 미국 지방정부에 비해 성과관리제도의 문화적합효과는 더 작지만 문화충격효과가 훨씬 더 크고, 따라서 총 효과가 더 큰 것으로 분석되었다.

주제어 : 토착행정조직문화, 성과관리제도 도입효과, 한․미간 비교분석

I. 서  론

각국은 고유의 토착적 행정문화를 지니고 있다. 각국의 행정제도들은 그런 토착문화에 부합되어야 의도한 효과를 얻을 수 있을 것이다. 저자는 늘 우리 나라의 행정문화 하에서 성과관리 제도의 도입이 의도한 효과를 거둘 수 있을까하는 의문을 품어왔다. 우리 나라의 행정조직문화 하에서는 우리와 다른 서구적 문화 하에서 만들어진 제도들이 오히려 부작용을 초래하지는 않을까 하는 문화적 비적합성에 대한 의구심과 더불어, 다른 한편으로는 그런 제도가 권위주의적이고 정의적인 행정조직의 분위기를 일과 결과 중심으로 전환시킴으로써 가져오는 긍정적 효과는 서구적 행정조직 문화 하에서 보다 오히려 더 클 수도 있다는 생각이 들기도 하였다.

정부부문은 물론이고 민간부문에서도 성과관리제도 도입의 효과와 조직문화와의 관계를 분석한 연구는 아직 없다. 경영학 분야에서 민간기업을 대상으로 성과관리제도 도입의 효과를 분석한 많은 연구들이 있어왔지만(박기석․이갑두, 2004; 구본장 외, 2004; 유성재․윤종원, 2005; 이선표 외, 2005; Mcmann and Nanni, 1994; Malina and Selto, 2001), 조직문화를 변수로 포함한 것은 없다. 지금까지 공공부문의 성과관리제도에 대한 선행연구들은 공공부문에 성과관리제도의 적용방법을 탐색하고 제안하는 것들이 대부분이었다. 그들은 공공부문에 대한 성과관리제도의 적용은 민간부분과는 달리 다른 형태로 유연하게 이루어져야 한다는 점을 강조하여 왔다(이석환, 2003; 이삼주 외, 2005; 김철회 외, 2006; Kaplan, 1999; Olve et al., 1999; Kaplan and Norton, 2001: 134-135). 최근 들어 공공부문의 성과관리제도 도입의 효과를 분석한 연구들이 나타나고 있지만, 모두 행정문화 변수를 간과하고 있다(강윤호, 2007; 박삼석, 2008; 김인, 2008; 박영강․강성권, 2009).

지방정부에서 토착 행정조직문화와 성과관리제도 도입효과간 관계

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름)

공공부문에 성과관리제도의 도입․적용이 급속하게 진행되고 있는 현 시점에서는 본 연구와 같이 도입의 결과나 효과를 평가하고 그 효과에 영향을 미치는 요인을 분석하며, 그 결과에 기초하여 향후 성과관리제도의 모형을 수정․보완하는 데 필요한 정보를 제공해주는 연구가 필수적이며 대단히 큰 의의를 지닌다. 더욱이 경영과 달리 행정은 여러 가지 정치․행정적 맥락의 제약을 많이 받고 있으므로, 각 국가에 고유한 제도적 혹은 문화적 맥락을 내생변수화 하여 연구하는 것이 중요하다. 행정개혁의 조치들은 그 국가의 문화적 맥락과 상호작용하면서 효과를 발휘할 것이기 때문이다. 그럼에도 불구하고 국내외를 막론하고 아직 행정조직문화와 성과관리제도 도입효과간의 관계를 분석한 연구가 없다는 사실은 안타까움을 준다. 따라서 국가 사이에 토착 행정조직문화의 차이를 고려하여 성과관리 제도의 도입효과를 평가하고 성공적인 제도적 방안을 제시하는 연구가 큰 의의를 지닐 수 있다고 생각된다.

이런 관점에서 본 연구는 한국과 미국의 지방정부를 대상으로 국가의 토착적 행정조직문화와 성과관리제도 도입․적용 효과 사이의 관계를 분석하고자 한다. 즉 본 연구는 성과관리제도가 성공적으로 도입되어 적용되고 있다고 평가되고 있는 미국과 한국 지방정부의 성과관리제도 사례들을 비교 분석함으로써, 국가간에 토착 행정문화의 차이가 성과관리제도 도입 이후 조직성과의 변화(증감)에 어떤 차이를 초래하는 지를 밝히고, 그 분석 결과에 기초하여 우리 나라의 토착 행정문화적 맥락에 적합한 성과관리제도 모형을 개발하는 데에 도움을 주는 시사점을 발견하고자 한다. 본 연구는 성과관리제도 중에서도 균형성과표(Balanced Scorecard: BSC)와 그것의 변형된 시스템을 연구대상으로 한다.

II. 이론 및 선행연구의 검토

1. BSC 도입의 효과

1) BSC의 개요

공공부문의 성과관리제도는 신공공관리론적 개혁방식의 일환으로서 사전적 자율성과 사후적 경영실적 평가를 강조하는 결과 지향적 행정개혁 방식이다. 이들은 최근 성과주의 예산제도, BSC 등의 형태로 공공부문에 폭넓게 도입되고 있는 실정이다.

대표적 성과관리 모형인 BSC는 Kaplan & Norton(1992; 1996)이 개발한 성과측정시스템이다. BSC에서는 전 조직적인 측면에서 하위 계층에 이르기 까지 각 조직 계층별로 비전(vision)과 전략(strategy)을 수립하고, 관점(고객관점, 재무관점, 내부 비즈니스 과정관점, 학습과 성장관점 등)별로 핵심성공요인(critical success factors)을 도출하며, 이런 성공요인을 측정하기 위한 핵심성과지표(key performance indicator)를 개발한다. 이어서 이런 비전 및 전략목표와 핵심성공요인 및 성과지표 사이의 인과관계를 설정한 다음, 이들 성과지표를 기준으로 목표(target)를 수립한다. 이어서 이 목표(기준)와 실적을 비교․평가하게 된다.

4가지 관점 중에서 고객관점과 재무적 관점의 목표달성도 평가는 업무수행 결과 평가에 해당되는 반면, 내부 비즈니스 과정 관점 및 학습과 성장관점의 목표달성도 평가는 업무수행 과정평가에 해당된다.

BSC에서는 기존의 성과측정이 재무적 관점에 치중하였음을 비판하고, 고객, 내부과정, 학습과 성장 등 비재무적 관점을 균형 있게(balanced) 반영하고 있다. 나중에 그들은 BSC를 발전시켜 그것을 단순한 성과측정시스템이 아니라 장기적 전략을 수행하기 위한 전략적 관리시스템으로 정의한다(Kaplan & Norton, 1992; 1996). 이후 Kaplan(1999), Olve et al.(1999) 등에 의해 공공부문에 대한 BSC의 적용방법이 수정되어 왔다. 즉 관점들간의 상대적 중요성을 바꾸거나 혹은 관점들의 명칭을 변경하거나 새로운 관점을 추가하는 등의 변화가 있어왔다. 현재 공공부문의 특성을 반영하여 BSC에서는 재무적 관점보다는 고객관점이 가장 중요하게 인식되고 있다.

2) BSC 도입효과와 그 영향요인

BSC의 운영의 특성이 그것의 성공에 영향을 미칠 수 있다. BSC의 성공에 영향을 미치는 그런 요인들은 또한 BSC의 도입효과의 크기에도 영향을 미칠 수 있을 것이다. BSC체계에서 비전, 전략목표, 관점별 목표 등의 명확성, 그리고 비전 및 전략, 관점별 핵심성공요인과 핵심성과지표 등 BSC체계 구성요소들 사이의 인과관계의 명확성, 그리고 수행업무와 목표간의 관련성 등이 중요하다. BSC 운영 상에서는 수평적․수직적 의사전달, 성과평가의 객관성과 공정성, 성과평가결과의 활용도, 정치적 이해관계자들의 지지도 등이 BSC의 도입의 효과에 영향을 미칠 수 있다. 특히 BSC를 비롯한 성과관리제도들이 성과평가보다 의사전달을 목표로 하고 있다고 말할 정도로, 그 운영과정에서 의사전달이 원활하게 이루어지느냐 여부는 BSC의 효과에 큰 영향을 미칠 수 있을 것이다(김희경․성은숙, 2001; 삼일PwC컨설팅 역, 2005; Wang, 2000; Willoughby, 2004).

BSC의 도입시기와 그 효과간의 관계에서, 도입기간이 길수록 효과가 크다는 주장도 존재한다(김인, 2008).

2. 행정조직문화와 성과관리

그동안 성과관리제도의 도입 효과를 조직문화의 관점에서 분석한 연구는 없었지만, 행정조직문화와 조직성과관리에 관련된 유사한 연구들로부터 본 연구에 필요한 시사점을 발견할 수는 있을 것이다.

조직문화는 조직구성원들 사이에 공유된 가치와 믿음의 유형(pattern)(Marcoulides, et al., 1993: 209-211), 집단을 구별해주는 사고와 감정 및 잠재적 행동의 유형(Hofstede, 1995) 등 여러 가지로 정의되고 있다. 어느 경우든 문화는 어떤 공동체에 공유된 가치라고 볼 수 있으며, 어떤 상황의 참여자들이 공유할 수 있는 정신적 모형(mental models)에 영향을 미친다(Ostrom, 2005: 27).

각 국가마다 고유한 토착적 조직문화를 지니고 있다. 우리 나라의 토착 행정문화에 관한 연구들은 권위주의, 집단주의, 연고주의, 온정주의, 정적인간주의, 정실주의, 비물질주의, 일반주의 등 다양한 것들을 들고 있다(백완기, 1982; 황창연, 2003a: 40-41; 조석준, 2004). 대부분의 이들 연구는 이런 한국의 행정문화를 동양적인 유교문화적 특성을 지닌 것으로서, 개인주의, 합리주의, 민주주의, 실적주의 등을 특성으로 하는 서구적 행정문화와 대비되는 것으로 보고 있다.

그동안 행정조직문화와 성과에 관한 연구는 행정조직문화와 조직 효과성간의 관계에 관한 연구와 성과관리제도의 문화 적합성에 관한 연구로 대별 될 수 있다. 전자는 행정조직문화에 따라 조직의 효과성에 차이가 존재한다는 것이다. Denison(1996)은 강한 문화와 참여적 문화의 상호작용이, Mortimer et al.(1989: 258)은 업무자율성이, 박순애․오현주(2006)는 실적주의문화가 각각 조직효과성이나 조직몰입에 정의 영향을 미친다고 보고 있다. Hahn et al.(1997)은 위계문화가 조직몰입에 부정적 영향 미치는 것으로 보고 있다(Dastinaichian et al., 2000: 393에서 재인용). Nixon(1995)은 개별적으로 일하는 조직분위기가 형성되어야 조직몰입이 높아지며, 자율성이 확보되지 않는 집단주의적 경향은 조직몰입에 부정적 영향을 준다고 한다(박순애․오현주, 2006: 231에서 재인용). 반면에, 집단주의 문화가 조직의 몰입도를 오히려 제고시킨다는 연구결과도 존재한다(김병섭․하태권, 1997: 129-157). 두 가지 주장 모두 각각 논리적 타당성을 지니고 있으나, 본 연구에서는 Nixon의 견해에 따라 집단주의에 비해 개인주의 문화에서 조직의 효과성이 높다는 입장에서 연구를 진행해 나가기로 한다.

새로운 제도가 행정문화에 적응하지 못하면 실패하게 된다고 주장하는 연구들이 있다. 이들은 제도의 문화 적합성을 강조하는 연구들로서, 새로운 제도와 조직이 기초하고 있는 가치 사이에 적합성이 있어야 제도가 성공을 거둘 수 있다는 입장이다. 이런 입장에서, 위응복(2003)은 성과급 제도와 한국 행정조직문화에 관한 연구에서, 집단주의 문화가 강한 조직일수록 성과급 제도에 불만이 강하다는 사실을 검증하였다. 강인재 외(1998)는 성과급제 등의 규범적․이상적 제도가 우리 나라에 제대로 접목되지 못하는 이유는, 그 제도가 연공서열과 같은 우리 나라에 고유한 관료조직 문화에 적응하지 못했기 때문이라고 보고 있다. 황창연(2003b)은 우리 나라 행정조직에서, 조직문화는 권위주의적이고 집단주의적이면서 개인보다는 팀 단위의 성과급 지급과 연고기준의 승진제도가 지지되고 있는 것으로 본다.

3. 선행연구의 검토

그 동안 민간부문을 대상으로 BSC 도입의 효과를 분석한 연구는 상당수 있었다(박기석․이갑두, 2004; 구본장 외, 2004; 유성재․윤종원, 2005; 이선표 외, 2005; Mcmann & Nanni, 1994; Malina & Selto, 2001). 그러나 정부부문의 경우, 몇몇 연구자에 의해 성과주의 예산제도의 도입효과를 중심으로 분석이 수행되었지만, BSC의 도입효과를 분석한 연구는 국․내외를 막론하고 매우 드물다. 외국에서 정부를 대상으로 BSC의 도입 효과를 평가한 연구는 찾아보기 힘들고, 국내에서는 최근 들어 소수의 연구자들에 의해 분석이 시작되고 있는 실정이다.

정부부문을 대상으로 BSC의 도입효과를 분석한 연구는 부산시를 대상으로 한 박삼석(2008)과 박영강․강성권(2009)의 연구를 들 수 있다. 박삼석(2008)에 의하면, BSC의 도입이 부산시의 성과에 미친 영향은 그다지 크지 않다. 그의 연구에 따르면, 조직 내․외의 관심도, 관련 제도와의 관계, 성과철학의 이해와 지표의 개선정도 등 3개의 변수가 부산시 BSC 도입의 성과에 긍정적인 영향을 미친다. 박영강․강성권(2009) 역시 부산시의 BSC 도입 효과는 그다지 크지 않은 것(보통 수준)으로 보고 있으며, 그 효과는 BSC에 대한 이해도와 성과목표의 평가방식에 영향을 받고 있는 것으로 본다.

김인(2008)은 우리 나라의 공공기관(공기업)을 대상으로 BSC의 도입효과를 분석하였다. 그의 연구결과에 따르면, BSC 도입 이후 수익률, 노동생산성, 고객만족도가 향상되었으며, 그들이 계속 향상되는 추세를 보여주는 것으로 나타났다.

외국에서 성과주의 예산제도의 도입효과를 분석한 연구들을 살펴보면, 캐나다와 영국 및 미국의 몇몇 연방정부나 주정부 혹은 지방정부들의 성과보고체계(performance reporting systems)의 효과를 분석한 Cunningham & Harris(2005: 15-42), 미국의 GPRA가 연방예산의 초점을 단일연도예산에서 다년도 산출과 결과로 전환시키는데 성공하였는지를 분석한 McNab & Melese(2003), 미국 주정부를 대상으로 예산 목적을 위한 성과측정의 적용 가능성을 분석한 Willoughby(2004), 미국 주정부의 재정개혁을 대상으로 연구한 Franklin(2002), 미국의 주정부에서, 성과주의 예산제도의 시행이 기관의 효과성과 지출에 관한 의사결정의 개선에서 성공을 거두었는지에 관해 분석한 Willoughby & Melkers(2000) 등이 있다. 국내에서 정부의 성과주의 예산제도의 효과를 분석한 것은 강윤호(2007)의 연구가 유일하다. 이상 국내․외에서 수행된 성과주의 예산제도의 도입․시행의 효과를 분석한 선행연구들에 따르면, 분석사례에 따라 그 효과가 긍정적인 경우도 있고 그렇지 않은 경우도 있다. 즉 성과주의 예산제도의 도입이 반드시 의도했던 긍정적인 결과를 초래하지는 않으며, 조직이 수행하는 업무의 특성이나 조직의 특성 등 상황에 따라 그 결과가 달라지는 것으로 나타났다.

이상에서 살펴본 BSC 및 기타 성과관리제도의 도입 효과에 관한 모든 연구들은 행정조직문화의 제도 도입효과에 대한 영향을 간과하고 있다. 본 연구에서는 기존의 연구들이 간과한 행정문화를 내생변수화 하여, 성과관리제도의 도입효과를 분석하고자 한다.

III. 분석모형과 조사설계

1. 분석모형과 연구가설

1) 분석모형

본 연구의 분석모형은 <그림 1>과 같다. 행정조직 내부에 성과관리제도가 도입되었을 때, 조직의 고유한 토착 행정조직문화에 따라 그 제도의 도입효과가 달라진다. North(1990) 등 신제도주의자들에 의하면 문화, 전통, 관습 등은 비공식적 제도로서 조직 구성원들의 상호작용에 대한 제약으로 작용하여, 그들의 행동에 영향을 미치게 된다. 따라서 행정조직 문화의 차이는 성과관리제도 도입에 대응하는 조직 구성원들의 행동을 제약하여 행동의 차이를 초래하고, 결국 그 제도의 도입 효과에도 영향을 미치게 될 것이라고 생각된다.

한편, Niven(2003) 등 BSC의 연구자들은 그 제도의 성공적 운영을 좌우하는 여러 가지 제도 운영 방법 상의 특성들을 제시하고 있다. 이와 같은 특성들이 성과관리제도의 도입효과에도 당연히 영향을 미치게 될 것이다. 본 연구는 행정조직문화와 성과관리제도 도입효과 사이의 관계에 분석의 초점이 있으므로, 이들 제도 운영 상의 특성 변수들은 통제변수로 볼 수 있으며 부수적으로 분석에 이용된다.

본 연구에서 성과관리 제도는 지방정부의 BSC 혹은 그 변형된 모형을 대상으로 한다. 성과관리제도 도입효과의 분석은 총체적 관점 및 BSC의 4가지 관점별 성과 개선 정도를 대상으로 하여, 총 5가지 측면에서 이루어진다. 즉 성과관리제도 도입으로 인한 성과 변화의 평가는 전반적인 관점과 더불어 BSC의 4가지 관점인 고객관점, 재무적 관점, 내부과정관점, 구성원의 학습과 성장 관점 등으로 구분하여 분석한다.

공공부문에 사용되는 BSC 모형은 민간기업 모형으로 개발된 Kaplan & Norton(1996)의 모형을 변형시켜 사용하지만, 대부분 4가지 기본적 관점에는 큰 차이가 없고 다만 공공부문의 특성 상 고객만족도의 중요성을 감안하여 고객관점을 모형의 최상위에 위치 시켜 사용 한다(Niven, 2003). 따라서 본 연구에서는 Kaplan & Norton과 Niven 등이 사용한 고객, 재무, 내부과정, 구성원의 학습과 성장의 4가지 관점을 사용한다. 정부간 관계에서도 유사하다. 어떤 지방정부는 BSC모형을 그대로 적용하는 경우가 있는가하면, 다른 지방정부는 그것의 변형된 모형을 사용한다. 그러나 그들의 기본적 틀은 거의 유사하다. 예를 들어 Charlotte 시는 관점을 고객관점(customer perspective), 재무관점(financial perspective), 내부비즈니스관점(internal business perspective), 혁신 및 학습관점(innovation and learning perspective) 등 4가지로(Kelly and Rivenbark, 2003), 그리고 부천시는 고객관점, 재무관점, 내부과정관점, 학습성장관점 등 4가지로(부천시 내부자료) 각각 분류하는 등 지방정부 마다 분류방식에 약간의 차이는 있으나, BSC나 그 변형된 시스템을 사용하고 있는 대부분의 지방정부들의 관점 분류는 기본적으로 동일하다고 볼 수 있다.

본 연구에서는 우리 나라 행정문화 중에서 가장 많이 언급되고 중요하다고 생각되는 집단주의, 권위주의, 정실주의 등 3가지를 대상으로 하고, 이들을 서구적 문화로 일컬어지는 개인주의, 민주주의, 실적주의와 각각 대비시켜 분석하고자 한다. 즉 Hofstede(1995)와 Wagner III(1995: 152-172)의 주장에 따라 집단주의와 개인주의를, 황창연(2003b)의 견해에 따라 권위주의와 민주주의를 각각 동일 차원의 상반되는 개념으로 보고 분석이 수행된다. 또한 Robbins(1994: 72-73)에 의한 구성원(사람)지향 문화와 과업지향 문화의 구분에 기초하여, 정실주의와 실적주의를 동일차원의 상반되는 개념으로 간주하고자 한다.

Hofstede(1995)의 실증적 연구에 의하면, 한국의 조직문화는 큰권력거리(권위주의)와 집단주의적 특성을 지니는데 반해, 미국은 작은 권력거리(민주주의)와 개인주의적 조직문화를 지니고 있는 것으로 나타났다. 일반적으로 정실주의와 실적주의 역시 대비되는 개념으로 간주되고 있다. 승진, 좌천, 선호되는 보직에의 임용 등을 포함한 여러 가지 조직 내부 관리의 사항들이 비공식적 친분 관계에 크게 영향을 받는 정실주의(학연, 혈연, 지연 등을 중시하는 연고주의에 기초)와 객관적 직무 수행 능력이나 성과에 큰 영향을 받는 실적주의는 서로 대비되어 왔다.

성과관리제도의 운영방법 상의 특성은 조직 내 의사전달의 정도, 최고 관리층의 제도에 대한 지지도, 비전이나 목표 등에 대한 이해도, 제도의 수용성 정도 등을 사용한다.

이것에 대한 구체적 내용은 다음 절의 “척도구성” 부분을 참조하기 바란다.

<그림 1> 분석모형

2) 연구가설

<그림 1>의 분석모형에서 살펴본 것처럼, 본 연구의 기본가설은 “각 국가의 토착 행정조직문화의 차이에 따라 각국 지방정부 성과관리제도의 도입 효과(제도 도입 이후 성과의 증감)에 차이가 있을 것” 이다. 구체적 연구가설은 앞의 이론 및 선행연구 부분에서 논의된 2가지 연구 경향, 즉 행정조직문화와 조직 효과성간의 관계에 관한 연구(개인주의, 민주주의, 실적주의 하에서 조직의 성과가 높다)와 성과관리제도의 문화 적합성에 관한 연구(성과급제가 조직문화에 부합할 때 성공적으로 된다)로부터, 연역적으로 설정하였다.

지금까지의 연구들은 문화적합성에 초점을 두고, 새로운 제도가 문화적합적이면 제도 도입의 효과가 크고, 문화비적합적이면 제도의 긍정적 효과를 기대하기 어렵다는 문화적합효과에만 초점을 두어왔다. 그러나 이들은 새로운 제도가 기존의 조직문화에 충격이나 영향을 가하여 조직을 긍정적으로 작동하게 만드는 문화충격효과를 고려하지 못하였다. 새로운 선진 제도가 비생산적 조직문화를 지닌 조직에 도입되면, 문화적합효과는 작겠지만 그런 조직을 생산적으로 작동하게 만드는 문화충격효과는 상당히 클 것으로 기대할 수 있을 것이다. 예를 들면, 정실주의의 행정문화가 강한 조직에 실적 중심의 성과관리제도가 도입되면, 문화적합효과는 낮지만 그 조직 내의 비생산적 작업 분위기와 저생산성을 긍정적인 생산적 분위기와 고생산성으로 변환시키는 문화충격효과는, 이미 그런 분위기가 자리 잡고 있는 조직에 비해 더 클 것으로 예측된다. 또한 이런 조직문화 하에서는 제도 도입 이전의 조직효과성이 낮은 상태에 있으므로, 새로운 제도가 문화충격효과를 통해 효과성을 제고시키는 더 쉬울 것으로 보인다.

본 연구에서는 이런 현상을 문화적합효과로 부르기로 한다.

본 연구에서는 이것을 문화충격효과로 부르기로 한다.

본 연구에서는 행정조직문화의 특성에 따라 새로운 제도의 문화적합효과와 문화충격효과가 다르고, 이 2가지 효과의 크기에 따라 제도 도입의 총 효과가 달라진다는 것을 전제로 다음과 같은 구체적 연구가설들을 설정하였다.

가설1: 성과관리 제도의 도입 효과는 개인주의적 문화를 지닌 국가의 지방정부 보다 집단주의 문화를 지닌 국가의 지방정부에서 더 클 것이다.

이것은 개인주의적 문화를 지닌 정부는 집단주의적 문화를 지닌 정부에 비해 성과관리 제도의 문화적합효과가 크겠지만 문화충격효과가 훨씬 더 작을 것으로 보이기 때문이다. 개인주의 문화를 지닌 정부의 경우, 제도 도입 이전에 이미 개인의 자율성이 보장되는 분위기 속에서 개인 업무와 성과에 기초하여 개인적 이익(성과급, 승진, 좌천 등의 인센티브들)을 부여하는 성과주의적 요소가 작동되고 있었고, 결과적으로 조직의 성과가 이미 어느 정도 크게 나타나고 있었을 것으로 보이므로, 성과관리제도 도입으로 인한 문화충격효과가 작을 것으로 예측되는 반면, 집단주의 문화를 지닌 정부의 경우, 성과관리제도 도입 이전에 집단주의적 행정문화 속에서 개인의 자율성이 크지 않았으며 개인의 업적이 개인적 이익으로 보상되지 못하는 등 성과주의적 요소가 작동하지 않아서, 조직의 성과가 매우 낮았을 것으로 예측되며, 이런 조직에 결과중심의 제도 도입은 상당히 큰 문화충격효과를 가져 올 것으로 예측된다.

가설2: 성과관리 제도의 도입 효과는 민주주의적 문화를 지닌 국가의 지방정부 보다 권위주의 문화를 지닌 국가의 지방정부에서 더 클 것이다.

그 이유는 민주주의적 문화를 지닌 정부는 권위주의적 문화를 지닌 정부에 비해 성과관리 제도의 문화적합효과가 크겠지만 문화충격효과가 훨씬 더 작을 것으로 보이기 때문이다. 민주주의적 문화를 지닌 정부의 경우, 성과관리 제도 도입 이전에 이미 참여적이고 자율적 성격의 성과관리 제도적 요소가 이미 존재하였고 따라서 조직의 성과가 높은 수준을 유지 하고 있을 가능성이 높기 때문에 새로운 제도 도입의 문화충격효과는 그렇게 크지 않을 것으로 예측되는 반면, 권위주의적 문화를 지닌 정부의 경우, 비참여적 타율적 조직문화로 인해 조직의 성과가 낮은 상태에서 성과관리 제도의 도입은 상당히 큰 문화충격효과를 초래할 것으로 보인다.

가설3: 성과관리 제도의 도입 효과는 실적주의적 문화를 지닌 국가의 지방정부 보다 정실주의 문화를 지닌 국가의 지방정부에서 더 클 것이다.

왜냐하면 실적주의적 문화를 지닌 정부는 정실주의적 문화를 지닌 정부에 비해 성과관리 제도의 문화적합효과가 크겠지만 문화충격효과가 훨씬 더 작을 것으로 보이기 때문이다. 실적주의 문화를 지닌 정부의 경우, 성과관리 제도 도입 이전에 개인의 실적 중심의 행정이 이루어지고 있었으므로 성과관리 제도적 요소가 이미 존재하였고 따라서 조직의 성과가 높은 수준을 유지 하고 있을 가능성이 높기 때문에, 새로운 제도 도입의 문화충격효과는 그렇게 크지 않을 것으로 예측되는 반면, 정실주의 문화를 지닌 정부의 경우, 실적보다는 사적인 친밀한 인간관계의 형성에 초점이 맞추어져 있었고 이로 인해 조직의 성과가 낮은 상태에서 도입된 성과관리 제도는 대단히 큰 문화충격효과를 초래할 것으로 보인다.

2. 조사설계

1) 연구대상과 자료수집 방법

본 연구는 한국과 미국 사이의 국가간 비교연구로, 현재 성과관리제도를 도입하고 있는 양국의 지방정부들을 사례로 선정하였다. 행정문화가 서로 상이한 두 국가의 지방정부 사이에는 성과관리제도의 체계와 운영상의 특징 및 그것의 도입 결과에 많은 차이가 존재할 것으로 판단된다. 따라서 이 사례들은 비교사례분석을 수행하기에 적합한 사례들이며, 이들 사이의 비교분석을 통하여 본 연구의 연구목적을 충실히 수행할 수 있을 것으로 생각된다.

성과관리제도의 도입이 효과를 가져 오는 데에는 얼마간의 시간이 필요할 수 있으므로, 두 국가에서 BSC나 그 변형된 모형을 전 부서에 본격적으로 시행한지 적어도 2년이 경과된(최소한 3년째인) 지방정부들을 모두 추출하여 분석대상에 포함시켰다. 이런 조건을 충족시킨 지방정부는 미국에 Charlotte 시(city)를 포함하여 9개 시나 카운티(county), 그리고 한국에 부천시를 포함한 10개의 시․도나 일반시가 각각 존재하고 있다. 이들은 모두 분석 대상에 포함되었다. 분석에 포함된 이들 양 국 지방정부들의 이름과 설문부수는 구체적으로 <표 1>과 같다. 분석대상은 지방정부 본청으로 하였고, 지방정부 산하의 사업소, 연구소 등은 제외하였다.

대부분의 지방정부는 성과관리제도를 전 부서에 본격적으로 시행하기 이전에 일정기간의 시범운영기간을 가지므로, 시범운영기간까지 고려하면 분석대상에 포함된 지방정부들의 BSC 또는 그 변형모형의 운영기간은 적어도 2~3년 보다 훨씬 길다. 따라서 본 연구에서 제도 도입 기간이 제도 도입 효과에 미치는 영향력은 통제되었다고 볼 수 있을 것이다.

<표 1> 분석대상에 포함된 한국과 미국의 지방정부들과 설문부수

구분	한국		미국
	지방정부	설문부수	지방정부	설문부수
①	부산시	35	City of Austin, Texas	27
②	대구시	38	Multnomah County, Oregon	18
③	광주시	37	City of Portland, Oregon	24
④	경상북도	42	Prince William County, Virginia	21
⑤	전라북도	37	City of Tucson, Arizona	21
⑥	충청남도	35	City of Winston-Salem, North Carolina	21
⑦	제주도	33	City of Charlotte, North Carolina	34
⑧	부천시	35	City of Jacksonville, Florida	21
⑨	청주시	27	Mecklenburg County, North Carolina	27
⑩	양산시	22	-	-
소계		342		214
총계		556

자료수집 방법은 해당 지방정부 관료들에 대한 설문조사와 면접조사 및 문헌조사를 병행하였다. 그 중에서도 특히 성과관리제도의 도입 효과와 그 효과에 영향을 미치는 요인으로서 행정문화 및 성과관리제도의 운영의 특성 등에 관한 분석은 설문조사 자료에 기초하여 수행하고자 한다. 즉 설문조사자료에 기초하여 성과관리 제도를 만들고 운영하는 공무원들의 인식을 중심으로 분석하되, 면접과 문헌분석을 통해 보완하는 방법을 사용한다. 정부 부문의 성과관리제도의 도입 효과와 문화 및 성과관리제도 운영상의 특성은 추상적이며 눈에 보이는 객관적인 통계자료가 존재하기 않기 때문에 설문조사를 통한 자료 수집이 유일한 최선의 방법으로 생각된다. 제도의 성과는 그 제도의 문서화된 공식적, 형식적 형태 보다는 그것이 실제로 운영되고 있는 형태에 의해 더 큰 영향을 받게 되므로, 그것을 운영하는 공무원들의 인식적 차원이 대단히 중요하다고 볼 수 있다.

설문조사는 전화설문조사 방법을 통해 이루어졌다. 각 지방정부에서 성과관리제도 도입 전․후의 상황을 비교할 수 있는 사람은 제도 도입 이전부터 근무해 온 자이다. 그런 유경험자를 표본으로 추출하여 조사를 하기에는 전화설문조사가 가장 바람직스런 방법이라고 볼 수 있다. 표본의 추출은 각 지방정부 본청의 각 부서(실․과) 당 1명을 목표(target)로 하여 이루어 졌다. 각 지방정부의 직원 명단을 보고 모든 부서에 전화를 해서, 각 부서로부터 성과관리제도 전․후의 상황을 비교 할 수 있는 유경험자를 1명씩 선택하여 조사를 하는 방식을 택하였다. 일부 부서의 경우, 그런 유경험자가 없거나 업무에 쫓겨 조사에 응하지 못하는 등의 이유로 인해 조사를 하지 못한 경우도 있다. 또 성과관리 제도 도입 이후에 생겨난 신생부서들은 제도 도입 전․후 상황의 비교가 불가능하므로 조사대상에서 제외되었다. 따라서 각 지방정부의 설문조사 부수는 실․과의 수, 부서 내 유경험자 유․무, 신생부서의 수 등 각 지방정부의 상황에 따라 다르다. <표 1>에 각 지방정부 별 설문조사 부수가 나타나 있다. 한국의 경우 342부, 미국은 214부로 총 556부가 분석에 사용되었다. 각 부서 내부에서 표본의 추출은 성별, 직급 등을 고려해 골고루 이루어 졌다. 설문조사는 미국은 2008년 6월부터 7월 사이에, 한국은 2008년 12월부터 2009년 2월사이에 각각 수행되었다.

각 부서로부터 피조사자를 선택할 때, 의식적으로 성별과 직급별로 골고루 선택하였다.

2) 척도의 구성

분석모형을 구성하는 구체적 변수들과 그들의 척도는 <표 2>에 나타나 있다. 종속변수와 독립변수들 및 통제변수들을 측정하기 위한 척도는 모두 5점 척도로 구성하였다. <표 2>에서, 성과관리제도(BSC나 그 변형 모형)의 도입의 효과, 행정조직문화, 성과관리제도 운영의 특성 등 3가지 차원의 변수들을 측정하기 위한 척도들은 아래에서 인용되고 있는 선행연구들에 의해 이미 그 타당성이 검증된 것들이다.

앞의 자료수집 방법 부분에서 언급하였듯이, 본 연구는 성과관리제도 도입의 효과를 측정하기 위해서 제도 도입 전․후의 상황을 모두 경험한 직원들만을 선별해서 설문조사를 수행해야 하므로, 전화설문조사 방법을 사용하였다. 전화설문조사를 통해 많은 문항을 조사하기는 어렵기 때문에, 부득이하게 한 변수 당 한 개의 문항으로 척도를 구성할 수밖에 없었다. 이럴 경우 척도의 타당성 문제가 있을 수 있으므로, 그동안 선행연구들이 가장 많이 사용하였고 이미 타당성이 검증되고 인정된 척도들을 사용함으로써 타당성의 문제를 해결하고자 하였다. 따라서 본 연구의 척도의 타당성 문제는 크지 않을 것으로 보인다. 척도의 구성에서 변수 당 복수의 측정도구를 구성하는 것도 중요하지만, 더 중요한 것은 척도의 내용이 얼마나 타당성을 갖추고 있느냐 라고 볼 수 있을 것이다.

성과관리제도 도입 효과에 대한 척도는 전반적(총체적) 관점과, 고객관점, 재무적 관점, 내부과정관점, 학습과 성장 관점 등 총 5가지 측면에서, 성과관리제도 도입 이후에 조직의 성과가 개선되었는지 여부를 측정하였다. 이들 변수에 대한 조작적 정의는 기존의 BSC 연구들에서 사용된 4가지 관점 각각을 구성하는 핵심적 개념들을 활용하여 이루어 졌다. 즉 고객관점에서는 고객만족도의 향상 정도, 내부과정관점에서는 운영혁신 및 업무처리 효율성 개선 정도, 학습 및 성장 관점에서는 업무수행 능력과 기법의 향상 정도, 재무관점에서는 재정자원 관리 개선(조세기반 및 세입 증가와 서비스 생산비용 감축) 정도의 개념으로 각각 조작화 하였다(이삼주․이상범, 2005: 156-185; Kaplan & Norton. 1996; Niven, 2003; Ittner & Larcker, 1998: 205-238). 이들 변수에 대한 척도는 국경복 외(2007: 31-53), 신승호(2006), 문태수(2005), Scott & Tiessen(1999: 263-285) 등의 척도를 사용하였다.

행정조직문화의 척도에 대해 살펴보자. 집단주의․개인주의는 황창연(2003a), 위응복(2003), 박순애․오현주(2006: 225-252), Wagner(1995), Wagner & Moch(1986) 등의 척도를 사용하여, 집단주의를 집단의 이익이 개인적 이익보다 우선시 되는 상황으로 보고, 조직 구성원들이 집단의 이익과 개인의 이익 중 어느 것을 더 중시하는지를 측정하도록 척도를 구성하였다.

민주주의․권위주의 의 경우, Fromm(1995)(자유로운 의사전달과 자유적 제안 vs. 일방적인 의견수용과 제안요구)과 Levinson(1985)(조직내 분위기가 비경직 되고 참여적 vs. 경직되고 비참여적)의 개념정의, 그리고 황창연(2003a)의 척도(① 개인의 타율적 의사표현 중시와 개인의 자율적 의사표현 중시, ② 정책결정의 비참여 중시와 정책결정의 참여 중시)에 기초하여, 의사결정과정에서 하급자들의 참여와 자율적인 의견표현 정도를 척도로 구성하였다.

우리 나라에서는 혈연, 학연 및 지역에 기초하는 연고주의 행정문화와 타인과의 정적 유대관계를 유지함으로써 자신의 가치를 추구하려하는 정적인간주의가 모두 정실주의 행정문화를 창조하고 있다(이용식, 2003: 18-21; 조해경, 2006). 이런 관점에서 정실주의․실적주의의 경우, 조직 구성원들이 개인적 목적을 추구하는 데에, “사적인 친밀한 인간관계의 형성”과 “업무상의 능력이나 성과” 중 어느 것이 더 중요한지를 측정하도록 척도를 구성하였다.

BSC와 그 변형모형들의 성공을 좌우하는 제도 운영 특성(방법)의 변수들은 기존의 연구에서 일반적으로 중요하게 취급되고 있는 성과관리제도의 수용성(제도의 중요성과 필요성에 대한 인식), 비전․전략․목표의 명확성(이해도), 의사전달(평가결과의 피드백), 최고 관리층(단체장 등)의 지지, 성과평가 방법의 타당성(주관성․불공정성), 성과관리 모형의 구성요소들간 인과관계의 명확성(개인업무와 조직목표간 인과관계의 이해) 등을 사용하였다(문태수, 2005; 김희경․성은숙, 2001; Kaplan & Norton. 1996; Niven, 2003; Krumwiede, 1998: 239-277). 이 변수들의 척도는 위응복(2003), 서정록(2005), 안재호(2007), Shields(1995: 148-166), Cavalluzzo & Ittner(2004: 243-267), Malina & Selto(2001: 47-90) 등의 척도를 활용하였다.

<표 2> 분석에 사용된 변수들과 척도

구분		변수		척도a)
종속변수	성과 관리 제도 도입 효과b)	전반적 관점	전반적성과 개선	전반적으로 볼 때, BSC가 시행된 이후 부산시의 성과가 개선되었다
		고객관점	고객만족도 향상	BSC가 시행된 이후에, 부산시의 행정 서비스에 대한 고객 만족도가 개선되었다
		내부과정 관점	업무처리 효율성개선	부산시에서 BSC가 시행된 이후에, 운영의 혁신을 통하여 업무처리의 효율성이 개선되었다
		학습․성장 관점	업무수행능력․ 기법향상	부산시에 BSC가 시행된 이후에, 직원들의 업무수행 능력과 기법이 향상되었다
		재무관점	재정자원 관리개선	부산시에 BSC가 시행된 이후에, 조세기반 및 세입의 증가와 서비스 생산비용의 감축을 통하여, 재정자원의 관리가 개선되었다
독립변수	토착 행정 조직 문화	집단주의 vs. 개인주의	집단주의	부산시에서, 개인의 이익과 집단의 이익이 충돌하면, 집단 구성원들은 집단의 이익을 위해서 자신의 개인적 이익을 희생한다
		민주주의 vs. 권위주의	민주주의	부산시에서 조직의 의사결정을 할 때, 하급 직원들은 상급자의 방침에 따르기 보다는 참여를 통해 자신의 의견을 자유롭게 말할 수 있다
		정실주의 vs. 실적주의	정실주의	부산시의 직원들이 승진 등과 같은 자신의 목적을 추구하기 위해서는, 동료 및 상급자와의 사적인 친밀한 인간관계를 형성하는 것이 업무상의 능력이나 성과수준 보다 더 중요하다
통제변수	성과 관리 제도 운영 방법	성과관리 제도수용성	중요성․필요성 인식	부산시의 직원들은 부산시의 성과 향상을 위해 BSC가 중요하며 필요하다고 생각한다
		비전․전략․ 목표명확성	비전․전략․ 목표이해	부산시의 직원들은 부산시의 비전, 전략 및 목표를 잘 알고 있다
		의사전달	평가결과 피드백	부산시의 관리자들과 직원들에게 성과 평가 결과가 잘 전달되고 있다
		최고관리층 지지	단체장․최고 관리층지지	부산시에서, 시장과 최고관리층은 BSC를 적극적으로 지지해 왔다
		성과평가의 타당성	성과평가의 주관성․불공정성	부산시에서, 성과평가는 실제로 주관적이고 불공평하게 이루어지고 있다
		구성요소간 인과관계 명확성	개인업무와 조직목표간 관계 이해	부산시의 직원들은 자신의 개인적 업무가 어떻게 부산시의 비전, 전략 및 목표의 달성에 기여하는지 잘 알고 있다
기타	성과 측정 방법c)	현행성과 측정방법		현재 부산시에서는 어떤 성과평가 방법이 사용되고 있습니까?
		희망성과 측정방법		선생님의 생각에는, 부산시에서는 어떤 성과평가 방법이 바람직스럽다고 생각하십니까?

a) 부산시의 척도를 예시한 것임. 각 측정도구의 선택 항목과 코딩은 “매우 그렇지 않다” 1, “그렇지 않다” 2, “의견 없다” 3, “그렇다” 4, “매우 그렇다” 5로 구성됨.

본문에서 인용된 외국의 선행연구들을 포함하여 거의 대부분 영문 외국 학술지의 5점 및 7점 척도 형태의 설문에서, 중립을 의미하는 선택 사항으로 “No opinion" (의견 없음)을 사용하고 있다. 따라서 본 연구에서도 미국 지방정부를 대상으로 하는 영문 설문에서 중립적 선택사항으로 ”No opinion"을 사용하였다. 한국 지방정부를 대상으로 하는 설문에서도 미국에서의 조사와 일관성을 유지하기 위해 “의견 없다”를 사용하였다. 각 설문에서 “No opinion (의견 없음)”은 긍정도 부정도 아닌 경우에 해당하므로 중립적인 의미를 가진다고 볼 수 있다.

b) 성과관리제도 도입 효과의 척도 구성 형태로 볼 때, 본 연구에서의 성과관리제도 도입 효과는 “도입 이후 성과의 증가분”을 의미하는 것이며 성과의 절대수준을 의미하지 않음.

c) 각 측정도구에 대한 선택 항목은 “①개인의 성과를 평가  ②부서의 성과를 평가  ③개인과 부서의 성과를 둘다 평가” 로 구성됨.

3. 분석방법

토착적 행정조직문화와 성과관리 제도 도입 효과의 국가간 차이, 그리고 행정문화와 성과관리제도 도입 효과간 인과관계의 분석은 한국과 미국의 2개 국가간 비교분석을 통해서 이루어지므로, 상관분석이나 회귀분석과 같은 인과분석기법을 사용하기는 어렵다. 따라서 그 분석은 t-검정에 기초한 양 국 사이의 평균비교를 통해 수행된다. 본 연구는 국가간 지방정부의 특성을 비교 분석하는 것이 목적이므로, 각 변수에 대한 개인의 응답치를 지방정부별로 평균값을 계산하여 그 평균의 평균값을 국가별로 계산하여 서로 비교하여야 한다. 즉 우선 19개 지방정부별 개인 응답치의 평균을 구한 다음, 한국의 10개 지방정부의 평균값과 미국 9개 지방정부의 평균값을 비교분석 한다.

이와 같은 국가간 비교분석에 이어 부수적으로 수행되는 지방정부간의 비교분석은 19개 지방정부를 사례로 하여, 회귀분석방법을 사용하여 변수들간 인과관계를 추정하고자 한다. 이때 분석단위는 지방정부이므로, 분석 자료는 각 지방정부 별 평균값이 활용된다. 종속변수는 성과관리제도 도입 효과를 측정하기 위한 5개 항목(전반적 성과 개선, 고객만족도 향상, 업무처리 효율성 향상, 업무수행능력 및 기법 향상, 재정자원관리 개선)의 평균값을 사용한다. 이들 5개 변수간에 상관분석을 수행한 결과, 서로 강한 긍정의 상관관계가 있는 것으로 나타나서, 이들의 평균값을 종속변수로 사용하는 것이 타당한 것으로 판단되었다.

IV. 토착 행정조직문화와 성과관리제도 도입 효과간 관계

성과관리제도 도입 효과와 토착 행정조직문화 및 성과관리제도 운영 방법 사이의 관계를 분석하기 위해, t-검정을 통해 각 변수들의 국가별 평균값을 비교해 보았다. 그 결과가 <표 3>에 나타나 있다.

한 국가 내에서도 지방정부 사이에 성과관리제도의 정착 정도에 편차가 있을 수 있다. 본 연구에서 한국의 경우, 예를 들어, BSC로 인한 전반적 성과개선 정도에서 최고인 자치단체는 3.97, 최저인 자치단체는 3.17로 나타났고, 성과평가의 주관성․불공정성에서 최고 2.80, 최저 2.0으로 나타나서 지방정부간에 편차가 존재함을 알 수 있다. 이런 편차는 일부 다른 변수들에도 존재하고 있다. 본 연구 자료에서 미국의 경우에도 일부 변수들에서 이와 같은 편차가 존재함을 확인 할 수 있었다. <표 3>의 각 변수에 대한 국가별 표준편차를 보면, 모든 변수에서 한국보다 미국에서 지방정부간 편차가 훨씬 더 크다는 것을 알 수 있다. 본 연구는 이와 같은 국가 내에서의 지방정부간 편차를 다루지는 못하며, 국가간의 평균적인 속성을 비교분석하고 있다. 따라서 아래의 결과 해석에서는 평균적으로 그렇다는 것이며, 개별 자치단체 중에서 일부는 약간 다른 결과를 지니고 있을 수도 있음을 염두에 두어야 할 것이다. 그러나 표준편차의 크기로 볼 때, 양국 모두에서 지방정부간의 편차는 그렇게 크지는 않은 것으로 보인다.

<표 3> 국가간 성과관리제도 도입 효과, 행정조직문화, 성과관리제도 운영 특성의 평균비교

변수		국가	사례수	평균	표준편차	표준오차	t값	자유도	유의도
성과관리 제도도입 효과	전반적 성과개선	한국	10	3.54	0.25	0.08	-1.277	17	0.219
		미국	9	3.28	0.60	0.20
	고객만족도 향상	한국	10	3.86	0.16	0.52	-3.003	17	0.008
		미국	9	3.36	0.51	0.17
	업무처리 효율성 개선	한국	10	3.51	0.19	0.06	-1.411	17	0.176
		미국	9	3.28	0.46	0.15
	업무수행능력․ 기법 향상	한국	10	3.47	0.17	0.05	-1.184	17	0.253
		미국	9	3.32	0.36	0.12
	재정자원관리 개선	한국	10	3.30	0.19	0.06	-2.643	17	0.017
		미국	9	2.87	0.47	0.16
	제도도입효과 평균	한국	10	3.53	0.17	0.06	-2.163	17	0.045
		미국	9	3.22	0.42	0.14
행정조직 문화	집단주의	한국	10	3.49	0.17	0.05	-0.614	17	0.547
		미국	9	3.39	0.47	0.16
	민주주의	한국	10	3.21	0.12	0.04	4.735	17	0.000
		미국	9	3.77	0.35	0.12
	정실주의	한국	10	2.93	0.17	0.05	-1.776	17	0.094
		미국	9	2.66	0.45	0.15
성과관리제도운영방법	제도의중요성․ 필요성 인식	한국	10	3.71	0.26	0.08	-1.035	17	0.315
		미국	9	3.58	0.28	0.09
	비전․전략․목표 이해	한국	10	4.04	0.14	0.05	-2.196	17	0.042
		미국	9	3.65	0.53	0.18
	평가결과 피드백	한국	10	3.63	0.20	0.06	-0.415	17	0.683
		미국	9	3.57	0.42	0.14
	단체장․최고관리층지지	한국	10	3.94	0.16	0.05	-0.584	17	0.567
		미국	9	3.81	0.69	0.23
	성과평가의 주관성․불공정성	한국	10	2.40	0.24	0.08	-0.373	17	0.714
		미국	9	2.34	0.44	0.15
	개인업무와 조직 목표간 관계이해	한국	10	3.77	0.12	0.04	-1.515	17	0.148
		미국	9	3.53	0.49	0.16

1. 성과관리제도 도입 효과의 비교

BSC나 그 변형된 시스템의 도입이 초래한 전반적인 성과 향상 효과는 한국과 미국 모두에서 보통(중립)과 개선 사이에 위치하는 수준으로 나타나서, 그 효과가 어느 정도 있다고 보아야할 것 같다(<표 3> 참조). 즉 전반적인 관점에서, 성과 개선 효과는 한국이 3.54, 미국이 3.28로 두 국가 모두 중립(보통)을 넘어서 약간 효과가 있는 것으로 분석되었는데, 한국이 미국 보다 그 효과가 약간 더 큰 것으로 나타났지만 유의수준 0.1에서 통계적으로 유의미한 차이는 없는 것으로 나타났다.

고객관점의 효과인 고객만족도 제고 효과는 한국이 3.86으로 제고 효과가 크다에 가깝고, 미국은 3.36으로 중립과 효과 있음의 중간 정도의 결과를 보여주고 있어, 양국가 모두 효과가 약간 나타났지만 한국에서 그 효과가 더 크다는 것을 알 수 있다.

내부 과정 관점의 효과인 업무 처리 효율성 개선 정도는 한국이 3.51로 중립과 효과 있음의 중간 정도이고, 미국은 3.28로 그 보다 약간 낮은 값을 보여주고 있지만 통계적으로 유의미한 차이는 없으며, 두 국가 모두에서 약간의 효과가 나타난 것으로 분석되었다.

학습 및 성장관점의 효과인 직원의 업무 수행 능력 및 기법의 향상 정도는 한국이 3.47, 미국이 3.32로 한국이 미국 보다 그 효과가 약간 크지만 통계적으로 유의미한 차이는 없는 것으로 나타났다. 그 크기는 양 국 모두에서 중립 수준을 넘고 있어 미미하지만 약간의 제도 도입 효과가 있는 것으로 판단할 수 있다.

재무관점의 재정자원 관리 개선 정도는 한국이 3.30으로 중립을 약간 넘는 수준이고, 미국이 2.87로 중립 보다 약간 작은 수준으로 나타나서, 한국이 미국 보다 재정 자원관리의 개선도가 더 크다고 볼 수 있다. 한국은 아주 미미하지만 그 효과가 약간은 있다고 말 할 수 있겠으나, 미국은 그 효과가 중립에 못 미치므로 재정자원 관리의 효과가 없다고 보아야 할 것이다.

위의 5가지 관점 효과의 평균값은 한국이 3.53, 미국이 3.22로 각각 나타나서 양 국 모두에서 중립을 넘는 수준이므로 제도 도입의 효과가 약간은 있는 것으로 보인다. 그 효과의 평균값은 한국이 미국보다 약간 더 큰 것으로 나타났다.

여기서 한 가지 주목할 점은, 한국과 미국 모두에서 고객관점의 효과가 가장 크고 재무관점의 효과가 가장 작게 나타났다는 사실이다. 이것은 민간기업의 BSC 모형은 재무관점에 최고의 우선순위를 두고 있는데 반해, 그것을 공공부문에 맞게 변형시킨 정부부문의 BSC 모형은 고객관점을 가장 중요시 하고 있기 때문에 나타난 자연스런 결과로 보인다. 또한 이것은 이윤을 추구하는 민간기업과는 달리, 정부부문에서 성과평가제도가 능률성(=산출(수입)/비용)을 향상시키는 데에는 가장 큰 어려움이 있다는 것을 시사해준다.

결국 재정자원 관리의 개선도를 제외한 나머지 4개 분야(전반적 성과, 고객만족도, 업무처리효율성, 업무수행 능력 및 기법)에서 두 국가 모두 성과관리제도의 도입의 효과가 어느 정도 있는 것으로 판단된다. 재정자원관리의 개선 측면에서는 한국은 약간 효과가 있으나 미국은 없는 것으로 나타났다. 관점별로 보면, 성과관리제도 도입의 효과는 모든 관점에서 한국이 미국보다 약간 더 큰 것으로 나타났는데, 고객관점과 재무관점에서 통계적으로 유의미한 차이가 있고 나머지 관점들(전반적 관점, 내부과정관점, 학습 및 성장관점)에서는 통계적으로 유의미한 차이는 없는 것으로 분석되었다.

2. 토착 행정조직문화와 성과관리제도 운영 방법의 비교

1) 토착 행정조직문화의 비교

성과관리제도 도입 효과에 영향을 미칠 것으로 생각되는 각국의 토착적 행정조직 문화의 측정 결과가 <표 3>에 나타나 있다. 우선 집단주의와 개인주의 행정조직문화의 경우, 한국이 3.49, 미국이 3.39로 양 국 모두 중립(집단주의와 집단주의의 중간)과 집단주의의 사이에 위치한 것으로 나타나서, 양 국가 모두 행정조직에서 개인주의 보다는 집단주의 문화가 약간 더 큰 것으로 보인다. 한국이 미국 보다 집단주의가 약간 더 크게 나타났지만 통계적으로 유의미한 차이는 없다. 기존의 연구들에 의하면, 한국의 경우는 집단주의 문화가 강하고 미국은 상대적으로 개인주의적 문화가 강하다고 하지만, 행정조직 내에서 업무의 처리와 관련해서는 미국 역시 집단주의적 문화가 약간 더 강한 것으로 나타난 것이다. 전화 설문조사 과정에서 몇몇 미국 지방정부의 공무원들은 상사(boss)의 명령이나 집단이익을 무시하고 개인적 이익을 추구하면 해고당할 수 있기 때문에, 집단적 이익을 우선시 할 수밖에 없다고 말 하였다. 이것은 우리 나라와 달리 장기간 신분 보장이 확실치 않는 직위분류제를 채택하고 있는 미국에서, 조직의 업무와 관련해서는 개인 보다는 조직과 일 중심으로 행동할 수밖에 없는 집단주의적 성향이 약간은 나타나고 있음을 말해준다.

민주주의와 권위주의 행정문화의 측정 결과를 보면, 미국은 민주주의 문화가 강한 반면, 한국은 그렇다고 확신하기 어려운 것으로 보인다. 즉 미국은 3.77로 민주주의 문화가 강하다는 응답에 가깝게 나타난 반면, 한국은 3.21로 중립(민주주의와 권위주의의 중간)에 가까운 것으로 나타나 민주주의 문화가 크다고 말하기는 어렵다. 결국 미국이 한국보다는 더 민주주의적 문화가 강하다고 볼 수 있다.

정실주의와 실적주의 문화의 측정결과, 한국은 2.93으로 정실주의와 실적주의의 중간 정도 수준의 문화(2가지 문화가 혼재)를 보여주고 있으며, 미국은 2.66으로 중립(정실주의와 실적주의의 중간)과 실적주의 사이의 중간 정도로 나타나서 실적주의 문화가 정실주의 보다 더 강한 것으로 보인다. 유의수준 0.1에서 미국이 한국보다 더 실적주의 문화가 강하다고 말할 수 있는 것으로 분석되었다.

결국 한국의 지방정부는 집단주의적 행정문화가 존재하며, 민주주의와 권위주의가 혼재하고 정실주의와 실적주의 역시 혼재하는 조직문화를 보여주고 있다고 보여 진다. 미국의 지방정부는 집단주의, 민주주의, 실적주의적 행정조직문화가 존재하고 있다고 볼 수 있다. 두 국가 사이의 토착 행정조직 문화의 차이를 비교해보면, 두 국가의 지방정부는 모두 비슷한 수준의 집단주의 문화를 지니고 있으며, 한국이 미국 보다 더 권위주의적이고 더 정실주의적인 행정문화적 특징을 지니고 있다고 하겠다.

2) 성과관리제도 운영방법의 비교

성과관리제도의 수용성(제도의 중요성과 필요성에 대한 인식)은 한국 3.71, 미국 3.58로 각각 나타나서 양국 모두에서 약간 높은 것으로 평가된다. 양국가간에 유의수준 0.1에서 수용성에 통계적으로 유의미한 차이는 없는 것으로 보인다.

지방정부의 비전, 전략 및 목표의 명확성(이해)은 한국은 4.04로 높으며, 미국은 3.65로 약간 높은 수준으로 나타났다. 그 수준은 양국가간에 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다. 한국의 경우, 전화 설문조사 중에 몇몇 응답자들이 비전, 전략 및 목표 등 소속 지방정부의 BSC의 운영에 관해서 시험까지 치렀기 때문에 자신들이 그것에 관해 너무 잘 알고 있다고 말하였다. 이런 이유로 인해 한국 지방정부 관료들의 BSC 시스템에 대한 이해 정도가 상당히 높게 나온 것으로 보인다. 반면에, 전화설문조사 과정에서 미국 지방정부의 몇몇 공무원들은 자기 조직의 비전, 전략 및 목표가 자기들(특히 하위계층)에게 까지 전달되지 않기 때문에(do not cascade), 그것들에 관해 잘 알지 못한다고 말하였다. 한국과 미국 사이에 비전 등에 대한 이해도의 차이는 바로 이런 데에서 오는 것으로 보인다.

성과평가 결과의 피드백은 한국 3.63, 미국 3.57로 나타나서 양 국가 모두에서 피드백이 비교적 잘 되고 있는 것으로 보이며, 국가간에 통계적으로 유의미한 차이는 없는 것으로 보인다.

지방자치단체장 및 최고 관리층의 BSC에 대한 지지도는 한국 3.94, 미국 3.81로 양 국가 모두에서 높은 것으로 나타났다. 한국에서의 지지도가 미국보다 약간 더 높게 나타났지만, 양국간에 통계적으로 유의미한 차이는 존재하지 않는다.

실제적 성과평가의 주관성․불공정성에 관한 조사 결과, 한국 2.40, 미국 2.34로 각각 나타나서 평가의 주관성과 불공정성은 양국 모두에서 약간 낮은 수준으로 평가되었다. 따라서 성과 평가는 양국 모두에서 비교적 객관적이고 공정하게 이루어지고 있는 것으로 보인다. 양국가간의 차이를 비교해보면, 한국의 지방정부들이 미국의 지방정부들 보다는 평가의 주관성과 불공정성이 약간 더 큰 것으로 분석되었지만, 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것은 아니다.

전략지도 상의 구성요소들간 인과관계(개인 업무와 조직의 비전․전략․목표 사이의 관계)에 관한 이해도는 한국이 3.77, 미국이 3.53으로 양국 모두 약간 높은 수준이며, 한국이 미국 보다 약간 높은 수준으로 평가되지만, 그 차이는 통계적으로 유의미한 것은 아니다.

성과관리제도의 운영 방법 상의 특징을 평가하는 6개 항목 모두에서 양국 모두 비교적 긍정적인 결과를 보여 주었다. 양국간의 차이를 살펴보면, BSC 시스템 자체에 대한 이해도를 평가하는 비전․전략․목표에 대한 이해도에서 만 한국이 더 긍정적인 결과를 보여주고 있다. 이것은 한국의 일부 지방정부에서 BSC 시스템에 대한 이해를 높이기 위해 직원들을 대상으로 시험을 치르는 등과 같은 인위적인 노력을 기울인 결과로 보여 진다. 그 외의 변수들에서는 성과평가의 객관성과 공정성 면에서 미국이 우수하며, 나머지 모든 면에서는 모두 한국이 미국 보다 더 긍정적 결과를 보여주고 있지만, 그 차이가 통계적으로 유의미하지는 않는 것으로 나타났다.

3. 토착 행정조직문화의 성과관리제도 도입 효과에 대한 영향

분석모형(<그림 1>)에서 볼 수 있듯이, 각 국가의 고유한 토착 행정조직문화와 성과관리제도의 운영 방식은 모두 성과관리제도 도입 효과에 영향을 미칠 수 있다. BSC나 그 변형 시스템의 도입 효과를 평가한 일부 관점에서 그리고 관점들의 평균에서 한국이 미국 보다 높은 효과를 보여준 것 역시, 그 원인을 이 두 가지 측면에서 찾아 볼 수 있을 것이다.

성과관리제도 운영 상 특성의 평가에서, 모든 항목에서 한국이 미국보다 약간 우수한 것으로 분석되었으나, 비전․전략․목표에 대한 이해 면에서 만 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다. 이러한 사실이 한국이 미국보다 제도 도입의 효과가 더 크게 나오는 데에 어느 정도 영향을 미쳤을 것으로 생각된다. 이하에서는 토착 행정조직문화와 도입효과간의 관계에 대해 살펴보기로 한다.

한국과 미국의 지방정부 모두에서 집단주의적 행정조직문화가 개인주의 보다 약간 큰 것으로 나타났다. 양국 모두에서 성과관리 제도의 도입효과가 높게 나타난 것은 양국 지방정부의 집단주의적 문화 하에서, 성과관리 제도의 문화적합효과는 작지만 문화충격효과가 그보다 훨씬 더 크기 때문에 나타난 결과로 보인다. 즉 양국 지방정부는 집단주의적 행정문화 속에서 개인의 자율성이 크지 않았으며 집단적 편익이 강조되고 있었기 때문에, 그것이 성과관리제도 도입 이전에 조직의 성과에 부정적으로 작용하고 있었을 것이다. 이런 조직에 개인의 일과 실적 중심의 성과관리 제도의 도입이 생산성을 향상시키는 문화충격효과는 상당히 클 것으로 보인다. 이런 결과에 기초할 때, 연구가설 1은 검증되었다고 볼 수 있다.

민주주의(vs. 권위주의) 문화를 측정한 결과, 미국이 한국 보다 민주적인 문화가 더 강하며 한국이 미국보다 권위주의적 문화가 더 강한 것으로 나타났다. 민주주의는 권한이 하위계층으로 비교적 많이 위임되어 직원들의 자율성과 참여가 보장되는 문화이다. 반면, 권위주의적 문화는 의사결정과정을 최고 관리층이 주도하고 그들이 일방적으로 명령하며, 직원들의 참여와 의견의 투입 및 자율성이 제한되는 문화이다. 성과관리제도의 특징은 사전적으로 직원들의 업무상의 자율성을 보장하고 사후적으로 그 결과를 평가하여 책임을 묻는 관리체계이다. 직원들의 자율성이 억압받는 비민주적 조직에 자율성이 강조되는 일 중심의 성과관리제도가 도입되면, 문화적적합성은 낮지만 그것이 조직의 성과 제고에 미치는 긍정적 영향인 문화충격효과는 대단히 클 것으로 보인다. 그 문화충격 효과는 이미 직원들의 자율성과 조직의 업무성과가 상당히 확보되고 있고 따라서 성과수준이 어느 정도 확보되고 있던 민주적 조직에 비해서 훨씬 더 클 것으로 기대된다. 이러한 측면에서, 미국 보다 덜 민주적인 혹은 더 권위주의적인 문화가 팽배한 한국에서 성과관리제도 도입의 효과가 미국 보다 더 큰 이유를 찾아 볼 수 있을 것이다. 이런 점에서 연구가설 2는 검증되었다고 볼 수 있을 것이다.

정실주의(연고주의)는 조직에서 공식적 일보다는 비공식적 인간관계가 중시되는 문화이다. 이런 조직문화 하에서 개인들은 승진 등 개인적 목적을 추구하기 위해, 업무의 성과 보다는 상사나 동료들과의 친밀한 인관관계를 형성하는 데에 더 큰 관심을 두게 된다. 이런 조직문화 속에서는 업무 수행에서, 혈연, 학연, 지연 등 비공식적 인간관계가 공식적인 업무와 절차 보다 훨씬 더 중시되어, 직원들이 일보다는 동창회 모임을 갖는 등 인간적 관계 형성에 많은 노력을 기울이게 되므로, 업무의 성과 수준이 낮아질 수밖에 없을 것이다. 이런 행정문화를 가진 조직에 업무의 성과를 평가하여 인센티브를 부여하는 성과관리제도가 도입된다면, 문화적합성은 낮지만 업무 보다는 모임 등 인간관계 형성에 기울이던 노력이 업무 수행을 통해 성과를 높이려는 쪽으로 기울여 지게 되면서, 조직의 성과가 크게 향상 되는 문화충격효과가 대단히 크게 나타날 가능성이 높을 것으로 보인다. 반면에 전통적으로 실적주의 문화가 강한 조직의 경우, 성과관리 제도 도입 이전에 이미 업무와 성과 중심의 관리체계가 갖추어져 있었기 때문에, 정실주의적 행정문화를 지닌 조직에 비해 성과관리제도 도입의 문화적합효과는 크겠지만 문화충격효과는 크게 낮을 것으로 보인다. 한국의 경우 유교 문화권 하에서, 전통적으로 정실주의적 행정조직 문화가 강한 것으로 알려져 왔다. 본 연구에서도 정실주의(vs. 실적주의) 문화를 측정한 결과도 한국이 미국 보다 정실주의 문화가 더 강한 것으로 나타났다. 이러한 측면들이 한국의 성과관리제도 도입 효과가 미국 보다 더 크게 나타나게 된 데에 일부 영향을 주었을 것으로 보여 진다. 이런 결과로부터 연구가설 3이 검증되었음을 알 수 있다.

4. 지방정부간 비교분석

본 절의 지방정부 단위의 비교분석은 국가간 비교분석에 대해 부수적으로 수행되었다. 지방정부간 비교분석 결과가 국가간 비교분석에서의 독립변수와 종속변수간 인과관계에 대한 이해에 참고가 될 수 있을 것으로 보인다.

본 연구의 분석 대상인 19개 지방정부를 사례로 하여, 지방정부별 분석 자료의 평균값을 사용하여 성과관리제도 도입효과와 그 영향요인들(독립변수인 행정조직문화 및 통제변수인 성과관리제도 운영의 특성) 사이의 인과관계를 살펴보기 위해, 회귀분석을 수행하였다. 회귀분석 결과가 <표 4>에 나타나 있다. 회귀모형은 유의수준 0.05에서 유의미하며, 모형의 설명력(R2)은 93.8%로 대단히 높게 나타났다.

회귀모형의 설명력이 높은 것은 그만큼 회귀모형의 구성이나 설정(specification)이 잘 되었음을 증명해주는 것이다.

회귀분석 결과, 통상최소자승법의 가정들이 모두 충족되어 통계상의 오류는 없는 것으로 나타났다. 독립변수들의 VIF 값은 1.80-7.43으로 모두 10 이하로 나타났으며, Dubin-Watson 값은 1.64로 2에서 그렇게 멀지 않은 것으로 보인다. 따라서 다중공선성과 자기상관이 문제는 없는 것으로 보인다. 또한 산점도와 히스토그램 등을 통하여 자료가 정규분포와 등분산 등의 전제조건을 충족시키고 있음을 확인 하였다.

유의수준 0.05에서, 3가지 차원의 행정문화 중 집단주의와 민주주의가 종속변수에 유의미한 영향을 미치는 반면, 정실주의는 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 통제변수인 성과관리제도 운영 방법의 변수들 중에서는, 유일하게 평가결과의 피드백이 종속변수에 유의미한 결과를 미치는 것을 알 수 있다. 표준화된 회귀계수의 크기로 판단할 때, 종속변수에 대한 이들의 영향력은 평가결과의 피드백이 가장 크며 이어서 민주주의, 집단주의의 순으로 큰 것으로 나타났다. 이들 3가지 변수들의 회귀계수가 대단히 크게 나타났다. 이것은 이들과 종속변수 사이의 인과관계의 강도가 대단히 강하다는 것을 말해주며, 이것이 본 회귀모형의 설명력이 높게 나타나는 원인이라고 볼 수 있다.

집단주의는 성과관리제도의 도입 효과에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이것은 집단주의 문화가 강한 지방정부 일수록 성과관리제도의 도입효과가 크다는 것을 의미하는 것으로, 앞의 국가간 비교 분석에서의 인과관계 논리와 일치하는 결과를 보여준다.

민주주의는 성과관리제도의 도입 효과와 부정적인 관계에 있는 것으로 나타났다. 이것은 민주주의적 문화를 지닌 지방정부 일수록 성과관리제도 도입의 효과가 낮은 반면, 권위주의 행정문화를 가진 지방정부일수록 성과관리제도의 도입 효과가 크다는 것을 말해준다. 이것 역시 앞에서의 국가간 비교 분석에서의 인과관계 논리가 그대로 적용되었기 때문인 것으로 판단된다.

정실주의 행정문화는 종속변수에 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났는데, 이것은 앞에서의 국가간 비교연구와는 다소 다른 결과를 보여주고 있다.

본 연구는 국가간 비교가 핵심이므로 지방정부간 비교분석과 국가간 비교분석 사이에 결과의 차이가 존재할 시에는 국가간 비교분석 결과에 따르기로 한다. 아래에서 성과관리제도 운영 방법 상 특성 변수들의 종속변수에 대한 영향력 분석에서도 마찬가지이다.

<표 4> 성과관리제도 도입효과와 행정조직문화간 인과관계

변수		회귀계수	표준오차	표준화 회귀계수	t값
상수		2.966	1.326	-	2.237
행정조직 문화	집단주의	0.280*	0.114	0.275	2.462
	민주주의	-0.592**	0.135	-0.644	-4.375
	정실주의	-0.289	0.152	-0.293	-1.904
성과관리제도 운영 방법	제도의 중요성․필요성인식	0.120	0.169	0.093	0.713
	비전․전략․목표의 이해	0.150	0.166	0.180	0.903
	평가결과 피드백	0.911**	0.238	0.821	3.827
	단체장․최고관리층 지지	-0.064	0.166	-0.087	-0.385
	성과평가의 주관성․불공정성	-0.185	0.171	-0.181	-1.083
	개인업무와 조직목표간 관계이해	-0.352	0.183	-0.367	-1.923
R2 = 0.938, Adjusted R2 = 0.875, df = 9, F value = 15.015, Sig. F = 0.000＜0.05 * p ＜ 0.05, ** p ＜ 0.01

성과관리제도의 운영 방법 중에서는 유일하게 의사전달을 대변하는 변수인 성과평가 결과의 피드백이 종속변수에 유의미한 영향을 미치며, 그 영향력은 대단히 크게 나타났다. 성과 평가 결과의 피드백이 잘 되고 있는 지방정부일수록 성과관리제도 도입의 효과가 크게 나타난 것이다. 이것은 BSC의 운영에서 의사전달이 그만큼 중요하다는 것을 말해주는 결과이다. 이러한 사실은 BSC에서, 조직의 성과 향상보다도 의사전달의 향상이 BSC 도입의 성공 여부를 좌우한다는 기존의 주장들을 실증적으로 지지해주는 결과이다. 또한 이것은 성과평가 결과의 피드백을 통한 행정의 개선 및 인센티브의 부여가 조직성과 향상에 그만큼 큰 영향을 미친다는 것을 시사해 준다.

V. 결론 및 시사점

본 연구는 국가의 고유한 토착적 행정조직문화와 지방정부 성과관리제도의 도입 효과 사이의 관계를 분석하는 것을 목적으로 수행되었다. 이러한 연구목적을 위해 한국과 미국 사이의 국가간 비교분석이 이루어졌는데, 한국과 미국의 지방정부들 중에서 BSC나 그 변형된 시스템을 도입한 이후 일정한 기간이 지난 모든 지방정부들을 대상으로 분석이 수행되었다.

지금까지 토착적 행정조직문화의 관점에서 성과관리제도의 도입 효과를 분석한 연구는 거의 찾아보기 어렵다. 분석결과를 통해 성과관리제도의 도입 효과가 각국의 토착적 행정조직문화의 특성에 따라 달라질 수 있다는 새로운 사실을 발견하였다는 점에서, 본 연구는 의의가 크다고 생각된다. 또한 문화의 차이에 관계없이 한국과 미국 모두에서 제도 도입의 효과는 고객관점에서 가장 크고 재무관점에서 가장 작게 나타난다는 사실을 발견한 것도 본 연구의 의의 중에 하나로 보인다. 이런 결과는 이윤을 추구하는 민간기업과는 달리 정부 조직이 고객만족도를 가장 중요시 한다는 점에서 볼 때, 당연하면서도 바람직스러운 결과로 보인다.

한국과 미국의 지방정부 모두 거의 대부분 관점에서 성과관리제도의 도입 효과가 약간 존재하는 것으로 나타났다. 다만 유일하게 미국 지방정부의 재무관점에서만 도입효과가 없는 것으로 분석되었다. 양 국가 중에서 한국의 지방정부들의 BSC 도입 효과가 미국의 지방정부들에 비해서 약간 더 큰 것으로 분석되었다.

한국과 미국의 지방정부들 모두 집단주의적 행정조직 문화가 비교적 큰 것으로 나타났는데, 그것이 양국 지방정부들의 성과주의 제도 도입 효과에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 보인다.

미국의 지방정부들은 민주주의 문화가 강한 반면, 한국의 지방정부들은 민주주의와 권위주의 문화의 중간 정도의 문화가 존재하는 것으로 분석되었다. 즉 한국의 지방정부들의 조직문화가 미국 보다 상대적으로 더 권위주의적인 것으로 나타났는데, 이것이 한국 지방정부의 BSC 도입 효과가 미국 보다 더 크게 나타난 하나의 원인으로 작용한 것으로 분석되었다.

한국의 지방정부들은 정실주의와 실적주의의 중간 정도 수준의 조직문화를 지니고 있는 반면, 미국의 지방정부들은 실적주의적 문화가 약간 강한 것으로 분석되었다. 즉 한국의 지방정부들은 미국보다 상대적으로 더 강한 정실주의 조직문화를 지니고 있는 것으로 나타났으며, 이것이 한국에서 BSC의 도입 효과가 미국 보다 더 크게 나타난 하나의 원인으로 작용한 것으로 판단되었다.

결국 양 국가 사이에 이와 같은 토착 행정조직문화의 차이로 인해, 미국 지방정부에서는 성과관리제도의 문화적합효과가 크지만(문화충격효과는 상대적으로 낮음) 한국 지방정부에서는 문화충격효과가 크며(문화적합효과는 상대적으로 낮음), 한국의 문화충격효과가 미국의 문화적합효과보다 더 크기 때문에, 제도 도입의 총 효과(문화적합효과+문화충격효과) 면에서 한국이 미국 보다 더 크게 나타난 것으로 보인다.

분석을 통하여 지방정부에 성과관리제도를 성공적으로 도입․운영 할 수 있는 방안에 관한 다음과 같은 몇 가지 시사점을 얻을 수 있었다.

첫째, 본 연구에서의 성과관리제도 도입의 효과는 제도 도입 이후의 성과의 증가분을 의미하며, 절대적인 성과 수준을 의미하지 않는다는 점에 주의할 필요하가 있다. 즉 한국의 지방정부에서 성과관리제도 도입의 효과가 미국 보다 큰 것은 그 제도 도입 이후 성과의 증가폭이 더 크다는 것이며, 한국 지방정부들의 성과의 절대 수준이 미국 보다 높다는 것을 의미하지 않는다. 그러므로 각국의 고유의 토착적 행정조직문화와 조화되도록 성과관리제도를 설계함으로써, 성과의 절대적 수준을 보다 높일 수 있도록 하여야 할 것이다. 한국의 행정조직문화에 부합되는 성과관리제도를 도입한다면 문화충격효과와 더불어 문화적합효과까지 확보할 수 있으므로, 그만큼 성과의 증가폭은 물론 성과의 절대수준도 높아질 것이다.

예를 들면, 집단주의 문화가 강한 지방정부에서는 개인보다는 집단차원의 성과를 평가하는 제도를 도입하면, 문화충격효과와 더불어 새 제도와 문화가 조화됨으로써 문화적합효과까지 증대될 수 있으므로 제도 도입 효과는 더 커질 것이다. 아울러 집단평가는 집단주의의 장점을 강화시킴으로써, 집단(부서) 내부의 단결을 통해 부서 및 조직 전체의 성과 향상에도 기여할 수 있을 것이다. <표 2>의 척도 중에서, 바람직스럽다고 생각하는 성과측정방법을 묻는 설문에 대해서, 한국과 미국 모두에서 대부분의 응답자들이 개인과 부서의 성과평가를 모두 사용하는 것이 바람직스럽다고 응답하였다(한국 72.8%, 미국 71.5%). 이런 결과는 현재 대부분의 지방정부가 개인 차원의 성과평가에 초점을 두고 있지만, 대다수의 조직 구성원들이 집단 차원의 성과평가를 동시에 병행하기를 희망하고 있음을 말해준다. 한국과 미국 양국의 집단주의문화가 이런 응답 결과에 영향을 준 것으로 보인다. 따라서 양 국가 모두 개인과 집단의 성과평가를 동시에 병행하는 평가 방법을 시행할 경우, 문화적합효과가 상당히 크게 증대될 것으로 보인다.

둘째, 다른 한편으로 성과관리제도의 문화충격효과를 가급적 크게 증가시키기 위해서는 성과관리제도를 설계할 때, 조직의 비생산적 문화를 긍적적 방향으로 수정할 수 있도록 하는 것이 중요하다.

예를 들어, 권위주의적 조직 문화가 팽배해 있는 지방정부에서는, 의사결정 과정에 직원들의 참여와 의견의 제시를 보다 활성화 시킬 수 있는 방향으로 성과관리제도를 설계함으로써, 그만큼 더 문화충격효과의 상승을 기대할 수 있고 따라서 더 큰 조직 성과 향상을 초래할 수 있을 것이다. 권위주의 보다 민주주의 조직문화 하에서 조직의 효과성(절대 수준)이 더 높다는 기존 연구에 기초할 때에도, 성과관리제도를 통한 참여의 활성화가 더 큰 성과 향상을 초래할 수 있을 것으로 보인다.

정실주의나 연고주의 문화가 지배적인 조직에서는 성과관리제도가 도입되어도 성과평가가 개인적 친밀도에 기초하여 주관적이거나 불공정하게 될 가능성이 많으므로, 제도의 문화충격효과를 확보하는데 한계가 있을 수 있다. 따라서 가능한 계량화된 평가지표를 많이 개발하여 성과평가를 객관적이고 공정하게 할 수 있도록 제도를 설계함으로써, 그만큼 문화충격효과를 더 크게 할 수 있을 것이다. 이런 방법은 일보다 비공식적 인간관계에 의존하려는 문화를 업무 중심의 실적주의로 변화시킬 수 있고, 따라서 성과관리제도의 도입효과를 장기적으로 지속시키고 조직성과의 절대 수준도 크게 증가시킬 것이다.

셋째, 위에서 토착 행정문화에 부합되거나 그 문화를 변화시키는 제도 설계의 중요성을 살펴보았다. 그런 노력과 더불어 다른 한편으로 행정조직문화를 실적주의, 민주주의, 개인주의로 변화시켜 나가는 노력이 필요할 것으로 보인다. 본 연구에서 정실주의, 권위주의, 집단주의 등의 문화 하에서 성과관리제도의 도입효과가 더 크다는 결과가 나왔지만, 그 효과는 제도 도입으로 인한 성과의 증가폭을 의미하며, 성과의 절대 수준을 의미하지 않는다. 실적주의, 민주주의, 개인주의 등의 조직문화에서 조직의 효과성이 더 크다는 선행연구에 기초하면, 성과관리제도 도입 이후에도 그런 문화 하에서 성과의 절대 수준이 높을 것으로 보인다. 제도의 문화적 적합성을 강조하는 선행연구들에 기초하면, 성과관리제도 도입과 더불어 조직문화를 실적주의, 민주주의, 개인주의로 변화시켜 나간다면 문화충격효과와 더불어 문화적합효과의 대폭적 증가가 예상되므로, 그만큼 제도 도입효과가 커질 것이다.

넷째, 한국 지방정부에서, 비전․전략․목표에 대한 이해도라는 성과관리제도 시스템 자체에 대한 공무원들의 이해도가 미국 보다 높게 나타났다. 이것은 성과관리제도 도입 효과에 긍정적인 영향을 미치는 변수이므로, 한국의 지방정부에서처럼 새로운 성과관리제도의 내용에 대한 직원 대상 시험, 교육 등을 통해 그 제도에 대한 공무원들의 이해를 높이려는 의식적 노력이 제도의 효과를 높일 수 있는 하나의 좋은 방법이 될 것으로 보여 진다.

다섯째, 성과관리제도의 도입이 한국과 미국 모두에서 효과를 가져온 것으로 나타났지만, 그것은 또한 조직의 평가에 소요되는 새로운 추가적 업무와 행정비용의 증가를 초래한다. 따라서 이런 추가적 행정비용과 제도 도입의 효과간의 크기를 비교하여, 후자가 전자보다 확실히 큰 경우에 한해서 새로운 제도를 도입하여야 할 것이다. 본 연구를 위한 설문조사 과정에서, 한국 지방정부의 몇몇 공무원들은 정부 부문은 민간기업과 달리 실적이 눈에 보이지도 않고 평가 작업으로 인해 일만 많이 늘고 비용도 많이 든다는 제도의 부정적 측면을 언급한 바 있다.

앞에서도 언급하였듯이, 한 국가 내에서 지방정부들 사이에 성과관리제도의 정착 정도에 편차가 존재할 수 있음에도 불구하고, 본 연구는 그런 차이를 분석하지는 못하였으며 국가간 평균적 차이만을 비교분석 하고 있다는 점에서 한계를 지니고 있다. 즉 한 국가 내에서도 성과관리제도를 성공적으로 적용 및 운영하는 지방정부와 그렇지 못한 지방정부가 있을 수 있는데, 본 연구는 그러한 차이를 밝히는 데 한계가 있다. 향후 국가 내부의 지방정부 사이에 존재하는 그러한 차이를 비교분석하는 후속연구가 필요할 것으로 생각된다.

참 고 문 헌

강윤호. (2007). 성과주의 예산제도의 평가와 그 결과에 영향을 미치는 요인, ｢한국거버넌스학회보｣, 14(2).

강인재․이원희․임도빈. (1998). ｢새로운 제도와 한국관료문화와의 적합성에 관한 연구｣, 한국행정연구원 연구보고서. 98(2).

구본장․강준의․김인동. (2004). ｢창업정보학회지｣, 7(3).

국경복 외. (2007). 공공부문 성과관리제도의 수용성과 효과성 인식에 관한 경험적 연구. ｢정책분석평가학회보｣, 17(3).

김병섭․하태권. (1997). 세대간 의식구조 차이와 조직관리방안: 경찰공무원을 중심으로, ｢행정논총｣, 35(1): 129-157.

김인. (2008). 공공기관 BSC 도입의 효과에 관한 연구, ｢지방정부연구｣ 12(3).

김철회․조만형․김용훈. (2006). 정부부처에 대한 BSC 적용사례와 시사점. ｢한국사회와 행정연구｣, 16(4).

김희경․성은숙. (2001). ｢BSC 실천 매뉴얼｣. Sigma Insight.

문태수. (2005). ｢균형성과표(BSC)를 이용한 ERP 시스템이 조직성과에 미치는 영향에 관한 실증연구｣. 동국대 대학원 석사학위논문.

박기석․이갑두. (2004). ｢산업경제연구｣, 17(4).

박삼석. (2008). ｢지방정부의 균형성과관리(BSC)에 관한 연구: 부산광역시 사례를 중심으로｣, 동의대학교 대학원 행정학 박사학위 논문.

박순애․오현주. (2006). 성과지향적 조직문화와 조직효과성. ｢한국행정학보｣, 40(4).

박영강․강성권. (2009). 부산광역시의 BSC 성과와 영향요인 분석, ｢한국지방정부학회 2008년 동계학술대회 논문집｣.

백완기. (1982). ｢한국의 행정문화｣. 고려대학교 출판부.

삼일PwC컨설팅 역. (2005). ｢정부와 공공부문 BSC｣. Sigma Insight.

서정록. (2005). ｢BSC 이행요인과 성과측정지표 특성이 성과에 미치는 영향｣. 서강대학교 대학원 박사학위논문.

신승호. (2006). ｢공공부문 BSC 운용이 조직성과에 미치는 영향에 관한 실증연구｣. 단국대학교 박사학위논문.

안재호. (2007). ｢성과관리제도 도입에 대한 지방공무원의 인식에 관한 연구｣. 국민대학교 대학원 박사학위논문.

유성재․윤종원. (2005). SCM과 BSC 도입유형이 성과평가유형과 경영성과에 미치는 영향. ｢회계정보연구｣, 23(2).

위응복. (2003). ｢한국행정조직문화와 성과급제에 관한 연구: 지방자치단체 사례를 중심으로｣. 서울대학교 행정대학원 석사학위논문.

이삼주․이상범. (2005). BSC관점에서의 공공부문 성과측정: PBLIS를 사례로. ｢지방행정연구｣, 61.

이석환. (2003). Balanced ScoreCard(BSC) in the Public Sector and Its Forward Looking Focus Revisited: Do We Need Another Balance?. ｢한국사회와 행정연구｣, 14(2).

이선표․윤종원․권현철. (2005). SCM과 BSC의 도입유형에 따른 Web기반 성과평가시스템설계 및 구현에 대한 연구. ｢회계정보연구｣, 23(3).

이용식. (2003). ｢인천광역시 행정문화 실태와 개선방안｣. 인천발전연구원.

조석준. (2004). ｢한국행정과 조직문화｣. 서울: 대영문화사.

조해경. (2006). 한국행정문화의 특성과 개선방안. ｢2000년｣, 273.

황창연. (2003a). 행정조직에서 조직문화 및 하위문화의 비교. ｢한국행정학보｣, 37(1).

황창연. (2003b). 행정조직문화와 성과관리의 관계. ｢한국정책학회보｣, 12(2): 283-309.

Cavalluzzo, K. S. & Ittner, C. D. (2004). Implementing Performance Measurement Innovations: Evidence from Government. Accounting, Organizations and Society. 29: 243-267.

Cunningham, G. M. & Harris, J. E. (2005). Toward a Theory of Performance Reporting to Achieve Public Sector Accountability: A Field Study. 25(2): 15-42.

Dastinaichian, A. et al. (2000). The Interplay between Organizational and National Cultures: A Comparison of Organizational Practices in Canada and South Korea Using the Competing Values Framework. International Journal of Human Resource Management, 11(2): 388-413.

Denison, D. R. (1996). What is the Difference between Organizational Culture and Organizational Climate?, The Academy of Management Review. 21(3): 619-654.

Franklin, A. L. (2002). An Examination of the Impact of Budget Reform on Arizona and Oklahoma Appropriations, Public Budgeting & Finance. 22(3): 26-45.

Fromm, E. (1995). Escape from Freedom, London: Routledge and Kegan Paul: 141-144.

Hofstede, G. (1995). Culture and Organizations: Software of the Mind. Geert Hofstede Institute for Research on Intercultural Cooperation, University of Limburg at Maastricht, The Netherlands.

Ittner, C. D. & Larcker, D. F. (1998). Innovations in Performance Measurement: Trend and Research Implications, JMAR. 10: 205-238.

Kaplan, R. S. (1999). The Balanced Scorecard for Public-Sector Organization. Balanced Scorecard Report.

Kaplan, R. S. & Norton, D. P. (1992). The Balanced Scorecard-measures that Drive Performance, Harvard Business Review. 70.

Kaplan, R. S. & Norton, D. P. (1996). The Balanced Scorecard. Boston, Massachusetts: Harvard Business School Press.

Kaplan, R. S. & Norton, D. P. (2001). The Strategy-Focused Organization: How Balanced Scorecard Companies Thrive in the New Environment. Boston, MA: Harvard Business School Press.

Kelly, J. M. & Rivenbark, R. C. (2003). Performance Budgeting for State and Local Government. M. E. Sharpe, Inc.

Krumwiede, K. R. (1998). The Implementation Stages of Activity-Based Costing and the Impact of Contextual and Organizational Factors. JMAR. 10: 239-277.

Livinson, D. (1985). Conservatism and Radicalism. International Encyclopedia of Social Science. 12: 27.

Mcmann, P. & Nanni, A. J. (1994). Is your Company Really Measuring Performance?, Management Accounting. November: 55-58.

Malina, M. A. & Selto, F. H. (2001). Communicating and Controlling Strategy: An Empirical Study of the Effectiveness of the Balanced Scorecard. JMAR. 13: 47-90.

Marcoulides, G. A. et al. (1993). Organizational Culture and Performance: Proposing and Testing a Model, Organization Science, 4(2): 209-225.

McNab, R. M. & Melese, F. (2003). Implementing the GPRA: Examining the Prospects for Performance Budgeting in the Federal Government. Public Budgeting & Finance. 23(2): 73-95.

Mortimer, J. T. et al. (1989). Satisfaction and Involvement: Disentangling a Deceptively Simple Relationship, Social Psychology Quarterly, 52(4): 249-265.

Niven, P. R. (2003). Balanced Scorecard Step by Step for Government and Nonprofit Agencies. John Wiley & Sons, Inc.

Olve, N. G., J. Roy and M. Wetter. (1999). Performance Drivers. John Wiley & Sons Ltd.

Ostrom, E. (2005). Understanding Institutional Diversity. Princeton University Press.

Robbins, S. P. (1994). Organizational Behavior. Prentice Hall: 72-77.

Scott, T. W. & Tiessen, P. (1999). Performance Measurement and Managerial Teams. Accounting, Organizations and Society, 24: 263-285.

Shields, M. D. (1995). An Empirical Analysis of Firms' Implementation Experiences with Activity-Based Costing. JMAR. 7: 148-166.

Wagner III, J. A. (1995). Studies of Individualism-Collectivism: Effects on Cooperation in Groups. Academy of Management Journal. 38(1): 152-172.

Wang, X. (2000). Performance Measurement in Budgeting: A Study of County Governments. Public Budgeting and Finance. 20(3).

Willoughby, K. G. (2004). Performance Measurement and Budget Balancing: State Government Perspective. Public Budgeting & Finance. 24(2).

Willoughby, K. G. & Melkers, J. E. (2000). Implementing PBB: Conflicting Views of Success. Public Budgeting & Finance. 20(1).

강윤호(姜閏鎬): 서울대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 지방정부 관료의 예산결정형태에 관한 연구, 1999)하고, 현재 한국해양대학교 해양행정학과 부교수로 재직 중이다. 2007년 1월부터 2008년 7월까지 미국 Indiana University의 Workshop in Political Theory and Policy Analysis에서 한국연구재단 지원 객원교수를 역임하였다. 주요 관심분야는 재무행정론, 지방행정론, 해양행정론 등이다.

<E-mail: yhkang@hhu.ac.kr / 논문접수일: 2009. 07. 06 / 심사개시일: 2009. 07. 09 / 심사완료일: 2009. 08. 12>