재정분권화가 재정력격차에 미치는 영향에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름) : 51～73

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우리나라 16개 광역자치단체를 중심으로

A Study of the Impact of Fiscal Capacity Disparities

on the Fiscal Decentralization:

Focus on 16 Metropolitan and Provincial Governments

오 시 환*

*  제1저자

한 동 효**

** 교신저자

본 연구의 목적은 지방자치제 실시 이후 지방분권의 핵심 내용인 재정분권화가 광역자치단체간의 재정력격차를 감소시키는 요인으로 작용하였는지를 실증적으로 분석하는데 있다. 전체적인 분석결과에 의하면, 종속변수인 광역자치단체의 1인당 총수입에 대해 DECR2(지방세+세외수입/광역자치단체의 내국세+지방세+세외수입)만이 재정력격차를 감소시키는 요인으로 나타났다. 그리고 광역자치단체의 1인당 지방세수입에서도 DECR2가 재정력격차를 감소시키는 요인으로 작용하였다. 마지막으로 재정자립도의 경우에서는 재정분권화의 추진에 따라 그 성과가 없는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과를 토대로 정책적 시사점을 제시하면 다음과 같다. 먼저 향후 재정분권화정책을 통해 광역자치단체간의 재정력격차를 해소하기 위해서는 현행 탄력세율제도(DECR1)에 대한 정비 및 이를 활용할 수 있는 유인책을 마련해야 할 것이다. 또한 16개 광역자치단체간의 재정력격차를 감소시키는 요인으로 자주재원의 확보가 매우 중요한 것으로 나타났다. 따라서 자주재원의 확보를 위해 국세와 지방세의 개선 및 세외수입의 법적, 제도적 문제점을 보완해야 할 것으로 판단된다.

주제어 : 재정분권화, 재정력격차, 탄력세율제도, 재정자립도, 지방세, 세외수입

I. 서  론

재정분권화는 세계적인 추세로 1980년대 이후 영미권 뿐만 아니라 동구권 및 중국 등도 이를 적극적으로 추진하고 있다. World Bank(1999)에 의하면, 민주주의 국가 중 95% 정도가 지방선거를 실시하고 있으며, 기타 국가들도 정치․행정․재정적 분권화를 어떤 형태로든 실행하고 있다(이용모, 2003; 전상경, 2006). 이처럼 많은 국가들이 재정분권화 관련 정책들을 추진하는 이유는 이를 통해 공공부문의 경제적 효율성(economic efficiency), 비용효율성(cost efficiency), 책임성(accountability), 재원동원능력(resource mobilization)을 향상시킬 수 있다고 보기 때문이다(Bird & Vaillancourt, 1998; 권오성, 2004). 아울러 재정분권화를 실시할 경우, 지방정부의 투명성을 증진시켜 부패를 감소시킨다는 연구결과도 제시되고 있다(Fisman & Gatti, 2002; Joumard & Vaillancourt, 2003; 권오성 외, 2007; 문병기 외, 2009).

선진국의 경우에 재정분권화가 전후 복지국가의 현실에 걸맞은 정부계층간의 재정구조를 개혁해오고 있기 때문에 분권화를 강화시키고 있다. 아울러 개발도상국은 재정분권화를 통해 비효율적이고 비능률적인 행정, 거시경제의 불안정성, 낮은 경제성장으로부터 탈피할 수 있는 수단 차원에서 분권화를 채택하고 있다. 이밖에 동유럽 국가들의 경우에는 재정분권화가 공공재의 공급을 향상시킬 수 있는 방법 중의 하나이며, 기획경제에서 시장경제의 전환에 중요한 요소로 인식하여 이를 적극적으로 도입하여 추진하고 있다(Bird, Rechard M. & Christine Wallich. (1993). Fiscal Decentralization and Intergovernmental Relations in Transition Economics. Policy Research Department: The World Bank; Bird, Rechard M. & Vaillancourt, Francois, (1998). Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview. in Rechard Bird(ed.), Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge, UK: Cambridge University Press; 권오성. 2003).

우리나라의 경우에 재정분권화는 민선자치단체장 선거 이후 지방분권의 핵심 범주로 등장하면서 정부 정책의 중요한 이슈가 되었다. 다시 말해서 국가 경제가 지속적으로 성장하고 발전함에 따라 더욱 복잡하고 다양해진 지역주민의 요구와 선호를 반영할 수 있는 지방재정정책과 공공재의 공급에 있어 지방정부가 중앙정부보다 보다 더 효율적으로 수행할 수 있다는 공감대가 형성되면서 관심이 고조되었다. 또한 2003년 출범한 참여정부가 국정운영의 틀을 지방분권과 균형발전으로 설정하여 지방정부에 더 많은 권한과 재원을 제공하기에 이르렀다. 당시 지방정부의 자율성을 제고하는 정책방향을 제시한 것은 획기적인 사안이었다. 그 이후인 2003년 7월 4일과 7월 29일 제시된 지방분권 및 재정세제 개편의 추진 로드맵에 의해 재정분권화와 지방재정의 개선을 위한 다양한 정책과제가 추진되었다(정부혁신지방분권위원회, 2003).

참여정부의 재정분권 과제를 간략하게 살펴보면, 먼저 세입자치권 강화와 관련하여 8개 과제(①지방교부세 법정률 단계적 상향조정, ②지방교부세제도 개선, ③국세와 지방세의 합리적 조정, ④지방세의 신세원 확대, ⑤재산세와 종합토지세 과표현실화, ⑥지방세 비과세감면 축소, ⑦ 국고보조금 정비, ⑧지방양여금제도 개선), 둘째, 세출자치권 과제 관련 2개 과제(①지방예산편성지침 폐지 및 보완, ②지방채 발행승인제도 개선), 셋째, 지방재정운영의 책임성 및 투명성 강화 관련 4개 과제(①지방재정 평가기능 강화, ②자치단체 복식부기제도 도입, ③자치단체 예산지출 합리성 확보, ④재정운영의 투명성 및 건정성 강화) 등이다(행정안전부, 2007).

재정분권화가 재정력격차에 미치는 영향에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름)

그러나 이러한 노력에도 불구하고 지방정부의 재정자립도는 2000년 59.4%에서 2004년을 기점으로 점차 감소하다가 2007년에는 53.6%까지 감소하였다. 그리고 지방자치제도가 도입된 이후 10여년이 지난 2006년에 일반회계와 특별회계를 합한 지방재정의 총규모는 100조원을 돌파하면서 1995년 대비 5배 정도 증가하였다. 결과적으로 전체 재정지출에서 지방정부의 지출이 차지하는 비중이 OECD 국가 가운데서도 매우 높은 수준을 차지하는 등 형식적인 측면에서 재정분권화가 효과가 있는 것으로 나타났다. 하지만 내용이나 구조적인 면에서 세출액은 증가하였지만, 지방의 자주재원이 아닌 의존재원이 차지하고 비중이 높아 분권화에 대한 회의론이 제기되었다(최병호, 2007). 또한 참여정부 이후에 제도적 분권화는 어느 정도 성과를 거두었지만, 재정적 분권화와 관련해서는 여전히 회의적이다. 왜냐하면, 지방정부의 재정규모나 재정자립도는 선진국에 비해 매우 낮고 지방정부가 재정자율권을 행사하는데 있어 많은 제약이 따르고 있기 때문이다. 아울러 국세와 지방세의 비율은 소폭으로 증가하였지만, 여전히 국세와 지방세의 비율은 80:20으로 ‘2할 자치’를 극복하지 못하고 있다. 이처럼 참여정부 이후에 지방재정의 규모가 확대되는 등 외형적인 성장과 제도적인 측면에서는 상당부분 개선되었지만, 지방분권 개혁의 핵심인 재정분권은 큰 성과를 보이지 못하고 있으며, 여전히 재정권은 중앙정부가 가지고 있으며, 지방정부는 중앙의 통제․유도․권유에 의해 집행되고 있는 실정이다(이재은, 2007; 곽태열, 2008).

이러한 상황 하에서 본 연구는 지방분권의 핵심 내용인 재정분권화가 16개 광역자치단체간의 재정력격차에 줄이는데 도움이 되었는지, 그리고 재정력격차를 감소시키는 요인으로 작용하였는지를 실증적으로 분석하는데 그 목적을 두었다. 왜냐하면, 재정분권화가 의도한 효과를 발생시키기 위해서는 일차적으로 광역자치단체간의 재정력격차에 관한 검토가 우선적으로 이루어져야 한다는 판단에서다. 만약에 이들 간의 재정력격차가 존재한 시점에서 재정분권을 지속적으로 추진할 경우에 재정력격차는 심화될 개연성이 높다(Mackey, 1998: 21; Tannenwald, 1999: 3; 홍준현, 2001: 163). 따라서 본 연구에서는 재정분권화 지표를 통해 16개 광역자치단체간의 재정력격차 수준을 살펴보고, 영향력 등을 검증한 후 향후 재정분권화정책의 올바른 방향을 제시하여 실효성 있는 재정분권화정책의 추진에 도움이 되고자 함이다.

Ⅱ. 이론적 배경과 선행연구 검토

1. 재정분권화와 재정력격차

1) 재정분권화와 재정력격차의 개념

재정분권화(fiscal decentralization)는 재정의 운영 측면에서 지방정부의 자율성을 높이는 것으로 과세자주권 신장에 기반을 둔 자체수입의 증가를 포함한 각종 재정지출에 대한 의사결정을 지방이 중심이 되어 수행하는 것을 말한다. 그리고 지방의 재정적 규제와 감독 및 통제가 감소하고 지방정부의 자율적 선택에 의한 재정운영이 증가하는 것을 의미한다. 또한 재정분권화를 통해 국가 재정자원의 사용에 있어 중앙집권 체제로부터 벗어나 지방정부의 재정지출 권한이 확대되는 것을 말한다. 이처럼 재정분권화는 지방분권의 중요한 요소인 동시에 전제조건으로 재정분권의 개념에 대해서 학자들은 이를 다양하게 정의하고 있다. 기존의 연구자들이 제시한 재정분권의 개념을 살펴보면, Fukasaku & de Mello(1999, 2000), Litvack & Seddon(1999), 최병호(2007), 이상용․하능식(2007) 등은 재정분권을 ‘상위정부로부터 낮은 단계의 하위정부에 대하여 조세 및 지출 등에 관한 재정적 권한과 기능을 이양하는 것’으로 정의하였다. 이상용 등(2007)은 재정분권을 ‘중앙과 지방정부간 권한배분 뿐만 아니라 지방정부가 중앙정부의 간섭과 통제를 받지 않고 권한을 행사할 수 있는 정도’로 파악하고 재정분권화의 수준은 ‘지방정부가 업무를 수행하는데 있어 독자적으로 재정을 조달할 수 있는 정도’로 재정의 하였다. 또한 권오성(2004)은 재정분권화는 ‘양분법에 의해 중앙집권화 혹은 지방분권화로써 표현되는 개념이 아니라 독립적으로 재정운용에 관한 의사결정을 할 수 있는 정도’로 개념화하였다.

이밖에 염명배(2004)는 ‘중앙정부에 편중되어 있는 국세의 일부를 지방세로 전환함으로써 지방정부의 과세권을 강화하고 독립된 재주재원을 확보하고자 하는 시도’를 재정분권이라 하였다. 김정훈(2007)은 ‘공공서비스의 제공에 따르는 재정적 권한과 책임을 여러 단계의 정부에 배분하는 것’으로 정의하고 있다. 우명동(2008)은 재정분권의 개념을 현상적 측면과 본질적 측면으로 나누어 현상적 면에서의 재정분권은 ‘재정에 관한 중앙정부의 권한과 의무를 지방정부에 나누어주는 행위’로 규정하였으며, 본질적인 면에서는 재정상의 자율권을 부여하는데 그 의미가 있는 것이 아니라 지방정부에 부여된 재정 관련 권한과 의무가 지역주민 및 지역사회 경제구조의 특성을 반영하여 ‘지역주민의 삶의 질을 향상’시키는 것이 본질적인 개념이라고 주장하였다. 다음으로 재정분권의 수단적 측면과 관련해서도 학자들 간의 정의도 다양하다. 권오성 등(2007)은 재정분권의 수단에 대하여 수평적 분권과 수직적 분권을 세입분권과 세출분권으로 정의하고 있다. 세입분권을 강조하는 학자들은 지방정부의 과세권 확대와 중앙정부에 대한 지방정부의 의존현상을 감소시키는 것을 재정분권이라고 주장하였다. 반면에 세출분권을 강조하는 학자들은 지방정부의 과세자주권 확보와 더불어 세출이 자유로운 이전재원을 확충함으로써 전체적인 지방재정의 세출능력 강화까지 포함하는 광의적인 맥락에서 재정분권을 정의하고 있지만 구체적인 합의를 보지 못하고 있는 실정이다(이병량 외, 2008: 208-209).

한편, 지방정부간의 격차와 관련한 기존의 연구는 주로 경제개발을 통한 지역간 소득격차의 의미로 사용되어 왔다(김윤상, 1986). 여기서 격차는 보통 1인당 주민소득의 차이 등 주로 경제지표를 활용하여 측정하였다(한표환, 1994; 홍기용, 1994). 그 이후 지역복지, 삶의 질, 그리고 인간의 기존수요 등의 측면에서 광의적으로 정의하여 지역의 경제발전 수준의 차이를 종합적으로 보는 개념으로 지역격차를 정의하거나(황명찬, 1994), 인구격차(박성복, 1996), 삶의 질 격차(홍준현, 2001) 등으로 접근하였다. 이밖에 권오성(2004)은 지역간 격차를 지방정부의 재정력격차로 정의하였다. 여기서 재정력격차(fiscal capacity disparities)와 관련한 개념도 다양하게 사용되고 있다. 재정력 측정이론에 따르면, 지방정부의 재정상태(fiscal condition)와 관련해서는 재정능력(fiscal capacity), 재정건강(fiscal health), 재정압박 또는 곤궁(fiscal stress, distress), 재정수요 등의 다양한 용어를 사용하고 있다. 이러한 용어 중에는 지방재정의 수입측면에 초점을 두는 개념도 있고, 지출측면이나 채무측면, 그리고 재정의 운영성과나 운영결과에 초점을 두는 경우도 있다(임성일, 1997: 7). 이처럼 지방재정의 상태와 관련한 개념정의는 재정 관련 정책을 활용하는 국가나 연구자, 활용 목적 등에 따라 많은 차이가 있다.

재정상태 격차(fiscal condition disparities) 및 재정격차는 재정력격차와 의미상 차이가 있다. 일반적으로 지방정부의 재정상태는 그 지방정부의 재정력과 주민의 공공재에 대한 수요와 그 공공재를 생산하는데 소요되는 비용과 세입을 확보하는데 소요되는 노력 등이 포괄적으로 고려되어 평가되어지는 개념이다. 본 연구에서는 지방정부의 재정력을 세입창출 능력으로 간주하여 재정력격차는 세입창출 능력의 격차로 보았다.

또한 지방정부간에 존재하는 재정격차(fiscal disparities)현상은 재정력격차(fiscal capacity disparities), 지역주민의 행정수요 격차(need disparities), 행정서비스 생산비용의 격차(cost disparities), 징세노력 또는 세입확보노력 격차(revenue effort disparities) 등의 요인에 의해 발생한다(Ladd & Yinger, 1989; 임성일, 1997: 17). 여기서 재정력격차와 관련한 내용을 중심으로 살펴보면, 지방정부간 재정상태의 격차현상이 발생하는 가장 근본적인 원인은 지방정부간에 재정수입 확보능력(revenue raising ability)면에서 차이가 나기 때문이다. 수입확보능력 또는 재정력은 지방정부가 각종의 수입원을 통해 소득을 극대화시킬 수 있는 능력으로 특정 지방정부가 일정 기간 동안 어느 정도의 재정수입을 확보할 수 있는가에 중점을 둔다(Ladd & Yinger, 1989: 45-46). 그리고 재정력은 재정의 수입측면과 밀접한 관계가 있으며, 재정지출 및 행정수요는 고려하지 않는 것이 특징이다. 결국 재정수입 확보능력 또는 재정력에 있어 차이가 발생하는 원인은 지방정부간 재정수입의 기반인 재정자원상의 격차가 존재하기 때문이다.

한편으로 지방정부간 재정력격차는 수평적 재정불균형(horizontal fiscal imbalance)에 기인하며, 지방정부간 재정수입이나 자원배분이 균등화되지 못한 상태를 말한다. 지방정부 간에는 자연환경 및 지리적 배경을 달리하고 있을 뿐만 아니라 인구규모나 경제활동에 있어서 차이가 있다. 이러한 차이는 지방정부의 수입창출능력 또는 재정력(fiscal capacity)의 차이로 이어지고, 재정력의 차이는 지방정부간의 세율 및 공공재 공급수준의 차이로 이어질 수 있다(권오성, 2004: 88). 또 다른 시각에서 보면, 지방정부간 재정력격차는 특정 지역의 경우에 재정적 취약성 때문에 최소한도의 공공재(minimum standard of public service) 공급이 원활하지 못해 발생할 수도 있다. 이러한 경우에 중앙정부의 재정 조정역할이 강조되는데 주로 평등화 재정지원금(equalization grant)을 통하여 지방정부간 공공재공급에서 양과 질의 편차를 줄이려고 하고 있다(King, 1997). 그러나 평등화 재정지원금의 실효성에 관해서는 많은 학자들이 의문을 제시하고 있다.

Fisher(1996)가 미국 주정부의 복지후생비를 비교한 결과, 연방정부의 주정부 재정력에 따른 재정지원금에도 불구하고 각 주정부의 주민에 대한 복지후생 혜택에 차이가 있는 것으로 나타났다. 이는 중앙정부가 지방정부에 대한 소득재분배에 관련된 재정지원금을 계획할 시 지방정부간 재정력보다는 주민들 간의 소득의 차이에 초점을 두어야 한다는 것을 시사한다(Fisher, Ronald C. 1996. State and Local Public Finance, Chicago: IRWIN; 권오성, 2004).

지금까지 재정분권화와 재정력격차에 관해 학자들이 제시한 다양한 개념을 살펴보았다. 본 연구에서는 재정분권화를 ‘상위정부가 하위정부에 대해 세입 및 세출에 대한 재정적 권한과 기능을 이양한 것’으로 정의하고자 한다. 왜냐하면, 세입과 세출의 권한 이양이 곧 재정분권화의 핵심 내용이기 때문이다. 그리고 재정력격차는 ‘재정수입의 확보능력 및 재정력의 차이로 나타나는 격차’로 정의하고자한다. 이러한 정의 하에 재정분권화는 세입 및 세입분권화에 초점을 두었고, 재정력격차는 재정수입의 확보능력에 의한 격차로 세입측면에 초점을 두어 측정지표를 선정하여 분석하였다.

2) 재정분권화와 재정력격차의 관계

재정분권화가 재정력격차의 관계는 지역간 불균형 또는 지역간 격차와 밀접한 관계가 있다. 왜냐하면, 지역간 불균형이라는 용어는 많은 의미를 내포하고 있기 때문에 지방정부간 격차 중 재정력격차는 소득격차, 인구격차 등과 같이 지역간 불균형의 하위 구성요소로 보는 것이 타당하다고 본다. 따라서 재정분권화와 재정력격차는 지역간 불균형 측면에서 그 관계가 성립된다고 볼 수 있다. 여기서 재정분권화의 긍정적인 효과와 부정적인 효과와 관련하여 살펴보면, 먼저 긍정적인 측면으로 재정분권화와 지방정부간 재정력격차의 관계는 재정연방주의이론에 근거하고 있다(권오성 외, 2007). 특히 재정분권화의 긍정적인 효과인 재원 동원능력의 증대는 지방정부간 지역의 경제개발에 있어 투명한 경쟁을 통해 이루어질 수 있다. 그리고 지방정부는 지역적 근접성으로 인하여 중앙정부보다 지역의 경제활동이나 세원에 대한 정보수집 등이 용이하기 때문에 지방정부에 의해 자체적인 재원개발 노력이 실효성을 거두어 지방정부간 재정력격차는 감소될 것으로 보았다. 그러나 이러한 주장의 가정은 제도적으로 지방자치제도가 확립되고 국가의 경제발전 상태가 양호해야만이 가능하다는 것이다(권오성, 2004: 89).

그러나 재정분권 반대론자들은 재정분권화가 지역간의 격차를 심화시킬 수도 있다고 지적한다. 대표적으로 Prud'homme(1995)은 재정분권화의 문제점을 지적하였는데, 분권화를 통한 경제적 효율성 제고는 지방의 재정력이 거의 동일하다는 전제 하에 가능하지만 개도국의 경우에는 이러한 조건을 충족하지 못하고 있다는 것이다. 그에 의하면, 재정분권화가 격차를 더욱 심화시킬 수 있기 때문에 개발도상국에서의 재정분권화 정책의 추진은 오히려 부정적인 효과를 발생시킬 우려가 있다고 주장하였다. 특히 개발도상국의 경우에 재정분권화는 비용절감이 아니라 비용증대를 초래하며, 공공재의 공급에 있어서도 비효율성을 초래한다는 것이다. 아울러 지역간의 재정력격차를 심화시키고, 나아가 국가 전체의 거시경제 불안정을 초래할 수 있어 물가상승과 재정수지의 적자를 초래할 수 있다고 주장하였다(Barro, 1991; Fischer, 1993; Tanzi, 1996). 이처럼 재정분권화가 지방정부간의 불균형 및 재정력격차와의 관계는 학자에 따라 견해가 다르며, 연구결과에서도 합의점을 도출하지 못하는 있으며, 실증연구도 미비하다.

또한 불균형발전이론인 Perroux의 성장극이론(growth pole theory)과 Hirschman의 성장거점이론에서는 자본주의발전의 초기 단계에서 불평등이 증대하지만, 보다 발전된 단계에서는 그 불평등이 감소되기 때문에 지역적 불균형의 문제는 장기적으로 볼 때 소멸한다고 주장한다. 이러한 불균형의 완화는 발전된 지역으로부터 저 발전된 지역으로 생산요소가 이동하거나 가치·제도가 전파되는 확산효과(spread effect)가 발생해서 발전된 지역이 초과이윤을 얻을 수 있는 지역적 조건을 상실하게 되어 이루어진다. 그러나 한편으로 신고전파 경제학에 기초한 전통적인 지역발전이론은 경험적인 측면에서 이를 비판하고 있다. 다시 말해 확산효과에 입각하여 시행된 수많은 지역발전계획에도 불구하고 경험적으로 지역간 발전수준은 오히려 격차가 확대되는 것으로 관찰되고 있으며, 정책적으로 저발전 지역에 새로운 성장거점을 설치하더라도 선도적인 산업부문을 배치하는 경우는 희박하고 발전된 지역에서 추방위기에 직면한 공해산업의 수출이 일반적이라고 주장한다. 이러한 의견의 불일치는 지역격차의 개념적 다의성에 기인한다고 할 수 있다. 이밖에 실증연구에서 지역간 균형 또는 불균형을 측정하는 방법에 따라 그 결과가 달라질 수 있기 때문에 그 개념을 협의로 정의하는 것도 일관성 있는 연구결과를 예측할 수 있는 하나의 방법이 될 수 있기 때문에 본 연구에서는 지역간 격차 또는 불균형의 하위 개념으로 재정력격차로 보고 재정분권화와 재정력격차간의 관계를 중심으로 영향관계를 분석하였다.

2. 선행연구 개관

재정분권화 및 재정력격차와 관련한 실증연구는 대부분의 국가에서 중요한 문제로 인식되었지만, 개념상의 다의성 및 조작화의 어려움 등으로 인하여 극히 미비하고 분석결과 및 견해도 합의점을 도출하고 있지 못한 실정에 있다. 따라서 본 연구는 재정분권화 및 재정력격차에 관한 선행연구 및 재정분권화와 재정력격차의 관계를 중심으로 기존 연구에서 사용한 측정지표를 검토한 후 본 분석에 활용할 지표를 선정하였다. 먼저 재정분권화에 관한 국내 선행연구를 보면, 먼저 80년대 후반부터 90년대 초에는 주로 재정분권화의 결정요인에 관한 연구가 주류를 형성하였다(강인재, 1987; 이홍재, 1992; 박정수, 1993; 배인명, 1993 등). 이러한 연구의 공통점은 재정분권화 지표를 개발하여 사용한 것이 아니라 대부분 재정적 요인, 구조적 요인, 기능적 요인, 인적 요인과 관련한 지표를 종합적으로 사용한 것이 특징적이다. 그 이후 재정분권화와 지역경제성장 간의 관계에 관한 연구(최병호․정종필, 2001; 최원익, 2008), 재정분권화가 지방재정규모에 미치는 영향(박충훈, 1997) 및 거시경제의 안정과 지역경제성장에 미치는 영향(이용모, 2003) 등의 연구가 진행되어 왔다. 최근에는 재정분권이 지역소득에 미치는 영향(김현아, 2005)과 참여정부의 재정분권정책의 평가(강인재, 2006; 김재훈, 2007; 이상용․하능식, 2008) 등과 관련한 연구가 다수 있다. 그러나 재정분권화의 효과와 관련한 실증적 연구결과에 따르면, 연구결과 자체가 일관성을 보이지 못하고 논쟁은 계속되고 있다(Shah, 2005; Formasari, 2001; McNab, 2001; Fukasaku & Mello, 1998; Treisman, 2000). 이밖에 기존의 연구에서 재정분권화의 측정지표를 세입측면과 세출측면을 동시에 사용한 연구(Oates, 1985; Wayslenko, 1987, 최병호 외, 2001; 최원익, 2008)와 세출측면만을 고려한 연구(Bahl & Linn, 1992; Wolman & McCormick, 1994; Davoodi & Zou, 1998; Zang & Zou, 1998; Xie, Zou & Davoodi, 1999 등) 및 재정분권화를 세입분권에만 초점을 둔 연구(문병기 외, 2009)가 있다.

재정분권화를 측정하는데 있어서 세출측면만 지표로 활용한 이유는 다음과 같다. 첫째로 세출규모는 대부분의 경우 세입규모와 밀접한 관계가 있고 세입측면을 고려하기 위해서는 지방정부의 과세자율권 수준 등 구조적 문제까지 검토해야 한다는 점에서 분석상의 한계로 인하여 세입측면을 별도로 보지 않았다는 점이다. 둘째로 세입측면의 재정분권화 지표의 경우에 공공부문의 자원을 동원하는 범위를 결정하는데 있어 도움을 주지만, 재정지출에 있어 지방정부의 최종 책임을 무시할 가능성이 있기 때문에 지방정부의 역할을 과소평가할 가능성이 있다는 것이다. 다시 말해 재정수입이 어떠한 차원에서 마련되었는지를 무시한 채 지방정부 차원에서 수행된 재정지출인 세출측면이 바람직한 지표로 보았다(Bahl & Linn, 1992; 최병호․정종필. 2001. 재정분권화와 지역경제성장간의 관계에 관한 연구: 재정분권화 지표의 개발과 실증분석, ｢한국지방재정논집｣, 6(2): 182 인용).

한편, 재정력격차와 관련한 연구에서는 90년대 중반을 기점으로 재정력을 중심으로 재정격차 완화를 위한 중앙정부의 역할(조일홍, 1995)과 지방재정상태의 측정을 위한 종합지표 개발(배인명, 1997), 재정력 측정모델 개발 및 평가지표(임성일, 1997)와 관련한 연구가 진행되었다. 그리고 2000년도 이후 지역균형발전을 위한 재정지표 개발(조연상 외, 2004)과 자주성과 효율성을 중심으로 지방재정을 분석한 연구 등이 있다(임성일 외, 2004). 여기서 배인명(1997)은 지방재정상태의 종합지표로 세입, 세출, 부채, 재정운영 부문으로 분류하여 대도시를 중심으로 종합지표를 적용하였다. 이밖에 임성일(1997)은 재정자립도를 중심으로 기존의 재정력 지표를 개선안을 제시하고 있으며, 새로운 재정력 지표로 1인당 표준지방세부담액, 1인당 표준자주재원액, 1인당 공시지가액, 회귀분석에 의한 재정력 측정 등의 안을 제시하였다(임성일, 1997: 129-134). 특히 재정력격차의 측정지표로 가장 많이 활용하고 있는 재정자립도의 문제를 보완하기 위해 다년간의 자료를 이용한 경향분석을 추가할 것을 제안하고 있다.

재정분권화와 재정력격차에 관한 국내외의 선행연구는 극히 미미하지만 권오성(2004)은 1986년부터 2000년까지 56개 시 자치단체를 대상으로 재정분권화가 도시정부의 재정력격차에 어떤 영향을 미치는지를 분석하였다. 여기서 도시정부의 재정력격차 변수로 지방정부총수입, 지방세수입, 재정자립도 등 세 가지 지표를 사용하였으며, 독립변수인 재정분권화 지표로는 지방정부 총 세출-조건적 재정지원금/정부 총 세출-무조건적 재정지원금을 사용하였다. 이밖에 재정분권화 정도에 영향을 미치는 요인으로는 경제개발 상태(GDP, 실업률)와 지방정부 역량(농촌인구), 지방정부의 재정력격차에 영향을 미치는 요인으로는 환경요인(일인당 소득, 인구)과 재정요인(재정지원금)을 사용하였다. 그 결과, 1986년부터 2000년까지 추진된 재정분권화는 지방정부의 재정력격차를 감소시킨 것으로 나타났다. 또한 박병희(2006)는 민선자치 10년간 재정자립 지표의 추이에 대한 연구에서 시군의 재정자립도, 재정력 지수(기준재정수입액/기준재정수요액), 일반재원 비율(자체수입+지방교부세/총세입)을 통해 시군의 재정력격차의 변화 추이를 분석하였다. 여기서 그룹화를 통한 변화추이와 기술적 통계를 통해 재정력격차 여부를 살펴본 결과에 의하면, 재정자립도 측면에서 재정력격차가 완화된 것으로 나타났다. 그리고 일반재원비율의 집중화 현상이 재정자립도에 비해 크게 나타나 지방재정조정제도가 재정력격차를 완화하는 요인으로 작용한다는 결론을 도출하였다. 이밖에 권오성(2008)은 선진국 10개국과 후진국 10개국을 대상으로 세입과 세출측면에서 재정분권화의 효과를 실증적으로 분석한 결과를 제시하였다. 분석결과에 의하면, 선진국의 경우에는 재정분권화가 지역의 불균형(소득 기준) 완화에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그리고 개발도상국의 경우에는 세입 측면에서 재정분권화는 지역 불균형을 심화시키는 요인으로 작용하였다.

지금까지 재정분권화와 관련한 기존 선행연구를 살펴보면, 국내 연구는 주로 재정분권화 지표만을 활용하여 사용하기 보다는 다양한 지표를 동시에 고려한 종합적 지표를 활용하여 분석결과를 제시하고 있다. 그러나 본 연구에서는 재정분권화가 지방정부간 재정력격차에 어떤 영향을 미치는지를 살펴보는 것이 일차적인 목적이기 때문에 재정분권화 관련 지표만 사용하였다. <표 1>은 기존 연구자들이 제시한 재정분권화 측정지표 및 재정력격차 관련 지표를 제시한 것이다. 이러한 선행연구를 검토하여 본 연구에서는 재정분권화 측정지표로 이용모(2003), 최병호 외(2001), 권오성(2004, 2007) 등의 연구에서 제시한 측정지표를 활용하였다. 여기서 재정분권화를 먼저 세입부문과 세출부문으로 구분한 후 세입분권 측면에서는 중앙정부의 총 조세수입에서 지방정부의 세입 중 탄력세율을 적용할 수 있는 지방세입의 비율, 지방세징수액+세외수입/광역자치단체별 내국세+지방세+세외수입, 그리고 지방세징수액/광역자치단체별 내국세+지방세 등 세 가지로 선정하였다. 또한 세출분권 측면에서는 중앙정부의 지출에서 지방정부의 지출이 차지하는 비율을 재정분권화 지표로 선정하였다. Oates(1972)의 주장대로 단순한 지출비율은 문제의 소지가 있다는 근거를 토대로 중앙정부의 지출에서는 무조건적 재정지원금(unconditional grants)인 지방교부세, 지방정부의 지출에서 조건적 재정지원금(conditional grants)인 국고보조금은 제외하였다. 아울러 재정력격차를 분석하기 위한 측정지표는 임성일(1997), 권오성(2004) 등이 사용한 지표를 활용하여 세입창출 능력에 초점을 둔 광역자치단체의 1인당 총수입, 1인당 지방세 수입, 재정자립도 등 세 가지를 지표로 선정하여 본 분석에 활용하였다.

<표1> 재정분권화 및 재정력격차 측정지표

구 분	연구자	측 정 지 표
재정 분권	Oates (1985)	• 세입측면= 지방정부수입/주정부수입+지방정부수입 • 세출측면= 지방정부지출/주정부지출+지방정부지출
	Prud'homme (1990) Marlow(1989)	• 국세와 지방세의 비중 • 중앙정부 지출과 지방정부 지출 • 중앙정부로부터의 재정지원금과 지방자체재원 비율
	Atsusshi Iimi (2005)	• 중앙정부예산 대비 지방정부예산 비율
	박충훈 (1998)	• 재원조달의 재정분권화: 자주재원비율 • 재원운영의 재정분권화: 일반재원비율
	최병호․정종필 (2001)	• 세입: 광역자치단체별(지방세징수액+세외수입)/광역자치단체별(내국세+지방세+세외수입), 광역자치단체별 지방세징수액/광역자치단체별(내국세+지방세) • 세출: 광역자치단체의 세출-조건부보조금/광역자치단체별 순중앙세출1+광역자치단체의 세출, 광역자치단체의 세출-조건부보조금/광역자치단체별 순중앙세출2+광역자치단체의 세출,
	이용모 (2003)	• 세입= (자치단체 지방세입 중 탄력세율제도 적용세목)/(중앙정부의 총 조세수입) • 세출= (자치단체 세출-조건부보조금)/(중앙정부의 세출-무조건부보조금)
	임성일 (2003)	• 총 조세수입 중 지방세 비중 • 이전재정 중 일반보조금의 비중 • 총 중앙정부지출 중 지방정부지출 비중
	권오성 (2004)	• (지방 총 세출-조건적 재정지원금)/(정부 총 세출-무조건적 재정지원금)
	권오성 외 (2007)	• 세입=지방정부 일반세입/총 정부세입(일반세입에서 보조금 제외) • 세출= 지방정부세출/총 정부세출(중앙정부보조금은 중앙정부세출로 간주)
	박정민 (2008)	• 자치재정권= 세입측면의 권한, 세출측면의 권한 • 세입분권= 총 조세수입 중 지방세 비율, 재정자립도, 수직적 재정불균형 정도 (VFI 지수) • 세출분권= 총 정부지출 중 지방정부 지출비율 기능별 세출분담 비율(사회개발비, 경제개발지)
	최원익 (2008)	• 세입분권= 광역자치단체별 세입결산액(일반회계, 특별회계, 기금 포함)/ 일반정부의 세입결산액 • 세입분권= 광역자치단체별 세입결산액(국고보조금, 지방양 여금 제외)/ 일반정부의 세입결산액 • 세출분권= 광역자치단체별 세출결산액/일반정부의 세출결산액 • 세출분권= 광역자치단체별 세출결산액(국고보조금, 지방양여금 제외)/ 일반정부의 세출결산액
	우명동 (2008)	• 세입분권= 중앙정부 세입 대 지방정부 세입의 상대적 비중 • 세출분권= 중앙정부 총 세출 대 지방정부 세출 비중
	문병기․복홍석 (2009)	• 세입분권= 자주재원(지방세+세외수입)/지방정부 총세출
재정력 격 차	임성일(1997)	(기존)• 재정자립도 • 재정력지수 • 1인당 지방세수입(기존) (대안)• 재정자립도(경향분석 병행) • 1인당 표준지방세부담액 • 1인당 표준자주재원액 •1인당 공시지가액 •회귀분석에 의한 재정력 측정
	권오성 (2004)	• 1인당 지방정부총수입 • 1인당 지방세수입 • 재정자립도
	박병희 (2006)	• 재정자립도 • 재정력 지수(기준재정수입액/기준재정수요액) • 일반재원 비율(자체수입+지방교부세/총세입)

자료: 최병호․정종필. (2001). 재정분권화와 지역경제성장간의 관계에 관한 연구- 재정분권화 지표의 개발과 실증분석, ｢한국지방재정논집｣, 7 참조; 이상용․하능식. 2008. 참여정부의 재정분권 수준 측정과 정책평가, ｢한국지방행정연구원｣, 24-25 재구성.

Ⅲ. 분석내용과 조사설계

1. 연구모형

본 연구는 재정분권화와 관련하여 1995년 지방자치제도의 본격적인 실시와 참여정부의 전후를 기점으로 재정분권화 관련 요인들이 광역자치단체간의 재정력격차에 영향을 미치는지를 분석하는데 목적을 두었다. 여기서 광역자치단체의 재정력격차를 분석하기 위한 영향요인과 관련해서는 다양한 지표가 있겠지만, 본 연구에서는 재정분권화 관련 지표만으로 한정하여 이를 세입분권 측면과 세출분권 측면으로 구분하여 사용하였다. 또한 재정력격차와 관련해서는 16개 광역자치단체별 1인당 총수입, 1인당 지방세수입, 그리고 재정자립도를 종속변수로 사용하였으며, 분석모형은 다음 <그림1>과 같다.

<그림1> 분석모형

	재정분권화 요 인	세입분권
		◦ 세입분권Ⅰ ◦ 세입분권Ⅱ ◦ 세입분권Ⅲ			재정력격차
				□	◦ 1인당 총수입 ◦ 1인당 지방세수입 ◦ 재정자립도
		세출분권

2. 변수의 조작적 정의와 가설설정

1) 종속변수

앞의 선행연구에서 살펴보았듯이 지방정부의 재정력을 측정하는 방법으로는 재정자립도, 재정자주도, 재정력지수, 1인당 총수입, 1인당 지방세수입, 1인당 표준지방세수입 등 다양하게 제시되고 있다. 그렇지만 본 연구는 재정력격차를 분석하기 위한 종속변수로 광역자치단체의 세입창출 능력에 초점을 두었기 때문에 16개 광역자치단체별 1인당 총수입, 1인당 지방세수입, 재정자립도를 측정지표로 선정하였다.

첫째, 광역자치단체의 총수입 및 지방세수입은 지방정부별로 다른 세율을 지표에 포함시키지 않는 단점이 있다. 또한 기존의 연구결과에 의하면, 지방정부의 재정력을 평가했을 경우에 그 순위에 있어서 지표별로 매우 다른 분석결과를 보였다. 따라서 특정 지표에만 국한했을 경우에 지방정부간 실제 재정력 순위와 다른 결과를 도출할 가능성과 한계를 고려하여 본 분석에서는 이 두 가지 모두를 측정지표로 활용하였다. 여기서 광역자치단체별 1인당 총수입과 1인당 지방세수입은 행정안전부 지방재정연감에서 지방자치단체 결산 단체별 순계분석(일반회계) 자료를 사용하였고, 인구는 1995년에서 2006년까지 통계청 주민등록인구자료를 이용하였다.

둘째, 광역자치단체의 재정력을 측정하는데 있어 세입측면에서 실제로 가장 많이 활용하는 지표가 재정자립도이다. 기존의 선행연구들에 의하면, 재정자립도를 중심으로 지방의 재정력을 측정․비교하는데 있어 단점 및 그 한계점을 지적하고 있다(임성일, 1997: 94, 배인명, 1997: 113). 이들은 재정자립도가 재정규모의 측면을 반영하지 못하고 지방재정의 세출구조에 대한 고려를 하지 못하고 있다고 주장한다. 아울러 지방재정을 운영하는데 있어 견실성을 반영하지 못한다는 비판을 제기하였다. 이처럼 재정력격차의 측정지표로 재정자립도를 사용하는데 있어 이론적 근거는 명확하지 않지만, 기존 연구에서 지방정부의 재정 상태를 파악하는데 있어서 지표로 가장 많이 활용하고 있다. 임성일(1997)은 재정자립도는 지방정부의 재정 상태에 관해 1차 정보는 주는 지표로서 기능을 할 수 있다는 장점을 가지고 있고 단년도 자료를 중심으로 비교하는 경우에 문제가 있기 때문에 다년도 자료를 이용한 경향분석을 병행하여 사용할 것을 제안하였다. 그리고 재정자립도는 산식 자체가 간단하기 때문에 개념이 단순하여 명료하게 전달할 수 있는 장점을 가진다(이상용․하능식, 2007). 재정자립도는 재정수입의 자체 충당능력을 나타내는 세입분석 지표로 일반회계 세입 중 지방세 및 세입수입의 비율로 측정하며, 재정수입의 자체 충당 능력을 나타내는 세입분석 지표로 일반회계의 세입 중 지방세와 세외수입의 비율이 높을수록 세수징수 기반이 좋다는 것을 의미한다. 참고로 산정공식에서 전국 및 시도별 평균을 산출하는 경우에는 순계예산 규모로 산출하고 단체별로 산출하는 경우에는 총계예산 규모로 산출한다. 따라서 재정자립도는 광역자치단체의 세입측면을 고려한 지표로서 그 의의가 있고, 다년도 자료를 이용하여 분석했기 때문에 본 연구에서 종속변수로 사용하는데 있어 큰 무리가 없을 것으로 판단된다.

2) 독립변수

재정분권화의 측정지표는 다양한데, 먼저 Prud'homme(1990)는 재정분권화의 측정지표를 국세와 지방세의 비율, 중앙정부 지출과 지방정부 지출 비율, 중앙정부로부터의 재정지원금과 지방자체재원의 비율 등 세 가지 척도를 제시하였다. 그러나 재정분권화 측정방법과 관련하여 Marlow(1989)는 국세와 지방세의 비율로 재정분권화를 측정하는 경우에 재정규모를 과소평가할 위험성이 있다고 주장하였다. 다시 말해서 중앙정부의 경우에 국채의 발행으로 재정을 일부 충당할 수 있고 지방정부도 지방채 발행으로 공공서비스 기능을 수행할 수 있기 때문에 국세와 지방세 비율로 정부활동을 측정하는 데는 문제의 소지가 있다는 것이다. 그리고 중앙정부로부터 재정지원금과 지방자체재원의 비율로 재정분권화를 측정하는 경우에 자체수입은 지방정부가 자율적으로 징수 및 지출할 수 있고, 재정지원금은 지방정부에 의사결정권이 없다는 의미를 내포하고 있지만, 우리나라의 현실을 고려하면 이 지표가 불충분하다는 것이다(권오성, 2004: 91).

이러한 다양한 측면을 고려하여 본 연구는 재정분권화를 상위정부가 하위정부에 대해 세입 및 세출에 대한 재정적 권한과 기능을 이양한 것으로 정의하였기 때문에 세입과 세출분권에 초점을 두고 재정분권화 지표를 선정하였다. 기존의 선행연구에서 검토하였듯이 재정분권화 측정지표는 세입부문만 사용하는 경우와 세출부문만 사용하는 등 다양하게 사용하고 있음을 알 수 있다. 그러나 본 연구에서는 진정한 재정분권화는 세입분권화와 세출분권화가 동시에 이루어져야 한다는 판단 하에 세입과 세출 측면 등 두 가지 모두를 측정지표로 사용하였다.

① 세입분권Ⅰ(DECR1)․세입분권Ⅱ(DECR2)․세입분권Ⅲ(DECR3)

본 연구에서 세입분권과 관련하여 세입분권Ⅰ(DECR1), 세입분권Ⅱ(DECR2), 세입분권Ⅲ(DECR3)로 구분한 것은 분석 상 단순히 개념을 구분하고 편리하게 사용한 것으로 특별한 의미가 없음을 밝힌다.

세입 측면의 경우에는 지방정부의 수입이 정부재정수입에서 차지하는 비중 등을 중심으로 재정분권화 수준을 분석하는 경우와 재정지원금과 자체재원의 비율로 측정하는 경우 등 다양하게 연구되었다. 그러나 실질적인 재정분권화 수준을 측정할 수 있는 최적의 측정지표는 없다는 것이 일반적인 견해다(Bahl & Linn, 1992). 아울러 우리나라의 지방세는 세목과 세율이 중앙정부에 의해 정해지고 각종의 사용료나 수수료 등의 세외수입도 물가정책 차원에서 중앙정부와 검토한 후 정해진다. 따라서 중앙정부로부터의 재정지원금과 지방정부 자체재원의 비율로 재정분권화를 측정하는 데는 문제가 있다는 것이 일반적인 견해다.

이러한 여러 가지 문제점을 보완하기 위해 첫째로 세입분권 측면에서는 과세자주권 및 지방세입의 구조적 측면까지 고려하여 세입분권과 관련한 첫 번째 지표로 과세자주권 확보와 관련이 있는 탄력세율 세목을 지표로 사용하였다. 여기서 주목할 점은 지방정부의 과세자주권과 관련해서는 지방세목, 세율, 과세표준 등의 자율권 인정 정도도 면밀하게 검토해야 한다. 그렇지만 과세자주권과 관련하여 그 실효성에 대하여 상호 대립적인 견해를 보이고 있다. 다시 말해서 제도적으로 탄력세율을 통하여 지방세수를 확보할 수 있다는 견해와 자치단체가 탄력세율을 사용해야 할 유인책이 없기 때문에 효과가 없다는 부정적인 견해가 상충한다. 그러나 제한적인 범위 내에서 과세권을 인정하고 있고 과세자주권의 경우에 재정분권화 수준을 결정하는 중요한 지표라고 판단하여 측정지표로 사용하였다. 여기서 지방정부가 자율적으로 조정할 수 있는 11개 세목의 자료는 행정안전부 지방재정연감에서 수집하였고 중앙정부의 총 조세수입(내국세 및 지방세 포함)은 기획재정부 세제실 자료를 이용하였다. 여기서 세입분권Ⅰ(DECR1)은 중앙정부의 총세입 대비 광역자치단체별 탄력세율제도 적용세목의 세입 비중으로 측정하였다. 결국 광역자치단체의 과세자주권과 관련하여 세입분권화가 강화되면 광역자치단체간의 재정력격차는 감소할 것으로 판단하여 다음과 같이 가설을 설정하였다.

현행 지방세법상 15개 지방세목 중에서 13개 세목(취득세, 등록세, 주민세, 재산세, 자동차세, 도축세, 도시계획세, 공동시설세, 사업소세, 지역개발세, 지방교육세)에 대해 탄력세율이 인정되지만, 담배소비세와 주행세의 경우에 세율 조정을 위해 대통령령의 개정이 필요하기 때문에 지방정부가 세율을 조정할 수 있는 세목은 11개 세목이다. 따라서 담배소비세, 주행세, 레져세, 면허세는 지방의 세율결정권이 인정되지 않는다.

<가설1-1> 세입분권Ⅰ이 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(1인당 총수입)는 감소할 것이다.

<가설1-2> 세입분권Ⅰ이 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(1인당 지방세수입)는 감소할 것이다.

<가설1-3> 세입분권Ⅰ이 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(재정자립도)는 감소할 것이다.

둘째로 재정분권화와 관련하여 세입측면에서 가장 중요한 변수는 자주재원의 확보다. 버드(Bird, 1993)에 의하면, 실질적인 지방세는 지방정부에 의해 자율적으로 부과되며, 지방정부가 세율을 결정하여 세수입이 지방정부에 귀속되어야 한다는 것이다(손희준 외, 2008: 53). 오츠(Oates, 1993)는 지방정부가 재정적 재량권을 확보하기 위해서는 독립적인 수입원을 보유하여 소요재원을 자체수입으로 충당해야 한다고 주장하였다. 결국 광역자치단체가 자주재원을 확보함으로써 실질적인 세입분권이 이루어질 것이며, 그 결과로 인하여 광역자치단체간의 재정력격차도 감소할 것이다. 따라서 본 연구에서는 세입분권Ⅱ(DECR2)는 광역자치단체별 내국세+지방세+세외수입 대비 지방세징수액+세외수입 비율로 지표를 선정하였고, 세입분권Ⅲ(DECR3)는 광역자치단체별 내국세+지방세 대비 지방세징수액 비율로 지표를 선정하여 다음과 같은 가설을 설정하였다.

<가설2-1> 세입분권Ⅱ가 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(1인당 총수입)는 감소할 것이다.

<가설2-2> 세입분권Ⅱ가 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(1인당 지방세수입)는 감소할 것이다.

<가설2-3> 세입분권Ⅱ가 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(재정자립도)는 감소할 것이다.

<가설3-1> 세입분권Ⅲ이 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(1인당 총수입)는 감소할 것이다.

<가설3-2> 세입분권Ⅲ이 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(1인당 지방세수입)는 감소할 것이다.

<가설3-3> 세입분권Ⅲ이 강화되면 광역자치단체간 재정력격차(재정자립도)는 감소할 것이다.

② 세출분권(DECE)

세출 측면의 재정분권화 지표로 가장 보편적으로 활용하고 많이 사용하고 있는 것은 중앙정부 지출과 지방정부 지출 비율이다(World Bank, OECD). 그러나 Oates(1972)의 주장에 의하면, 단순한 지출비율은 재정지원금의 역할을 무시하게 될 가능성이 있다는 점을 참고로 최병호 외(2001), 이용모(2003), 권오성 외(2004, 2008)의 연구에서 사용한 중앙정부의 지출과 지방정부의 지출을 변형하여 중앙정부의 지출에서 무조건적 재정지원금인 지방교부세와 지방정부의 지출에서 조건적 재정지원금인 국고보조금과 지방양여금은 제외하였다. 왜냐하면, 진정한 의미에서 재정분권화를 분석하기 위해서는 지방정부의 실천부분이 아닌 지방교부세와 국고보조금, 그리고 지방양여금은 제외시켜야 한다는 의견을 반영한 지표이다(최원익, 2008: 96). 이러한 측면을 고려하여 세출분권은 중앙정부세출에서 무조건적보조금(지방교부세)을 제외하였고, 지방정부세출에서 조건적보조금(국고보조금, 지방양여금)도 제외하였다. 따라서 세출분권은 광역자치단체간의 재정력격차에 영향을 미칠 것으로 보고 다음과 같이 가설을 설정하였다.

<가설4-1> 세출분권이 강화되면 광역자치단체간의 재정력격차(1인당 총수입)는 감소할 것이다.

<가설4-2> 세출분권이 강화되면 광역자치단체간의 재정력격차(1인당 지방세수입)는 감소할 것이다.

<가설4-3> 세출분권이 강화되면 광역자치단체간의 재정력격차(재정자립도)는 감소할 것이다.

<표2> 변수의 조작적 정의 및 자료출처

구 분	세부항목		조작적 정의	자료출처
독립 변수	세입 분권	세입분권Ⅰ (DECR1)	지방정부 세입 중 탄력세율 적용세목/ 중앙정부의 총 조세수입 비율	행정안전부 지방재정연감 KOSIS 기획재정부 세제실
		세입분권Ⅱ (DECR2)	광역자치단체(지방세징수+세외수입)/ 광역자치단체(내국세징수+지방세+세외수입)비율	행정안전부 지방재정연감 KOSIS
		세입분권Ⅲ (DECR3)	광역자치단체(지방세징수)/ 광역자치단체(내국세징수+지방세징수액)비율	행정안전부 지방재정연감 KOSIS
	세출분권(DECE)		지방정부 세출(-조건적 재정지원금)/ 총 정부세출(-무조건적 재정지원금)비율	행정안전부 지방재정연감 KOSIS
종속 변수	지방정부총수입 (LTR)		1인당 지방정부 총수입(주민등록인구 기준)	행정안전부 지방재정연감 각년도
	지방세수입 (LRTAX)		1인당 지방세수입(주민등록인구 기준)	행정안전부 지방재정연감 각년도
	재정자립도 (FINA)		지방세수입과 세외수입/총 세입액 비율	행안부(재정고) (http//lofin.mopas.go.kr)

3. 자료수집과 분석방법

본 연구는 1995년부터 2006년까지 12년간을 분석기간으로 하였고, 분석단위는 16개 광역자치단체(서울특별시, 인천광역시, 경기도, 강원도, 대전광역시, 충청남도, 충청북도, 광주광역시, 전라남도, 전라북도, 부산광역시, 울산광역시, 대구광역시, 경상남도, 경상북도, 제주도)의 패널자료를 활용하였다. 여기서 재정분권화에 따른 재정력격차의 수준을 측정하기 위해 16개 광역자치단체별로 재정력격차 관련 지표에 대한 자료를 수집하였다. 본 분석을 위한 자료 중 재정 관련 자료는 행정안전부의 ｢각년도별 지방재정연감｣ 및 ｢재정고｣ 등에서 지방자치단체 결산 단체별 순계분석(일반회계) 자료를 사용하였다. 재정자립도 자료는 행정안전부의 지방재정공개시스템(재정고)(http//lofin.mopas.go.kr)으로부터 수집하였다. 그 밖의 자료는 기획재정부 세제실 자료 및 통계청의 국가통계포털자료(KOSIS) 등을 활용하였다. 그리고 16개 광역자치단체의 재정력격차 수준은 변이계수(coefficient of variation; C.V.)를 사용하여 살펴보았다.

한편, 본 연구에서는 재정분권화 및 기타 관련 요인이 지방정부의 재정력격차에 미치는 영향을 검증하기 위해 통합회귀분석(Pooled Regression)을 사용하였다. 본 연구에서 사용하는 자료가 횡단면자료(cross-sectional data)와 시계열자료(time-series data)가 결합된 패널자료(panel data)로 분석모형에 대한 자기상관(autocorrelation)과 이분산(heteroscedastcity)의 문제가 제기될 수 있다. 따라서 이러한 자료를 OLS (Ordinary Least Squares) 기법을 사용하여 추정을 하게 되면 추정치의 불편성(unbiasedness)과 일관성(consistency)에는 문제가 없지만, 효율성(efficiency) 문제가 발생하기 때문에 이를 조정해야 한다(채서일, 2005: 354-355). 이러한 문제를 해결하기 위해 먼저 상관관계분석을 통해 다중공선성 문제를 해결한 후 Eviews 5.0 패키지를 이용하여 자기상관 및 이분산 문제를 해결한 후 최종 모형을 설정하여 재정분권화가 재정력격차에 영향을 미치는지를 다중회귀분석을 통해 검증하였다.

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 재정력격차 수준의 변화

우리나라 16개 광역자치단체를 중심으로 재정력격차의 변화 추이를 연도별 변이계수(coefficient of variation; C.V)를 통해 살펴보았다. 변이계수는 산포의 상대적 정도를 측정하기 위해 표준편차를 평균값으로 나눈 값으로 이를 이용하여 재정력격차 수준을 제시하였다. 광역자치단체의 재정력격차 관련 분석기간은 지방자치제도가 본격적으로 시작된 1995년부터 2006년까지이며, 분석단위는 16개 광역자치단체를 대상으로 하였다. <표 3>에서 알 수 있듯이 재정력격차의 측정지표로는 16개 광역자치단체별 1인당 총수입, 1인당 지방세수입, 그리고 재정자립도를 사용하여 재정력격차 수준의 변화를 살펴보았다.

일반적으로 지방정부의 격차를 측정하는데 있어서 가장 많이 활용하는 방법으로는 타일지수, 변동계수 또는 변이계수, 지니계수(Gini Coefficient) 등을 사용한다. 그 이유는 이러한 측정값들이 변량의 측정단위에 의해 영향을 받지 않는 척도 무영향성(scale invariance)을 가지고, 특정분포와 일대일의 대응관계를 갖지 않아 상이한 분포에서도 동일한 측정치가 계산될 수 있기 때문이다(김윤상, 1986; 박종화 외, 1998; 홍준현, 2001, 권오성, 2003 등).

<표3> 재정력격차 수준의 변화 추이

(단위: 변이계수)

구 분	95년	96년	97년	98년	99년	00년	01년	02년	03년	04년	05년	06년
총 수 입	0.31	0.34	0.37	0.41	0.38	0.40	0.43	0.50	0.51	0.46	0.44	0.48
지방세수입	0.20	0.19	0.21	0.19	0.22	0.22	0.25	0.56	0.25	0.23	0.21	0.20
재정자립도	0.32	0.31	0.30	0.28	0.25	0.30	0.44	0.45	0.46	0.46	0.46	0.46

먼저 16개 광역자치단체의 1인당 총수입에서 1995년 변이계수가 0.31에서 1998년까지 그 값이 상승하다가 1999년 다소 감소하였다. 그 이후 다시 상승하다가 참여정부 출범 연도인 2003년 0.51로 가장 높은 수치를 보였으며, 2004년부터 다시 감소하다가 2006년 재 상승한 것으로 나타났다. 따라서 16개 광역자치단체의 1인당 총수입 측면에서 볼 때 1995년 0.31에서 2006년 0.48로 나타나 12년간 16개 광역자치단체간의 재정력격차는 오히려 심화된 것으로 나타났다. 다음으로 1인당 지방세수입 측면에서 보면, 1995년 변이계수가 0.20에서 그 이후 증감을 거듭하다가 2002년 0.56으로 상당히 높은 수치를 보이고 있다. 그러나 2003년을 기점으로 감소하여 2006년도에는 1995년도와 같은 수준을 보였다. 결국 1인당 지방세수입 측면에서 볼 때 1995년부터 2006년까지 우리나라 16개 광역자치단체간의 재정력격차는 큰 변화가 없는 것으로 나타났으며, 오히려 참여정부 출범 당시에는 재정력격차가 줄어든 것으로 나타났다.

마지막으로 재정력격차와 관련한 변수로 가장 많이 활용하고 있는 재정자립도를 중심으로 살펴보면 다음과 같다. 1995년 재정자립도 관련 변이계수는 0.32로 나타났으며, 1999년까지 그 값이 감소하였다. 그 이후인 2000년부터 지속적으로 증가하다가 참여정부 출범 당시인 2003년부터 2006년까지 같은 수준을 보이고 있다. 따라서 재정자립도를 기준으로 할 경우, 1995년부터 2006년까지 12년간 재정력격차는 오히려 심화되었다는 것을 알 수 있다. 결론적으로 변이계수를 통해 살펴본 재정력격차의 수준은 광역자치단체의 1인당 지방세수입의 경우에는 변화가 없는 것으로 나타났고, 1인당 총수입 및 재정자립도 측면에서는 재정력격차가 심화된 것으로 나타나 1995년부터 2006년까지 추진된 재정분권화 관련 정책이 재정력격차를 줄이는데 제 역할을 하지 못한 것으로 판단된다.

3. 분석모형에 따른 영향력 검증

본 연구의 분석모형에 따라 주요 독립변수들의 영향력을 검증하기 위한 사전절차로서 다중공선성(multicollinearity)을 점검하기 위해 Pearson상관관계 분석을 실시하였다. 여기서 세입분권Ⅰ(X4)과 세입분권Ⅱ(X5), 그리고 세입분권Ⅰ(X4)과 세입분권Ⅲ(X6)은 부(-)의 방향으로 상관관계가 있는 것으로 나타난 반면에 세입분권Ⅰ(X4)과 세출분권(X7)은 정(+)의 방향으로 상관관계가 있었다. 세입분권Ⅱ(X5)와 세입분권Ⅲ(X6)는 정(+)의 방향, 세입분권Ⅱ(X5)과 세출분권(X7)은 부(-)의 상관관계를 보였다. 마지막으로 세입분권Ⅲ(X6)과 세출분권(X7)은 부(-)의 방향으로 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 또한 상관관계 분석결과에 나타난 바와 같이 세입분권Ⅰ(X4)과 세출분권(X7), 세입분권Ⅱ(X5)와 세입분권Ⅲ(X6)의 경우에 상관계수가 각각 .764, .739로 다소 높게 나타났지만, 회귀모형 검증을 위한 다중공선성의 문제는 없는 것으로 판단된다.

<표4> 상관관계 분석

구 분	X1	X2	X3	X4	X5	X6	X7
X1	1.000
X2	.255(**)	1.000
X3	-.790(**)	.225(**)	1.000
X4	-.256(**)	.517(**)	.617(**)	1.000
X5	.613(**)	-.307(**)	-.792(**)	-.630(**)	1.000
X6	.302(**)	-.170(*)	-.491(**)	-.544(**)	.739(**)	1.000
X7	-.038	.381(**)	.343(**)	.764(**)	-.287(**)	-.337(**)	1.000

주: X1: 지방정부 1인당 총수입, X2: 1인당 지방세수입, X3: 재정자립도, X4: 세입분권Ⅰ(탄력세율 적용세목), X5: 세입분권Ⅱ(지방세 및 세외수입 비중), X6: 세입분권Ⅲ(지방세비중), X7: 세출분권.

* p< .05, ** p< .01, 양측검증

또한 본 연구의 목적이 재정분권화와 재정력격차의 영향관계를 살펴보고 향후 정책적 시사점을 제공하는데 있다. 이를 위해 재정분권화 지표는 세입부문 3개 지표, 세출부문 1개 지표 등 총 4개의 측정지표를 독립변수로 설정하였다. 그리고 재정력격차의 정도를 측정하는데 사용된 부문별 지표는 1995년부터 2006년까지 16개 광역자치단체의 패널자료를 이용한 광역자치단체별 1인당 총수입, 1인당 지방세수입, 재정자립도를 종속변수로 설정하였다. 이를 통해 1995년부터 2006년까지 16개 광역자치단체를 대상으로 재정분권화가 재정력격차에 영향을 미치는지를 분석하였다.

본 분석에 앞서 본 자료가 통합시계열로 구성되어 있기 때문에 자기상관의 문제와 이분산 등의 문제가 발생할 수 있다. 회귀모형을 확정하기 이전에 Durbin-Wastson 값을 이용하여 자기상관 문제를 진단하였는데, 그 값이 각각 .800325(광역자치단체별 1인당 총수입), .794532(1인당 지방세수입), .105754(재정자립도)로 나타나 세 경우 모두 5% 유의수준에서 자기상관 문제가 없다는 귀무가설을 기각하고 정(+)의 자기상관이 있는 것으로 나타났다. 따라서 오차항의 자기상관 문제를 해결하기 위해 Eviews를 통해 AR(1)을 추가하여 추정한 결과, D-W 통계량은 각각 2.058083, 2.077078, 2.764585로 나타나 자기상관이 없다는 귀무가설(H0:p=0)을 기각하지 못해 자기상관이 없는 것으로 나타났다. 이러한 검정과정을 통해 자기상관 및 이분산 문제를 처리한 후 다음과 같은 최종 모형을 도출하여 본 분석에 활용하였다.

자기상관을 없앤 모형에 대해 이분산 문제가 있는지를 White의 이분산 검정법을 적용해 본 결과, 5%의 유의수준에서 모형에 이분산이 없다는 귀무가설(H0 : α2=α3=α4=0)을 기각하지 못해 이분산이 존재하지 않는 것으로 나타났다.

LTRit = β1 + β2DECR1it + β3DECR2it + β4DECR3it + β5DECEit + μit         <등식 1>

LRTAXit = β1 + β2DECR1it + β3DECR2it + β4DECR3it + β5DECEit + μit      <등식 2>

FINAit = β1 + β2DECR1it + β3DECR2it + β4DECR3it + β5DECEit + μit        <등식 3>

여기서 종속변수인 LTR, LRT, FINA는 광역자치단체별 1인당 총수입(로그값), 광역자치단체별 1인당 지방세수입(로그값), 그리고 재정자립도(비율)를 나타낸다. 그리고 DECR1, DECR2, DECR3은 세입분권화와 관련한 변수로 여기서 DECR1은 중앙정부의 세입 대비 탄력세율을 적용할 수 있는 광역자치단체의 지방세 세입의 비율이며, DECR2는 자치단체에서 징수된 전체 조세수입(내국세 징수액+지방세+세외수입 징수액)과 광역자치단체별 지방세징수액과 세외수입 징수액의 비중이다. DECR3는 광역자치단체에서 징수된 전체 조세수입에서 지방세수입이 차지하는 비중이다. DECE는 무조건부보조금을 제외한 중앙정부의 세출 대비 조건부보조금을 제외한 광역자치단체의 세출로 일반회계 순계규모를 사용하였다. 마지막으로 μ는 오차를 말하며, i(=1, ‥,N)과 t(=1, ‥T)는 각각 지역 i와 년도 t를 나타내고 N은 지역수, T는 총 분석기간을 나타낸다. 이러한 확정모형을 토대로 Eviews 5.0 통계프로그램을 사용하여 1995년부터 2006년까지 16개 광역자치단체를 대상으로 192개의 집적시계열자료(pooled time series)를 이용하여 변수의 영향력을 검증하였다.

첫째, 재정력격차 관련 종속변수인 광역자치단체 1인당 총수입(LTR)과 독립변수들의 영향력을 검증하였다. 광역자치단체 1인당 총수입의 경우, 회귀모형의 적합성에서 모형의 설명력을 나타내는 수정된 R2(Adjusted R-squared)값이 .947로 나타나 독립변수 4개가 투입된 종속변수의 전체 설명력이 94.7%로 매우 높게 나타났다. 그리고 광역자지단체의 1인당 총수입의 경우에 DECR2(광역자치단체의 내국세+지방세+세외수입 대비 지방세+세외수입 비율)와 부(-)의 방향으로 연관이 있는 것으로 나타났고 통계적으로 유의한 관계가 있는 것으로 나타났다(p<.05). 다시 말해 광역자치단체의 내국세+지방세+세외수입 대비 지방세+세외수입의 비중으로 측정한 DECR2만이 재정력격차를 완화시키는 요인으로 작용하는 것으로 나타났다.

둘째, 종속변수인 광역자치단체의 1인당 지방세수입(LRTAX)과 독립변수 4개가 투입된 회귀모형의 적합성 여부에서 수정된 R2값이 .969로 나타나 설명력이 매우 높은 것으로 나타났다. 여기서 재정분권화와 관련한 독립변수 중 DECR1은 광역자치단체의 1인당 지방세수입과 정(+)의 방향으로 연관이 있는 것으로 나타났고, 통계적으로 유의미한 관계를 보였다. 아울러 DECR2는 1인당 지방세수입과 부(-)의 방향으로 연관되어 있고, 통계적으로 유의미한 관계를 보였다. 이러한 결과에서 알 수 있듯이 결국 세입분권화 관련 지표 중 중앙정부 총 조세수입에서 지방정부의 탄력세율을 적용한 세목의 비율인 DECR1의 경우에는 오히려 광역자치단체간의 재정력격차를 심화시키는 요인으로 작용하였다. 그러나 DECR2는 재정력격차를 감소시키는 요인으로 나타나 자주재원의 확보 문제가 향후 광역자치단체간의 재정력격차를 줄일 수 있는 중요한 대안임을 시사한다.

마지막으로 종속변수인 재정자립도(FINA)의 경우에도 모형의 설명력을 나타내는 R2값이 .964로 나타나 설명력이 높은 것으로 나타났다. 그리고 영향력 검증결과에서는 DECR3(광역자치단체별 내국세+지방세 대비 지방세징수액 비율)은 재정자립도에 정(+)의 영향을 미쳤고, 통계적으로 유의미한 관계를 보였다. 결국 재정자립도 측면에서 볼 때 재정분권화의 추진에 따른 효과는 없으며, 오히려 광역자치단체간의 재정력격차는 더욱 심화되었다는 것을 알 수 있다.

<표5> 패널자료 분석결과

	LTR(1인당 총수입)		LRTAX(1인당 지방세수입)		FINA(재정자립도)
	Std. E	Signif t	Std. E	Signif t	Std. E	Signif t
DECR1	.0027	1.667	.0025	3.654**	.0256	0.269
DECR2	.0027	-2.492*	.0025	-2.099*	.0258	-1.320
DECR3	.0149	0.406	.0139	1.039	.1410	2.590*
DECE	.0274	0.852	.0258	0.711	.2595	-0.762
C	4.278	1.536	36.397	0.584	.4.155	0.455
AR(1)	.0173	58.334**	.0155	64.307**	.0152	68.741**
R2	.949		.970		.965
Adj R2	.947		.969		.964
F	626.66**		1111.92**		940.91**
D-W	2.058		2.077		2.765
N	192		192		192

주: * p< .05, ** p< .01, 양측검증

이러한 내용을 중심으로 앞에서 제시한 12개의 가설에 대한 검증 결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다.

<표6> 가설검증의 종합적 결과

가 설		가설내용	채택여부
1	1	세입분권Ⅰ의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 총수입)	기각
	2	세입분권Ⅰ의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 지방세수입)	채택
	3	세입분권Ⅰ의 강화 → 재정력격차는 감소(재정자립도)	기각
2	1	세입분권Ⅱ의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 총수입)	기각
	2	세입분권Ⅱ의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 지방세수입)	채택
	3	세입분권Ⅱ의 강화 → 재정력격차는 감소(재정자립도)	기각
3	1	세입분권Ⅲ의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 총수입)	기각
	2	세입분권Ⅲ의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 지방세수입)	기각
	3	세입분권Ⅲ의 강화 → 재정력격차는 감소(재정자립도)	기각
4	1	세출분권의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 총수입)	기각
	2	세출분권의 강화 → 재정력격차는 감소(1인당 지방세수입)	기각
	3	세출분권의 강화 → 재정력격차는 감소(재정자립도)	기각

Ⅳ. 결론 및 정책적 함의

1990년대 이후 지방자치제도가 도입되면서 재정분권화에 대한 관심과 그에 따른 연구가 꾸준히 진행되어 왔다. 특히 참여정부에서는 재정분권의 전략으로 2003년 지방분권 로드맵을 발표하고 지방재정력 확충 및 불균형 완화, 지방세정제도의 개선, 지방재정의 자율성 강화, 지방재정운영의 투명성 등의 과제를 구축하여 많은 변화를 시도하였다. 그러나 기존의 연구결과에 의하면, 참여정부의 재정분권화정책에 대한 평가는 그렇게 긍정적이지 못하다(한국지방행정연구원, 2008; 김재훈, 2007; 우명동, 2008; 문병기․복홍석, 2009 등). 이러한 시점에서 본 연구는 재정분권화가 과연 광역자치단체간의 재정력격차에 어떤 영향을 미치는지를 분석한 후 향후 재정분권화의 방향을 모색하였다.

먼저, 변이계수를 이용하여 12년간 우리나라 16개 광역자치단체의 재정력격차의 수준을 살펴본 결과에 의하면, 광역자치단체의 1인당 총수입 측면에서는 재정력격차가 오히려 심화된 것으로 나타났다. 그리고 16개 광역자치잔체의 1인당 지방세수입 측면에서는 1995년부터 2006년까지 큰 변화는 없었으며, 참여정부 출범 직후에는 격차가 줄어들어 어느 정도 성과가 있는 것으로 나타났다. 그러나 재정자립도의 경우에는 1995년부터 2006년까지 12년간의 추이로 볼 때 광역자치단체간의 재정력격차가 심화된 것으로 나타났다. 결론적으로 광역자치단체 1인당 총수입, 1인당 지방세수입, 재정자립도를 통해 재정력격차를 살펴본 결과, 그 성과가 미비한 것으로 나타나 재정력격차를 줄일 수 있는 방안을 모색하는 것이 시급하다.

또한 1995년부터 2006년까지 16개 광역자치단체를 대상으로 다중회귀분석을 이용하여 영향력을 검증한 결과, 종속변수인 광역자치단체의 1인당 총수입에 대해 DECR2(광역자치단체의 내국세+지방세+세외수입 대비 지방세+세외수입 비율)만이 재정력격차를 완화시키는 요인으로 작용하였다. 그리고 광역자치단체의 1인당 지방세수입에서도 DECR2만이 재정력격차를 완화하는 요인으로 나타났고, DECR1(중앙정부 총 조세수입 대비 지방정부의 탄력세율 적용세목의 비율)은 광역자치단체간의 재정력격차를 심화시키는 것으로 나타났다. 마지막으로 DECR3(광역자치단체별 내국세+지방세 대비 지방세징수액 비율)은 재정자립도에 정(+)의 영향을 미쳐 재정분권화의 추진 자체가 실효성이 없는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과는 앞에서 제시한 권오성(2004)의 연구와 상반된다. 이처럼 분석결과 자체가 대치되는 이유로는 분석기간 및 분석단위, 방법론의 차이에서 나타나는 결과로 판단된다. 따라서 앞에서 제시한 것처럼 기존 연구 자체가 연구자에 따라 다양한 결과를 보이고 있기 때문에 이러한 일관성 없는 추정결과를 시정하기 위해 향후 다양한 연구를 통해 재정분권화와 재정력격차를 측정하는 표준화된 지표의 개발이 우선적으로 이루어져야 할 것으로 판단된다.

그렇지만 본 연구의 분석결과를 통해 몇 가지 정책적 시사점을 제공하면, 첫째로 분석결과에서도 알 수 있듯이 과세자주권 확대 차원에서 추진된 탄력세율제도가 재정력격차를 심화시키는 요인으로 작용하고 있다는 점이다. 한국지방행정연구원(2008)의 연구결과에서 지방정부의 과세자주권을 확대하기 위해 추진한 탄력세율에 대해 지방정부가 소극적인 태도를 보인 것으로 나타났다. 아울러 정부 차원에서도 탄력세율 적용 활성화는 추진된 바 없으며, 지역주민들의 조세저항을 위한 지방정부의 재산세 인하를 통제하기 위해 재산세 탄력세율의 적용요건을 강화한 것으로 확인되었다(김재훈, 2007). 이밖에 최병호(2007)의 주장처럼 세율결정권과 관련하여 탄력세율이 인정되는 지방세의 범위 및 적용 폭의 문제가 아니라 그 권한을 활용하지 않았기 때문에 비용과 편익을 연계시키기 위해 도입한 탄력세율제도가 배분상의 비효율성만 유발시킨 결과를 낳았다는 것이다. 따라서 광역자치단체간 재정력격차를 완화시키기 위해서는 탄력세율 적용 세목을 적극적으로 활용할 유인책을 마련하는 것이 무엇보다 시급하다 할 것이다. 그 예로 탄력세율을 활용하여 세수를 확보하는 지방정부에 대해 교부세 등의 지방재정조정제도에서 이에 비례하여 추가 재원을 지원받을 수 있게 하는 방법도 고려해 볼 필요가 있다.

둘째로 본 연구의 결과, DECR2(광역자치단체의 내국세+지방세+세외수입 대비 지방세+세외수입 비율)의 경우에 광역자치단체간의 재정력격차를 감소시키는 요인으로 작용하고 있다. 이는 재정력격차를 감소시키고 지방정부간 불균형 문제를 해소시키는데 있어 자주재원의 확보가 매우 중요하다는 것을 시사한다. 최근의 국가간 비교연구에 의하면, 우리나라의 재정분권 수준은 OECD 국가 중 세입분권의 경우에는 중간수준(Jones & Yokoyama, 2005; 박기백 외, 2005)이며, 세출분권은 상위수준인 것으로 나타났다(이영 외, 2006, 최병호, 2007). 이처럼 세입 및 세출간 분권화의 불균형 현상은 자체재원의 확보에 관한 의사결정 자체가 중앙정부에 의해 제약을 받고 있기 때문에 나타난 결과라 할 수 있다. 따라서 세입 및 세출측면에서 지방정부의 과세권 확대 차원에서 탄력세율제도의 문제를 보완하고 재정의 효율적인 운용을 위해 지방세나 세외수입 등의 자주재원이 중심이 되는 제도적 개편이 빠른 시일 내 구축되어야 할 것이다.

최근 재정분권화와 관련한 정책이 본격적으로 실시됨에도 불구하고 중앙 및 지방정부간의 재원배분은 여전히 중앙정부에 크게 의존하고 있는 것으로 나타났다. 결국 지방재정의 규모의 증가는 지방교부세, 국가보조금 등 중앙의 이전재원에 의해 주도되고 있기 때문에 자주재원을 확보할 수 있는 방안과 대책도 동시에 마련되어야 한다. 향후 재정지원금에 대한 총체적인 개혁, 국세와 지방세의 개선, 지방정부의 자율권 인정 등 재정분권화정책을 지속적으로 추진할 경우, 그 전제로 광역자치단체간의 재정력격차를 감소시킬 수 있는 방안을 면밀히 검토하여 빠른 시일 내에 제도적 개편을 단행해야 한다. 아울러 세입 및 세출분권화의 불균형 문제를 보완하기 위해 도입되는 지방소득세 및 소비세에 대해서도 찬반론이 팽팽한 만큼 균형적 재정분권화를 위해 재정효율성과 주민 대응성을 동시에 실현할 수 있는 방향으로 나아가야 할 것이다.

셋째로 지방세 확보 측면에서 보면, 국세 대비 지방세의 비중은 여전히 8 : 2인 반면에 지방재정 규모는 4 : 6 정도로 이전재원에 상당한 부분을 의존하고 있는 실정이다. 또한 1995년 이후 재정자립도는 오히려 감소하였고, 지방세의 비중도 낮아졌다. 따라서 향후 지방세수의 확보를 위해 제도적 개편은 물론 재정지출에 있어 지역주민의 편익과 연계하여 설계되어야 할 것이다. 아울러 세외수입의 경우에 있어서도 현행 세외수입의 법적, 제도적 문제점을 보완하는 동시에 구조상의 문제점 중의 하나인 지역편중성 등을 해결해야 재정자립도도 높아지고 광역자치단체간의 재정력격차를 감소시킬 수 있을 것으로 판단된다.

마지막으로 본 연구는 재정력격차에 관한 영향요인을 재정분권화와 관련된 지표만을 사용함으로써 분석결과를 일반화하는데 한계가 있다. 따라서 재정분권화가 어떠한 방식으로든 추진될 것으로 가정한다면 향후 연구에서는 재정분권화 지표와 더불어 사회경제적 지표, 행정적 지표, 재정적 지표, 정치적 지표 등 다양한 변수를 사용할 필요가 있다. 또한 본 연구는 기존의 연구자들이 제시하고 있는 재정력 및 재정분권화 지표, 그리고 재정력격차 관련 지표 등을 다양한 방법으로 접근하지 못했다. 이밖에 선행연구에서도 제시하였듯이 재정분권화와 재정력격차에 관한 국내외 실증연구가 매우 부족하고 연구결과에서도 일관성을 보이지 못하고 있다. 따라서 향후 연구에서는 변수 및 측정지표를 다양하게 사용하여 비교분석함으로써 연구결과를 보다 일반화시킬 수 있을 것으로 기대한다.

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오시환(吳時煥): 경북대학교에서 행정학박사과정을 수료하고, 현재 한국국제대학교 경찰행정학부 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 지방재정, 재정분권정책, 조세지출예산제도, 재정세제 개혁, 인사관리혁신 등이다. 주요 저서로는 정부인사혁신론(공저, 2007) 등이 있고, 논문으로는“조세지출예산 도입을 위한 분류체계의 개발”,“중소기업 조세지출의 실효성 제고방안에 관한 연구-형평성과 효율성을 중심으로(2005)”등 다수의 논문이 있다. <E-mail: shoh3131@hanmail.net / 논문접수일: 2009. 07. 08 / 심사개시일: 2009. 07. 11 / 심사완료일: 2009. 08. 17>

한동효(韓東孝): 경상대학교에서 행정학박사학위(2003)를 취득하고 현재 한국국제대학교 경찰행정학부 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지식관리, 정책분석평가, 행정자치구역통합, 성과평가 등이다. 저서로는 현대행정관리론(공저, 2004), 행정현상의 이론적 조명(공저, 2008) 등이 있다. 주요 논문으로는“구조방정식모형(SEM)을 이용한 지방공무원의 지식공유 영향요인 분석(2007)”,“지방정부간 행정자치구역의 통합에 관한 연구(2008)”, “지방정부 정책과정의 단계별 성과의 영향분석(2009)”등이 있다.

<E-mail: hdh8859@hanmail.net>