지방교부세의 비대칭 Flypaper Effect 분석*

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름) : 75～92

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* 이 연구는 2008학년도 영남대학교 학술연구조성비에 의한 것임.

Local Governments' Asymmetric Reactions to the Local Share Tax

박 선 희**

구 정 태

김    렬***

** 제1저자

*** 교신저자

중앙정부의 지원금 감소는 대체로 flypaper effect의 대칭성을 부인하는 비대칭 flypaper effect를 가져오며, 어느 정도의 교체효과가 나타나 지방정부는 지원금의 감소분만큼 민감하게 반응하지 않는다고 주장되고 있다. 이러한 효과들은 대체로 재정자율권이 충분히 보장된 외국의 사례에서 확인된 연구결과이며, 독자적인 재정운영이 어느 정도 제약받는 우리나라의 상황에서 지방교부세의 재정지출효과는 다소 상이할 것으로 예상된다.

본 연구는 1992년부터 2006년까지 15년간 우리나라의 131개 기초자치단체를 대상으로 재정자율성에 따른 지방교부세의 재정지출효과를 살펴보았다. 분석결과를 보면, 첫째 재정자율성이 낮은 집단의 경우 무조건부 지원금인 지방교부세가 조세경감에 따른 자체 재원의 감소분을 보충하는데 사용되어 flypaper effect는 발생하지 않으나, 재정자율성이 중위ㆍ상위집단에 속한 지방자치단체들은 어느 정도의 재정자율성을 보유하고 있기 때문에 선진국의 경우와 마찬가지로 flypaper effect가 나타나고 있다. 다음으로, 지방교부세의 감소에 따른 비대칭 flypaper effect는 재정자율성 중위집단을 제외하고는 존재하지 않는 것으로 분석되었다. 즉, 재정자율성 하위집단에서는 어떠한 형태의 flypaper effect도 나타나지 않으며, 재정자율성 중위집단은 오히려 유인효과에 의한 비대칭적 flypaper effect를 보이고 있고, 재정자율성 상위집단에서는 지원금의 증가와 감소에 공히 대칭적인 flypaper effect가 나타나고 있다.

주제어 : 지방교부세, 지원금, 끈끈이효과, 재정자율성, 재정지출효과

I. 서  론

우리나라 지방자치단체의 취약한 재정기반 하에서 중앙정부의 지원금은 공공서비스 공급을 위한 재원 충족에 매우 큰 기여를 하고 있다. 많은 선행연구에서 중앙정부 지원금은 지방정부의 공공지출에 있어서 중요한 결정요인으로 설명되고 있으며, flypaper effect를 비롯한 형평화 효과, 경제적 효과 또는 정책적 효과 등에 대한 논의들도 매우 다양하게 이루어지고 있다(유금록, 2000; 김렬 외, 2003; 김용성, 2004; 현승연･윤성식, 2006 등).

Flypaper effect는 ‘(파리잡이) 끈끈이 효과’로 사용되고 있지만(유금록, 2000; 허명순, 2003), 이러한 용어로는 본래의 의미가 정확히 전달되기 곤란한 점이 없지 않아 본 연구에서는 원어를 그대로 사용하기로 한다.

이러한 중앙정부 지원금에 대한 연구들은 대체로 지원금의 증가와 관련된 논의를 중심으로 하면서 정부지원금의 변화, 즉 증가 및 감소에 따른 효과를 구분하지 않고 있었다. 그러나 최근 들어 지원금이 증가할 경우와 감소할 경우를 구분하여 그 효과 또는 반응을 다루는 논의들이 꾸준히 진행되고 있다(Heyndels, 2001; Melo, 2002; Deller & Maher, 2005; 허명순, 2003). 이들은 상위 정부의 지원금이 감소함에 따라 나타나는 지방정부의 재정지출효과로서 대칭효과, 유인효과 그리고 교체효과 등을 밝히는데 연구의 초점을 두고 있다. 지원금이 감소하는 경우에는 대체로 flypaper effect의 대칭성을 부인하는 비대칭 flypaper effect가 발생하며, 어느 정도 교체효과가 나타나 지방정부는 지원금의 감소분만큼 민감하게 반응하지 않는다고 주장한다.

대칭성이란 중앙정부 지원금이 감소할 경우에 증가할 때와 동일한 규모로 감소한다는 것이며, 이는 지원금이 감소할 경우에 부(-)의 방향으로 flypaper effect가 존재함을 의미한다. 예를 들어 중앙정부 지원금의 증가로 인한 지방정부의 재정지출 효과가 0.5라고 하면 지원금의 $1 증가는 정부지출을 $0.5 증가시키고, 지원금이 감소하는 경우에도 이와 비례해서 동일한 감소효과가 나타나는 것이다(Gamkhar & Oates, 1996).

중앙정부 지원금이 증가할 경우에는 flypaper effect로 인해 지방정부 지출의 변화규모가 크지만, 지원금이 감소할 경우 자체재원을 대체하여 감소분을 보전하기 때문에 지출변화의 규모가 크지 않다. 따라서 지원금이 증가할 때와 비교해서 상대적으로 민감하게 반응하지 않는다는 것이다.

그러나 이러한 효과들은 대체로 재정자율권이 보장된 외국의 사례에서 확인된 연구결과로 볼 수 있다. 분권화의 제도적 맥락이나 중앙과 지방의 관계 등과 같이 지방재정을 둘러싼 다양한 정치적, 제도적, 사회ㆍ경제적 환경이 지방정부의 재정자율권에 영향을 미치며, 이러한 지방재정의 자율성과 역량 정도에 따라 중앙정부의 지원금에 대한 반응은 다양하게 나타날 수 있다(Melo, 2002; 강문희, 2003). 따라서 중앙정부 지원금의 재정지출효과를 충실히 이해하기 위해서는 지방재정의 자율성 정도가 고려되어야 한다는 점에서, 기존 선행연구에서 제시된 재정지출효과의 분석결과에 대한 정확성에 다소 의문이 제기된다.

지방교부세의 비대칭 Flypaper Effect 분석

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름)

본 연구는 1992～2006년까지 15년간 우리나라의 131개 기초자치단체를 대상으로 재정자율성에 따른 지방교부세의 재정지출효과를 살펴보고자 한다. 독자적인 운영이 어느 정도 제약받는 우리나라 지방재정의 상황에서 지방교부세의 재정지출효과는 재정자율권이 보장된 선진국의 경우와는 상이할 것으로 예상된다. 또한 우리나라 지방자치단체들 간에도 재정운영상 자율성의 정도에 따라 지방교부세의 감축에 따른 재정지출효과가 달리 나타날 수 있다. 더구나 지방분권화 및 감축관리 하에서 지원금 감소에 따라 지방자치단체들 간에 상이하게 발생하는 비대칭 flypaper effect는 지역 간의 격차를 더욱 심화시킬 수 있는 요인으로 작용할 수 있기 때문에 이에 대하여 심도 있는 분석이 필요하다고 할 것이다. 이러한 분석결과를 토대로 지방자치단체 입장에서는 지방교부세의 감소에 대비하여 재정건전성을 확보하기 위한 방안을 사전에 모색할 수 있으며, 중앙정부 입장에서는 지방교부세의 목적에 따른 배분방식 등에 대한 시사점을 갖게 되길 기대한다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 비대칭 flypaper effect의 유형

중위투표자모형을 이용한 수요함수에 따르면 정부지출은 중위투표자의 선호를 반영하며, 무조건부 지원금은 동일한 규모의 개인소득 증가와 같은 순수 소득효과를 가져온다. 이러한 전통적 이론과는 달리 경험적 분석에 따르면, 무조건부 지원금은 조세경감에 따르는 동일한 규모의 개인소득 증가보다 지출의 변화에 있어서 재정지출을 자극하는 효과, 즉 ‘flypaper effect’가 존재하게 된다(Gramlich, 1987).

한편 비대칭 flypaper effect에 관한 연구는 flypaper effect의 대칭성을 입증하는데 관심을 가지고 무조건부 지원금이 증가할 경우와 감소할 경우를 엄격히 구분하여 지방정부의 반응 및 재정지출효과를 설명한다. 이들 중에는 flypaper effect가 대칭적으로 발생하고 있음을 보여주는 연구도 있고(Gamkhar & Oates, 1996; Gamkhar, 2000; 허명순, 2003; 배상석 외, 2007), 이와 달리 유인효과, 교체효과 등과 같은 형태의 비대칭 flypaper effect가 나타나고 있음을 밝히기도 한다(Heyndels, 2001; Lalvani, 2002; Melo, 2002; Deller & Maher, 2005 등).

대칭효과란 무조건부 지원금이 감소할 경우 증가할 때와 동일한 규모로 지방정부의 지출수준도 감소되는 것을 지칭한다. <그림 1>에서 보듯이, 무조건부 지원금의 감소로 예산선이 CD에서 AB로 이동함으로써 지방정부는 x에서 최적 공급을 결정하게 되어 재정지출 수준은 그만큼 낮아지게 된다.

이러한 대칭효과에 반하는 비대칭 flypaper effect의 유형으로 유인효과와 교체효과를 들 수 있다. 유인효과란 지방정부가 지원금 감소에 맞추어서 그와 관련된 사업에 투여하던 자체재원도 함께 감소시킴으로써 지원금 감소로 인한 지출 감소보다 더 많은 지출 감소가 발생하는 현상을 말하며, ‘super-flypaper effect’라고도 한다(Stine, 1994; Gamkhar & Oates, 1996). <그림 1>에서 무조건부 지원금의 감소로 지방정부의 최적 공급수준이 x2에서 x의 좌측인 y1으로 축소된다면, 대칭적인 경우보다 조세는 경감되고 공공지출은 더 축소되는 긴축효과가 나타나게 된다.

비대칭 flypaper effect란 무조건부 지원금의 증가와 감소에 따른 재정지출 효과의 크기가 동일하지 않다는 것을 의미한다. 예를 들어 $1의 무조건부 지원금이 $1.2의 지출을 유발한다면 대칭효과의 경우 무조건부 지원금의 감소는 $1.2의 지출의 감소를 가져오지만 비대칭 flypaper effect란 $1.2 이상 또는 그 이하의 지출의 감소를 가져온다는 것이다(Martell & Smith, 2004).

<그림 1> 무조건부 지원금과 비대칭 flypaper effect

자료: Heyndels(2001), p.1330.

χ1

A

B

C

D

X

(사적재)

G

(공공재)

χ2

χ

y

y1

유인효과

긴축효과

교체효과

G

F

교체효과란 무조건부 지원금이 감소할 경우 지방정부는 이로 인한 재정충격을 완화하고 관련 사업을 지속적으로 수행하기 위해 추가로 조세를 인상하여 무조건부 지원금의 감소분을 대체하는 현상이다(Volden 1999; Heyndels, 2001; Lalvani, 2002; Melo, 2002; Deller & Maher, 2005; 배상석 외, 2007). <그림 1>에서 보듯이, 지방정부의 지출수준은 무조건부 지원금의 감소로 x2에서 x의 우측인 y로 이동함으로써 대칭적인 경우보다 조세는 더 강화되고 공공지출은 더 늘어나게 된다.

2. 비대칭 flypaper effect의 원인

Flypaper effect에 관한 연구는 대체로 재정환상을 비롯해서 관료의 예산행태 및 정치제도, 통계적 문제 등을 flypaper effect의 원인으로는 들고 있다. 중앙정부 지원금이 감소하는 경우에 나타나는 비대칭 flypaper effect도 그와 유사한 원인에 의해 발생하고 있다고 대부분의 선행연구들은 밝히고 있다.

Flypaper effect를 설명할 수 있는 대표적 이유로써 재정환상은 Logan(1986)과 Grossman(1990) 들을, 정치적 제도는 Wyckoff(1990)와 Bae & Feiock(2004) 등을, 그리고 통계적 문제는 Megdal(1987)과 Becker(1996) 등을 참조.

먼저 비대칭 flypaper effect의 원인으로 재정환상의 존재를 주장하는 Stine(1994)에 따르면, 납세자들이 정부지원금의 증가보다는 정부지원금의 감소를 쉽게 인지하기 때문에 선거직 지방관료들은 조세를 증대함으로써 정부지원금의 감소를 보전하려고 노력하며 그 결과 비대칭 flypaper effect의 한 유형인 교체효과가 나타나게 된다. 다른 한편으로는, 지원금 감소분에 따른 고통과 조세 증대에 대한 비난을 회피하기 위하여 여러 사업에 걸쳐 지출 수준을 골고루 감소하는 긴축정책을 수행함으로써 유인효과와 같은 비대칭 flypaper effect가 존재하게 된다.

이와 달리, 예산을 극대화하는 관료나 특정 이익집단 때문에 비대칭 flypaper effect가 발생한다는 주장도 있다(Stine, 1994; Volden, 1999; Heyndels, 2001). 이익집단과 지방관료들은 지원금을 그들이 원하는 사업을 육성하기 위해 적극 사용하려고 하지만 지원금의 감소에 대해서는 기존 사업을 보호하기 위해 자체재원을 사용하여 감소분을 보전하려고 한다. 특히 이러한 경우 재정적자를 용인하거나 유인하는 제도가 존재한다면 지방정부는 지원금의 감소에 결코 민감하게 반응하지 않을 것이다.

3. 비대칭 flypaper effect에 관한 실증 연구들

많은 선행연구들은 무조건부 지원금의 감소에 따라 여러 형태의 flypaper effect가 발생하고 있음을 제시하고 있다. 최근 우리나라 지방교부세의 재정지출효과를 분석한 허명순(2003)과 배상석ㆍ권성욱(2007) 등에 따르면 지원금 감소에 따른 재정지출효과가 대칭적으로 나타나고 있다. 1953년부터 1991년까지 통합회귀분석(TSLS)을 통해 연방정부의 지원금 감소에 따른 주ㆍ지방정부의 반응을 살펴 본 Gamkhar & Oates(1996)와 1974년부터 1990년까지 미국 연방의 고속도로 지원금의 규모변화에 따른 주ㆍ지방정부의 반응을 조사한 Gamkhar(2000) 등에서도 flypaper effect가 대칭적으로 나타나 비대칭 flypaper effect가 존재하지 않고 있다.

그러나 Volden(1999), Heyndels(2001), Lalvani(2002), Melo(2002), Deller & Maher(2005) 등은 정부지원금 감소에 따른 지방정부의 비대칭 flypaper effect로써 교체효과가 나타난다는 실증적 결과를 제시하고 있다. 먼저 Volden(1999)은 1965년부터 1994년까지 AFDC(Aid to Families with Dependent Children)사업에 대한 비대칭 flypaper effect를 살펴보았는데, 주정부 관료들은 지원금의 증가에 대해서 수급액을 인상하나 지원금의 감소에 대해서는 그 수급액의 인상을 유지하려고 노력하는 교체효과를 보이고 있다. Flemish 지방정부를 연구한 Heyndels(2001)는 지원금이 증가할 때 지출도 증가하지만 지원금이 감소할 때 재정수입액의 손실분을 세수입으로 보전함으로써 지원금의 감소에 영향을 받지 않음을 파악하였다. Lalvani(2002)와 Melo(2002)의 연구도 비대칭 flypaper effect를 발견하였는데, 이는 지원금을 주요 재원으로 하는 필수적인 공공서비스의 공급에 대한 영향을 줄이기 위해 지원금의 감소분을 보전하려는 노력이라고 주장하고 있다. 1990년에서 2000년까지 Wisconsin주의 지방정부를 분석한 Deller & Maher(2005)는 정책결정자들이 지원금의 감소에도 불구하고 경찰과 소방과 같은 필수적인 공공서비스에 대해서 자체재원으로 감소분을 보전하려는 경향을 밝혔다.

한편 Pennsylvania주의 카운티(county)정부를 대상으로 한 Stine(1994)의 연구는 비대칭 flypaper effect의 존재를 입증하지만 유인효과의 발생을 주장하고 있다. 일반세입분여금(General Revenue Sharing)과 같은 무조건부 지원금제도의 영구적인 폐지에 따른 지원금의 감소에 대해 납세자들이 강하게 주목함으로써 오히려 유인효과가 나타난다는 것이다.

4. 비대칭 flypaper effect와 재정자율성

이처럼 무조건부 지원금에 대한 지방정부의 반응은 여러 형태의 flypaper effect로 나타나고 있으며, 상이한 반응은 근본적으로 상이한 재정제도 혹은 재정체제에 기인한다. Wallin(1996)에 따르면, 미국 연방정부 지원금의 변화에 대한 주정부의 반응은 주정부의 과세능력 그리고 조세‧지출‧채무한도 및 균형예산 등에 대한 재정규제의 엄격성 등에 따라 상이하게 나타나고 있다. 연방정부 지원금의 감소로 재정난(fiscal difficulties)을 경험한 주정부들은 사업을 축소하거나 조세 인상을 통해서 필요한 자금을 확보하려고 하며, 그러한 노력의 성공 여부는 주정부의 재정자율성 혹은 재정능력에 따른다고 한다. Nathan & Doolittle(1985)도 연방정부의 지원금 감소에 대해 지방정부는 당해 자치단체의 재정상태, 지역사회의 이념 그리고 사업유형에 따라 상이하게 반응하며, 특히 보다 ‘자유주의적(liberal)’이거나 ‘지출지향적인 정향(pro-spending bias)’을 가진 지방정부는 재정상태가 허용하는 한 감소분을 보전하려고 한다고 주장한다.

이처럼 지방정부가 자체재원과 지원금 중에서 어떤 것으로 지출할 것인가를 현실적으로 선택하는 중요한 결정요인은 지방정부에 부여된 재정권한 혹은 재정자율성의 정도에 있다고 볼 수 있다(Melo, 2002). 즉, 지방정부가 조세율과 과세기준을 설정할 권한을 보유하고 있는 정도에 따라 지방정부의 반응 혹은 선택은 달라지며 그에 따라 flypaper effect의 존재 혹은 그 형태가 나타나게 된다는 것이다. 따라서 flypaper effect에 관한 연구에 있어서 상이한 수준의 정부 간에 법ㆍ제도상 조세와 지출이 배분되어지는 방법을 포함하여 하위정부에게 주어지는 예산결정 혹은 재정의 자율성을 고려하는 것이 중요하다고 할 것이다.

실제 Melo(2002)의 연구에 따르면, 의존재원의 비율이 높은 하위 정부에서는 비대칭 flypaper effect가 발견되었지만 의존재원의 비율이 낮은 하위 정부에서는 대칭효과가 존재하고 있다. 이러한 연구결과는 하위 정부가 상위 정부로부터 지원금의 감소를 보전하기 위하여, 특히 지원금을 주요 재원으로 하는 필수적인 공공서비스의 공급에 대한 충격을 줄이기 위한 노력을 보여주고 있다. 자체 세수입 증가뿐만 아니라 때로는 부채나 적자예산 등 다양한 방법을 통해서 지원금 감소에 대응하고 있으며, 이러한 노력의 결과는 하위 정부에게 주어진 재정자율성의 정도에 따른 다양한 flypaper effect로 나타나게 된다.

Ⅲ. 분석을 위한 구상

1. 분석모형 및 가설설정

정부지원금의 비대칭적 효과에 관한 대부분의 연구들은 전통적인 경제이론에 바탕을 둔 정부지출모형에 지방교부세 감소를 나타내는 변수를 추가하여 사용한다. E=f(Y, X, G), 즉 지방정부의 지출수준은 지역소득, 지방교부세를 포함한 지원금, 그리고 다양한 사회경제적 및 제도적 요인 등에 의해 결정되며, 이는 다음의 식(1)과 같이 나타낼 수 있다.

[eqn: E _{i`t} = alpha _{it} + beta _{1} NM _{i`t} + beta _{2} D(NM _{i`t} -NM _{it i`t-1} )+ beta _{3} G _{i`t} + beta _{4} Y _{i`t} + beta _{5} X _{i`t} +u _{i`t} --(1)]

α=상수, β=회귀계수, i=자치단체, t=각년도, u=오차항

여기서 NMit는 무조건부 지원금을 의미하는 지방교부세, 그리고 D는 지방교부세 감소를 나타내는 더미(dummy)변수이다. 따라서 NMit < NMit-1 이면 D = 1, 그렇지 않으면 D = 0의 값을 가진다.

본 연구에서는 재정자율성에 따른 지방교부세의 재정지출효과를 파악하기 위하여 식(1)에 재정자율성 차원을 추가하여 다음의 식(2)를 얻는다.

[eqn: J _{k} E _{i`t} = beta _{0 _{it}} + beta _{k1} NM _{i`t} + beta _{k2} D(NM _{i`t} -NM _{it i`t-1} )+ beta _{k3} G _{i`t} + beta _{k4} Y _{i`t} + beta _{k5} X _{i`t} +u _{ kit} --(2)]

여기서 는 재정자율성의 차원을 상징적으로 보여주며, 는 재정자율성 차원의 실질적인 하위분류 집단(=1, ..., n)을 의미한다. 이 식(2)에 기초하여, 아래와 같은 세 가지 가설의 설정이 가능하다.

[가설 1]. 지방교부세를 나타내는 계수인 이 주민소득을 나타내는 계수인 보다 크다는 것은 flypaper effect가 존재한다[반대로  ≤ 이면, flypaper effect가 존재하지 않는다]는 것을 나타낸다.

이러한 Flypaper effect의 존재 여부는 재정자율성 정도에 따라 달라질 것이다. 재정자율성이 낮은 경우에는 수입과 지출 수준의 결정에 있어서 사실상 제한이 크기 때문에 flypaper effect가 발생하지 않으나, 재정자율성이 높은 경우에는 반대로 flypaper effect가 나타날 것이다.

[가설 2]. 지방교부세 감소를 나타내는 계수인 가 통계적으로 유의하다면 비대칭 flypaper effect가 존재한다[가 통계적으로 유의하지 않거나 유의한 0의 값을 지닌다면 비대칭 flypaper effect가 존재하지 않는다]는 것을 나타낸다.

통계적으로 유의한 대칭효과(β2＝0)에 대한 증거를 찾는 것은 거의 불가능하므로, β2가 통계적으로 유의미하지 않는 경우를 대칭효과로 간주한다(배상석․권성욱, 2007).

이러한 비대칭 flypaper effect의 존재 여부는 재정자율성 정도에 따라 달라질 것이다. 재정자율성이 낮은 경우에는 조세 인상이나 사업 축소 등에 있어서 재량 범위가 좁기 때문에 비대칭 flypaper effect가 발생하지 않으나, 재정자율성이 높은 경우에는 반대로 비대칭 flypaper effect가 나타날 것이다.

[가설 3]. 지방교부세 감소를 나타내는 계수인 가 통계적으로 유의하여 비대칭 flypaper effect가 존재한다면, 비대칭 flypaper effect의 유형은 재정자율성 정도에 따라 달라질 것이다.

재정자율성이 높은 지방정부는 지방교부세가 감소하더라도 이미 제공하고 있는 지출수준을 유지하기 위해 자체수입을 자율적으로 증대시킬 것이며, 이 경우 는 통계적으로 유의한 부(-)의 값을 갖는다[교체효과]. 이와 달리 재정자율성이 낮은 지방정부의 경우, 지방교부세의 감소에 따라 긴축재정을 운영함으로써 지출을 더 축소하는 유인효과 또는 감소분만큼 동일한 수준으로 지출을 억제하는 대칭효과를 야기하거나, 오히려 필수적인 공공서비스의 공급에 대한 충격을 줄이기 위해 그 감소분을 보전하려고 노력함으로써 교체효과를 발생할 수도 있다. 여기서 가 통계적으로 유의한 정(＋)의 값을 지닌다면 유인효과, 통계적으로 유의하지 않거나 유의한 0의 값을 가진다면 대칭효과, 통계적으로 유의한 부(-)의 값을 지닌다면 교체효과를 나타낸다(Deller & Maher, 2005; 배상석․권성욱, 2007).

궁극적으로 지방정부 지출변화의 크기는 -(＋)이므로 가 부(-)의 값을 가질수록 지방정부의 지출은 정(+)의 값을 가지게 된다.

2. 변수의 선정 및 조작화

경험적 분석을 위한 변수는 위 식(1)과 식(2)에 기초하고 있다. 종속변수인 지방정부의 지출수준(E)은 대부분의 선행연구에서 사용되는 1인당 지방정부 지출액을 변수로 선정하며, 특별회계를 제외한 일반회계 세출결산자료를 실제 분석에 활용한다.

특별회계의 경우 도시별 표준화가 되어 있지 않고 필요에 따라 그 규모의 변이성이 크기 때문에 지출효과를 측정하는데 적절하지 않다고 볼 수 있다(김렬 외, 2003).

본 연구에서 설명변수는 지방교부세(NMit), 지방교부세 감소를 나타내는 더미변수인 D(NMit - NMit-1), 지역소득(Y), 기타 지원금(G), 사회경제적 및 제도적 요인(X) 등으로 구성된다. 먼저 무조건부 지원금에 해당하는 지방교부세는 1인당 지방교부세액을 사용하며, 비대칭 flypaper effect를 측정하기 위한 더미변수는 각 연도별 지방교부세가 그 전년도 지방교부세 금액보다 작 경우는 1, 그렇지 않는 경우는 0의 값을 가지게 한다.

지역소득 변수는 flypaper effect의 존재를 확인하는데 매우 유용한데, 우리나라의 경우 그에 대한 공식적인 자료가 존재하지 않아 다양한 대리변수(proxy)를 사용하고 있다. 본 연구에서는 자동차보유대수를 주민소득의 대리변수로 삼아, 지역인구 1,000명당 자동차보유대수를 측정한다. 자동차보유대수는 자동차세가 지방세에 점유하는 비중이 크다는 점에서도 그 의미를 부여할 수 있을 것이다(윤석완, 1999).

주민소득의 대리변수로는 저축액(조정흠, 1997), 지방세 부담(징수)액(한표환, 1994), 지방세 수입(김태영, 2001; 강문희, 2001), 자동차보유대수(남궁근, 1994; 윤석완, 1999; 허명순, 2003) 등이 사용되고 있다(김렬 외, 2003).

많은 선행연구의 경우 1인당 지방세를 대리변수로 사용하나, 우리나라 지방세는 취득세나 등록세 등의 거래자산과세가 중심으로 되어 있기 때문에 지방세를 지역소득의 대리변수로 활용하는 것은 한계가 크다고 볼 수 있다(국중호, 2005).

여기서 ‘기타 지원금’은 지방교부세를 제외한 일체의 지원금을 의미하며 주민 1인당 금액으로 측정되며, 이는 중앙정부뿐만 아니라 광역자치단체로부터 주어지는 보조금, 양여금, 보전금, 교부금 등을 포괄한다.

많은 선행연구에서 지방정부예산 및 지출을 결정하는 사회경제적 변수로서 인구, 인구밀도, 노령인구, 인구증가율, 의존인구, 학령인구, 청년인구, 실업률 등이 제시되나, 여기에서는 우리나라의 적실성과 자료의 입수가능성을 고려하여 인구밀도(인구/면적)와 의존인구비율(15세미만+65세이상/총인구)을 주요 변수로 선정한다.

정부지원금의 변화에 따른 하위정부의 조세와 지출에서의 반응은 사회경제적 요인뿐만 아니라 분권화의 과정이나 정도를 특징지을 수 있는 제도적 맥락을 고려하는 것이 중요하다(Melo, 2002). 따라서 우리나라의 경우 중앙집권에서 지방분권으로 제도적 변화를 특징짓는 지방자치제 실시 여부에 대한 더미변수를 포함하여, 지방자치제 실시 전인 1992년부터 1995년까지는 0의 값을, 1996년부터 2006년은 1의 값을 부여한다.

<표 1> 변수 및 측정지표
변 수			측 정 지 표
종속변수	지출수준	1인당 지방정부지출	일반회계지출액/인구
설명변수	지방교부세	1인당 지방교부세	지방교부세액/인구
	비대칭 flypaper effect	더미변수	전년대비 감소=1, 증가=0
	주민소득	1,000명당 자동차보유대수	(자동차보유대수/인구)× 1,000
	사회․경제적 요인	인구밀도	인구/면적(㎢)
		의존인구비율	(의존인구/총인구)× 100
	재정적 요인	1인당 기타 지원금 (지방교부세 제외)	(총 정부지원금-지방교부세)/인구
	제도적 요인	지방자치제 실시	1992～1995 = 0, 1996～2006 = 1

3. 자료의 수집ㆍ분석방법

본 연구에서 사용된 재정관련 변수는 재정고(http://lofin.mogaha.go.kr)에서 공시되고 있는 ｢재정통계｣(2002～2006)와 행정자치부(및 내무부)에서 발간한 ｢지방재정연감｣(1992～2002)을 이용하며, 각 변수의 값은 물가상승률을 반영하여 1995년을 기준한 1,000원당 불변가치로 환산한다. 사회경제적 변수인 인구밀도와 의존인구 그리고 소득변수의 대리지표로 사용된 자동차보유대수 등은 통계청의 통계정보시스템(www.kosis.kr)에서 관련 자료를 수집한다.

한편 단순한 선형모형을 사용함으로써 flypaper effect가 과대하게 나타난다는 주장에 따라(Megdal, 1987; Becker, 1996), 본 연구에서는 모든 변수에 자연로그를 취한 모형을 사용한다. 수집된 자료는 횡단면 자료와 시계열 자료를 포함하고 있기 때문에, 공간과 시간에 따른 변이를 감안하고 동시에 추정의 효율성도 높일 수 있는 통합시계열분석을 행한다. 오차항의 통계적 특성을 어떻게 가정하는가에 따라 여러 방법이 사용될 수 있지만, 본 연구에서는 SAS TSCSREG

(Time Series Cross Section Regression) 프로그램이 제시하는 여러 통계모형 중에서 Fixone 모형을 중심으로 추정한다.

SAS TSCSREG 프로그램에서 제공되는 통계모형으로는 Fixone, Fixtwo, Ranone, Rantwo, Fuller, Parks, Da Silva 모형이 있으나, 본 연구에서 Fixtwo 모형과 Rantwo 모형의 경우 시계열적 더미변수와 지방자치제 실시 변수간에 인위적 교란이 발생했을 가능성이 높은 것으로 나타나 본 연구에서 제외시켰다. Ranone 모형의 경우도 그 결과는 Fixone 모형과 유사하였지만 Hausman Test 결과 ‘독립변수와 오차항 간에 상관관계가 존재하지 않는다’는 귀무가설이 1%～10%의 유의수준에서 기각되어 Fixone 모형이 더 적합한 것으로 나타났다. 그 외 Parks 모형 등은 불균형 data로 인하여 모형을 적용할 수 없었다.

특히 재정자율성에 따른 지방교부세 지출효과의 차이를 파악하기 위한 통합시계열분석은 재정자율성의 차원에 따라 분석대상을 구분하여 행한다. 재정자율성이란 재원의 자체조달 능력, 즉 ‘자치재정력'을 의미하거나(김대원, 2003), 재정운용에 관한 자율권을 의미하는 ‘재정분권화’와 동일한 개념으로 사용되기도 한다. 그러나 본 연구에서는 김현조(2001)의 개념규정과 같이, 지방자치단체가 재정문제를 주체적으로 결정하고, 집행하며, 이에 대해 책임을 지는 것으로 정의한다. 즉, 지방자치단체가 필요한 재정자원을 자주적으로 조달하고 이를 자치단체의 자유로운 의사와 판단에 의해 주민이 요구하는 서비스에 사용할 수 있는 정도를 의미한다.

이러한 관점에서 재정자율성은 크게 세입자율성과 세출자율성으로 구분할 수 있다(김현조, 2001; 은은기, 2005). 세입자율성은 지방자치단체가 스스로 재원을 조달하거나 다양한 수입원을 통해서 재정수입을 극대화시킬 수 있는 능력으로 이해될 수 있으며, 이는 재정자립도, 재정력지수 등에 의해 자주 측정되는 세입동원능력지표로 설명된다(권형신 외, 2006). 반면에 세출자율성은 지출예산의 편성과 집행 등에 관련된 자율성을 말하며, 이는 인건비 비율, 투자비 비율 등으로 측정되는 재정운영의 경직성 정도(손희준, 2006), 자체사업비 비율(윤영진, 2002), 재정자주도(박병희, 2006) 등으로 설명된다. 한편 이들 개별지표가 갖는 한계를 극복하고자 여러 지표들을 평균하여 재정자율성 종합지수를 도출하여 활용하기도 한다(이상용ㆍ하능식, 2007). 여기서는 선행연구에서 널리 사용되고 있는 세입자율성 지표인 재정자립도, 세출자율성 지표인 재정자주도를 종합지수화하여, 이를 토대로 군집분석을 시도하여 재정자율성 집단을 구분한다.

Ⅳ. 실증분석결과

1. 전체 시ㆍ군의 재정지출효과

본 연구에서는 먼저 131개 시ㆍ군 전체를 대상으로 1992년부터 2006년까지 15년간에 걸친 자료들을 활용하여 분석을 행하였다. 종속변수인 지방재정지출에 대한 통합시계열분석의 결과는 <표 2>와 같다.

<표 2> 전체 기초자치단체의 통합시계열분석결과
		종속변수 : 지방자치단체(시ㆍ군) 지출
		비표준화 계수(B)		표준화 계수(β)	t 값
		값	표준오차	값
상수	절 편	5.253	0.340		15.43***
설명변수	소 득	0.366	0.023	0.257	15.76***
	지방교부세	-0.003	0.006	-0.007	-0.50
	비대칭 flypaper effect 변수	-0.007	0.009	-0.005	-0.88
	인구밀도	-0.097	0.015	-0.220	-6.52***
	의존인구	1.278	0.008	0.155	15.27***
	기타 지원금	0.223	0.010	0.332	20.81***
	지방자치제 실시	0.113	0.016	0.089	8.21***
R2		0.93
F test for No Fixed Effects		11.87***
*** p<0.01

분석결과에 따르면, 소득, 의존인구, 기타 지원금, 지방자치제 실시 등은 유의수준 0.01에서 지방재정지출에 정(+)의 효과를 보이고 있다. 반면에 인구밀도가 지방정부 지출에 통계적으로 유의한 부(-)의 영향을 미치고 있음은 규모의 경제(economy of scale) 효과를 확인시켜 주고 있다고 볼 수 있다. 한편 지방교부세가 통계적으로 유의하지 않아 flypaper effect가 존재하지 않다는 점을 보여준다. 또한 지방교부세 감소에 따른 비대칭 flypaper effect 변수도 통계적으로 유의하게 나타나지 않아, 지방교부세의 감소에 따른 재정지출효과가 대칭성을 지닐 것으로 짐작할 수 있다. 그러나 지방교부세의 flypaper effect가 존재하지 않기 때문에 지방교부세가 감소하는 경우에 지방정부 지출도 증가했을 때와 동일한 규모로 감소하는 대칭효과를 단정 지을 수는 없다.

이러한 분석결과는 Australia를 대상으로 지원금의 재정지출효과를 살펴본 Worthington & Dollery(1999)의 연구결과와 동일하다. 그들은 flypaper effect에 관한 많은 선행연구에서 제시된 모형의 오류를 지적하고, flypaper effect가 모형의 정립에 따라 상이하게 나타난다고 주장한다.

2. 재정자율성 집단별 재정지출효과

1) 재정자율성 집단의 유형화

실제 지방재정운영에서 제시되는 개별지표는 재정자율성의 한 단면만을 반영하는 한계가 있기 때문에, 여기서는 세입과 세출의 측면을 동시에 고려하여 재정자율성 지표를 구한다. 즉, 선행연구에서 널리 사용되고 있는 세입자율성과 세출자율성의 대표적 지표라 할 수 있는 재정자립도와 재정자주도를 각각 선정하여, 이들 두 지표의 10년(지방자치제 실시 기간인 1996년～2006년)에 걸친 수치를 기하평균하여 재정자율성지수를 산출한다. 이러한 재정자율성지수를 기초로 유크리디안 제곱거리(squared euclidean distance)로 사례간의 거리를 측정하여 3개 집단으로 군집분석을 행하였으며, 그 결과는 다음의 <표 3>과 같다.

박병희(2006)는 지방자치단체가 재정자율성을 측정함에 있어서 지방자치단체의 재원조달에서의 자주성을 나타내는 지표로 재정자립도를 활용하고 그 보완지표로써 자치단체의 재량적, 자주적 가용재원의 크기라는 의미에서 재정자주도 지표를 활용할 것을 권하고 있다.

기하평균은 n개의 수에 관하여 이들을 모두 곱한 값의 n제곱근으로 산출되며, 통계 자료에 나타나는 극단적인 수치의 영향을 제거하기 위하여 산술평균을 대신한다.

군집분석에서 군집의 최적 숫자를 결정하는 공식적인 방법이 있지만 일반적으로 연구자의 판단에 의존하는 경우가 많다. 본 연구에서는 상․중․하의 집단으로 구분하여 분석하는 것이 적합할 것으로 판단되어 3개의 군집으로 지정하였다.

<표 3> 재정자율성 집단의 유형화
군집	N	평균	최소값	최대값	표준편차	시	군
집단1 (하)	83	41.3	34.0	46.4	2.71	13	70
집단2 (중)	26	51.8	47.2	57.4	3.25	17	9
집단3 (상)	22	70.9	61.7	81.7	5.99	22	-
계	131	48.4	34.0	81.7	11.52	52	79

전체 131개 기초자치단체 중에서 집단1에 해당하는 자치단체는 13개 시와 70개 군으로 구성되어 있으며, 이들의 재정자율성 지수 평균은 41.3으로서 재정자율성의 수준이 가장 낮은 집단으로 간주할 수 있다. 집단2에는 17개 시와 9개 군이 속하며, 이들의 재정자율성 지수 평균은 51.8로서 재정자율성 수준이 중간 정도에 속한다고 판단할 수 있다. 마지막으로 집단3은 22개 시를 포함하며, 이들의 재정자율성 지수 평균은 61.7로서 재정자율성 상위집단으로 볼 수 있다.

2) 재정자율성 집단별 통합시계열분석결과

전체 131개 기초자치단체를 재정자율성 지표를 기준에 따라 세 집단으로 구분하여, 이들 집단의 각각에 대해 통합시계열분석을 행한 결과는 <표 4>와 같다. 먼저 재정자율성 하위집단에 대한 분석결과를 보면, 소득, 의존인구, 기타 지원금, 지방자치제 변수들은 모두 유의수준 0.01에서 지출에 정(+)의 영향을 주고 있으나, 지방교부세와 인구밀도는 오히려 통계적으로 유의한 부(-)의 영향을 보이고 있다. 한편 소득의 지출효과는 0.320인 반면에 지방교부세의 지출효과는 -0.039로 지방교부세가 소득보다 그 효과가 작을 뿐만 아니라 부(-)의 영향을 미치기 때문에 flypaper effect가 존재하지 않는다고 판단할 수 있다. 그리고 지방교부세의 감소시 재정지출효과를 나타내는 비대칭 flypaper effect 변수는 통계적으로 유의하지 않아 비대칭 flypaper effect도 존재하지 않음을 확인할 수 있다.

<표 4> 재정자율성 집단별 통합시계열분석결과
요인 및 변수		종속변수(지방정부 지출)
		재정자율성 하위집단				재정자율성 중위집단				재정자율성 상위집단
		비표준화 계수(B)		표준화 계수(β)	t 값	비표준화 계수(B)		표준화 계수(β)	t 값	비표준화 계수(B)		표준화 계수(β)	t 값
		값	표준 오차	값		값	표준 오차	값		값	표준오차	값
절편	상 수	5.636	0.403		13.97***	4.661	0.975		4.78***	12.849	1.069		12.01***
설명변수	소 득	0.343	0.029	0.320	11.65***	0.288	0.059	0.257	4.83***	0.135	0.041	0.134	3.30***
	지방교부세	-0.032	0.008	-0.039	-3.76***	0.225	0.028	0.289	8.00***	0.041	0.010	0.195	4.07***
	비대칭 flypaper effect 변수	-0.008	0.011	-0.007	-0.75	0.062	0.017	0.065	3.58***	0.007	0.017	0.009	0.44
	인구밀도	-0.109	0.021	-0.125	-5.01***	-0.099	0.025	-0.221	-3.83***	0.040	0.029	0.097	1.38
	의존인구	1.211	0.101	0.193	11.94***	0.880	0.279	0.097	3.15***	-0.842	0.253	-0.159	-3.33***
	기타 지원금	0.252	0.014	0.341	17.68***	0.167	0.025	0.280	6.50***	0.125	0.016	0.269	7.87***
	지방자치제 실시	0.133	0.021	0.110	6.33***	0.075	0.033	0.075	2.25**	0.141	0.027	0.164	5.19***
R2		0.91				0.90				0.87
F test for no fixed effects		10.19***				4.97***				30.97***
** p<0.05, *** p<0.01

재정자율성 중위집단의 경우를 살펴보면, 소득, 지방교부세, 비대칭 flypaper effect, 기타 지원금, 의존인구, 지방자치제 변수들 모두 통계적으로 유의한 정(+)의 영향을, 그리고 인구밀도는 부(-)의 영향을 미치고 있다. 한편 소득의 재정지출 효과는 0.257인 반면에 지방교부세의 지출효과는 0.289로 지방교부세가 소득보다 그 효과에 있어서 크게 나타나 flypaper effect가 존재하고 있다고 할 수 있다. 이러한 분석결과는 정도에서 다소 차이가 있지만 김렬 외(2003)와 배상석․권성욱(2007)에서와 같이 무조건부 지원금인 지방교부세가 지방정부의 재정지출을 증가시킨다는 점을 입증하고 있다. 비대칭 flypaper effect 변수도 유의수준 0.01에서 통계적으로 유의하게 나타나 지방교부세의 감소에 따른 비대칭 flypaper effect가 존재함을 확인할 수 있다. 즉 비대칭 flypaper effect의 회귀계수가 통계적으로 유의한 정(＋)의 부호를 보이고 있어, 지방교부세의 감소는 오히려 유인효과를 발생시키고 있다고 판단할 수 있다.

우리나라 시를 대상으로 한 김렬 외(2003)의 연구에서 지방교부세의 재정지출효과는 0.742로, 군을 대상으로 한 배상석․권성욱(2007)의 연구에서는 0.287로 나타났다.

마지막으로 재정자율성 상위집단에 대한 분석결과를 보면, 소득, 지방교부세, 기타 지원금, 지방자치제 변수들은 유의수준 0.01에서 지방정부 지출에 정(+)의 영향을, 그리고 의존인구는 부(-)의 영향을 미치고 있다. 그러나 인구밀도와 비대칭 flypaper effect 변수는 모두 유의수준 0.1에서 통계적 유의성을 보여주지 못하고 있다. 한편 소득의 지출효과는 0.134인 반면에 지방교부세의 지출효과는 0.195로 소득이 지방교부세보다 그 효과에서 작게 나타나고 있어 flypaper effect가 존재한다고 추론할 수 있다. 그러나 지방교부세의 감소에 따른 재정지출효과를 보여주는 비대칭 flypaper effect 변수는 통계적으로 유의하지 않기 때문에 비대칭 flypaper effect는 존재하지 않는다고 할 것이다. 이는 지방교부세가 감소하는 경우에도 동일한 규모로 감소하는 대칭효과가 발생하고 있음을 보여준다.

3. 분석결과 요약: 가설검증 결과

1992년부터 2006년까지 15년간에 걸쳐 우리나라 131개 시ㆍ군을 대상으로 지방교부세의 재정지출효과를 파악하기 위하여 통합시계열분석을 행하였다. 이러한 분석결과를 바탕으로 하여 본 연구의 가설들을 검증하여 본다.

첫째, 지방교부세의 flypaper effect 존재에 대한 [가설 1]은 131개 시․군 전체를 대상으로 한 분석결과에서 기각된다. 우리나라 기초자치단체들의 경제력과 재정력이 전반적으로 취약하기 때문에 지방교부세가 주로 지역주민의 조세부담 경감에 따른 지방자치단체의 재원부족을 보전하는데 사용됨으로써 flypaper effect는 실제 존재하지 않을 것으로 추론할 수 있다.

이러한 추론을 가능하게 하는 시․군세의 비과세 및 감면 현황을 보면, 2002년 17,181,520건에 686,202백만원, 2003년 18,274,774건에 755,140백만원, 2004년 19,780,878건에 801,769백만원, 2005년 19,464,171건에 786,060백만원으로 매년 증가하고 있다.

재정자율성 집단별 분석결과를 보면, 재정자율성 상위집단과 중위집단에서 flypaper effect가 존재하고 있음을 알 수 있다. 이들 집단에 속한 지방자치단체들은 어느 정도의 재정자율성을 보유하고 있기 때문에 지방교부세는 지역적으로 공급되는 재화의 비용을 과소 추정하게 하고 결국에는 지방정부의 산출에 대한 수요를 증가시키게 하기 때문인 것으로 볼 수 있다. 그러나 재정자율성이 낮은 하위집단의 경우, 무조건부 지원금인 지방교부세가 조세경감에 따른 자체 재원의 감소분을 보충하는데 사용되는 것으로 판단할 수 있다.

둘째, 지방교부세의 감소에 따른 비대칭 flypaper effect의 존재에 대한 [가설 2]는 131개 시ㆍ군 전체를 대상으로 한 분석결과에서 기각된다. 비대칭성이 존재하지 않는다는 점에서 대칭성을 지닐 것으로 짐작할 수 있으나, 지방교부세의 flypaper effect가 존재하지 않기 때문에 대칭효과를 단정 지을 수는 없다.

재정자율성 집단별 분석결과에 따르면, 재정자율성 중위집단의 경우에만 비대칭 flypaper effect가 존재하는 것으로 나타나고 있다. 하위집단과 상위집단에서 지방교부세의 감소에 따른 비대칭 flypaper effect가 나타나지 않는다는 것이 지방교부세의 증가할 때와 동일한 규모로 감소하는 대칭효과가 존재하는 것으로 단정해서는 안된다.

셋째, 재정자율성의 정도에 따라 비대칭 flypaper effect의 형태가 상이할 것이라는 [가설 3]은 채택된다. 즉, 재정자율성 상위집단에서는 대칭효과, 중위집단에서는 유인효과가 나타남은 재정자율성의 정도에 따라 지방교부세 감소로 인한 비대칭 flypaper effect의 유형이 다소 상이하다는 것을 보여준다.

재정자율성 상위집단의 경우, 세입자율성과 세출자율성이 각각 62.3%와 79.7%로 상당히 높은 수준을 보이고 있다. 이처럼 자율성이 높다는 것은 반대로 재정의 경직성이 낮다는 의미로 해석할 수 있으며, 따라서 지방교부세의 감소에 증가하는 때와 달리 다소 민감하게 반응하지 않는 대칭효과를 보인다고 판단할 수 있다.

참고로 재정자율성 상위․중위․하위집단의 세입자율성은 각각 62.3%, 31.7%, 15.8%이며, 세출자율성은 79.7%, 71.9%, 66.9%로 나타나고 있다.

재정자율성 중위집단의 경우, 세입자율성이 31.7%로 매우 낮음에도 불구하고 세출자율성은 66.9%로 높아 수입과 무관하게 지출을 팽창하려는 유인을 갖게 함으로써 결국 flypaper effect라는 비효율적 배분을 야기하고 있다. 더구나 세입자율성이 낮은 상황에서 지방교부세의 감소에 따른 충격을 완화시킬 수 있는 가능성은 낮기 때문에 지방교부세의 감소에 민감하게 반응하게 된다. 따라서 지방재정의 자율성, 책임성, 효율성을 제고하려는 취지에서 지방교부세의 역할을 크게 강화하는 방안은 세출자율성을 신장시킨다는 점에서는 효과가 있을 수 있으나, 세입자율성이 전제가 되지 않는 세출자율성은 자율과 책임의 괴리로 나타나, 결국 지방재정의 악화 혹은 불균형을 심화시킬 수 있는 요인으로 작용할 수 있다.

Ⅴ. 결론 및 시사점

본 연구는 중앙정부 지원금의 감소가 지방정부의 재정지출 수준에 어떠한 영향을 미칠 것인가에 대한 의문에서 시작된다. 즉, 지원금이 감소하는 경우에는 대체로 flypaper effect의 대칭성을 부인하는 비대칭 flypaper effect가 발생하며, 어느 정도 교체효과가 나타나 지방정부는 지원금의 감소분만큼 민감하게 반응하지 않는다고 주장되고 있다.

그러나 이러한 효과들은 대체로 재정자율권이 충분히 보장된 외국의 사례에서 확인된 연구결과이며, 독자적인 재정운영이 어느 정도 제약받는 우리나라의 상황에서 지방교부세의 재정지출효과는 다소 상이할 것으로 예상된다. 특히 지방자치단체들 간에도 재정운영의 자율성에서 차이가 있는 바, 이에 따라 지방교부세 감축에 대한 지방정부의 반응도 차이가 있을 것이라고 짐작할 수 있다. 따라서 지원금의 재정지출효과를 충실히 이해하기 위해서는 지방재정의 자율성 정도가 고려되어야 한다는 점에서, 본 연구는 1992～2006년까지 15년간 우리나라의 131개 기초자치단체를 대상으로 재정자율성에 따른 지방교부세의 재정지출효과를 살펴보았다.

분석결과를 두 가지로 요약하여 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 재정자율성이 낮은 집단의 경우 무조건부 지원금인 지방교부세가 조세경감에 따른 자체 재원의 감소분을 보충하는데 사용되어 flypaper effect는 발생하지 않으나, 재정자율성이 중위ㆍ상위집단에 속한 지방자치단체들은 어느 정도의 재정자율성을 보유하고 있기 때문에 선진국의 경우와 마찬가지로 flypaper effect가 나타나고 있다.

둘째, 지방교부세의 감소에 따른 비대칭 flypaper effect는 재정자율성 중위집단을 제외하고는 존재하지 않음을 보이고 있다. 다시 말하면, 재정자율성이 매우 낮은 집단에 있어서는 어떠한 형태의 flypaper effect도 나타나지 않으며, 재정자율성 중위집단은 오히려 유인효과에 의한 비대칭적 flypaper effect를 보이고 있고, 재정자율성 상위집단에서는 지원금의 증가와 감소에 공히 대칭적인 flypaper effect가 존재하고 있다. 이처럼 재정자율성 정도에 따라 비대칭 flypaper effect의 유형은 다소 상이하게 발생하며, 우리나라의 경우 지방교부세의 감소분을 보전할 만큼 지방자치단체의 재정자율성이 보장되어 있지 않기 때문에 교체효과는 나타나지 않고 있다.

이러한 연구결과에 따르면 flypaper effect는 어느 정도의 재정자율성이 보장된 지방자치단체에 존재하고 있기 때문에, 지원금의 증가 혹은 감소가 오히려 지방자치단체 간의 빈익빈 부익부 현상을 심화시킬 수 있는 요인으로 작용할 수 있다. Flypaper effect가 재정제도보다는 재정운영상 발생하게 된다는 점은 지방정부의 일반재원이 주민들의 의사에 따라 신축적으로 변동하지 않기 때문으로 볼 수 있다(김렬 외, 2003). 따라서 지방정부가 재원을 효율적으로 그리고 책임성 있게 사용하도록 주민참여 활동을 강화하는 등 실질적인 방안을 다양하게 모색할 필요가 있다.

한편 우리나라 지방재정의 현실을 보면, 세입자율성이 낮을 뿐만 아니라 자체사업에 대한 비용부담도 지방세와 연계되어 있지 않기 때문에 지방정부는 관행적으로 중앙정부와 상급단체에 의존하려는 성향이 있다. 결과적으로 지방교부세의 재정보전적인 성격은 지방정부로 하여금 의도적으로 재정수요는 늘리지만 재정수입 확보의 노력을 게을리 하게 되는 유인을 갖게 하는 도덕적 해이의 가능성을 초래하며 지역주민은 지방정부가 제공하는 공공서비스에 대한 비용을 스스로 부담하지 않기 때문에 flypaper effect와 같은 재원배분의 비효율이 발생하게 되는 것이다. 특히 본 연구결과에서 보듯이 우리나라의 경우 지방교부세 감소에 따른 교체효과가 존재하지 않는 것은 지방정부의 세입자율성에 상당한 제약이 존재한다는 것을 단편적으로 보여주고 있다.

우리나라 시․군의 경우 약 40%가 재정자율성 하위집단에 속하며, 이들의 세입자율성은 15.8%에 불과하다. 통합시계열 분석결과에서도 재정자율성이 낮은 집단일수록 기타 지원금에 대한 의존도가 높게 나타나고 있다. 더구나 기타 지원금은 모든 집단에서 지방자치단체 재정지출에 유의한 정(+)의 영향을 미치고 있으며, 변수들 간의 상대적 영향력을 비교해 볼 때에도 재정지출효과가 가장 큰 것으로 제시되고 있다. 이러한 분석결과는 지방자치단체의 자체 재정력이 미비하며 중앙정부와 상위단체에 대한 재원의존성이 매우 강하다는 점을 보여준다. 따라서 지방자치단체의 과세자율권 확대 등을 통한 세입자율성의 제고가 단순히 자체재원의 신장이라는 의미를 넘어, 재정지출에 있어서 재원배분의 효율성과 지방자치단체들 간의 재원 형평성을 함께 증대시키는 역할을 하게 된다.

중앙정부는 지방자치단체가 재정자율성 정도에 따라 지방교부세 감축에 다소 상이하게 반응한다는 점을 정확하게 이해하여야 한다. 재정자율성이 낮은 지방자치단체는 지방교부세를 감세로 인한 자체 수입의 감소분을 보충하는데 주로 사용하여 flypaper effect는 존재하지 않으나, 어느 정도의 재정자율성을 보유하고 있는 지방자치단체에서는 flypaper effect가 나타나고 있으며, 자율성의 정도에 따라 유인효과 혹은 대칭효과를 보이고 있다. 따라서 중앙정부가 지방교부세를 지방자치단체의 감세에 따른 재원보전을 위한 것으로 본다면 재정자율성이 상대적으로 낮은 지방자치단체에 유리한 배분방식을 선택하고, 만약 지방자치단체의 공공서비스 공급 확대를 위한 것으로 인식한다면, 재정자율성이 상대적으로 높은 지방자치단체에 유리한 배분방식을 채택하는 것이 필요하다.

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박선희(朴宣姬): 영남대학교에서 박사학위를 취득하고(논문: 지방교부세의 재정지출효과에 관한 연구, 2008), 영남대학교 지역혁신연구소 선임연구원 겸 대구가톨릭대학교 외래교수로 출강하고 있다. 지방재정, 정책분석 및 조직관리가 주요 관심분야이며, 논문으로는 “지방정부 세입예측의 실태 및 영향요인 분석(2000)” 등이 있다.

<sun8866@ynu.ac.kr / 논문접수일: 2009. 07. 16 / 심사개시일: 2009. 07. 22 / 심사완료일: 2009. 08. 03>

구정태(具正泰): 영남대학교에서 박사학위를 취득하고(논문: 우리나라 지방재정조정제도의 지출효과 분석, 2003), 현재 전국시장・군수・구청장협의회 전문위원으로 재직하고 있다. 조사방법론 및 지방재정이 주요 관심분야이며, 논문으로는 “랜드마크 건립사업의 경제적 타당성 분석(2006)”, “재정분권의 정치경제학: 재정분권과 경제성장간의 이론적 연계가능성(2008)” 등이 있다.

<jtkoo999@hanmail.net>

김   렬(金 洌): 미국 Ohio State University에서 행정학 박사를 취득하고(논문: Urban Dynamics and the Role of Public Policy: An Analysis of Urban Hardship and Fiscal Institutions, 1992), 현재 영남대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 방법론, 지방재정 및 인사행정이 주요 관심분야이고, 저서로는 ｢사회과학도를 위한 연구조사방법론｣(2007), ｢통계분석의 이해 및 활용: SPSS⋅AMOS｣(2008) 등이 있으며, 논문으로는 “준정부조직의 불멸성에 관한 실증적 연구(2007),” “지방의료원의 효율성 평가: DEA기법을 이용한 정태적･동태적 분석(2008)” 등이 있다. 제23회 행정고시, 한국정부학회 회장, 영남대학교 기획처장・행정대학원장・정치행정대학장 등을 역임하였다.

<ykim@ynu.ac.kr>