한일 지방정부의 다자간 국제교류협력체 비교연구*:

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름) : 155～178

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*     본 논문은 (재)아시아연구기금(Asia Research Fund)의 ‘2008년도 아시아연구기금지원사업’에 의하여 조성되었음.

** 제1저자

‘한일해협연안시도현지사교류회의’와 ‘동아시아경제교류추진기구’를

중심으로

A Comparative Study on the Multilateral International Exchanges and Cooperation among Local Governments:

'The Korea-Japan Strait Coastal Region Governor's Meeting' and

'The Organization for the East Asia Economic Development'

박 재 욱**

류 재 현

본 연구는 '한일해협연안시도현지사교류회의'와 '동아시아경제교류추진기구'를 중심으로 한일 지방정부간 다자간 국제교류협력체를 비교 분석하여, 이 결과를 바탕으로 한일 지방정부간 다자간 국제교류협력에 관한 시사점 제시와 정책적 제언을 시도했다. 연구내용은 크게 두 부분으로 나누어 볼 수 있는데, 우선 지방정부의 다자간 국제교류협력에 관한 이론적 배경을 목적론적, 유형론적, 운영론적 관점에서 접근하고 이를 기초로 이론적 함의와 비교분석틀을 구성하였다. 둘째, 비교 분석틀을 원용한 실증적 사례분석으로서 양 기구의 설립배경과 구성, 기구조직과 기능, 사업활동과 운영 등에 대해 그 현황과 특성을 분석기준에 따라 비교 검토하였다. 본 연구는 기술적, 실증적 접근법을 방법론으로 하여 관련문헌과 인터뷰를 기초로 하였으며, 수집된 1․2차 자료를 중심으로 분석하였다. 자료 분석은 대상 사례들의 활동과 내용의 주요 특징과 변동에 초점을 맞추었다.

주제어 : 다자간 국제교류협력, 한일해협연안시도현지사교류회의, 동아시아경제교류추진기구, 지방정부

Ⅰ. 서론: 지방정부의 국제교류협력에 관한 논의

세계화와 지방화는 21세기 지방정부가 겪는 환경변화의 패러다임이다. 이러한 변화로 지방정부는 세계사에 있어서 국가를 대치하여 국제활동단위의 주체가 되었으며, 이제 세방화(glocalization) 현상 속에서 지방정부는 다자간 국제교류협력의 시대를 맞이하게 되었다. 따라서 지방정부는 국가에 의존하여 지역개발과 경제발전을 이루어야 한다는 생각을 버리고, 자율적이며 적극적인 국제교류협력과 해외경영을 구축함으로써 세방화시대의 주역이 되어야 한다. 이러한 노력의 일환으로 현재 한국의 부산시와 일본의 후쿠오카시는 ‘초광역경제권’이라는 거대담론의 아젠다를 공유하여 그 실행을 위한 적극적 행보를 시작하고 있다. 그러나 대부분의 국가들에 있어서 지방정부의 국제교류협력은 현실적으로 활성화되지 못하고 초보단계인 형식적 회의체의 수준에 머물러있다. 특히 분권화의 수준이 아직 미흡한 한일 양국의 지방정부간 국제교류협력은 양적, 질적으로 미진한 상태일 뿐만 아니라 동북아 국가들에 있어서도 지방정부간의 다자간 국제교류협력체는 소수에 그치고 있다.

한일 지방정부의 다자간 국제교류협력체 비교연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름)

그나마 대부분의 다자간 국제교류협력체는 형식적 행정교류차원의 것이고 경제적 국제교류협력을 지향하는 것은 3개에 불과하다. 한일 양국 7개 광역지방정부간의 '한일해협연안시도현지사교류회의(The Korea-Japan Strait Coastal Region Governor's Meeting)', 한중일 3국 10개 도시정부간의 '동아시아경제교류추진기구(The Organization for the East Asia Economic Development)', 한중일러와 몽고 5국의 6개 광역지방정부간의 '환동해권지사성장회의(Development Conference for the Local Government's Governors in the East Sea Rim)' 등이 그것이다. 양적으로도 소수이지만 그 구성과 활동 및 내용을 보면, 거의 형식적이고 선언적 의미의 교류회의에 그침으로서 질적으로 협력체의 역할을 수행한다고 보기는 어렵다(류재현, 2008: 84). 다만 상대적으로 조금 더 활성화된 것으로 간주할 수 있는 것이 ‘한일해협연안시도현지사교류회의(이하 한일교류회의)’와 '동아시아경제교류추진기구(이하 동아시아기구)'이다. 이것이 양 기구를 분석대상사례로 선정한 이유이기도 하다.

본 논문은 다자간 국제교류협력의 다양한 분야 중 경제적 국제교류협력을 지향하는 사례만을 대상으로 삼고자 한다.

'한일해협연안시도현지사교류회의'는 “한일해협을 사이에 둔 양국 지방자치단체 상호간의 협력과 번영 도모“를 목적으로 1992년 8월 제1회 회의의 개최로 출발하여 이후 매년 개최되었으며, 부산시는 1994년 9월 제3회 회의를 개최하였다. 참가단체는 한국과 일본의 7개 지방자치단체로서 부산광역시, 전라남도, 경상남도, 제주도, 후쿠오카현(福岡縣), 나가사키현(長崎縣) 및 사가현(佐賀縣)으로 구성되었고, 추진 중인 국제협력공동사업으로는 21세기 한일해협연안 청소년교류사업, 한일해협수산관계교류회의, 한일해협연안환경기술교류회의, 한일해협권연구기관협의회 운영, 한일해협경제교류촉진사업 및 한일해협광역관광루트개발 등이 있다(한일해협연구기관협의회, 1994). 1999년에는 야마구치현(山口縣)이 가입하여 8개 지방자치단체로 구성되었다.

'동아시아경제교류추진기구회의'는 “동아시아지역 한ㆍ일ㆍ중 주요도시간의 교류 협력 증진도모“를 목적으로 1991년 11월 '동아시아6도시경제회의'로 출발하였다. 1992년 11월 동회의는 '동아시아6도시회의'로 개칭하면서 경제 및 환경문제를 다루는 회의체로 그 영역을 확대하였다. 참가도시는 한국, 중국, 일본의 6개 도시로서 부산광역시, 인천광역시, 따렌(大連)시, 칭따오(靑島)시, 키타큐슈(北九州)시, 시모노세키(下關)시로 구성되었다. 또한 1993년 11월에는 '동아시아(환황해)도시시장회의'와 '동아시아도시실무국장회의'를 개설하였다. 1994년 6월에는 중국의 텐진(天津)시와 이엔타이(烟台)시를 회원도시로 신규 참가시켰다(류재현, 1995: 141). 이후 1997년 10월에는 한국의 울산광역시가, 2000년 11월에는 일본의 후쿠오카(福岡)시가 참가하였다. 2004년 11월 16일에는 10개 도시 동아시아시장회의와 동아시아경제인회의를 일체화시킨 '동아시아경제교류추진기구'를 설립하였다. 현재 동회의의 회원도시구성은 3개국 10개 도시로 이루어졌다.

한국에 있어 지방정부의 국제교류협력에 관한 연구는 지방자치와 지방화, 그리고 국제화와 세계화의 필요성이 대두되던 1990년 이후부터 활성화되기 시작했다. 한국지방행정연구원(1990), 김익식(1995), 황정홍(1998) 및 박길성(1999) 등의 연구가 그것이다. 그러나 이러한 일련의 연구경향들은 지방정부의 국제교류협력에 대한 당위성을 미리 전제하고 진행된 연구이며, 대부분 규범적인 방안 도출에 초점을 두고 있다. 또한 이들 연구는 조직, 인력, 해외도시간 자매결연 등 대체로 행정적 기반과 관련된 내용에 연구범위가 한정되어 있으며, 정태적인 측면에서의 연구라는 한계를 지니고 있다. 다음으로 한국 지방정부의 국제교류협력 실태를 고찰하거나 실증적 분석을 시도한 연구를 살펴보면 이은재(1999), 안영훈(1999), 이정주(2000) 및 이정표(2003) 등의 연구가 있다. 이러한 연구들은 지방정부의 구체적인 국제교류협력사례를 분석함으로써 실질적인 정책과 전략을 도출하여 제언하기도 하고 그러한 연구의 집적이 이론적 일반화에 기여하기도 한다. 또한 지방정부의 국제교류협력정책의 영향요인분석은 그 실증성을 통하여 이론적, 현실적 함의를 증대시키기도 한다. 그럼에도 불구하고 동 연구들은 여전히 실효성과 구체성 및 엄밀성에 있어서 한계를 가지고 있다.

한편 지방정부의 다자간 국제교류협력에 관한 연구는 활성화되어 있지 않은 편이다. 류재현(1995)의 “부산시 해외경영의 목표와 수단“, 문장순(1996)의 “지방정부의 다자간 국제교류“, 양기호(2004)의 “동북아공동체 형성을 위한 대안으로서 한중일 지방간 국제교류“, 그리고 전가림(2004)의 “동북아 지역경제협력과 한중일 3국의 이해관계“라는 연구만이 동 주제를 다루고 있다. 그러나 류재현의 연구는 구체성과 실효성의 측면에서는 의미가 있지만 규범적 측면에서의 논의라는 한계가, 문장순의 연구는 지역경제권 중심의 시각을 강조한 의미가 있지만 시론적 논의라는 한계가, 양기호의 연구는 동북아공동체라는 정체성을 밝혔다는 측면에서 의미가 있지만 거대 담론에 머물고 있다는 한계가, 그리고 전가림의 연구는 지역경제적 관점에서 구체적으로 협력분야를 밝혔지만 규범적인 방안이라는 한계 등을 지닌다.

이상과 같이 지방정부의 국제교류협력에 관한 한국에서의 연구는 과학성이 미진할 뿐만 아니라 이론적 체계와 접근시각의 형성이 미약하며 사례연구의 집적 또한 부족한 실정이다. 특히 다자간 국제교류협력에 관한 연구는 현재 시론 또는 담론수준에 머물고 있다. 더구나 한일 지방정부간의 다자간 국제교류협력체에 관한 사례분석 및 실용연구는 거의 전무하다고 할 수 있다.

이러한 이론적, 현실적 동기에 의해 본 연구는 '한일교류회의'와 '동아시아기구'라는 한일 지방정부간의 다자간 국제교류협력체를 비교분석하여 향후 지방정부의 다자간 국제교류협력체의 모델과 전략 도출에 필요한 정책적 시사점을 제안하는 데 주요 목적을 두고 있다. 이와 같은 연구의 목적을 위하여 실증적, 기술적 연구방법을 채택하였으며, 사례연구가 갖는 방법론적 유용성에 근거하였다.

본 논문에서는 분석틀을 설정하게 된 구체적이고도 충분한 논거와 기준을 가능한 자세히 설명하려고 노력했으며, 그 결과 지방정부의 다자간 국제교류협력의 유형과 이상형을 도출함으로써 연구의 타당성과 독창성을 제고하고자 한다. 그럼에도 불구하고 본 논문은 사례연구가 지니는 한계를 지니고 있다. 연구자의 주관적인 해석이나 판단에 의존한 점이 없지 않다는 점, 그리고 소수의 특정사례만을 선정하여 분석했기 때문에 그 결과의 일반화가능성이 제약된다는 점이다. 또한 과정론적 접근이 약하다는 비판도 면하기 어려울 것이다.

Ⅱ. 지방정부의 다자간 국제교류협력체에 관한 이론과 분석틀

1. 지방정부의 다자간 국제교류협력에 관한 목적론적 접근

지방정부가 국제관계에 있어서 그 역할이 변화되어 주체적 활동을 넓히고 있으며, 지방정부간 국제교류협력이 다양한 분야에서 확대, 강화되고 있는 것은 자명의 사실이다. 이러한 다양성으로 국제교류협력은 학술적인 면에서나 실제적인 면에서나 다의적 용어들로 표현되고 있다. 본고에서 사용되는 지방정부의 국제교류협력이란 용어에도 논란이 있을 수 있다. 일반적으로 국가 간의 관련활동을 의미하는 용어로 국제관계, 국제교류 또는 국제협력이라는 다양한 용어들이 사용되고 있으며, 이러한 용어들에 대한 학술적 개념규정도 통일되어 있지 않다. 따라서 본고에서 사용되는 국제교류협력이란 용어는 상기의 개념들을 모두 포괄하는 것으로 보고자 한다. 왜냐하면 지방정부의 국제교류협력의 범위가 넓어지고, 형태도 다양해지며, 주체성도 강화되기 때문이다.

지방정부의 국제교류협력은 외국의 지방정부를 직접 상대할 인적, 물적, 자본, 정보 등의 교류를 포함하고 있다. 지방정부가 가지고 있는 모든 자원이 교류의 대상이 되는 것이다(김상영, 1994: 3). 산업ㆍ경제ㆍ기술 분야는 물론 지방정부간 공무원교류, 교육교류, 예술교류, 스포츠교류 등 인적ㆍ문화적 측면을 비롯해 도시정책과 지역개발의 노하우에 대한 교류까지도 그 대상이 된다(한국지방행정연구원, 1990: 27). 지방정부의 국제교류협력은 지역사회는 물론 국가차원에까지 그 효과를 미칠 수 있으며 국가가 수행할 역할까지 분담할 정도로 그 역할이 증대되고 있다(문장순, 1996: 58).

지방정부의 국제관계란 이제 국가외교와 대비하여 자치외교, 지방외교, 도시외교 및 지제화(地際化, local diplomacy)라고 표현되고 있다(경상북도연구단, 1994: 19). 지방정부의 국제교류란 국제간 다양한 주체들이 각각의 인적ㆍ자산ㆍ물자ㆍ제도ㆍ정보지식 등의 교환을 통해 상호이해를 도모하는 일체의 과정을 포함하는 광의의 개념이라고 할 수 있다(한국지방자치단체국제화재단, 2001: 19). 지방정부의 국제협력이란 외국의 지방정부간 인종, 종교, 언어, 체제, 이념 등의 차이를 초월하여 개인, 집단, 기관, 정부 등 다양한 주체들이 각각의 우호협력, 이해증진 및 공동이익 도모 등을 목적으로 관련주체 상호간에 공식, 비공식적으로 추진하는 대등한 협력관계를 말한다(이정표, 2003: 8).

지방정부의 국제교류협력은 주체의 수에 따라 양자간 교류(bilateral exchanges)와 다자간 교류(multilateral exchanges)로 구분할 수 있다. 여기서 지방정부의 다자간 국제교류협력이란 “국제간 공동이해관계를 가진 특정 도시정부 또는 지방정부들이 상호개방하여 보완관계를 제고하는 국제간 교류협력방식으로 특히 생산요소상의 상호보완성을 기초로 공동이해관계를 증진시키려는 지역경제차원에서의 국제협력방식”이라고 규정할 수 있다.

다자간 교류는 환경적 조건의 변화와 함께 다자간 공동의 이해관계가 이루어질 수 있는 지역권 형성을 요청하게 된다. 이때 지방 대 지방간의 교류는 양 지방정부의 이해관계를 충족시킬 경우 쉽게 이루어 질 수 있지만 다자간의 교류는 여러 지방이 교류에 참여를 하기 때문에 상대적으로 제약적 요소가 따른다. 이 경우 이해관계는 주로 경제적인 측면이 강하게 작용한다(문장순, 1996: 63). 그러나 세방화의 흐름 속에서 다자간 지방정부의 공동이해관계가 증대함으로써 양자간의 자매결연교류 보다는 다자간의 교류협력확대로 나아가는 경향이 나타나고 있다. 또한 국제교류협력에 있어서의 경제적 관점 중시, 그리고 지역경제권 중심의 다자간 국제교류협력 증대 등이 특징으로 나타나고 있다.

먼저 경제적 관점이 강화되는 이유로는 첫째, 세계화나 지방화의 큰 흐름이 지방정부로 하여금 생존능력을 요구하는 것인 만큼 경제적 요소가 중심적 역할을 하지 않을 수 없고, 따라서 지방정부 중심의 지역경제권 형성이 강하게 요청되는 환경에 지방정부는 처해 있다(문장순, 1996: 63)는 점이다. 둘째, 지방정부의 국제교류는 시장실패로 인한 정부간여에서 그 원인을 찾을 수 있다. 특히 경제교류의 경우 기업의 국제교역을 시장에만 맡겨두었을 경우 국제시장환경 하에서 정보부재 등으로 인해 기업이 독자적으로 외국과 교류를 하는 데에는 한계가 있다는 점(이정주ㆍ박희방ㆍ최외출, 2001: 149)이다. 셋째, 지방정부가 지역경제의 활성화를 위해 추구해야 할 일은 지역산업의 국내외적 경쟁력을 제고시키는 일이라는 점이다.

다음으로 다자간 국제교류협력체제 구축의 논리를 지적하면, 첫째 다자간 교류는 지방정부의 역할이 국제사회에서 실리적 방향으로 나아가지 않으면 안 된다는 구체적 표현이라 할 수 있다. 다자간 교류가 지역경제권을 기반으로 해서 이루어지고 있고, 교류가 진행되면서 지역경제권역에 있는 지방들이 지역발전과 관련된 현안들을 중심적인 과제로 제기하고 있기 때문(문장순, 1996: 69)이라는 점이다. 둘째, 쇄신확산이론의 관점에서 볼 때, 지역의 규모가 클수록 강력한 정부의 정책과 신속한 교통통신망을 갖추고 있어 외국과의 교류협력이 활발하게 이루어지고 이러한 활발한 교류를 통해 외국의 신기술을 도입하여 지역발전을 추구할 수 있다(이정주ㆍ최외출, 2003: 149-150).

2. 지방정부의 다자간 국제교류협력에 관한 유형론적 접근

지방정부의 다자간 국제교류협력은 선행연구들을 볼 때 다음과 같은 분류기준에 따라 다양하게 유형화될 수 있다. 분류기준은 크게 지방정부간 국제교류협력의 구성범위와 목적에 따른 구분, 그리고 활동범위와 관계수준에 따른 구분으로 나눌 수 있다.

먼저 다자간 국제교류협력체의 구성범위와 목적에 따른 분류기준에서 첫째, 교류협력주체의 차원에 따라 정부레벨(government to government), 기업레벨(business to business) 및 개인레벨(person to person)의 교류로 나눌 수 있다(長洲一二, 1984: 3-4). 경제적 이익과 논리가 지배하는 현대의 국제관계에서는 기업레벨의 교류가 중요하며 이를 위해 정부레벨의 교류도 기업의 활동에 초점을 두어야 할 것이다. 둘째, 공공교류협력의 주체수준에 따라 국가레벨(nation to nation)과 지방레벨(local to local) 및 도시레벨(city to city)의 교류로 분류할 수 있다. 지방레벨의 교류 중에서도 오늘날 도시 대 도시의 교류가 국제교류의 중심적 위치로 등장하고 있음은 전술한 바 있다(長洲一二, 1984: 5-6). 셋째, 교류협력주체의 구성범위, 즉 회원지방정부의 수와 회원소속국가의 수에 따라 소범위협의체와 중범위협의체 및 대범위협의체로 구분할 수 있다. 회원구성범위의 적절성은 공동이해관계의 도출가능성, 경제지리적 적정범위, 지리적 위치와 접근성 등의 고려에 따라 달라질 것이다. 넷째, 교류협력체의 설립목적별 유형을 살펴보면, 지방정부간 국제기구 또는 회의체로서 정치행정교류를 목적으로 하는 일반목적협의체가 있고, 지방정부간 공동의 지역개발 및 관광개발 등의 문제를 해결하려는 특수목적협의체가 있으며, 그리고 경제공동체를 인식하여 권역별로 통상교류확대와 산업경제개발을 목적으로 하는 경제개발협의체로 나눌 수 있다.

본고에서는 소범위로 2개국 4∼7개 회원지방정부의 참여, 중범위로 3개국 8∼12개 회원지방정부의 참여, 대범위로 4개국 이상 13개 회원지방정부 이상의 참여를 기준으로 구분하고자 한다.

그 예로는 지방정부의 국제조직연대활동으로서 일본의 자치체국제화협회(CLAIR)와 미국의 국제자매도시협회(SCI) 등이 있으며, 세계대도시회의(Metropolis), 국제시/카운티경영자협회(ICMA), 국제수도수장회의 등이 있다.

그 예로는 자치단체국제환경협의회(ICLEI), 세계과학도시연합(WAT), 아시아태평양도시정보화포럼, 아시아태평양도시관광진흥기구(IPO) 등이 있다.

그 예로는 한일해협연안시도현지사회의, 동아시아경제교류추진기구회의, 동북아자치단체연합회의, 아시아ㆍ태평양도시서미트 등이 있다(김선호, 2007: 36-40).

다음으로 다자간 국제교류협력체의 활동범위와 관계수준에 따른 분류기준에서 첫째, 국제화활동의 양태에 따라 국제교류사업, 국제협력사업 및 지역국제화사업으로 분류할 수 있다(江橋崇, 1994: 15). 지방정부의 경우, 국제협력사업의 외연을 확대해 나가는 추세이다. 둘째, 교류협력관계의 발전단계를 공공성과 적극성을 기준으로 국제관계단계, 국제교류단계 및 국제협력단계로 구분할 수 있다. 국제관계(international relations)란 국제관계주체들 간의 정치적 측면을 고려할 때 주로 사용될 수 있는 개념이며, 국제협력과 국제교류의 개념에 비해 상대적으로 정태적 의미를 주기도 하고, 공공적 측면에서의 관계를 의미하기도 한다. 국제교류(international exchanges)란 주로 문화적 활동이나 민간차원에서의 관계를 의미할 때 사용되는 개념이며 국제관계에 비해 동태적 의미를 주기도 한다. 국제협력(international cooperations)이란 국제관계주체들 간의 사업이나 활동에 초점을 둔 개념이며 적극성을 내포하고 있다(류재현, 1995: 138). 셋째, 교류협력관계의 양태, 즉 목적과 활동의 범위와 강도에 따라 상징체, 교류체, 협의체, 협력체 및 연합체 등으로 분류할 수 있다. 후자로 갈수록 교류협력의 실리와 경제적 이익을 추구하고 관계범위가 넓어지며 결속력이 높다고 볼 수 있다. 현재 대부분의 지방정부 다자간 국제교류협력은 그 발전단계가 협의체 수준 이하에서 머물러 있는 실정이다. 넷째, 교류협력의 대상영역을 중심으로 분류하면 지역개발영역, 지역경제통상영역, 문화예술영역, 정치행정영역, 사회교류영역, 그리고 교육영역분야 등으로 나눌 수 있다(행정자치부, 2000). 특히 최근에 올수록 지역경제통상영역의 교류가 활성화되고 있으며, 그 중요성이 강조되고 있다.

3. 지방정부의 다자간 국제교류협력에 관한 운영론적 접근

지방정부 국제교류협력의 양태와 운영에 있어서 그 특성과 경향 및 고려사항 등에 대한 선행연구들의 지적을 살펴보면 다음과 같다.

먼저 세방화라는 급격한 행정환경의 변화에 대응하기 위하여 지방정부는 과거에 비해서보다 매우 자율적이고 적극적으로 국제교류를 추진하고 있다는 점에서 그 특징 및 경향성을 보여주고 있다. 첫째, 과거에는 중앙정부에 의존하는 것이 이제는 지방자치단체가 지역의 대표성을 가지고 해당 지역문제 해결에 대해 보다 주도적으로 대응해 나가고 있다(미무라 미츠히로, 2007: 48-49). 둘째, 지방정부가 직접적으로 외국의 기업이나 지방정부와 교류협력을 추진하고 있다. 특히 지역경제의 활성화와 경쟁력을 배양할 수 있는 대안 모색을 위해 국제교류협력을 강화시켜 나가고 있다. 셋째, 단순한 자매결연과 인적 국제교류 차원을 넘어서서 광역자치단체의 경우에는 국제적인 이슈 즉, 환경, 보건, 안전, 삶의 질 향상 등에 관해서 국제적으로 다자간 지역협력 등을 체결할 개연성도 높아지고 국제무대에서의 위상과 역할을 더욱 확대시켜 나가고 있다. 넷째, 외국의 지방정부들과 연대하여 국제단체를 결성하거나 혹은 그러한 단체에 가입하는 사례가 늘어나면서 지방정부의 국제적 연대활동이 증대되고 있다는 점이다. 다섯째, 지방정부의 자매결연은 이제 단순한 국제교류기능을 넘어서서 지방정부의 외교기능으로 확대되고, 특히 단체장의 경제외교 능력발휘, 즉 세일즈외교가 요구되고 있다(한국지방자치단체국제화재단, 2001: 22-24).

다음으로 지방정부의 국제교류협력 시 우선적으로 고려해야 할 사항으로서 이정주ㆍ박희방ㆍ최외출(2001: 162)은 지리적 위치, 자연환경, 인구 등 지역여건, 지역의 산업구조, 정치행정적 유사성, 역사문화적 배경, 심리적 친밀감, 그리고 지리적 접근성 등을 순차적으로 제시했다. 또한 국제교류협력대상지역 선정시 국제교류가 지역에 미치는 영향과 지역발전성 등을 고려하여 상대지역과의 유사성과 상호보완성 및 발전가능성 등을 종합적으로 검토하여 신중하게 결정하여야 한다(神奈川縣 涉外部涉外總務室, 1995: 30-35)는 점 등이다.

4. 이론적 함의와 비교분석틀의 구성

지방정부의 다자간 국제교류협력에 관한 기존의 문헌조사를 통하여 목적론적, 유형론적, 운영론적 관점으로 재구성하면서 개념적 틀을 정리하였다. 이러한 접근을 통해 나타난 함의는 본 연구의 이론적, 현실적 연구동기가 된다. 또한 본 연구는 이러한 개념적 틀에 따라서 한일 간의 '한일교류회의‘와 한중일 간의 '동아시아기구'라는 지방정부간의 다자간 국제교류협력체를 비교분석하기 위한 분석틀을 <표 1>과 같이 설정하였다.

본 연구는 주제의 특성상, 즉 동 주제에 대한 이론형성과 실제 운영사례의 집적이 이루어져 있지 않기 때문에 가설의 도출을 가능하게 하는 이론적 토대를 구성하는 것이 어렵다. 따라서 현실적으로 기존의 연구에 대한 문헌조사를 통하여 개념적 틀을 구성하는 것이 차선의 연구방법이 될 수밖에 없었다.

비교분석기준으로는 첫째, 목적론적 관점에서 다자간 국제교류협력체의 설립의의와 발전방향에 관한 기준으로 국지적 경제통합의 지향, 경제적 이익과 관점 최우선시, 경제지리적 범위의 적정성, 그리고 지역발전전략의 상호보완성 등을 선정했다. 둘째, 유형론적 관점에서 다자간 국제교류협력체의 분류기준으로 교류협력주체의 차원, 공공교류협력의 주체수준, 교류협력주체의 구성범위, 교류협력체의 설립목적, 국제화활동양태, 교류협력관계의 발전단계, 교류협력관계의 양태, 그리고 교류협력의 대상영역 등을 선정했다. 셋째, 운영론적 관점에서 다자간 국제교류협력체의 운영에 있어서 고려해야 할 요소로 지리적 위치와 접근성, 연대감과 결속력 확보방안, 공동이익의 도출과 상호이익의 원칙, 교류협력범위의 확대노력, 유형의 공동체적 협력기구화, 회원참여확대전략, 구체적이며 실용적인 사업운영형태, 그리고 국제교류협력정책의 기반화 등을 선정했다.

비교분석대상으로는 ‘한일교류회의’와 ‘동아시아기구’를 대상사례로 선정하여, 그들의 설립배경과 구성, 기구조직과 기능, 그리고 사업활동과 운영 등에 관하여 그 전개과정과 현황 및 특성을 비교연구하고자 한다.

<표 1> 지방정부의 다자간 국제교류협력체에 관한 비교분석틀
비교분석기준
목적론	• 국지적 경제통합 지향 • 경제적 이익과 관점 최우선 • 경제지리적 범위의 적정성 • 지역발전전략의 상호보완성
유형론	• 교류협력주체의 차원 • 공공교류협력의 주체수준 • 교류협력주체의 구성범위 • 교류협력체의 설립목적 • 국제화활동양태 • 교류협력관계의 발전단계 • 교류협력관계의 양태 • 교류협력의 대상영역
운영론	• 지리적 위치와 접근성 • 연대감과 결속력 확보방안 • 공동이익의 도출과 상호이익의 원칙 • 교류협력범위의 확대노력 • 유형의 공동체적 협력기구의 유무 • 회원참여확대전략 • 구체적이며 실용적인 사업운영형태 • 국제교류협력정책의 기반화
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비교분석대상 ('한일교류회의'와 '동아시아기구')
• 설립배경과 구성 • 기구조직과 기능 • 사업활동과 운영

Ⅲ. 한일 지방정부의 다자간 국제교류협력체 현황과 특성

1. '한일해협연안시도현지사교류회의'의 전개과정과 현황

‘한일교류회의’는 1992년 개최된 제1회 회의로부터 2007년 제16회 회의까지의 전개과정을 보면 세 단계로, 즉 1990년 5월부터 1992년 7월까지의 준비기, 1992년 8월부터 1999년 8월까지의 설립기, 그리고 1999년 9월부터 2007년 현재까지의 확대기로 구분지울 수 있다.

‘한일교류회의’의 전개과정을 다룬 본 절은 동 회의의 인터넷사이트인 www.info.japan-korea-strait8.org에서 그 내용을 발췌하여 재구성과 재해석 및 재평가를 하였다.

먼저 ‘한일교류회의’의 설립배경이 되는 준비기의 전개과정을 살펴보면, 동 회의는 1990년 5월 노태우대통령의 방일시 양국정상이 합의한 신한일관계의 구축이라는 의제의 한 방안으로서 그 발단이 이루어졌고, 동년 10월에 큐슈북부3현에서 ‘한일자치단체간 교류촉진회의’안을 구상, 발표하였다. 다음해인 1991년 1월에 가이후 일본총리의 방한에서 한일자치단체간 정기교류를 할 것을 합의했으며, 동년 4월 도쿄에서 개최된 한일외무장관회담에서 ‘한일자치단체간 교류촉진회의’를 개최할 것을 합의하였다. 이후 1992년 7월에 이르러 나가사키현에서 제1차 한일실무회의가 개최되어 동 회의의 명칭을 명명했으며, 8월에는 제주도에서 제2차 한일실무회의가 개최되어 동 회의의 제1회 회의개최를 준비하였다.

이하 본 절에서는 ‘한일교류회의’를 ‘동 회의’로 칭하고자 한다.

이후 동년 6월에 일본의 자치성은 큐슈3현의 구상안을 수용하여 한국의 내무부에 제의하였고, 한국의 내무부는 동년 9월에 동 제의에 대해 원칙적 동의와 함께 회의시기를 별도 조정할 것을 요망하였다. 이로써 동 회의를 설립하기 위한 준비과정이 진행되었다.

다음은 ‘한일교류회의’의 설립기로서 동 회의의 창립과 초기 활동과정을 보면, 1992년 8월 25일 제주도에서 한일해협연안 7개 시도현지사가 한 자리에 모인 지사교류회의가 실현되면서 행정레벨의 지역간 국제네트워크인 동 회의가 창립되었다. ‘제1회 한일교류회의’에는 한국의 남해안 1시 3도(부산광역시, 전라남도, 경상남도, 제주도)와 일본의 큐슈북부 3현(후쿠오카현, 사가현, 나가사키현)이 참여한 가운데 개최되었다. 이후 매년 1회의 지사회의와 2회의 실무회의가 양국에서 윤번으로 개최되었다.

설립목적은 “상호교류를 통해 역사적, 지리적으로 긴밀한 관계를 유지하면서 성장잠재력이 풍부한 한일해협연안의 한국남부와 일본서부(큐슈)가 양지역의 특성을 결합한 상호보완적인 새로운 자립경제권을 개발하여 지역산업의 협력기반을 구축함으로써 중국, 동남아, 동러시아를 커버하는 새로운 지역블럭을 공동육성해 나가는 데”에 근본취지를 두고 있다.

1998년 9월 3일 동 회의의 일순(一巡)의 의미를 가진 ‘제7회 한일해협연안시도현지사교류회의’가 “한일해협권의 공동번영을 위한 새로운 협력시대의 창조: 보다 긴밀한 우호협력체제 확립”이라는 주제로 전라남도에서 개최되어 일본 야마구치현의 회원가입과 일순기념백서의 발간을 결정하였다.

이후는 ‘한일교류회의’의 확대기로서 동 회의의 이순(二巡) 째가 되는 활동과정을 보면, 1999년 9월 7일 사가현에서 야마구치현이 새로이 참가함으로써 8개 시도현을 회원으로 하는 ‘제8회 한일교류회의’가 “주민에게 열린 지사회의의 운영”이라는 주제로 개최되었으며, 매년 1회의 지사회의와 2회의 실무회의가 양국에서 윤번으로 개최되었다. 2007년 10월 23일에는 동 회의의 삼순(三巡) 째를 맞이하는 ‘제16회 한일교류회의’가 “교류를 통한 공동번영으로”라는 주제로 사가현에서 개최되었다.

동 회의에서는 삼순 째의 이념으로 동 주제를 선정하고 동 회의의 명칭을 ‘한일해협연안시도현교류지사회의’로 개칭했으며 심벌마크를 채택함으로써 동 지역의 일체감을 강화하고 상호간의 공동번영에 한층 더 노력할 것을 결의하였다.

이와 같은 ‘한일교류회의’의 전개과정에서 나타나는 활동과 사업을 요약해보면, 1992년부터 2007년까지 지사회의가 16회, 실무회의가 32회 개최되었으며, 그 주제로서 제15회까지는 주로 교류에 초점을 두었고 제16회부터는 공동번영을 지향하고 있다. 실무회의에서는 지사회의의 개최준비와 회의결과의 실행을 위한 실무를 담당하였다. 결과적으로 동 회의들의 주요활동과 성과는 다음과 같이 다방면의 공동교류사업의 채택과 시행으로 이어졌다. 청소년교류사업, 환경기술교류사업, 수산관계교류사업, 광역관광협의회사업, 경제교류촉진사업, 주민친선이벤트사업, 지역전통공예교류사업, 연구기관공동연구사업 및 지역진흥단체교류지원사업 등이 그것이다.

2. '한일해협연안시도현지사교류회의'의 특성분석

‘한일교류회의’의 특성분석으로서 먼저 동 회의의 설립배경과 구성을 고찰한 결과 나타난 함의는 다음과 같다. 첫째, 동 회의의 설립배경은 한일 양국의 새로운 한일관계 구축과 교류촉진이라는 역사적 명제에서 출발한다. 대한해협을 사이에 두고 예로부터 한일교류의 창구 역할을 해온 한국 남부지역과 일본 큐슈지역의 광역적이고 다양한 교류를 통하여 양 지역의 발전방안을 공동모색하고 한일자치단체간 교류촉진에 선도적 역할을 수행할 것으로 기대되어 동 회의는 설립하게 된 것이다.

1990년 5월과 1991년 1월, 2차례에 걸친 한일양국 정상회담에서는 “미래지향적인 신 한일관계”를 구축해 나가기로 합의했고, 그 일환으로서 동 회의의 설립이 제기되었다.

둘째, 한일해협연안경제권 형성의 당위성이다. 급속히 진전되는 초국경화․경제블럭화 등 세계적인 환경변화 추세에 따라 동북아 지역에서도 지역경제의 블록화 등 공동대처의 필요성이 점증되었다. 즉, 양국의 중앙집중식 발전에 대응하여 성장잠재력이 풍부한 한일해협연안의 한국 남부와 일본 서부(큐슈)가 양 지역의 특성을 결합한 상호보완적인 새로운 자립경제권을 개발하여 지역산업의 협력기반을 구축함으로써 새로운 지역블럭을 공동육성해 나갈 필요성이 절실하였다는 점이다(박종철 외, 2006: 323-329).

셋째, 동 회의의 회원구성상의 특성을 국가별로 살펴보면, 한국의 회원정부는 1시 3도로 부산광역시, 전라남도, 경상남도 및 제주특별자치도로 구성되었다. 총 인구규모는 930만명이며, 총 면적은 25,222㎢이다. 동 지역의 경제지리적 특성을 보면, 부산항과 광양항이라는 2개의 허브항을 보유하고 부산진해경제자유구역과 광양만자유경제구역 및 제주국제자유도시라는 무역지대를 확보함으로써 무역중심지로 기능하고 있으며, 수려한 해양관광자원과 다수의 세계문화유산, 그리고 부산, 창원, 여수, 제주의 컨벤션시설 등으로 관광컨벤션산업이 활성화되고 있다. 또한 2차산업으로는 조선해양산업과 자동차기계산업 및 우주항공산업이 발달하여 수도권에 대응하고 아시아태평양시대를 맞이하여 남해안프로젝트를 추진함으로써 국가균형발전 및 성장동력의 발원지로 육성되고 있다. 한편, 일본의 회원정부는 4현으로 야마구치현, 사가현, 후쿠오카현 및 나가사키현으로 구성되었다. 총 인구규모는 896만명이며, 총 면적은 17,467㎢이다. 동 지역의 경제지리적 특성을 보면, 역사적으로 동 지역은 대륙의 관문으로서 교통요충지 및 외국문화접점지로 역할을 해 옴으로서 온천 등의 수려한 자연경관과 함께 관광컨벤션산업이 발달되어있다. 특히 키타큐슈시와 시모노세키시 및 후쿠오카시와 같은 도시지역은 산업별 총생산액 비율에서 3차산업이 차지하는 비중이 각각 70.5%, 73.5% 및 89.3%로 각각 중화학공업도시, 물류산업도시 및 비즈니스도시라는 특성을 가짐으로서 3차산업 위주의 비즈니스 중심도시라는 특성을 지닌다. 요컨대, 동 회의의 지역구성적 특성을 보면, 대한해협을 둘러싸고 인구 1,826만명, 면적 42,689㎢의 광범한 지역으로 지리적 상호접근성과 산업적 상호보완성 또한 높아, 동북아의 산업, 관광 및 비즈니스 중심지로 자리할 수 있는 잠재력을 가진 것으로 전망할 수 있다.

다음으로 ‘한일교류회의’의 기구조직과 기능을 고찰한 결과 나타난 함의는 다음과 같다. 첫째, 동 회의는 설립 이래 10여 년간 매년 1회의 지사회의와 2회의 실무회의를 개최하며 밀접한 교류를 전개해 왔으나, 낮은 회의개최 빈도로는 논의가 깊어질 수 없고 공통과제의 해결에 이르지 못할 뿐만 아니라 비상설의 조직과 비상임의 구성으로서는 회의목적을 달성하기가 어려울 것으로 판단된다. 즉, 조직과 인원 및 예산의 부족이라는 회의체 형태의 태생적 한계를 가지고 있다. 둘째, 지역간 교류협력의 활성화를 목적으로 구체적인 제안과 그 실현을 전제로 하여 운영이 전개되어야 하나, 동 회의는 일년에 한번 지사회의에서 소극적으로 제안을 표명하는 것에 그치는 경우가 많으며, 의제발의 또한 회원정부 각자의 자발적이고 적극적인 제안보다는 개최지의 주관에 순응하여 결정되는 경우가 대부분이다.

셋째, 실무회의는 지사회의에서 제시된 구상과 과제를 실천하는 집행기구이다. 그러나 동 회의의 활동과 사업을 강력하게 진행하기에는 그 권한과 예산이 저조하고 위원의 직급 또한 낮은 편이기 때문에 설립취지를 달성하기 위한 집행에는 한계가 있다는 점이다. 넷째, 의사결정기관으로서의 지사회의와 집행기관으로서의 실무회의에 있어서 그 구성원은 당연직으로 회의개최 시에만 주로 의견개진을 할 수 있는 비상임이기 때문에 동 회의의 운영과 협의에 소극적이고 임시방편적인 행태를 보여주게 되어 회의의 활성화에는 많은 역부족을 나타내고 있다.

다섯째, 동 회의에는 피드백기능이 없다. 평가기능을 담당하는 메카니즘도 없을 뿐만 아니라 제안된 사업과 활동의 결과물 적용에도 강제화하는 수단이 없기 때문에 그 실효성과 계속성에 한계를 노정한다고 할 수 있다. 그리고 여섯째, 동 회의는 그 구성과 운영에 있어 민간차원은 배제된 채, 행정차원만으로 이루어져 왔고 민간차원은 교류협력의 주체가 되지 못하고 객체로만 활용되어 왔다고 할 수 있다. 따라서 행정차원만으로는 구체적인 비즈니스의 전개로 이어지지 못할 뿐만 아니라 견고한 지역간 네트워크를 형성 추진하기에는 한계가 있다는 것이다. 동 회의의 거버넌스에 대한 고려가 필요한 대목이다(박재욱, 2006; 山 下永子, 2008: 61-67)

그다음으로 ‘한일교류회의’의 사업활동과 운영을 고찰한 결과 나타난 함의는 다음과 같다. 첫째, 지사회의의 결과물은 공동성명의 형태로 발표되고 차기회의에서 형식적으로 확인해보는 수준에서 그치고 있다. 따라서 동 회의는 회의체로서 그 집행에 강제성이나 체계성이 없을 뿐만 아니라 후속조치나 평가메카니즘 역시 없어 활동과 사업의 결과가 대부분 상징적, 선언적 의미에 그치는 경우가 많았다.

둘째, 공동사업과 활동에 대한 제안에 있어 많은 문제점을 노정하고 있다. 그 당위성에 의해 규범적 측면에서의 소극적 제안은 소수 있었지만 그것이 실증적 분석이나 심각한 고려 및 실행가능성 검토를 염두에 두고 제안한 경우는 거의 없었으며, 그냥 각 회원정부들의 개별적 니즈에서 공동의 이해관계 고려 없이 아이디어 차원에서의 제안만이 대부분이었다. 따라서 사업의 양적인 측면뿐만 아니라 질적인 측면에서도 단순한 전시사업과 세미나 또는 상담 및 교류행사라는 이벤트성으로 일관하였다고 간주할 수 있다.

셋째, 동 회의의 사업들은 성격상 대부분 비경제적 국제교류사업에 그치고 있다. 설립목적에서 밝혔듯이 “양 지역의 특성을 결합한 상호보완적인 새로운 자립경제권 개발” 등과 관련된 사업과 활동은 전무하다고 볼 수 있다. 따라서 블럭경제권과 국제분업체계의 형성을 위한 동 회의의 역할은 거의 의미를 상실했다고 간주할 수 있다. 그럼에도 불구하고 현재 동 지역에서는 초광역경제권 형성이라는 거대 아젠다가 담론화되고 있다(김원배, 2007).

그리고 넷째, 동 회의의 사업과 활동은 동 권역이 가지고 있는 지리적, 자연적, 경제적 조건의 장점을 잘 활용하지 못하고 있다고 평가할 수 있다. 즉 지리적 적정범위와 근접성 및 접근성, 수려한 해양성 관광자원과 문화, 그리고 협업과 분업으로 클러스터를 이룰 수 있는 산업스펙트럼과 지역경제력 등을 전혀 활용하지 못하고 있다는 점이다.

3. '동아시아경제교류추진기구'의 전개과정과 현황

‘동아시아기구’는 그 전조로서 1991년 발족된 ‘경제계대표회의’로부터 지금까지의 전개과정을 보면 세 단계로 구분할 수 있다. 우선 설립기로서 1991년부터 1992년까지의 환황해경제인회의시대, 확대기로서 1993년부터 2004년까지의 환황해도시회의시대, 그리고 성숙기로서 2004년부터 2007년 현재까지의 동아시아경제교류추진기구시대로 특징지을 수 있다.

‘동아시아기구’의 전개과정을 다룬 본 절은 ‘동아시아기구’의 인터넷사이트인 www.pysih.net에서 그 내용을 발췌하여 재구성과 재해석 및 재평가를 하였다.

먼저 환황해경제인회의시대의 개막을 보면, 동 기구는 키타큐슈시의 연구기관인 ‘국제동아시아연구센터’가 실시한 1989년의 ‘환황해경제권구상’이라는 연구활동성과가 바탕이 되어 발족되었다. 이 연구를 통해 황해연안지역의 경제적 상호보완관계가 확인되고 국경을 넘어선 도시간 협력에 의한 교류확대의 필요성이 제기되었다. 1991년 키타큐슈시는 회의개최를 제안하고 인접도시인 시모노세키시의 협력을 얻어 양시의 자매우호도시인 한국의 인천광역시와 부산광역시, 그리고 중국의 따렌시와 칭따오시를 포함하는 6개 도시 회의체를 발족하였다. 다음으로 환황해도시회의시대의 개막을 보면, 1992년 8월 한중국교정상화를 계기로 자치단체장간의 교류분위기가 고양됨에 따라, 1993년 11월 10일에 키타큐슈시에서 6개 도시 시장이 한 자리에 모인 시장회의가 실현되면서 행정레벨의 도시간 네트워크인 ‘환황해(동아시아)도시회의’가 설립되었다. 이후 동아시아경제교류추진기구시대의 개막을 보면, 2004년 11월 16일에 키타큐슈시에서 ‘제1회 동아시아경제교류추진기구회의’가 설립총회로서 개최되었으며, 동 회의는 1991년 키타큐슈시가 제창한 ‘환황해경제권구상’에 의해 시작된 ‘환황해(동아시아)도시회의’의 시장회의와 상공회의소(국제상회)가 주체인 경제인회의를 단일화하는 ‘동아시아기구’를 창설하였다. 동 회의에서는 ‘동아시아경제교류추진기구기본구상’이 승인되었다.

그 목적은 “황해 연안에 위치한 주요 도시가 상호 공통된 과제에 대해 지식과 경험을 공유하고 교류를 통해 환황해지역 발전을 도모하자는 것”이었다. ‘제1회 환황해도시회의 시장회의’에는 한국의 부산광역시와 인천광역시, 중국의 따렌시와 칭따오시, 그리고 일본의 키타큐슈시와 시모노세키시가 참여하여 “환황해 도시간 교류를 모색한다”는 주제로 개최되었다.

동 기구의 가장 큰 목적은 "경제의 글로벌화에 대한 대응과 지역자립을 위해서는 지역 스스로가 발전방안을 가지고 특징있는 지역과 도시를 만드는 전략을 전개할 필요가 있다. 동시에 지역간, 도시간 협력체제와 연계강화의 방향성을 명확히 하고, 국제연계를 긴밀히 다져 나가면서 지역전체의 발전을 견인해야 한다"는 것이었다. 즉 동기구의 구상은 이러한 세계적 조류를 이해하고 연계도시와 지역의 발전 및 상호네트워크의 강화를 목표로 한 새로운 광역경제권의 형성이 그 목적이었다.

이상과 같은 ‘동아시아기구’의 전개과정을 요약해보자면, 환황해지역에 위치한 동기구의 회원도시인 한중일의 10개 도시는 '환황해경제권구상'이 제안된 1989년 이후 20여년 가까이 정보를 교환하며 관계도시간 시장회의와 경제인교류회의를 개최하였으며, 그리고 그 실적을 더욱 발전시켜 그 구상을 실천적이고 의미있는 사업으로 연결시켜야 한다는 인식에서 출범하였다. 즉 세계인구의 4.7％, 세계GDP의 3.8％, 세계무역의 4.0％를 차지하고 있는 환황해경제권의 잠재력을 활용하여 관련 도시 및 지역의 연계를 핵으로 한 새로운 산업정책과 기업육성정책, 나아가 지역연계방안을 책정하고, 동 경제권 전체의 발전에 기여하는 구체적 방안을 검토할 필요성에서 비롯된 것이다.

환황해도시회의시대라고 불리는 1993년부터 2004년까지의 ‘환황해도시회의’의 활동과 사업을 보면, 정기적 회의체로서 시장회의가 5회, 경제인회의가 11회, 그리고 실무자회의가 16회 개최되었다. 기타사업으로는 비정기적 행사로 환경보전세미나가 4회, 연구기관교류회의가 3회, 항만정보교환회가 1회, 그리고 정기적 행사로 청소년교류사업과 스포츠대회가 5회 개최되었다. 그리고 동아시아경제교류추진기구시대라고 불리는 2004년부터 현재까지의 ‘동아시아경제교류추진기구’의 활동과 사업을 보면, 회의체로서 기구회의가 2회, 집행위원회가 1회, 연구부회가 3회, 그리고 합동실무자회의가 1회 개최되었다. 부회활동으로서 부회사업추진본부 및 제3자평가위원회 합동회의가 1회, 제조업부회가 3회, 환경부회가 2회, 물류부회가 2회, 그리고 관광부회가 2회 개최되었다.

4. '동아시아경제교류추진기구'의 특성분석

‘동아시아기구’의 특성분석으로서 먼저 동 기구의 설립배경과 구성을 고찰한 결과 나타난 함의는 다음과 같다. 첫째, 동 기구의 배경이 되는 환황해지역은 1980년대 이후로 그 환경적 변화에 있어서 환황해경제권 형성의 역사과정, 환황해지역 지방정부의 자주권 확대, 그리고 환황해지역도시의 세계를 향한 변화 등이 특징이다. 구체적으로 말해, 환황해경제권 형성의 역사적 과정에서 한중일 3국의 경제발전의 핵심이 정도의 차이는 있으나 모두 환황해지역으로 이동하고 있는 추세가 나타나고 있다는 점, 환황해지역 지방정부의 자주권이 계속해서 확대되는 중앙과 지방간의 권력구조조정이 나타났다는 점, 그리고 황해연안도시의 발전전략에 있어서 황해를 향한, 세계를 향한 변화가 나타났다는 점이다(李文ㆍ胡澎ㆍ金英姬, 1999). 둘째, 환황해경제권 형성의 당위성이다. 환황해경제권의 발전을 예상하는 정치가 및 학자들은 오래전부터 21세기를 “아시아ㆍ태평양의 시대”라고 주장하였다. 특히 환황해지역의 각국이 급변하는 세계경제환경의 변화에 능동적으로 대응하고 지역경제의 블록화를 극복하기 위해서는 지역단위의 경제통합체 구상을 합의해야 한다는 시대적 당위성이 제기되어 왔다는 점이다.

셋째, 동 기구의 회원도시구성상의 특성을 국가별로 살펴보면, 한국의 회원 도시는 부산광역시와 인천광역시 및 울산광역시로 구성되었는데, 산업별 총생산액 비율에 있어서 2차 산업과 3차 산업이 차지하는 비중이 부산광역시의 경우 26.1%와 71.6%, 인천광역시의 경우 51.6%와 46.8%, 울산광역시의 경우 79.9%와 19.5%이며, 도시의 특징에 있어서 각각 물류ㆍ관광ㆍ영상도시, 물류허브도시 및 중화학공업도시라는 특성을 가졌다. 따라서 한국의 회원도시는 2차산업에서 3차 산업으로 넘어가는 과도기적인 산업 및 비즈니스 도시라는 특성으로 규정할 수 있다. 일본의 회원도시는 키타큐슈시와 시모노세키시 및 후쿠오카시로 구성되었는데, 산업별 총생산액 비율에 있어서 3차 산업이 차지하는 비중이 각각 70.5%, 73.5% 및 89.3%이고 도시의 특징에 있어서 각각 중화학공업도시, 물류산업도시 및 비즈니스도시라는 특성을 가졌다. 따라서 일본의 회원 도시는 3차 산업 위주의 비즈니스 중심도시라는 특성을 가진 것으로 간주할 수 있다.

다음으로 ‘동아시아기구’의 기구조직과 기능을 고찰한 결과 나타난 함의는 다음과 같다. 첫째, 동 기구는 1990년대를 통해 시장회의와 경제인회의가 다하지 못했던 과제를 재검토하고, 회원도시 각자의 자발적인 제안과 각 부회의 뉴비즈니스에 관한 구체적인 제안, 각 도시의 연계에 관한 방안, 그리고 평가위원회에 의한 적확한 평가와 방향성을 위한 조언 등이 잘 조화를 이뤄야 한다는 당위성에도 불구하고 동 기구는 여전히 그 실효성과 실천성의 제고에 운영상의 문제를 노정하고 있다고 볼 수 있다.

둘째, 동 기구의 전신인 ‘환황해도시회의’의 조직운영상의 문제를 보면 다음과 같다. 동 회의는 설립 이래 10여 년간 격년으로 도시회의를, 그리고 매년 실무자회의를 개최하며 밀접한 교류를 전개해 왔으나 다음과 같은 조직운영상의 과제를 남기게 되었다. 즉, 낮은 회의개최 빈도로는 논의가 깊어질 수 없고 공통과제의 해결에 이르지 못한다는 점, 경제인회의가 분리 개최되어 왔기 때문에 구체적인 비즈니스의 전개로 이어지지 못하고 있다는 점, 그리고 행정차원만으로는 동아시아를 견인하는 도시간 네트워크를 형성 추진하기에는 한계가 있다는 점 등이 그것이다. 이것은 ‘동아시아기구’로의 패러다임 변화를 가져다 준 배경이기도 하다. 셋째, 동 기구의 의사결정기관인 10개 도시 시장회의와 경제인회의가 합동으로 열려 기구회의 총회를 구성한다는 것은 구체적인 비즈니스의 전개가 가능하다는 측면에서 이전의 ‘환황해도시회의’가 가진 단점을 극복하는 것이긴 하지만, 여전히 격년으로 개최됨으로써 그 낮은 빈도로 인하여 변화에 적시적이며 실질적으로 공동의 과제를 해결하는 데에는 한계를 여전히 지닌다는 것이다.

넷째, 의사결정기관과 집행위원회의 구성원은 당연직으로 회의개최 시에만 주로 의견개진을 할 수 있는 비상임이기 때문에 기구의 운영과 협의에 소극적이고 임시방편적인 행태를 보여줌으로써 기구의 활성화에는 많은 역부족을 보여주고 있다. 또한 기구의 활동과 사업을 강력하게 진행하기 위해 설립된 집행위원회는 그 권한과 예산이 저조하고 위원의 직급 또한 낮은 편이기 때문에 설립취지를 달성하기에는 한계가 있다는 점이다. 다섯째, 부회사업추진본부는 부회운영을 종합적으로 조정하고 부회활동을 실질적으로 총괄 추진한다는 목적에서 설립되었지만 집행위원회의 경우처럼 권한과 예산 및 실질적 인원 등의 부족과 4개 부회의 소재지가 각기 다르다는 점 등에서 실질적 운영에 애로가 따른다고 볼 수 있다.

그다음으로 ‘동아시아기구’의 사업활동과 운영을 환황해도시회의시대와 동아시아기구시대로 구분하여, 우선 ‘환황해도시회의’의 활동과 사업을 고찰한 결과 나타난 함의는 다음과 같다. 첫째, 동회의는 회의체로서 그 집행에 강제성이나 체계성이 없어 활동과 사업의 결과가 대부분 상징적이고 선언적 의미에 그치는 경우가 많았고, 또한 행정레벨에서의 의례적인 교류사업에 그치는 경우가 많았으며, 시장회의의 개최빈도 또한 낮음으로 인해, 결과적으로 동회의의 활동과 사업에는 구체성과 활성화가 결여되었다고 볼 수 있다. 둘째, 공동사업과 공동활동에 대한 당위성은 인식하여 규범적 측면에서의 제안은 많았지만 각 도시들의 상황과 의지 변화에 따라 제안의 실행에는 한계가 있고, 따라서 전시적 사업과 세미나 및 상담행사만이 소극적으로 이루어져 실계약과 실효성이 담보되는 구체적 사업활동으로 이어지지는 않았다고 할 수 있다.

셋째, 국제교류사업의 대부분이 비경제적 사업이었으며, 경제적 사업 또한 국제협력차원이 아니라 국제교류차원에서 이루어졌다. 따라서 환황해경제권의 형성과 국제분업체계의 형성을 위한 동회의의 역할은 그 의미를 상실했다고 간주할 수 있다. 넷째, 지역 및 경제개발에 대한 국가전략, 분권화의 배경과 수준, 지역경제개발과 기능상의 권한, 그리고 항만개발관리권의 지위 등 많은 부분에 있어서의 회원도시간 차이와 한계로 동회의가 실행할 수 있는 활동과 사업의 범위가 협소함은 사실이지만 이를 극복하기 위한 노력 또한 전무했다고 할 수 있다. 상기의 문제점들을 요약해보면 일회적이고, 전시적이며, 상징적이고, 비경제적인 활동과 사업이었다는 한계를 적시할 수 있다. 또한 이러한 문제점 인식이 곧 동아시아기구의 설립배경이 되었다고 볼 수 있다.

다음, ‘동아시아기구’의 2007년까지의 활동과 사업을 분석한 결과 나타난 함의는 다음과 같다. 첫째, 동기구의 기본구상에서 밝힌 5대 중점과제는 지역한정판 ‘동아시아FTA창설’의 추진, 환황해 환경모델지역의 창출, 뉴 비즈니스 창출의 시스템 구축, 환황해지역의 관광브랜드전략 전개, 그리고 기술교류와 인재육성의 플랫폼 형성 등이다. 이러한 과제의 선정과 이를 달성하기 위한 제조업, 환경, 물류 및 관광부회의 설치운영 등을 볼 때, 동기구의 활동과 사업이 구체적인 경제협력을 지향하고 있음을 알 수 있다. 둘째, 부회사업추진본부와 4개 부회의 설립과 운영은 동기구가 상징적, 형식적 활동과 사업에 그치는 것이 아니라 부회별 네트워크화와 액션플랜의 수립으로 실제적이고 실행적인 활동과 사업을 추진하려는 의도로 볼 수 있다. 셋째, 그러나 동 기구의 활동과 사업에도 ‘환황해도시회의’가 가졌던 문제점들이 여전히 상존하고 있다. 총회나 각 부회의 회의는 어떤 구체적 결과물을 낳는다기보다는 각종 선언채택과 과제검토에만 그치는 경우가 허다하여 결국 실행력이 담보되지 못하고 선언적 의미만의 활동에 국한된다는 것으로 해석할 수 있다.

넷째, 회의개최의 병행사업 또는 병행행사가 비록 이전보다는 경제적 또는 사업적 관점이 반영되긴 했지만 역시 환황해도시회의시대와 마찬가지로 세미나나 전시회 및 설명회 등의 수준에 머물러 기구가 지향하는 실제적, 협력적 사업과는 상당히 거리가 있는 결과를 나타내고 있다고 할 수 있다. 다섯째, 체계적 교류와 협력을 위한 네트워크로서 부회별 네트워크화와 창구단일화 및 각종 포럼의 조직은 상당히 고무적이나 그 연속성과 활용적 측면 및 세부분야별 또는 이해관계별 조직화에는 여전히 한계를 드러내고 있다. 여섯째, 부회의 활동과 사업에 있어서 부회별로 다양한 액션플랜을 수립, 채택하는 것은 이전에 비해 상당히 진보한 것으로 사업의 실행력을 제고시키는 역할을 하고 있다. 그러나 대부분의 액션플랜이 구체적인 실행프로그램과 계속적인 추진체계를 갖추지 못해 실제적 집행과 결과도출에는 문제를 가지고 있다고 할 수 있다.

일곱째, 동기구의 각종 활동과 사업이 이전에 비해 상당히 경제적인 관점과 사업으로 확대되는 경향을 여러 곳에서 발견할 수 있다. 그러나 이 또한 교류사업수준에 머무르고 있어 동 기구가 지향하는 협력사업수준에는 여전히 미치지 못하고 있는 것으로 여겨진다. 여덟째, 사업집행의 강화를 위해 시장회의와 경제인회의를 통합하여 총회로 운영하는 것은 이전에 비해 상당히 큰 장점이다. 그러나 여전히 낮은 회의개최빈도와 회의체적 성격으로 실행력과 구체성은 담보되지 못하고 있다. 또한 이를 보완하기 위한 집행위원회의 설립은 의미가 있으나 동 조직의 활동 역시 활성화가 되지 못해 계속적으로 문제가 상존하고 있다.

그리고 아홉째, 상기의 문제점들을 요약해보면 환황해도시회의에서 노정된 것과 마찬가지로 여전히 일회적이고, 전시적이며, 상징적인 활동과 사업이라는 한계, 그리고 경제교류추진에 강력한 의지를 표방했다고 하나 여전히 구체적인 경제협력관계를 도출하지는 못했다는 한계를 지녔다고 적시할 수 있다.

Ⅳ. 한일 지방정부의 다자간 국제교류협력체 비교분석

‘한일교류회의’와 ‘동아시아기구’의 전개과정, 설립배경과 구성, 기구조직과 기능, 그리고 사업활동과 운영 등에 관한 현황과 특성을 분석한 결과를 놓고, 이것을 지방정부의 다자간 국제교류협력체에 관한 비교분석틀의 비교분석기준에 따라 평가하고자 한다. 즉 양 기구의 비교기준에 따른 공통점과 차이점을 규명하고자 한다.

이하 본 절과 이후에서 ‘한일교류회의’는 ‘동 회의’로, ‘동아시아기구’는 ‘동 기구’로, 그리고 둘 다는 ‘양 기구’로 칭하고자 한다.

1. 목적론적 관점

먼저, 기구의 설립목적과 배경 및 발전방향에 관한 목적론적 관점에서의 비교분석기준에 따라 양 기구를 비교평가해 보고자 한다.

첫째, ‘국지적 경제통합 지향’이라는 측면에서 양 기구를 비교평가해 보면, 공통적으로 양 기구 모두 국지적 경제통합을 이룰 수 있는 유리한 조건을 갖추었다고 볼 수 있다. 우선 동 기구의 지리적 배경이 되는 환황해권의 지역적 특성과 국지적 경제통합의 가능성을 살펴보면, 1990년대 들어 환황해지역이 정치적인 측면에서는 주요 강대국 간의 관계가 어느 때보다 우호적이었지만, 사회주의와 자본주의 체제라는 이질적인 환경하의 중국과 대만 관계, 남사군도 문제, 변함없는 남북한의 첨예한 대립 등 갈등의 요인은 여전히 상존하고 있다. 하지만 경제적 측면에서 환황해지역은 전술한 바 있듯이 인구와 GDP 및 무역에서 비중 있는 거대 경제지역으로 부상하였다. 따라서 동 기구의 지리적 배경이 되는 환황해지역은 일본의 큐슈지방, 중국의 동북, 화북, 화동지역, 그리고 한국의 서해안, 서남, 동남지역을 포함하는 대략 26,550만 명의 인구와 667,700㎢의 면적과 6,340억 달러의 GDP를 가진 지역으로 그 면적이 넓고 인구가 많으며 국지적 경제통합을 형성할 수 있는 자연지리조건과 역사인문조건을 갖추고 있음을 알 수 있다. 다음으로 1990년대 들어 신한일관계의 구축이라는 아젠다로 출발한 동 회의는 비록 여전히 영토문제와 역사인식문제라는 국가간 아젠다가 걸림돌로 작용하지만, 그 지리적 배경이 되는 한일해협권지역은 한국의 남부지방과 일본의 큐슈지방을 포괄하는 대략 1,826만 명의 인구와 42,689㎢의 면적을 가진 지역으로 동 기구의 권역에 비해 규모면이나 산업스펙트럼 면에서는 상대적으로 불리하지만 오히려 적정규모면이나 근접성과 접근성의 면에서는 경제통합을 이룰 수 있는 유리한 조건을 갖추고 있다고 평가할 수 있다.

둘째, ‘경제적 이익과 관점 최우선’이라는 측면에서 양 기구를 비교평가해 보면, 동 기구는 설립의의에서 국지적 경제통합을 지향하고, 그 배경으로 각 회원도시들은 동기구가 지역발전에 기여할 수 있다는 인식 하에서 접근했으며, 그리고 동기구의 설립과 운영에 있어서는 경제적 관점이 최우선시 되고 있음을 알 수 있다. 따라서 동 기구는 의미적, 배경적, 경제적 측면에서는 이상적 협력체를 지향하고 있다고 볼 수 있으나 실제운영에서는 그러하지 못했다는 분석결과를 보였다. 반면 동 회의는 설립의의에서 새로운 지역블럭을 공동육성하고 지역간 상호이해와 우호협력의 선진관계를 촉진하자고 밝혔으나 실제운영에서는 결과적으로 비경제적 교류활동에만 주로 초점을 맞춘 것으로 간주됨으로써, 동 기구에 비해 설립목적과 운영의 경제적 지향 측면에서 상대적으로 현저히 떨어짐을 알 수 있다.

셋째, ‘경제지리적 범위의 적정성’이라는 측면에서 양 기구를 비교평가해 보면, 우선적으로 동 기구의 회원도시구성상의 특성을 전체적으로 종합해보면, 산업별 총생산액 비율에 있어서는 평균적으로 1차 산업이 4.37%, 2차 산업이 41.81%, 3차 산업이 53.77%로 산업 및 물류도시라는 산업구조적 특성을 지녔다고 할 수 있다. 10개 도시 모두가 항만도시로서 산업입지나 물류산업에 강점을 공통적으로 지니고 있으며, 특히 한국의 부산광역시와 인천광역시, 중국의 따렌시와 이엔타이시, 그리고 일본의 시모노세키시는 각국에서 물류중심도시로 역할하고 있고 물류허브항으로의 지향을 서두르고 있다. 또한 회원도시들은 산업구조가 다소 중복이 되긴 하지만 2차산업에서 3차산업까지 스펙트럼을 이루고 있다. 따라서 이러한 산업적 다양성과 도시특성의 동일성은 도시특성별로 상호 경쟁과 협력을 통해 산업의 국제분업체계를 형성함으로써 상호 윈윈할 수 있는 환황해경제권을 만들 수 있다는 사실을 시사한다. 다음으로 동 회의의 회원구성상의 특성을 보면 도시지역과 농촌지역을 망라하기 때문에 지역특성의 동일성은 떨어져 경제적 통합가능성에서는 불리하지만, 반면 산업적 다양성은 더욱 강점으로 작용할 뿐만 아니라 지리적 근접성과 접근성이라는 측면과 함께 경제지리적으로 유리한 측면도 가지고 있다. 결론적으로 양 기구는 경제지리적 범위와 위치에서 강점을 가지고 있기 때문에 실질적 이해차원의 지향이나 효율적 국제분업체계의 구축에 좋은 조건을 지녔고, 21세기 세계의 주역으로 부상할 것이라는 동북아지역의 환황해경제권역과 한일해협경제권역에 속해 있다. 그럼에도 불구하고 양 기구는 실제운영에서 그러한 강점을 나타내지는 못하고 있다.

그리고 넷째, ‘지역발전전략의 상호보완성’이라는 측면에서 양 기구를 비교평가해 보면, 양 기구는 둘 다 역사문화적 배경의 동일성과 함께 지역개발의 국가전략적 차원에서의 필요성에서도 일치하는 요소가 많음을 알 수 있다. 1980년대 중후반 중국의 동부해안지역을 우선하는 개혁개방전략과 이에 부응하기 위한 한국의 서해안시대전략, 1990년대 초반 신한일관계 구축을 위한 한일 양국의 외교전략, 수도권으로의 1극 집중 폐해를 줄이고 국가균형발전을 지향하는 한국과 일본의 지방분권전략과 지역개발전략, 그리고 2000년대 중후반 한국의 아시아태평양시대를 대비한 남해안시대전략과 광역경제권전략 등이 그것이다.

2. 유형론적 관점

다음으로, 기구의 설립과 구성 및 조직, 활동과 운영의 과정과 결과 등에서 나타나는 특성에 의해 유추할 수 있는 유형론적 관점에서의 비교분석기준에 따라 양 기구를 비교평가해 보고자 한다.

첫째, ‘교류협력주체의 차원’에서 양 기구는 둘 다 정부레벨의 교류차원에 머물러 있다. 물론 양 기구는 교류주체를 기업레벨 및 개인레벨 차원으로 확대해야 한다는 당위성에서 동 기구는 경제교류추진기구로의 개명과 상공회의소와의 합동회의 및 상공인의 적극참여확대 그리고 동 회의는 주민에게 열린 지사회의 표방 등을 실시했지만 여전히 상징적, 형식적 운영과 활동에 그치고 있다. 둘째, ‘공공교류협력의 주체수준’에서 양 기구는 회원구성범위에서 알 수 있듯이 동 기구는 도시레벨, 동 회의는 지방레벨의 유형이다. 따라서 도시 대 도시의 교류가 오늘날 국제교류의 중심적 위치로 등장함을 볼 때, 동 기구가 동 회의보다 상대적으로 활성화되어 있음을 알 수 있고, 동 회의의 활성화를 위해서는 회원정부내의 도시정부들을 교류협력의 주체로 등장시킬 필요가 있다.

셋째, ‘교류협력주체의 구성범위’에서, 즉 회원구성의 범위에서 동 기구는 10개의 회원 도시를, 그리고 동 회의는 8개의 회원정부를 가졌기 때문에 양 기구는 적정규모로 간주되는 중범위협의체로 볼 수 있다. 그러나 양 기구는 회원규모를 무조건 확대해야한다는 논리를 가지고 있는데 이에 대한 심각한 고려가 필요하다. 따라서 만약 확대한다면 구성상의 동질성과 효율성 및 운영상의 적정성을 잘 고찰하여 선택해야 할 것이다. 넷째, ‘교류협력체의 설립목적’에서 동 기구는 경제개발협의체를, 그리고 동 회의는 일반목적협의체와 경제개발협의체를 표방하고 있다. 그러나 실제운영에서는 둘 다 목적을 달성하지 못하고 비록 정례적이지만 소극적이고 형식적인 단체장의 교류수준만을 이룸으로써 단순한 정치행정적 교류의 일반목적협의체에 그치고 있음을 알 수 있다.

다섯째, ‘국제화활동양태’에서 양 기구는 둘 다 국제교류사업의 수준에 머물러 있다. 따라서 명시된 설립목적을 달성하기 위해 양 기구는 국제협력사업의 외연을 확대시켜나가고 사업비를 갹출 또는 경영수익사업 등을 통해 재정을 확충해나가는 활동양태를 지향해야 할 것이다. 여섯째, ‘교류협력관계의 발전단계’에서 양 기구는 둘 다 국제관계단계 또는 초보수준의 국제교류단계에 머물러 있다고 볼 수 있다. 결코 짧지 않은 20년 가까운 활동기간임에도 불구하고 양 기구는 그다지 발전단계의 수준을 향상시키지 못했다. 따라서 주체들 간에 시급히 공동협력사업을 개발하고 활성화하여 국제협력단계로 나아가야 할 것이다.

일곱째, ‘교류협력관계의 양태’, 즉 목적과 활동의 범위와 강도에서 동 기구의 경우 환황해도시회의시대에서는 협의체의 수준에 머물렀고 동아시아기구시대에 와서야 협력체의 수준을 지향하고 있다. 그러나 운영결과를 볼 때, 여전히 협의체의 수준에 머물러있다고 할 수 있다. 동 회의는 설립목적에서는 협의체 또는 협력체를 표방하고 있지만 운영결과에서는 상징체 또는 교류체 수준에 머물러 있다고 간주할 수 있다. 그리고 여덟째, ‘교류협력의 대상영역’에서 동 기구는 지역경제통상영역에 주안점을 두고 있으며, 항만부회 및 환경부회 등의 설치로 지역개발영역에도 관심을 두고 적극적으로 활동하려고 하고 있다. 동 회의는 사회교류영역과 정치행정영역에 주안점을 두고 있으며, 환경기술교류사업, 수산관계교류사업, 광역관광협의회사업 및 지역전통공예교류사업 등 다양한 분야로 활동을 확대하려고 했지만 대부분이 일회성의 이벤트로 끝났다. 따라서 양 기구는 설립취지를 살리기 위해 모든 영역에서의 사업과 활동을 활성화시켜야 하며, 특히 지역경제통상영역과 지역개발영역에서의 사업개발과 실천성의 확보가 주요 관건이 된다.

3. 운영론적 관점

끝으로, 기구의 구성과 운영 및 사업 활동 등에서 나타나는 운영론적 관점에서의 비교분석기준에 따라 양 기구를 비교평가해 보고자 한다.

첫째, ‘지리적 위치와 접근성’을 살펴보면, 양 기구는 구성적 측면의 고려사항에서 대체로 이상형의 조건을 갖추었다고 볼 수 있다. 환황해연안지역 또는 한일해협연안지역에 회원지역들이 모두 위치하여 항만도시와 국제공항을 보유하여 지리적 근접성과 접근의 용이성이 상당히 높으며, 회원도시 또는 회원정부들의 지역산업구조도 각각 2차산업과 3차산업 또는 1차에서 3차산업에 고르게 분포되어 있어 분업과 협업 및 경쟁과 보완관계의 설정이 가능하다. 그러나 실제운영에 있어서는 이러한 지리적 범위에 있어서의 강점을 활용하지 못하고 있다. 둘째, ‘연대감과 결속력 확보방안’에서 보면, 양 기구는 연대감과 결속력을 가지고 공동이익을 우선시 할 수 있는 지리적 위치를 전술한 바와 같이 가짐에도 불구하고 실제운영에 있어서는 그러한 점을 발견하기가 어렵다. 기본구상과 설립목적 및 각종선언에서 이러한 점을 강조하고 있고, 방안으로서 동 기구의 경우에는 협력체의 수준으로 가기 위해 추진기구의 형태로 전화했으며, 동 회의의 경우 이순 째의 운영이념으로 주민참여확대를 천명하였지만 여전히 규범적, 선언적 의미만을 가질 뿐 실천방안으로 자리하지는 못하고 있다.

셋째, ‘공동이익의 도출과 상호이익의 원칙’을 위한 노력을 보면, 양 기구는 운영적 측면에서 광범위의 원칙, 구체적 사업의 원칙, 상호이익의 원칙을 지향하고 있다고 볼 수 있다. 그러나 기본구상과 설립목적에서만 그것들이 잘 나타나 있지 실제운영에서는 그것이 잘 지켜지고 있지 않다는 점을 분석결과는 보여주고 있다. 공동이익 도출을 위한 분석노력이나 사업과 활동에 대한 경제성분석이라는 심각한 고려가 아직까지 전혀 이루어지고 있지 않다. 넷째, ‘교류협력범위의 확대노력’을 보면, 양 기구는 설립취지를 살리지 못하고 대부분 정치행정적 차원의 행정레벨에서만의 교류에 그치는 경우가 많아, 기구의 거버넌스적 구조와 NGO의 역할에서는 매우 취약함을 알 수 있다. 동 기구는 통상, 투자 및 관광분야의 교류협력을 확대하기 위해 제조업부회와 물류부회 및 관광부회를 설치하여 운영하고 있다. 아직 초기단계로서 그 평가가 이르다고 할 수 있으나 부회들의 각종 제안 및 액션플랜의 책정과 검토, 그리고 부회별 네트워크 구축 등을 볼 때, 동 기구는 동 회의에 비해 그러한 분야의 중요성을 인식하여 방향성을 정립했다고 볼 수 있다. 그러나 여전히 구체적, 실천적 실행이 필요하다는 과제는 남아있다고 평가할 수 있다. 또한 양 기구는 교류협력범위의 확대노력을 해 왔지만, 그것이 대부분 회의개최지 정부의 의지나 회원지역정부의 즉흥적 제안에 의해 이루어져왔음을 알 수 있다.

다섯째, ‘유형의 공동체적 협력기구의 유무’를 보면, 양 기구는 둘 다 유형의 운영기구를 두지 못한 채 회의체의 형식으로 운영되고 있다. 비록 동 기구가 상설의 사무국과 집행위원회를 설치하였으나 그것 또한 저조한 권한과 예산, 그리고 낮은 직급과 비전임의 위원구성 등으로 한계를 가지고 있다. 따라서 양 기구는 여전히 회원 전체가 공동으로 출자, 관리하는 운영조직을 갖추지 못하고 있다고 평가할 수 있다. 여섯째, ‘회원참여확대전략’을 보면, 양 기구는 회원구성의 양적 참여확대와 교류협력의 범위확대를 위해 상당한 노력을 경주한 것으로 평가할 수 있다. 그러나 참여확대의 경우는 어떤 목적과 전략에 의한 것이라기보다는 국가간 수적 균형이라는 정치적 고려 등에 의해 이루어져왔다고 볼 수 있다.

일곱째, ‘구체적이며 실용적인 사업운영형태’를 갖추었느냐를 보면, 양 기구는 계속적, 장기적, 사업적 운영형태를 지녀야하나 기구의 전개과정에서 그러하지 못하고 이벤트성 행사에 그치는 일시적, 단기적, 비사업적 운영형태를 가진 것으로 평가된다. 비록 동 기구는 액션플랜의 책정과 부회별 네트워크의 설정 등 사업운영형태의 개선노력을 했지만 그것 역시 실효성을 갖추지 못하고 있다. 따라서 양 기구의 운영결과는 운영이 20년 가까이 되었음에도 여전히 선언적, 상징적, 형식적 의미만을 주는 구상수준에 머물러있다고 할 수 있다. 그리고 여덟째, ‘국제교류협력정책의 기반화’ 수준을 보면, 양 기구는 둘 다 국가별, 지역별 상이한 수준의 회원정부들로 구성되었고 기반화의 발전속도 또한 국가전략별, 단체장별로 상이하기 때문에 기구 운영과 발전에 상당한 장애로 작용하여 왔다. 특히 이러한 점은 기구의 경제협력과 지역개발협력을 위한 사업과 활동의 정책수단에 한계로 작용하였으며, 이것을 돌파할 공동의 적극적 노력이나 방안마련은 하지 않고 장기적 과제로 그냥 남겨두면서 회피하여왔다고 평가할 수 있다.

4. 분석결과의 시사점

‘한일교류회의’와 ‘동아시아기구’의 비교분석에서 도출된 결과를 근거로, 양 기구의 발전방안 또는 다자간 국제교류협력체의 이상적 모델 구성을 위한 시사점을 목적론과 유형론 및 운영론적 관점으로 나누어 제시하면 다음과 같다.

이하 본 절과 이후에서는 ‘다자간 국제교류협력체’를 ‘동 협력체’로 칭하고자 한다.

먼저 목적론적 관점에서 첫째, 동 협력체는 국지적 경제통합을 달성하려는 목표와 더욱 구체적이고 실질적인 지역간 연계협력의 방향을 모색할 필요가 있다. 이러한 목적을 위해서 동 협력체는 회의구성의 체계화와 일원화뿐만 아니라 회의의 협력체로의 변화와 강력한 집행력의 구축 등이 필요하며, 현실적으로 총회의 활동을 강화하기 어렵다면 별도의 강력한 집행위원회의 구성과 역할이 대안이 될 수 있을 것이다.

둘째, 동 협력체의 목적과 구성 및 운영에 있어 경제적 이익과 관점이 최우선시 되어야 한다. 양 기구의 경우 EU와 NAFTA같은 2대 경제권과 경쟁할 수 있는 동아시아경제권의 중심적인 존재로서 한일해협경제권 또는 환황해경제권을 형성하고, 높은 목표를 설정하여 대응하는 전략으로 전환해야 할 필요가 있으며, 동 협력체의 구성에 있어 환경적 조건으로 자연지리적, 역사지리적 및 정치지리적 조건도 중요하지만 무엇보다도 경제지리적 조건이 우선적으로 고려되어야 할 것이다.

셋째, 동 협력체는 경제지리적 범위의 적정성을 도출하고 공동체로서의 협경전략을 전개할 수 있는 효율적 국제분업체계를 갖추기 위해 경제공동체적 이해와 관점의 개발이 요구되고, 계속적, 체계적인 경제지리적 범위에 관한 연구개발이 필요하며, 구체적으로 산업분야별, 업종별로 체계화나 연계화 및 계속성을 지닌 수평적, 수직적 복합 네트워크화와 적극적 활용이 절실하고, 세부분야별, 이해관계별 조직화가 요구되며, 네트워크화의 추진주체 형성과 유지비용 조달이 뒷받침되어야 할 것이다(하영선, 2008: 30-33).

그리고 넷째, 동 협력체는 지역개발에 있어 협력체계를 구축하기 위하여 회원지역 각각의 지역발전전략에서 상호보완성을 도출하여야 하며, 제로섬의 효과가 아니라 지역간 협력의 규모의 경제효과와 상승효과를 발휘하여 회원지역 다자간에 윈윈할 수 있어야 한다. 물론 협력체의 구성에 있어 국가간의 지역개발전략이 일치하는 지역간에 구성이 이루어지면 바람직하지만, 그러지 못할 경우에는 동 협력체가 고유의 공동적인 지역개발 또는 경제발전 전략을 창안하여 공동적으로 그 논리 및 정당성을 각각의 국가정부에 파급시켜 목적을 달성하려는 노력과 방안들을 강구하여야 할 것이다.

다음으로 유형론적 관점에서 동 협력체의 이상형으로는 첫째, ‘교류협력주체의 차원’에서 동 협력체는 정부레벨의 교류차원에 머물러서는 안 되며 기업레벨 및 개인레벨 차원으로 적극 확대해야 한다. 특히 경제적 이익과 논리가 작용하는 국제관계에서 기업레벨의 교류협력이 중요하고, 정부레벨의 교류 역시 기업 및 상공인의 활동에 초점을 맞추어야 하며, 기구운영 및 사업활동에 있어서 그 주체의 민간화가 이루어져야 한다. 둘째, ‘공공교류협력의 주체수준’에서 동 협력체는 도시레벨의 유형이 바람직하다. 앞 절에서 고찰했듯이 동 기구는 도시레벨, 동 회의는 지방레벨의 유형이었으며, 양 기구의 전개과정에서 전자가 상대적으로 더 적극적 활동을 했음을 알 수 있다. 이는 도시레벨이 국제교류의 경제적 이해관계에 더 적극적으로 반응하기 때문이다. 따라서 회원정부내의 도시정부들을 공공교류협력의 주체로 등장시킬 필요가 있다.

셋째, ‘교류협력주체의 구성범위’에서 동 협력체는 2, 3개의 소속국가에서 8개 내지 12개의 회원규모를 갖는 중범위협의체 유형이 적정규모로 간주된다. 대부분의 협력체는 무조건 확대하려는 경향을 가지고 있는데, 만약 확대한다면 구성상의 동질성과 효율성 및 운영상의 적정성을 잘 고려하여 회원대상을 선택해야 한다. 넷째, ‘교류협력체의 설립목적’에서 동 협력체는 정치행정적 교류위주의 일반목적협의체에 그치지 말고 경제개발협의체와 특수목적협의체를 지향해야 한다. 따라서 실제운영에 있어서도 소극적이고 형식적인 단체장의 교류수준에만 그칠 것이 아니고 적극적이고 실제적인 경제협력활동을 이끌어내어야 한다.

다섯째, ‘국제화활동양태’에서 동 협력체는 국제교류사업의 수준에 머물러서는 안 되고 적극적 목적달성을 위해 국제협력사업의 외연을 확대시켜나가는 노력을 기울여야 하며, 동시에 회원정부들은 이와 연계하여 지역국제화사업을 병행해야 한다. 따라서 이를 위한 공동협력사업을 발굴하고 그 시드머니로서 기금을 확충한다든지 제3섹터방식으로 개발하는 등의 재정적 측면을 강구해야 하며, 회원정부들은 공동사업과 의 연계프로그램을 통한 지역국제화사업 및 실행프로그램을 가져야 한다(박태규, 2007: 21-22). 여섯째, ‘교류협력관계의 발전단계’에서 동 협력체는 빠른 시일 내에 국제협력단계의 수준으로 나아가야 한다. 따라서 시급한 운영과제로서 주체들 간에 공동의 경제적 이해관계와 인식을 도출하고 이를 바탕으로 구체적이고 실질적인 공동협력사업을 개발하며 활성화하여야 한다.

일곱째, ‘교류협력관계의 양태’에서 동 협력체는 설립목적에서만이 아닌 실제활동에서도 협력체가 되어야 하며 종국적으로 연합체를 지향해야 한다. 즉 목적과 활동의 범위와 강도에서 상징적, 선언적 교류의 의미에 만족해서는 안 되고 국가의 한계를 뛰어넘어 국지적 경제통합을 이루어내는 국지적 경제공동체 관점에서의 사업과 활동이 영위되는 연합체를 형성해야 한다(박종철 외, 2006: 99-124). 그리고 여덟째, ‘교류협력의 대상영역’에서 동 협력체는 지역경제통상영역과 지역개발영역에 주안점을 두어야 한다. 즉 동 협력체는 설립취지를 살리기 위해 모든 영역에서의 사업과 활동을 활성화시켜야 할 뿐만 아니라, 특히 지역경제통상영역과 지역개발영역에서 시행의 용이성과 가능성이 높은 분야의 사업을 우선적으로 개발하여야 하며 이러한 사업의 실천성과 실효성을 높일 수 있는 수단의 확보가 주요 관건이 된다.

다음으로 운영론적 관점에서 첫째, 동 협력체는 회원구성의 지리적 범위에 있어서 강점을 가질 수 있도록 구성되어야 한다. 즉 국지적 경제공동체를 형성할 수 있고, 지리적 근접성과 접근성이 양호하며, 회원지역들이 소속국가발전의 거점지역으로 부상할 수 있는 지정학적 위치를 점하고 있는 것이 바람직하다. 둘째, 동 협력체는 연대감과 결속력을 가지고 공동목적을 달성하여야 한다. 그러나 대부분의 협력체들은 기본구상과 설립목적 및 각종선언에서 규범적으로만 강조하고 있지 실제운영에 있어서는 그러한 점을 발견하기가 어렵다. 이를 타개하기 위해서는 무엇보다도 실질적이고 경제적인 공동이익을 도출하여 비전과 전략으로 만드는 것이 필요하다.

셋째, 동 협력체는 회원지역의 특성과 발전전략, 그리고 산업구조와 경제적 배경에 관한 세밀한 분석과 함께 이를 바탕으로 분업 및 협업체계를 구축하는 전략을 도출해야 한다. 넷째, 동 협력체는 교류협력의 범위확대를 위해 부단히 노력하여야 한다. 이러한 노력은 전략적, 의식적, 계획적 고려에 의한 경제적 관점에서 이루어져야 하며, 행정차원에서만의 고려가 아니라 민간차원에서의 고려가 우선되어야 한다. 따라서 기구의 거버넌스적 구조와 운영에서의 NGO 역할이 대단히 중요하다고 할 수 있다(山下永子, 2008: 20-25).

다섯째, 동 협력체가 유형의 공동체적 협력기구가 되기 위해서는 현실적으로 한계가 많지만 일차적으로 동 기구를 이끌어갈 리더십이 만들어져야 하고, 독립된 재정력의 확보가 뒷받침되어야 하며, 이를 위한 회원정부들의 합의가 이루어져야 한다. 여섯째, 동 협력체는 경제공동체 형성을 위한 유리한 경제지리적 범위의 변화 등과 같은 환경변화에 따라 의식적인 회원참여확대전략을 가져야 한다. 예를 들면, 양 기구를 통합한다든지 또는 최근에 제기되는 초광역경제권 형성을 고려하여 재편하는 방안 등도 검토해 볼만 하다.

일곱째, 동 협력체는 사업운영이 경제적 관점과 민간적 관점을 고려하여 다양하게 네트워크화, 정보시스템화, 브랜드화, 소프트개발화, 실행프로그램화 및 거버넌스화 등으로 그 기조가 이루어져야 한다(손열, 2007: 27-33). 그리고 여덟째, 동 협력체는 국제교류협력정책의 기반화 수준들이 유사한 지방정부들로 구성하는 것이 바람직하다. 반면 기존의 협력체는 이 점을 회원정부들의 개별적 자율성에만 맡기지 말고 동 협력체의 발전전략이나 운영방침 등이 당해국가의 이익과 정책에 부합될 수 있는 방향으로 총회와 집행부는 모색해야 하며, 동시에 동 전략에 대한 소속국가들의 협조와 공동대처를 구하기 위해서는 협력체를 협력기구화하여 독립된 예산과 제도 및 정책을 가질 수 있도록 해야 할 것이다.

Ⅴ. 결론: 한일 지방정부의 다자간 국제교류협력에 관한 정책제언

비교분석결과를 요약해 보면, 지방정부의 다자간 국제교류협력체는 경제공동체 형성을 지향해야하며, 그 초점이 연속적, 실질적, 구체적이며, 경제적인 활동과 사업을 전개해야 한다고 규범적으로 시사하고 있다. 이를 위해 우선적으로 실체적 교류협력을 도출하기 위해서는 회의의 기구화와 협력체화, 기구조직의 상설화, 사업예산의 확보방안, 사업시행의 강제화수단 확보, 그리고 경제적 관점에서의 시각 등이 시급함을 알 수 있다.

결론으로서 한일 지방정부의 다자간 국제교류협력에 관하여 정책제언을 하면 다음과 같다. 첫째, 현재 부산을 중심으로 하는 동남광역경제권과 후쿠오카를 중심으로 하는 큐슈광역경제권 간에는 초광역경제권 형성이라는 거대 아젠다가 제기되고 있다. 즉 이러한 필요성은 지방정부가 지금까지의 의례적, 소극적 국제교류활동을 넘어서서 실질적, 적극적 국제협력활동을 지향해야 한다는 점, 그리고 국제교류협력에 있어서 경제적 관점이 주요하고 지역발전을 위하여 국제적으로 국지적 경제통합권역을 형성하고 주도하여야 한다는 점과 이를 위해 지방정부 다자간의 국제교류협력체를 적극적으로 경영할 필요가 있다는 점을 시사한다. 따라서 한일 지방정부간의 초광역경제권 형성을 위해서는 ‘한일교류회의’와 ‘동아시아기구’의 의미와 경험 및 활성화를 기초로 이를 통합시키는 방안도 고려하여 초광역경제권의 운영주체로 대치시킬 필요가 있다.

둘째, 국제교류협력과 관련된 지방정부의 내외환경을 철저하게 분석하여야 한다. 즉 한일 지방정부의 국제교류협력정책과 행정체계를 장기적 관점에서 전략적으로 정비하고 개발하여야 한다. 상징적 의미만을 가지는 행정적 교류가 아니라 기업과 개인레벨에서의 협력방안과 사업화방안을 마련하고 활성화시켜야 하며 그 재원을 마련하여야 한다. 무엇보다도 국가의 관점이 아니라 지방의 관점에서 지역개발과 경제발전을 위한 국제교류협력의 중대성을 절감하고, 세방화시대를 맞이하여 지방정부는 세계조류의 변화를 명확히 인식하며, 그리고 발상의 전환으로 적극적인 해외경영을 통해, 특히 다자간 국제교류협력체의 주도적 경영 등에 의한 국제교류협력정책을 개발하여야 한다.

그리고 셋째, 한일 지방정부 간의 국제교류협력은 국지적 경제통합을 위한 지리적, 역사적, 경제적 제 조건들과 가능성에 강점을 가지고 있다. 따라서 당해 지방정부들은 상호 공동이익을 도출하는 국제적 분업과 협업의 산업클러스터를 형성하기 위하여 지역별 양자간 또는 다자간의 자유무역 및 투자 협정과 지대를 창설할 필요가 있다. 특히 이를 위하여 해당권역의 경제지리적 범위를 분석하고 적정범위를 도출하는 선행 작업이 전제되어야 할 것이다.

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박재욱(朴在郁): 연세대학교 대학원에서 정치학 박사학위(학위논문명: 대기업주도형 도시정치의 특성, 1996)를 수여했으며, 현재 신라대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방정치행정, 도시거버넌스, 동북아 도시정부비교, 지역정책 등이며, 논문으로는 “광역경제권의 효율적 추진을 위한 지방정부 간 거버넌스 구축방안”(지방행정연구, 2009), “광역권역의 통합․협력을 위한 광역거버넌스의 이론적 논의”(지방행정연구, 2008), “세계화 시대 중국의 도시혁신과 거버넌스”(지방정부연구, 2007), “일본 오사카 대도시권의 도시혁신과 거버넌스: 도시재생전략을 중심으로”(국제정치논총, 2006), “동북아 도시의 성장전략과 거버넌스 비교연구: 부산․오사카․상하이를 중심으로”(한국과 국제정치, 2006) 등이 있다.

<E-mail: jopark@silla.ac.kr / 논문접수일: 2009. 07. 07 / 심사개시일: 2009. 07. 09 / 심사완료일: 2009. 08. 17>

류재현(柳在賢): 동아대학교 대학원에서 행정학 박사학위(학위논문명: 한국농지개혁의 정책과정에 관한 연구, 1990)를 받았으며 현재 신라대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 도시정책, 도시혁신, 지방자치, 지방정부 등이며 논문으로는 “부산시 해외경영의 목표와 수단”(세계통상포럼, 1995), “지방정부의 기획기능에 관한 연구”(시정연구, 1996), “지방정부의 정책지향형 교육훈련에 관한 연구”(지방과 행정연구, 1997), “지방정부의 거버넌스형 시장리더십 모색”(한국지방자치학회보, 2002), “지방정부의 분권화 논리와 과제”(지방정부연구, 2002), “지방정부의 전략경영에 관한 연구”(한국행정연구, 2006) 등이 있다.

<E-mail: jhryu@silla.ac.kr>