영국의 광역경제권 추진정책 분석:

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름) : 179～196

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RDA를 중심으로

A Study on the Regional Development Agency in England:

Characteristics and Implications

하 혜 수*

*  제1저자

김 남 일

이 글은 영국의 광역경제권 추진기구인 RDA를 분석하고 정책시사점을 도출하는데 목적이 있다. RDA를 분석하기 위하여 정책연계 및 협력, 지방분권(권한과 재원의 이양), 주민자치(거버넌스와 주민직선 대표구성), 성과확보 등의 4가지 기준을 사용하였다. 정책연계 및 협력 측면에서 RDA는 중앙-지방정부간 정책연계 및 지자체간 협력 강화에 기여한 것으로 평가되는데, 자치단체에서 지역경제관련 기능을 담당하지 않기 때문이다. 지방분권 측면에서 RDA는 지역경제정책 수립권과 재정지출의 재량권을 이양받았지만 자치단체로서의 성격이 부족하여 중앙부처의 추가적인 권한이양은 미흡한 것으로 나타났다. 주민자치 측면에서 RDA는 중앙정부-지방정부-시민사회간 거버넌스 구축에 기여하였으나 주민직선의 의결기구 및 집행기구 구성실패로 인해 주민참여 및 주민자치 확보성과가 낮은 것으로 평가된다. 성과확보 측면에서 RDA는 재정지출, 기대충족도, 감사원의 성과감사 등에서 높은 성과를 보이고 있지만 낙후지역에 대한 투자, 지역내 격차완화 등에 있어서 미흡한 것으로 나타났다.

주제어 : 광역경제권, 지역발전청, RDA

I. 서  론

최근 자치구역의 광역화논의가 관심을 받고 있다. OECD 선진국들은 자치단체의 경계를 초월한 광역수요에 대응하기 위해 초광역권으로 재편하거나 새롭게 지역정부를 설치하는데 역점을 두고 있다. 영국은 1997년 법률제정권을 가진 스코틀랜드 지역정부를 창설하였고, 1998년 잉글랜드지역에 대해서는 9개의 광역경제권으로 구분하고 지역발전청(RDA)을 설치한 바 있다. 일본은 2006년부터 연방정부의 주정부에 버금가는 권한을 갖는 도주제(道州制)를 재추진하고 있다. 독일과 프랑스의 경우에도 자치권을 가진 지역정부의 창설은 아니지만 지역의 단위를 500만명~1,000만명의 초광역권으로 재편하는 방향으로 나아가고 있다. 이러한 광역화논의는 단기적인 행정효율성의 확보뿐만 아니라 국가발전과 국가경쟁력 제고를 위한 조치로 판단된다. 세계화 시대에 있어서 국경의 장벽이 완화되고 국가간 상호의존성이 증대되는 상황에서 국가의 역할보다는 지방정부, 특히 강력한 자치권을 가진 지역정부의 역할이 중시되기 때문이다.

이러한 추세에 대응하여 우리나라에서도 광역경제권으로의 재편을 추진하고 있다. 전국을 5대 광역경제권과 2대 특별광역권으로 구분하고, 시도를 초월하는 광역단위의 경제정책 추진을 목표로 하고 있다. 그러나 광역경제권은 중앙정부의 경제관련 권한이양이나 시도의 권한이관을 전제한 지역정부의 창설이 아닌 지자체간 협력기구에 중점을 두고 있다. 그에 따라 중앙정부에서 지역간 협력사업에 대한 인센티브 제공, 특별회계제도 도입, 시도의 자율적 추진기구 설치 등이 핵심적 내용을 차지한다. 시도간 협력과 중앙정부의 지원에 의한 광역경제권 추진방식은 일견 제도적 실현가능성을 높이는데 기여할 수 있지만 추진기구의 낮은 위상과 권한부족으로 광역경제문제에 대한 강력한 대응력을 확보하기 어려울 것이다.

이러한 상황에서 우리보다 앞서 광역경제권을 추진한 영국의 사례를 살펴볼 필요성이 제기된다. 영국은 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드뿐만 아니라 잉글랜드의 9개 광역경제권 등 전체 12개의 광역경제권으로 재편한 바 있다. 스코틀랜드와 웨일즈 등은 자치권을 가진 지역정부(지역정부 소속의 RDA)에서 광역경제권한을 보유하고 있고, 잉글랜드지역의 경우 9개 지역발전청(RDA)에서 지역경제관련 권한을 보유하고 있다. 이러한 혼재된 광역경제권 추진체제가 우리나라에 주는 시사점은 무엇인가? 영국의 광역경제권 추진사례를 통하여 우리나라에서도 현재 추진중인 광역경제권 추진방식이 효과를 가져올 수 있는지, 아니면 영국의 스코틀랜드의회에서 보는 바와 같이 시도를 통합한 지역정부 구상으로 나아가야 하는지 등에 대하여 생각해볼 수 있을 것이다. 따라서 영국의 광역경제권 추진방식에 대하여 개관하고, 잉글랜드 지역의 RDA에 대하여 구체적으로 고찰한 다음 우리나라에 주는 시사점을 도출하고자 한다.

영국의 광역경제권 추진정책 분석

｢지방정부연구｣ 제13권 제2호(2009 여름)

Ⅱ. 선행연구 검토 및 분석의 준거

1. 선행연구 검토

광역경제권에 대한 연구가 이루어지기 시작한 것은 비교적 최근의 일이기 때문에 그에 대한 연구가 많지 않다. 최진혁(2008)은 프랑스의 사례를 중심으로 경제발전을 위한 광역자치단체 구상에 대하여 고찰하고 있다. 배준구(2009)도 프랑스의 광역권을 중심으로 연계 및 협력사례를 연구하고 있다. 안영훈(2008)은 영국, 프랑스, 독일 등 주요 선진국의 광역경제권을 고찰하면서 개념, 유형, 거버넌스로 나누어 분석하고 있다. 하혜수(2008)는 광역경제권과 지방분권의 관계를 고찰하면서 영국의 RDA, 미국과 일본의 광역연합, 지역정부 방식에 따른 지방분권의 정도와 내용을 분석하고 있다. 영국의 광역경제권에 대한 연구는 최영출(2008)에 의해 이루어지고 있는데, RDA의 현황과 특징, 그리고 우리나라에 주는 시사점을 정리하고 있다. 영국의 광역경제권에 대한 연구는 최영출의 연구를 제외하면 거의 없고, 분석의 관점에 입각한 체계적인 연구는 드문 실정이다. 이러한 점에서 정책연계, 지방분권, 주민자치, 성과확보 등의 준거기준에 입각하여 영국의 광역경제권 추진기구를 고찰하는 것은 의미 있는 연구로 사료된다. 특히 영국의 사례와 경험은 광역경제권이 추진중에 있고, 추진기구 구성에 있어서 자치권 침해 등 지자체의 반발에 직면한 바 있는 우리나라의 정책추진에 있어서 유익한 정책적 함의를 제공할 것이다.

2. 분석의 준거기준

영국의 광역경제권 추진기구인 RDA를 분석하기 위하여 광역경제권 설치와 관련된 주요 쟁점을 살펴볼 필요가 있다. 일반적으로 광역경제권 추진과 관련하여 정책연계 및 협력의 문제(중앙-지방간 정책연계, 광역행정), 지방분권의 문제(권한과 재원의 이양), 주민자치(거버넌스, 주민대표 선출), 그리고 성과확보의 문제(지역경제발전) 등이 중요하게 논의될 수 있다. 이 네 가지 준거기준을 사용하는 것은 이것들이 광역행정(regionalism)에서 논의되는 핵심적인 이슈에 해당될 뿐만 아니라 광역경제권추진의 과정에서도 주요 내용을 구성하는 것으로 판단되기 때문이다. 즉 광역경제권의 추진에 있어서 핵심적 주체는 중앙정부, 지방자치단체, 지역주민, 시민사회 등을 들 수 있는데, 연계 및 협력의 문제는 중앙-자치단체간 및 자치단체 상호간의 관계에서 중요하고, 지방분권은 중앙-자치단체간 관계에서 특히 중요하며, 주민자치는 자치단체-시민사회-주민간의 관계에서 중요하며, 그리고 마지막으로 성과확보는 광역경제권의 궁극적인 추진목적과 취지를 반영하고 있기 때문이다.

첫째, 정책연계 및 협력의 문제이다. 중앙-지방정부간 정책연계 확보 및 지방자치단체간 협력(광역행정)의 문제로 귀결된다. 광역경제권은 자치단체의 구역을 초월하는 지역을 단위로 경제발전을 도모하기 위해 설정하는 것으로써 성공적 추진을 위해서는 자치단체간 협력이 매우 중요하다. 광역경제권의 추진배경은 광역 및 기초자치단체에서 좁은 관할구역을 대상으로 지역경제기능을 수행하도록 하는 대신 광역적 차원에서 통합적으로 수행하도록 하기 위한 것이기 때문이다(HM Treasury, 2007: 26-27). 광역경제권 구상은 관련지방자치단체가 지역경제관련 공동문제를 발굴하고 정책집행을 위해 적극적으로 협력할 때 효과성을 담보할 수 있다. 또한 자치단체의 관할범위를 벗어나는 지역경제문제에 대한 대응이기 때문에 중앙정부의 적극적인 지원이 요구되며, 그에 따라 중앙정부와 지방자치단체간 정책연계가 확보되어야 한다. 특히 광역경제권 추진기구의 위상이 자치단체가 아닌 경우 자치권이 미약할 뿐만 아니라 중앙정부의 강력한 관여가 예상되므로 중앙-지방간 정책연계 및 수평적인 협력체제가 요구될 것이다.

둘째, 지방분권의 문제로서 권한과 재원의 이양여부이다. 광역경제권의 추진에 있어서 중앙정부의 권한이 이양된 정도를 살펴보는 것도 중요하다. 광역경제권 추진기구가 중앙정부에서 수행하던 지역경제관련 권한을 이양 받지 못하고 단순한 지자체간 협력기구에 그치고 있다면 중앙정부의 입장을 대변하는 일선기관의 성격을 벗어나기 어려울 것이며, 그 결과 효과적인 지역경제정책 추진에 어려움이 있을 것이다(하혜수, 2008). 권한이양과 더불어 지역경제정책추진에 소요되는 재원의 지원방식도 매우 중요하다. 중앙부처의 개별보조방식 또는 포괄보조방식에 따라 광역경제권 추진기구의 정책재량이 달라질 수 있다. 또한 광역경제권 추진기구와 기초자치단체간 관계에 있어서 정책조정권만 갖느냐 아니면 정책기획 및 예산집행권까지 갖느냐 하는 점도 정책의 성공여부를 좌우할 것이다.

셋째, 주민자치의 문제로서 정부-시민사회간 거버넌스 구축과 주민의 직선에 의한 의결기구를 구성하였는가 하는 점이다. 광역경제권이 성공하기 위해서는 지방자치단체와 지방의회뿐만 아니라 지역기업, NGO 등 시민사회의 적극적 협력이 중요하다. 특히 지역경제를 담당하고 있는 지역기업인들의 적극적인 참여가 이루어져야 한다. 광역경제권 추진기구의 구성에 있어서 지역기업 CEO와 NGO 대표, 노조대표 등을 참여시키고, 정책추진에 있어서 이들과 협력관계를 유지하는 등 정부-시민사회간 거버넌스체제를 구축할 것이 요구되는 것이다. 아울러 지역특성과 주민의 요구에 맞는 광역경제정책의 추진을 위해서는 정부-지역기업간 관계뿐만 아니라 시민들의 적극적인 참여도 요구된다. 따라서 광역경제권 정책을 결정하고 집행하는 추진기구의 구성에 있어서도 임명직이 아닌 주민선출직을 유지할 필요가 있다.

정책추진에 있어서 사회적 자본 및 거버넌스의 중요성에 대해서는 Rhodes(1997), Putnam(1994)의 연구에서 강조되고 있다.

넷째, 성과확보의 문제로서 광역경제권 추진을 통해 지역경제발전의 성과를 가져왔는가 하는 점이다. 광역경제권 정책의 성과 확보와 관련하여 가장 중요한 것이 당초 광역경제권 추진구상이 의도한 목표를 달성하였는가 하는 점이다. 광역경제권 추진구상은 단기적으로 지역특성에 맞는 정책개발, 자치단체의 경계를 초월한 정책추진, 그를 통한 지역경제발전과 경쟁력 제고 등이 될 것이다. 지역경제발전을 구성하는 구체적인 성과지표로는 일자리 창출, 창업, 인력의 숙련도 제고 등이 될 수 있다(BERR, 2009). 더 나아의 지역내 격차완화도 중요한 목표가 될 수 있다. 지역간 격차 못지않게 지역내 격차가 심각한 상황에서 이러한 격차를 시정하기 위해 광역경제권을 추진하기 때문이다.

Ⅲ. 영국 광역경제권 추진정책 분석: RDA를 중심으로

1. 영국의 광역경제권 정책

영국의 광역경제권 구상은 크게 보면, 잉글랜드지역, 스코틀랜드지역, 웨일즈지역, 북아일랜드지역으로 구분해볼 수 있다. 스코틀랜드지역과 웨일즈지역 등은 전체지역이 하나의 광역경제권으로 묶여 있지만, 잉글랜드지역은 9개의 광역경제권으로 구획되어 있는 것이 특징이다. 보다 중요한 특징은 광역경제권 추진기구의 성격이다. 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드는 자치권을 가진 지역정부(지역정부 소속의 RDA)에서 광역경제에 관한 권한을 보유하여 추진하고 있는데 반해 잉글랜드지역은 지역발전청(RDA: Regional Development Agency)에서 광역경제에 관한 권한을 보유하고 있다. 영국에 있어서 광역경제권 구상의 출발은 특별지방행정관서의 통합에서부터라고 할 수 있다. 영국정부는 2차대전 이후부터 전국을 12개 권역(잉글랜드의 9개 권역과 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 등)으로 구분해왔는데, 이러한 권역구분이 기초가 되어 스코틀랜드와 웨일즈에서는 1997년 지역정부의 창설이 추진되고, 잉글랜드지역에서는 1998년 지역발전청(RDA)의 설치로 발전하였다고 할 수 있다.

주지하는 바와 같이 스코틀랜드와 웨일즈에서 지역정부의 창설을 추진하였으나 스코틀랜드에서만 보다 강력한 자치권을 갖는 지역정부를 구성하였다(Lancaster & Roberts, 2004: 371-378; Coxall, et. al., 2003: 303). 1979년 웨일즈 의회의 설치에 관한 주민표결을 시작으로 기존의 카운티나 디스트릭트가 아닌 새로운 지역정부의 창설을 추진한 결과 현재 부여된 권한의 정도는 다르지만 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드 지역에서 지역의회가 설치되었다. 웨일즈는 1979년 주민표결에서 실패한 이후 자치헌장에 관한 관심은 높아지고 있지만 1997년 주민표결에서 다시 자치권을 가진 지역의회의 창설에 실패하였다. 그에 반해 스코틀랜드는 1997년의 주민표결에 의해 새로운 지역의회(Scottish Parliament)를 설치하는데 성공하였다. 스코틀랜드의회는 주민에 의해 직선되는 의원으로 구성되고, 집행부의 구성과 더불어 소득세(income tax)의 3% 범위 내에서 증대 또는 감소시킬 수 있는 조세권(조세변경권)을 보유하고 있다. 또한 영국의회로부터 이양 받은 권한범위 내에서 스코틀랜드 지역문제에 관한 법률을 제정할 수 있다. 이양 받은 기능의 범위에 있어서도 차이가 있다. 웨일즈의 경우 17개 기능영역을 관장하고 법률제정권과 조세권이 없는 반면, 스코틀랜드의 경우 12개 유보권한영역(이양되지 않은 권한)과 유보되지 않은 12개 권한영역(이양된 권한)을 합쳐 24개 기능영역을 책임지고 있고 이양된 영역에 대해서는 법률제정권을 보유하고 있다.

그에 따라 웨일즈와 북아일랜드의 경우 여전히 Assembly로 명명되고 있으나 스코틀랜드의 경우 영국의회의 명칭과 같은 Parliament로 되어 있다.

잉글랜드지역은 9개의 광역경제권으로 구획하고 전담기구로서 지역발전청(RDA)를 설치하였다. RDA 중 8개는 1998년 RDA법에 근거하여 1999년 설치되었고, 런던지역발전청(LDA)은 2000년에 설치되었다. 잉글랜드 지역에 설치된 9개 RDA의 명칭, 인구, 면적, 지자체수 등을 나타내면 다음 표와 같다.

<표 1> 영국 지역발전청(RDA)의 관할범위

구분	명칭	인구(만명)	면적(㎢)	직원수	지자체수
North East	ONE	258	8,592	347	11
North West	NWDA	688	14,165	357	22
Yorkshire & The Humber	YF	504	15,400	350	14
East Midlands	EMDA	419	15,627	176	9
West Midlands	AWM	533	13,004	274	15
East of England	EEDA	541	19,120	141	10
London	LDA	751	1,578	212	1
South East	SEEDA	807	19,096	324	19
South West	SWRDA	493	23,289	238	16

주: 직원수는 2003-2004 기준

자료: www.berr.gov.uk; 최영출(2008).

표에서 보는 바와 같이 LDA는 하나의 지자체를 포함하고 있고, 나머지는 10~22개의 지자체를 포함하고 있다. 인구는 ONE가 258만명으로 가장 적고 SEEDA가 807만명으로 가장 많다. 직원수는 관할면적이나 인구에 비례하지 않는 것으로 나타나는데, 지역의 낙후도 등을 고려하여 예산과 직원을 배정한데 기인한다.

2. 영국 지역발전청(RDA)에 대한 분석

1) 정책연계 및 협력

RDA의 설치로 인해 지역정책의 추진에 있어서 중앙-지방정부간 정책연계는 강화되었다고 할 수 있다. 이는 RDA의 운영특성에서 유추할 수 있는데, RDA는 국가가 지역경제발전을 위해 지방에 설치하여 예산을 지원하는 국가주도의 기관으로 일종의 지방특별행정기관이라고 할 수 있지만 RDA 운영위원과 지역협의회의 구성, RDA의 운영과정에서 지방자치단체의 일정한 자율성이 확보된다는 점에서 특별한 형태를 띠고 있다고 볼 수 있다. 즉 영국은 지역경제발전의 추진에 있어서 중앙정부가 주도하고 있지만 지방정부의 적극적인 관여를 유도하고 있다는 점에서 중앙정부와 지방정부의 거버넌스방식을 취하고 있다고 할 수 있다. 스코틀랜드와 웨일즈의 지역발전청은 각각 스코틀랜드 지역정부 및 웨일즈 지역정부의 관할하에 있기 때문에 자치적 형태의 운영체제를 갖추고 있지만 잉글랜드지역의 경우 준자율적인 RDA에서 지역경제기능을 담당하고 있는 것이다. 중앙정부에 의한 RDA 청장과 운영위원 임명, 지역경제정책에 대한 중앙정부의 관여, 중앙정부의 재정지원 등에 의해 중앙-지방간 정책연계가 강화된다고 할 수 있다.

이러한 관점에서 RDA를 중앙정부의 특별지방행정기관도 아니고 지방정부의 기관도 아닌 혼성형(hybrid) 기관으로 규정하기도 한다(차미숙 외, 2003).

거버넌스의 개념에 대해서도 다양한 정의가 이루어지고 있다. 좁게는 정부와 민간간의 협력적 통치방식을 의미하지만 넓게는 협상과 협의에 의한 관리방식을 의미한다(Rhodes, 2000; Amin & Thomas, 1996; Mayo, 1997). 넓게 보면, 정부-민간간 관계뿐만 아니라 중앙-지방간, 지방-지방간에도 협력적, 네트워크적 관리방식이 이루어진다면 거버넌스로 규정할 수 있을 것이다.

RDA는 중앙부처에 의해 재정지원을 받고 있으므로 중앙정부와 밀접한 관련성을 가질 수밖에 없다. RDA는 중앙정부의 7개 부처, 즉 기업규제개혁부(BERR), 지역사회 및 지방자치부(DCLG: Department for Communities and Local Government), 환경식품농업부(DEFRA), 교육부(DIUS: Department for Innovation, Universities and Skills), 무역투자부(UKTI: Department of Trade and Investment), 문화미디어스포츠부(DCMS: Department of Culture Media and Sport), 에너지·기후변화부(DECC: Department of Energy and Climate Change)로부터 재정지원을 받고 있다(OECD, 2007: 315; www.berr.gov.uk).

RDA의 인사에 대한 중앙부처의 관여를 통해 중앙-지방간 연결고리를 파악할 수 있다. RDA의 주요결정은 8~15명의 위원으로 구성되는 운영위원회(Board of Directors)에 의해 이루어지는데, 각 운영위원은 기업규제개혁부(BERR: Department of Business, Enterprise & Regulatory Reform) 장관이 임명한다. 위원장은 비즈니스 경험이 많은 성공한 기업가들이 주로 맡고 있으며, 위원들은 지방의원, 자선단체임원, 노동조합 및 지방 기업가들로 구성된다. RDA의 집행업무는 수석행정관(Chief Executive)인 지역발전청장에 의해 수행되는데, 개방형 직위로서 운영위원회가 공모하여 중앙부처 장관(BERR)의 승인을 받아 임명한다. 다만, 런던지역발전청장은 예외적으로 런던시장에 의해 임명된다(www.berr.gov.uk). 지역발전청장은 RDA의 실질적인 집행책임자로서 RDA의 실무업무, 조직 및 인력관리를 총괄한다.

지역경제정책의 추진에서도 RDA는 중앙-지방간 정책연계를 강화하는데 기여한 것으로 나타난다. 대표적인 사례가 지역계획지침(RPG: Regional Planning Guidance)의 작성이다. 광역경제권별로 지역의 토지이용과 지역경제 및 산업계획에 있어서 지방정부가 지켜야 할 지침을 작성해야 하는데, 중앙정부, 지역사무소(GO: Government Office), 지방정부가 유기적인 연계 및 협력을 통해 공동으로 작성하게 된다. 또한 중앙부처와의 직접적 연계뿐만 아니라 부처의 지역사무소(GO)를 통한 간접적 연계도 이루어지고 있다. RDA의 관할영역이 지역사무소의 관할구역과 일치하고 있는 것도 우연이 아니다. 영국은 1994년 2차대전 이후부터 구분해오던 권역에 중앙부처의 업무를 대표하는 통합 특별지방행정관서를 설치하였다(안영훈, 2008). 이는 잉글랜드의 9개 권역과 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 등 12개 권역으로써 RDA의 권역과 일치한다.

지역계획지침의 수립과정은 네 단계를 거친다. 첫째, 계획착수 및 문제확인 단계이다. 약 4개월에 걸쳐 계획수립 과업지침을 마련하고, 지역목표 및 과제에 대한 협의와 합의를 도출한다. 둘째, 지역현황조사를 통한 대안도출단계이다. 중앙정부 지역사무소와 지역계획위원회, 지방정부가 협력하여 계획대안을 작성․평가하고, 바람직한 대안을 마련하여 지역계획지침으로 발전시킨다. 넷째, 중앙부처 소관부처(환경․교통․지역성)와 협의 및 공공열람을 통해 지역계획지침을 협의하는 단계이다. 지역계획지침은 중앙정부와 지방정부간 합의의 산물이므로 지역계획위원회와 중앙정부 지역사무소가 공동으로 공고한다(차미숙 외, 2003).

보건복지부, 지역사회 및 지방자치부 등 일부 부처는 여전히 별도의 사무소를 두고 있으므로 모든 부처의 특별지방행정관서가 통합된 것은 아니다.

이에 따라 광역경제권 단위의 정책추진에 있어서 지역사무소는 중앙정부의 입장을 대변하면서 RDA 및 자치단체와 긴밀한 연계를 확보할 수 있게 되었다.

RDA는 지방자치단체 및 지역파트너들과 협력하여 광역단위의 지역경제전략(RES: Regional Economic Strategy)을 수립하는데, 이 전략수립과정이 지방자치단체들간 협력의 장으로 활용된다는 점에서 RDA가 자치단체간 협력의 촉진에 기여한다고 평가할 수 있다. RDA는 지역경제에 관한 포괄적 권한을 확보하고, 지역발전사업의 추진에 있어서 지역협의체 및 중앙정부 지역사무소와 긴밀한 관계를 유지하는 동시에 지역내 공공, 민간, 대학 등과 동반자관계를 유지하고 있다(BERR, 2009). 또한 RDA는 RES의 수립과정에서 지방자치단체 및 지역파트너들과 협력하여 공동의 목적과 우선순위를 설정하게 된다(HM Treasury, 2007: 26-27). RDA를 통한 지자체간 협력강화를 가능하게 하는 주된 이유는 영국의 중앙-지방간 기능배분의 특수성에 기인한다. 영국의 경우 중앙정부에서 지역경제관련 권한을 보유하고 있고 지방자치단체는 이러한 권한을 행사하지 않는다(House of Commons, 1998; 임성일·최영출, 2001). 광역지방정부나 기초지방정부는 지역경제에 관한 기능을 거의 수행하지 않기 때문에 기능 및 권한관련 갈등은 감소되고 협력의 가능성은 높아진다고 할 수 있다.

일차적으로는 RDA와 지방자치단체간 협력이 강화된다고 볼 수 있지만 RES의 수립과정에서 지방자치단체 및 지방자치단체협의체들은 상호 이해관계를 조율하는 등 협력의 장으로 활용하기 때문에 자치단체들간 협력도 강화된다고 볼 수 있다.

여기서 광역지방정부는 카운티를 의미하고, 기초지방정부는 디스트릭트를 의미한다. 영국의 경우 카운티와 디스트릭트가 법률적으로 수직적인 상하관계에 있지 않다는 이유로 본래 단층제이고, unitary authority는 통합자치단체라는 주장도 있지만, 다수의 시각은 카운티-디스트릭트를 2층제로 표기하고, unitary authority를 단층자치단체로 표현하고 있다(Wilson, 2005; 강용기, 2000; 최영출․최외출, 2005; 하혜수, 2007; 행정자치부, 2000).

<표 2> 스코틀랜드의 지방정부간 기능배분

기능	스코틀랜드정부	단층자치단체	공동위원회
사회복지서비스		O
교육		O
도서관		O
박물관 및 미술관		O
도시계획(전략적 계획, 지방계획)		O
고속도로	O
교통관리	O
승객수송		O	O
운동장 및 수영장		O
공원 및 오픈스페이스		O
쓰레기수집		O	O
쓰레기 처리		O	O
소비자보호	O
환경보전		O
경찰			O
소방			O
사법	O
산업지원	O
경제개발	O
통계, 공공등록, 기록	O

자료: Scottish Executive(2007); 임성일․최영출(2001)을 참조하여 재정리

표에서 보는 바와 같이 스코틀랜드 지역의 경우 카운티와 디스트릭트가 통합된 단층자치단체도 지역경제관련 기능을 수행하지 않고 있다. 산업지원 및 경제개발 기능은 스코틀랜드 지역정부 소속의 RDA(스코틀랜드 지역청)에서 수행하고 있다. 잉글랜드지역의 경우 지역정부가 창설되지 않았으므로 대신 권역별로 설치된 RDA가 지역경제기능을 수행하고 있다. 따라서 RDA가 설치되어 있는 잉글랜드지역의 경우 카운티나 디스트릭트 등 지방자치단체는 지역경제에 관한 권한을 보유하지 않으므로 RDA에 의한 지역경제발전의 추진에 있어서 RDA-지자체간 및 지자체 상호간의 갈등과 마찰의 가능성은 높지 않은 것이다. 그럼에도 불구하고 RDA, SRP, LSP 사이에는 유기적인 협력관계뿐만 아니라 때때로 긴장관계가 형성되기도 하였다. ONE(잉글랜드 North East)에서는 이러한 긴장에 대응하기 위해 SRP를 지원하는 6명의 관계관리자(relationship manager)를 임명한 바 있다. 관리자 1명은 지역의회 및 SRP와의 연락책임을 맡고, 다른 1명은 단일예산(single pot)을 포함한 RDA 운영을 담당하고, 나머지 4명은 고등교육, 교육훈련, 기업, 영국 및 유럽정부 등과 관련된 기관 및 제도들과의 연결책임을 담당한다(Liddle, 2001: 317-318).

위의 논리를 연장하면, 스코틀랜드는 지역정부이고 그 아래 카운티와 디스트릭트가 통합된 단층자치단체가 존재하는 자치2층제를 유지하고 있다고 볼 수 있다.

긴장의 원인으로는 세 가지가 지적된다. 첫째, RDA와 SRP간의 접촉수준에 있어서 일률적으로 정해진 룰이 없다. 관리자별 의사소통능력의 차이에 의해 긴장이 발생하기도 한다. 둘째, RDA가 지역혁신 문제에 대한 대응능력은 있지만 기업이슈에 대해서는 그렇지 못하였다. 셋째, RDA 사무소의 위치를 둘러싼 긴장도 있다(Liddle, 2001: 317-318).

2) 권한과 재원의 이양

RDA는 각 중앙부처의 지역정책을 수행하며, 지방정부의 경제정책 및 기업지원 등의 업무를 수행한다. 1998년 RDA법에 근거한 5개 주요 기능은 ① 지역의 경제발전과 지역재생(재개발) 정책추진, ② 기업의 효율성과 투자 및 경쟁력 증진, ③ 지역의 고용증대, ④ 고용관련 숙련기술의 개발과 적용 촉진, ⑤ 지속가능한 지역발전에의 기여 등이다(www.berr.gov.uk). RDA는 주로 지역개발, 지역경제, 그리고 기업지원기능을 수행한다고 볼 수 있다. RDA는 법률에 규정된 공식적인 기능뿐만 아니라 다음의 두 가지 전략적 역할을 요구받는다(BERR, 2009). 첫째, 국가와 지역 그리고 지방의 기관들이 각 지역의 고유한 강점을 이용하고 약점을 극복할 수 있도록 리더십을 발휘한다. 둘째, 가장 적합한 공간단위에서 생산과 성장의 핵심동인을 강화시키는 개혁을 통해 기업 및 지역사회가 그들의 잠재력을 극대화할 수 있는 환경을 제공한다. 그에 따라 RDA의 주된 역할과 책임도 연도별로 조금씩 확대되었다.

<표 3> 연도별 RDA의 책임확대 현황

자료: BERR(2009).

2000	2002	2003	2004	2005	2006
·시장타운 조성계획 ·농촌행동 계획	·기업자문 서비스	·지역관광위원회 ·지역숙련기술 파트너십	·선택적 투자재원 ·광역집적프로그램 ·기획에 관한 법률 상담 ·농촌전략 ·지속가능한 농업 및 식품전략	·기업연계 ·BREW(기업의 연구 및 효율성) 지원사업 ·농촌전달시스템 근대화 ·R&D 보조금	·런던올림픽게임 준비 ·구조개선기금

표에서 보는 바와 같이 2000년 시장타운 조성과 농촌발전에 관한 역할이 추가되고, 2004년 선택적 투자재원과 지속가능한 농·식품전략이 추가되었으며, 2005년 기업연계서비스의 관리, 지역숙련파트너십의 개발, 기업-대학간 협력지원 등이 추가되었다(OECD, 2007: 315). 2006년에는 런던올림픽게임 준비와 구조개선기금(structural funds)이 추가되기도 하였다. 요컨대, RDA는 중앙정부로부터 이양된 영역에 대한 지역경제관련 계획수립권과 사무처리권을 보유하고 있다. 지역발전정책의 추진, 즉 지역경제전략의 수립, 지역재생(재개발) 계획수립, 기업연계서비스 관리, 기업-대학간 협력지원 등의 권한을 행사한다.

이러한 계획수립과 정책추진 권한 외에 재정적 권한도 보유하고 있다. 재정권한의 경우 조세징수권은 없지만 중앙부처로부터 예산을 지원받아 재량적으로 지출할 수 있는 자율권을 보유하고 있다. RDA의 재정자율성은 단일예산제(single pot)에 의해 설명될 수 있다. RDA의 재원은 지역경제와 관련되는 여러 중앙부처로부터 지원되지만 단일예산제도, 즉 RDA가 자율적으로 사용할 수 있는 단일프로그램(single programme)으로 되어 있다(HM Treasury, 2007: 27; 하혜수·최영출·하정봉, 2007). RDA의 예산은 7개의 중앙부처로부터 지원되는데, 2002년부터 단일예산제도를 도입하였기 때문에 각 부처로부터 예산이 지원되더라도 RDA가 재량적으로 용도를 정할 수 있다. 즉, 예전에는 관련 주무부처에서 항목별로 용도를 정하였지만 단일예산제도가 도입된 이후에는 7개 부처의 예산이 일단 RDA로 넘어오면 하나의 단일예산으로 통합되어 RDA의 재량으로 용처를 정할 수 있게 되었다. 단일예산제의 도입으로 RDA는 가장 효과적이라고 생각되는 방식으로 그들의 자원을 사용할 수 있는 최대한의 유연성을 가지게 되었다.

중앙정부는 RDA의 성과확보를 위해서도 수직적인 통제보다는 수평적인 계약방식에 의존하였다. 즉 중앙정부는 자원, 책임, 유연성의 증대에 비례하여 적절한 회계장치, 인센티브, 그리고 성과관리장치를 마련하였다. 특히 정부는 감사원(National Audit Office)에게 RDA의 활동에 대한 독립적 성과평가(IPA: Independent Performance Assessment)를 실시하도록 위임하였는데, 이전의 장치에 비해 더 투명하고, 더 효율적이며, 덜 관료제적이 되도록 하는데 목적이 있었다(HM Treasury, 2007: 27). 그에 따라 각 부처들이 자신들의 성과수준을 부수상실(ODPM)에 전달하고 부수상실은 각 RDA와 성과계약을 체결하는 방식으로 성과관리를 하고 있다. 즉, 부수상실은 개별 RDA들에게 가령, 고용창출 수준, 창업기업 수, 토지개량면적, 지역내 기술교육훈련자수, 낙후지역에 대한 투자규모 등에 대하여 기준를 설정해 두고(성과계약 방식으로) 이를 평가하는 방식으로 성과를 관리하고 있다.

이러한 긍정적인 측면에도 불구하고 RDA의 설립에 있어서 중앙정부의 권한이양은 미흡한 것으로 평가된다. 이는 RDA가 환경운송지역부(DETR), 통산부(DTI), 교육고용부(DfEE)로부터의 실질적인 정책권한의 이양보다는 기존의 기관과 프로그램의 통합을 통하여 발전한데 기인한다. 그에 따라 지역경제정책의 추진에 있어서 일정한 제약을 받을 수밖에 없는 것이다. 예컨대, 교육부(DIUS) 산하 지방교육협의회(LSC)의 기업계획 수립에 있어서 RDA는 거부권을 행사하지 못하고, 국가차원의 LSC에 대해 자문하는 역할에 그치고 있다(Fuller, et. al., 2002: 423). RDA가 중앙부처의 압력을 동원하여 LSC를 통제할 수 있지만 부성주의(departmentalization)를 고려할 때 실현될 가능성은 매우 낮다고 할 수 있다.

3) 거버넌스와 주민자치

거버넌스는 정부와 민간의 협력통치뿐만 아니라 협력적 관리방식의 변화를 포함하는 개념이다(Considine, 2001; Rhodes, 1997). 거버넌스는 공공, 민간, 그리고 시민사회를 포함하는 사회정치체제의 상호작용에 기초해 있고, 전통적인 계층제적 통제방식 또는 시장모델보다는 협상과 네트워크에 의한 관리를 강조한다. 거버넌스는 계층제에 의한 정부의 조정기제와 가격기구에 의한 시장의 조정기제가 결합된 협상, 대화, 자원교환 등에 의존하는 것을 의미한다. 이러한 점에서 RDA는 거버넌스체제를 강화하는데 기여하였다고 할 수 있다. 9개 광역경제권에 설치된 지역협의회(regional assembly)는 RDA의 의결기구에 해당되는데, RDA의 기능수행을 감독하고, 정책개발을 통합하며, 지역수준의 파트너십을 강화하는 역할을 담당한다(최영출, 2008). 즉 RDA가 지역경제 및 지역개발기능을 수행하는데 있어서 민주성을 확보하도록 감독하는 기능을 수행한다. 잉글랜드 전역에 있는 9개 지역협의회 중에서 런던을 제외한 8개 지역협의회는 선출이 아닌 임명에 의해 구성된다.

regional assembly는 지역협의회의 성격을 지니고 있지만 런던의 경우 주민에 의해 직선된다는 점에서 의회적 성격도 지니고 있다.

런던지역발천청의 지역협의회는 8개 RDA의 지역협의회와 달리 주민의 직선에 의해 구성된다.

지역협의회는 이러한 임명방식에도 불구하고 지방의원, 시민단체임원, 지역기업인, 노동조합임원, 자선단체임원, 교육기관 관계자 등으로 구성되기 때문에 중앙정부로부터 일정한 자율성을 확보할 수 있을 뿐만 아니라 지방자치단체 및 지역기업과의 파트너십을 형성하는데 용이하다. RDA의 의결기구가 지역의 다양한 이해관계집단 대표들로 구성되기 때문에 정부-시민사회간 거버넌스 구축에 기여할 수 있다는 것이다. RDA은 4-5개의 하위지역 파트너십(SRP: Sub-Regional Partnership)을 포함하고 있고, SRP는 여러 개의 지방전략파트너십(LSP: Local Strategic Partnership)을 포함하고 있다. 그에 따라 RDA는 지역경제계획의 수립과 추진에 있어서 SRP 및 LSP와 유기적인 협력 및 네트워크관계를 유지하고 있다(Liddle, 2001: 313). 이러한 점에서 RDA는 그 구성에 있어서 지방정부뿐만 아니라 지역기업인과 NGO 등을 포함하는 거버넌스체제의 구축에 기여하였다고 볼 수 있다.

그러나 RDA는 주민직선에 의한 의결기구를 구성하지 못하여 주민참여 및 주민자치 구현에 대한 기여도는 낮은 것으로 평가된다. RDA는 설립 당시부터 정치적 분권(devolution)을 추진하지 않고 지역차원에서 경제정책을 집행하는데 초점을 둠으로써 그 역할에 한계가 내재되어 있었다고 볼 수 있다(Roberts & Benneworth, 2001). 그 결과 RDA의 지역협의회는 분권적 의회가 이용할 수 있는 권한 중 매우 약한 권한을 보유하고 있다. 여기에는 재개발, 주택, 운송, 관광, 소방 및 구조 등에 대한 전략적 책임이 포함된다. RDA가 경제적 행위자로서 중요한 역할을 수행하고 있지만 지역협의회는 선출직이 아니기 때문에 민주적 정당성을 갖지 못하고, 중요한 정책권한도 부족하다. 의원들은 파트타임이며, 소수 직원만을 보유하고 있다. 지역협의회는 RDA에 대하여 지역의 관점을 대변하지만 지역경제정책을 바꿀 수 있는 권한을 보유하고 있지 않다(Blackman and Ormston, 2005: 377). 요컨대, RDA(특히 지역협의회)는 지역경제발전을 위한 전략계획과 프로그램 그리고 다양한 정책영역에 대한 합법적이고 책임성 있는 통제력를 확보하지 못하여 주민자치 및 참여의 구현에 기여하지 못하였다고 할 수 있다.

4) 정책성과 확보

RDA의 설치논거는 지역경제정책을 개발하고 제공함에 있어서 지역 및 하위지역의 경제수준간 격차에 대응하기 위한 것이었다. 특히 RDA는 적절한 공간단위에서 시장실패(market failure)에 대응하고, 경제성과 제고의 장애요인을 극복하기 위해 설치되었다(BERR, 2009). 1999년 RDA의 설치는 잉글랜드의 경제적 조건을 반영하고 있다고 볼 수 있다. 지역특유의 심각한 시장실패를 겪은 지역들간에는 경제성과에 있어서 상당하고도 지속적인 격차가 존재하였고, 일부 카운티지역의 경우 실질적 경제이득의 기회를 얻지 못하였다. 예컨대, 1999년 1인당 총부가가치(gross value added) 면에서 North East는 런던의 40% 이하수준이었다. 더욱이 농촌지역과 도시지역간에는 경제성과에 있어서 상당한 격차가 존재하였다. 이러한 시장실패에 효과적으로 대응하기 위하여 지역의 강점을 키우고 시장기반을 강화하는 방향으로 정부개입이 필요했던 것이다. 문제는 성과평가와 관련하여 지역경제발전 및 지역격차해소라는 당초의 정책목적이 달성되었는지 파악하기 위해서는 장기간에 걸친 체계적인 분석이 요구된다는 점이다. 따라서 여기서는 단기적인 기준 충족도 및 감사원의 평가결과에 기초하여 RDA의 성과를 파악하고자 한다.

지역격차의 주요원인은 ① 숙련기술, 투자, 혁신, 기업 및 경쟁에 의해 초래되는 저생산성(low productivity) ② 인구동태, 참여율, 실업률에 의한 낮은 고용수준 등이다(www.berr.gov.uk).

<표 4> RDA의 지출수준 분석(1999/2000~2006/2007)

RDA	지출내역(2002/2003~2006/2007)							합계1)
	소계	기업	장소	사람	SRB	혼합	국가사업
AWM	1,503.6	305.7	321.1	61.0	218.0	322.7	147.1	1,841.4
EEDA	521.6	86.0	150.2	78.9	64.9	24.9	65.6	648.0
EMDA	857.8	101.1	221.7	20.6	95.4	118.1	122.2	1,124.4
LDA	2,116.0	164.4	992.8	65.7	507.8	169.6	82.7	2,857.8
NWDA	1,697.9	356.7	640.1	123.4	321.9	27.7	228.2	2,563.2
ONE	1,334.3	378.2	351.3	147.9	204.9	-	145.6	1,799.0
SEEDA	873.3	90.0	243.8	54.4	128.8	59.8	194.2	1,129.9
SWRDA	765.9	128.7	342.5	116.1	55.2	14.1	73.8	1,033.6
YF	1,564.0	272.3	335.7	221.2	331.5	10.5	302.4	2,113.4
합계	11,234.4	1,883.1	3,599.2	889.2	1,928.4	747.4	1,361.8	15,110.7

주: 1)은 1999/2000~2006/2007의 지출수준임.

자료: BERR(2009).

RDA는 단일예산제를 통해 재정지원되는데, 7개 중앙부처로부터 예산을 지원받는다. BERR이 주관부처이며, 최근 DECC가 예산지원부처로 추가되었다. 2008~2009년 기준으로 2,193백만파운드(약 4조원) 정도이지만 여기에 그치지 않는다. RDA는 단일예산뿐만 아니라 유럽지역발전기금(ERDF: European Regional Development Fund)과 잉글랜드농촌발전프로그램(RDPE: Rural Development Programme For England)의 관리를 받는다. 2007년부터 2013년까지 운영되는 두 프로그램의 예산은 90억파운드(약 18조원)에 이른다. RDA는 1999/2000년부터 2006/2007년까지 약 151억 파운드(약 30조원)를 지출했는데, 그들의 연간지출액은 기관의 책임이 확대됨에 따라 2000/2001년 825백만파운드에서 2006/2007년 23억파운드로 증가되었다.

단일예산제가 도입된 이후(2002/2003년부터 2006/2007년까지) RDA는 약 112억파운드(약 22조원)를 지출했는데, 32%는 물리적 하부구조에 초점을 둔 지역재생(재개발)에 지출되고, 17%는 기업발전과 경쟁력 제고에, 8%는 인력과 훈련관련 활동에 지출되었다. 약 17%는 RDA에 흡수된 SRB(Single Regeneration Budget)를 통해 지출되었고, 13억파운드는 RDA가 중앙부처를 대신하여 수행한 10개의 국가프로그램에 지출되었다. 지역수준에서 중앙정부의 지출, 지방정부의 지출 등 공공지출수준과 RDA의 지출을 비교하면 다음 표와 같다.

<표 5> 지역수준의 전체 공공지출과 RDA지출간 비교(2002/2003-2006/2007)

(단위: 백만파운드, %)

구분	RDA지출	지방정부 지출	중앙정부지출	총공공지출	공공지출 대비 비율
AWM	1,504	50,300	117,701	168,002	0.9
EEDA	522	46,451	106,156	152,607	0.3
EMDA	858	36,358	88,924	125,282	0.7
LDA	2,116	106,943	178,553	285,496	0.7
NWDA	1,698	68,432	168,568	237,004	0.7
ONE	1,334	26,721	65,191	91,912	1.5
SEEDA	873	68,394	158,383	226,777	0.4
SWRDA	766	42,162	106,834	148,997	0.5
YF	1,564	46,449	117,407	163,855	1.0
합계	11,234	492,212	1,107,717	1,599,930	0.7

자료: BERR(2009).

표에서 보는 바와 같이 RDA의 지출이 전체 공공지출에서 차지하는 비율은 0.7%로서 그렇게 높지 않다. RDA별로 보면, EEDA가 0.3%로 가장 낮고 ONE가 1.5%로서 가장 높다. 이러한 낮은 지출비중에도 불구하고 그 성과는 목표치를 초과한 것으로 평가된다. 다음 표는 DTI/BERR의 설정기준 대비 달성수준을 나타낸 것이다. RDA의 성과는 1999년 설치된 이후부터 평가해야 하지만 자료확보의 어려움으로 단일예산제(single pot)가 도입된 2002/2003년 이후에 초점이 두어져 있다.

단일기능을 수행하는 단일기관의 예산으로 결코 낮지 않다고 할 수 있지만 우리나라의 광역경제권관련 예산과 비교하면 상대적으로 낮은 수준이다. 2009년 우리나라의 광역경제권관련 예산은 약 9조원으로 공공지출예산 422조원(국가예산 285조원과 지방예산 137조원)의 2.1%를 차지하고 있다.

<표 6> RDA의 기준 대비 성과 비교(2002/2003-2006/2007)

자료: BERR(2009).

구분	일자리 창출	창업기업	토지개량(ha)	교육훈련자	자금지원
DTI/BERR의 기준	381,041	39,852	4,781	757,584	3,970
성취 수준	502,174	56,785	5,657	1,270,406	5,711
기준 충족 정도	45중 42	45중 42	45중 43	45중 44	36중 34

일부 RDA에서 1~2번 기준달성에 실패한 경우는 있지만 전체적으로 RDA는 90% 이상 DTI/BERR에서 설정한 기준치를 달성하였다. 그리고 LDA를 제외한 모든 RDA는 2007년 NAO의 성과평가(IPA)를 받았다. 그에 따르면 RDA는 지역의 이익과 국가의 정책요구를 조화하고, 지역의 다양한 이해관계자의 상충되는 요구를 관리하며, 중앙정부에 의해 부여된 새로운 임무에 대응하는 등 공동의 도전과제에 적절히 대응한 것으로 나타났다. 전체적으로 보아 6개 RDA는 강력한 성과(peforming strongly)를 내고 있고 2개는 적절한 성과(performing well)를 내고 있다고 평가되었다(BERR, 2009). 기준치 대비 달성도 외에 일자리 창출, 창업기업수, 토지개량면적 등 주요 지표별 성과를 살펴보면 다음 표와 같다.

<표 7> RDA의 주요 지표별 성과(2002/2003-2006/2007)

구분	일자리 창출	창업기업	토지개량(ha)	교육훈련
AWM	65,701	4,934	570	101,580
EEDA	16,232	6,016	177	102,239
EMDA	33,382	6,327	719	63,938
LDA	88,433	8,993	323	163,291
NWDA	76,825	8,509	1,793	118,386
ONE	68,433	9,795	584	267,745
SEEDA	21,918	5,965	303	126,695
SWRDA	30,442	1,437	624	69,811
YF	100,808	4,809	564	256,721
합계	502,281	56,257	5,653	1,265,943

자료: BERR(2009).

표에서 보는 바와 같이 2002/2003년부터 2006/2007년까지 5년간 502,281개 일자리 창출, 56,257개의 창업, 5,653ha의 토지개량, 그리고 1,265,943명의 교육훈련자 등 적잖은 성과를 달성한 것으로 나타났다. 2003~2004년도의 경우를 예시하여 고용기회, 기업성과, 교육훈련 등 주요 지표별로 기준 충족정도를 살펴보면 다음 표와 같다.

<표 8> 2003-2004년도 RDA의 주요 지표별 기준 충족도

구분	고용기회 (일자리수)		기업성과 (창업기업수)		교육훈련(인원수)		낙후지역에 대한 투자(백만파운드)
	기준	달성	기준	달성	기준	달성	기준	달성
ONE	7,536	10,538	641	659	13,601	26,335	34.5	36.49
NWDA	6,760	12,910	604	736	11,610	19,210	119	126
YF	7,000	16,544	700	730	14,000	47,795	45	75.5
EMDA	5,150	5,387	550	623	5,650	10,652	12.9	5.25
AWM	14,400	15,188	200	864	9,700	23,698	19.9	28.25
EEDA	2,500	2,909	250	450	7,500	15,532	13.6	12.2
LDA	5,950	16,192	900	1,333	20,000	26,683	250	302
SEEDA	4,000	4,002	100	451	12,000	14,953	37	37.3
SWRDA	6,000	6,024	200	218	6,000	9,516	40	53.7
합계	59,296	89,694	4,145	6,064	100,061	194,380	571.9	676.69

자료: www.berr.gov.uk.

표에서 보는 바와 같이 고용기회(일자리수)의 측면에서 외국인 직접투자에 의해 창출된 기업의 수를 제외한 RDA의 직접적 활동에 의해 창출된 기업의 수는 모든 RDA에 있어서 당초 연간 기준치보다 초과달성한 것으로 나타났다. 기업성과 지표로서 지역수준에서 RDA의 활동에 의해 창업된 기업의 수는 대다수 RDA에 있어서 당초 연간기준치 대비 초과달성하고, 교육훈련(인원수)의 측면에서도 대다수 RDA에 있어서 당초 기준치 대비 초과달성한 것으로 나타났다. 낙후지역(하위 20%에 속하는 지역)의 주민에게 도움이 되는 민간부문 투자의 경우 RDA의 재정지원 및 활동결과 571.9백만파운드 목표에 676.69백만파운드를 투자하여 연간 기준치 대비 초과달성하였으나 EMDA 및 EEDA 등 일부 지역에서는 기준치를 달성하지 못한 것으로 나타났다. 표에 제시된 성과 외에도 RDA의 활동결과 토지개량면적(brownfield land)은 연간목표 1,035.43ha보다 높은 1,202.41ha를 달성하였을 뿐만 아니라 모든 RDA에 있어서 기준치를 초과달성한 것으로 나타났다.

RDA는 과거의 하향식 국가경제발전정책에서 탈피하여 국가목적의 지방전달이 아닌 지역에 의한 우선순위 설정에 역점을 두었고, 적은 지출로서 더 많은 성과를 내고자 하였다. 즉 관련된 지역행정기관의 수를 줄이고, 과정보다는 산출에 대한 지역의 지출비중을 증대시키며, 정책영역간 조정과 통합을 시도하였다(Roberts & Benneworth, 2001: 153). 그러나 RDA는 경제발전에 우선순위를 둠으로써 사회적 재개발(social regeneration) 의제에 대한 관심의 저하를 가져왔다. RDA는 경제성장을 촉진하는 입지연결 및 토지개발에 중점을 두는데 반해 고용과 경제성장에 대한 기여도가 낮은 중심도시의 다목적 재개발에 대해서는 관심을 갖지 않았다(Greenhalgh and Shaw, 2003: 176). RDA는 설립 당시 전 농촌발전위원회(Rural Development Commission)의 인력과 사업을 승계하였고, 그에 따라 RDA 이사회 구성에 있어서 농촌전문가를 포함하고 적어도 1명은 농촌이익 대변자를 포함하도록 하였다(Ward, et. al., 2003). 그러나 일자리 창출, 창업기업 등의 성과지표체계 하에서 산업기반이 취약한 농촌지역에 대한 관심은 상대적으로 낮을 수밖에 없었다. 또한 RDA의 재정지원체제가 단일예산제(single pot)로 전환되면서 지출우선순위 결정에 있어서 RDA의 재량이 증대되어 농촌발전문제에 더 많은 투자를 할 수 있었지만 제한된 경제성과지표에 대한 의존성 때문에 농촌발전에 대한 관심저하(marginalization)를 초래하였다고 평가된다(Ward, et. al., 2003: 209).

Ⅳ. 결론: 영국 RDA의 정책시사점

영국의 광역경제권 추진사례 중 RDA의 사례에서 발견할 수 있는 정책시사점으로는 첫째, RDA가 완성형이냐 진행형이냐 하는 점이다. 영국의 광역경제권 추진기구는 거버넌스방식과 지역정부방식이 혼재되어 있다. 이 두 가지 방식이 지속될 것인지 아니면 어느 하나의 형태로 일원화될 것인지 전망하기란 쉽지 않다. 이는 RDA 방식이 완성형인지 진행형인지를 추론하는 것과 같다. 만약 RDA가 완성형이 아니라 진행형이라면 어떠한 형태로 발전될 것인지 전망하는 것은 광역경제권을 추진중에 있는 우리에게는 꼭 필요한 일이다. 이와 관련하여 잉글랜드지역에서 중앙집권적 거버넌스체제를 구축한 것을 두고 지자체간 협력방식을 선호하였거나 지역정부방식을 포기한 것으로 단정하기는 어려울 것이다. 단층자치제 개혁에 성공한 스코틀랜드와 웨일즈지역의 경우 지역정부의 창설을 추진하였으나 단층제 개혁이 완성되지 않은(46개 단층자치단체 존재) 잉글랜드지역의 경우 어정쩡한 형태의 RDA를 설치한 것으로도 해석할 수 있다. 9개 RDA중 가장 최근에 설치된 런던지역발전청(LDA)의 장을 런던시장이 임명한 사례와 주민직선의 의결기구 설치시도에서 보는 바와 같이 RDA도 여건이 성숙될 경우 새로운 형태(통합형의 자율적 광역행정체제)로의 이행을 고려하고 있음을 짐작할 수 있다.

2004년 9개의 RDA 중에서 ONE, NWDA, YH 등 3개 권역에서 주민직선의 의결기구 구성에 관한 주민투표를 실시하였는데, ONE에서 부결되면서 더 이상 추진되지 못하고 중단되었다. 이 투표에서 찬성은 22%이고 반대는 78%였다(최영출, 2008).

둘째, RDA 방식의 한국적 도입가능성이다. 우리나라의 상황은 영국의 상황과 다르다. 중앙정부, 시도, 시군구에서 지역경제관련 권한을 보유하고 있기 때문이다. RDA 방식의 도입에 있어서 전담기구가 권역내 지역경제발전에 관한 기능을 일괄적으로 수행할 수 있는 권한을 보유해야만 효과적인 정책추진 및 지역경제활성화를 담보할 수 있다는 관점에서 중앙정부의 지역경제관련 권한을 이양하고, 시도 및 시군구의 지역경제관련 권한을 흡수하거나 조정할 수 있어야 한다. 그러나 중앙정부의 의지에 따라 중앙부처의 지역경제관련 권한을 이양(더 정확한 표현은 위임이 될 것임)할 수 있겠지만 시도 및 시군구의 지역경제관련 기능을 이관하기는 매우 어려울 것이다. 실제로 광역경제권 추진에 있어서 특별법상의 공법인 설립문제, 광역추진기구의 구성방식 문제, 그리고 추진기구에게 기획조정권 및 인사권을 부여하는 문제 등에 대하여 시도에서 자치권 침해라고 강력 반발하면서 어려움에 빠진 바 있다. 따라서 RDA 방식은 영국에서 성공한 정책이지만 우리나라에 적용하는 데는 일정한 한계가 있다고 판단된다.

광역경제권 단위의 새로운 의결기구 구성에 있어서도 일부 도의 통합반대가 예상되는데, 이에 대해서는 차등적, 비대칭적 지방분권을 통해 대응해야 할 필요성이 제기된다(Bognanor, 2003; 하혜수, 2004; 하혜수·최영출, 2002)

셋째, 광역경제권의 범위 문제이다. 광역경제권의 관할구역을 어느 정도 규모로 해야 하는지에 대한 문제이다. 영국의 경우 2006년 현재 12개 관할구역 중 스코틀랜드 512만명, 웨일즈 297만명, 북아일랜드 174만명 등을 제외하고, 잉글랜드지역의 경우 가장 적은 인구를 보유한 광역경제권은 ONE(North East)으로 258만명이다. 나머지는 400만명-800만명 사이에 있고, 런던지역발전청(LDA)은 751만명이다. 우리나라의 경우 현재 5+2광역경제권에 있어서 강원도와 제주특별자치도를 제외하면 가장 인구가 적은 권역이 충청권역으로 488만명이고 나머지는 모두 500만명 이상이다. 영국의 광역경제권과 비교할 때 수도권을 제외하면 비슷한 규모임을 알 수 있다. 세계화시대에 있어서 경쟁력을 발휘하기 위한 최소 인구규모가 500만명이라는 주장(Ohmae, 1995)을 수용할 때 크게 미달되는 권역이 없음을 알 수 있다. 이러한 점에서 전북이나 충북 등에서 생활권을 이유로 독자적인 광역경제권을 주장하는 것은 적절하지 않을 것이다. 그러나 광역경제권의 추진에 있어서는 인구 외에도 면적, 지리적 여건, 역사적 전통 등도 고려해야 한다는 관점에서 보면, 이러한 주장도 일리가 있다. 또한 우리나라의 광역자치단체는 규모도 크고, 고유한 역사적 전통을 갖고 있으며, 생활권과도 일치하므로 5+2의 광역경제권이 아닌 광역자치단체 중심으로 지역경제발전을 추진해야 한다는 주장도 제기될 수 있다. 그러나 광역경제권을 추진할 것인지 아니면 기존의 광역자치단체에서 담당하도록 할 것인지에 대한 논의가 아니라 이미 추진중인 광역경제권의 범위를 어떻게 할 것인지에 대한 관점에서 그 규모를 비교할 때 유사성을 발견할 수 있다는 것이다.

전세계적으로 지방분권화와 국가경쟁력 제고를 위해 광역자치단체의 규모를 키우는 경향을 고려하면, 우리나라의 광역경제권을 지역정부화하는 대안을 검토할 수 있지만 본 연구와 직접적 관련성이 없어 논의에서 제외하였다.

넷째, 지역내 불균형 해소문제이다. 영국의 광역경제권 구상은 획기적인 지방분권과 더불어 지역경제발전에 기여한 것으로 평가되고 있다. 특히 잉글랜드지역의 지역격차 문제에 대응하기 위해 추진한 RDA의 경우 일자리 창출, 창업기업, 교육훈련, 토지개량 등에 있어서 긍정적인 성과를 가져온 것으로 평가되고 있다. 그러나 지역경제발전에 치중한 나머지 사회적 재개발이나 농촌지역에 대한 상대적 관심부족 등의 문제점도 지적되고 있다. 우리나라의 광역경제권 추진에 있어서도 지역간 격차문제 못지 않게 지역내 격차문제에 관심을 두어야 할 것이다. 우리나라의 경우 수도권과 비수도권의 격차문제도 심각하지만, 대도시와 농촌지역간 격차, 낙후지역의 문제 등이 심각하다. 지역내 격차가 전체 불균형에 미치는 비중(20%)에 비해 지역간 격차의 비중(80%)이 높다는 연구결과에도 불구하고 지역내 격차는 심각하다고 할 수 있다. 박시현 외(2005)의 연구에 의하면 일자리 창출과 소멸을 기준으로 최근 3년간 연평균 5,000명 이상의 일자리가 창출된 지역(구미, 평택, 아산, 거제, 이천, 울주 등)이 있는가 하면 200명 이하인 지역(울릉, 양구, 영양, 옹진, 장수, 화천, 진도 등)도 있다고 한다. 낙후지역 선정을 위한 대안적 지표에 관한 연구에 의하면, 수도권 중에서도 과천, 수원, 시흥, 부천 등은 1~4위를 차지하지만 연천, 양평 등은 90위권 이하로 처진다. 경남권의 경우에도 창원, 양산, 마산, 거제, 진주 등은 40위권에 속하지만 의령, 산청, 함양 등은 140위권 이하로 처진다(한승준·최진수, 2001). 광역경제권 추진에 있어서도 전체적 측면에서만 접근하면 지역내 격차문제에 대응하기 어려울 것이다. 소외지역에 대한 투자가 정책내용에 포함되어 있을 경우에도 고용기회 등 경제성과 중심의 지표체계 하에서는 지역내 격차문제가 심화될 수 있기 때문이다.

우영진 외(2007)는 소득, 기반시설, 문화, 교육, 의료, 복지, 재정 등을 기준으로 지역격차분석을 시도하여 지역간 격차가 전체 불균형에 미치는 비중은 80%라고 주장한다.

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www.berr.gov.uk. (검색일: 2009년 5월 12일)

하혜수(河慧洙): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 받고(논문: 지방정부의 정책산출평가모형에 관한 연구), 현재 경북대학교 행정학부 부교수로 재직중이다. 관심분야는 지방자치(지방분권), 정부혁신, 갈등관리 및 협상연구 등이다. 주요 저서는 ｢자치구역개편론｣(공저, 2006), ｢새 행정학｣(공저, 2006) 등이 있고, 최근의 주요 논문으로는 “공무원정원관리제도의 경로의존성 연구: 지방자치단체의 총액인건비제를 중심으로(2007)“, “자치계층구조개혁의 성공적 추진요인: 영국과 한국의 사례를 중심으로(2007)“ 등이 있으며, 서울행정학회 부회장을 맡고 있다.

<E-mail: hasoo@knu.ac.kr / 논문접수일: 2009. 07. 06 / 심사개시일: 2009. 07. 06 / 심사완료일: 2009. 08. 19>

김남일(金南鎰): 서울대학교에서 행정학 석사학위를 받고 경북대학교 행정학과에서 박사과정을 수료하였으며, 현재 경상북도청에 재직하면서 지방행정연수원 고위정책과정 연수중이다. 관심분야는 정책분석 및 입지정책이다. 논문으로는 “재정력이 낮은 지방정부의 전략적 재원확보에 관한 연구 -경상북도 울릉군 사례-(2008) 등이 있다.

<E-mail: greenkim@gb.go.kr>