제18대 국회의 지방행정체제 개편안에 대한

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 7～26

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정치적 논의와 여론조사의 실증분석

A Critical Review on the Bills for Reforming the Korean

Local Administrative System with an Empirical

Analysis of Public Opinion Polls

황 아 란*

*  교신저자

김 성 호**

** 제1저자

본 연구는 최근 제18대 국회에서 제시된 지방행정체제 개편안의 타당성을 검토하는 데 목적이 있으며, 이를 위해 학계의 선행연구와 정치권의 개편안뿐 아니라 국민 여론조사 결과를 종합적으로 분석하였다. 분석 결과 광역 폐지의 단층제안은 논거가 취약할 뿐 아니라 국민적 저항이 매우 높으며, 기초단체의 자치구 폐지도 특히 광역시 거주 주민의 반대가 높았다는 점에서 현행의 2층제 유지가 적절한 것으로 판단된다. 시군 통합은 비교적 지지가 높았지만 시군 통합에 따른 명칭 변경에 저항감을 나타낸다는 점에서 자율적 통합의 원칙이 적절하며, 광역단체의 통합을 추진하는 데는 연방제 수준으로의 구역 확대보다 광역시·도 통합이나 남·북도 통합이 비교적 저항이 적을 것으로 예상된다. 결론적으로 지방행정체제 개편은 기능배분의 지방분권이 선행되어야 할 사안이며, 지방정부의 경쟁력이 국가 경쟁력 제고에 기여할 수 있도록 지방정부의 성장 동력을 회복하는 계기가 되어야 할 것임을 강조하였다.

주제어 : 지방행정체제, 자치계층 구조, 행정구역 개편

I. 문제의 제기

지방행정체제 개편은 현재 정치권과 정부가 추진하는 핵심 개혁과제 중의 하나이다. 이와 관련된 논의들은 지방자치가 실시되기 이전부터 지속적으로 진행되어 왔다. 초기의 연구들은 광역의 규모를 조정하거나, 기초를 확대 또는 세분화하는 방안 등의 행정구역 개편에 초점을 두었으며. 1990년대에는 계층구조 논의가 본격화 되어 광역자치단체를 폐지하는 자치 단층제에 관한 주장 및 이에 대응하는 광역자치단체에 대한 다양한 조정안이 제시되었다(박종관, 2009).

최근 들어 이에 대한 논의가 다시 활발하게 진행된 계기는 2008년도 제18대 국회 개원과 더불어 지방행정체제개편이 주요 정치적 이슈로 등장한 데 있으며, 학계에서도 이와 관련한 다양한 학술활동을 펼치면서 적극적인 관심을 보이고 있다. 각 정당은 2008년 11월부터 지방행정체제개편을 위한 법률안을 국회에 제출해 왔으며, 다른 정치현안과는 달리 지방행정체제 개편에 관한한 여야 의원 상당수가 이를 지지하고 있는 것으로 보인다. 그러나 각 법률안의 구체적인 내용은 매우 다르다.

본 연구의 목적은 제18대 국회에서 제시한 지방행정체제 개편안의 타당성을 검토하는 데 있다. 이를 위해서는 학계의 선행연구와 정치권의 동향뿐만 아니라 국민 여론을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 물론 지방행정체제 개편안은 전문적인 이해가 요구되고 객관적인 기준에 의해 설계되어야 한다는 점에서 여론조사 결과가 개편안의 타당성과 향후설계에 논리적 근거가 되기에는 한계를 지닐 수 있다. 그러나 지방행정체제 개편은 주민 생활에 직접적인 영향을 미친다는 점에서 국민적 합의와 수용이 요구되는 중요한 사안이라 할 것이다. 따라서 주요 쟁점안들에 대한 국민적 수용성 정도를 측정하는 것이 필요하며, 여기에는 단순히 찬반 여론을 살피기보다 지방행정체제개편안들의 선호에 미치는 주요 요인이 무엇인가를 밝히는 미시적 모형의 개발이 국민 여론을 심층적으로 이해하는 데 필요하다.

제18대 국회의 지방행정체제 개편안에 대한 정치적 논의와 여론조사의 실증분석

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

본 분석은 지방행정체제의 개편과 관련된 학계의 최근 논의 동향을 살펴보고, 정치권이 제안한 지방행정체제개편안들에 대한 비판적 검토와 함께 각 안에 대한 일반 국민의 의식조사로서 경험적인 분석을 병행하고자 한다. 특히 본 연구의 경험적 분석은 지방자치와 분권에 대한 인식이 지방행정체제개편안들에 대한 선호에 미치는 영향을 규명하기 위한 미시적 모델로서, 지방자치에 대한 정치적 태도와 인구경제학적 변인을 독립변수로 삼아 지방행정체제 개편의 주요 쟁점 대안에 대한 선호를 살피고자 한다. 이는 수용 가능한 현실적인 대안이 무엇인가를 파악하는 데 중요할 뿐 아니라 지방행정체제개편에 대한 국민적 합의를 이끌어 내기 위한 정책적 전략을 수립하는 데도 중요한 자료를 제공해 줄 것이다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 지방행정체제 개편의 이론적 배경과 선행연구를 살펴볼 것이다. 제3장은 제18대 국회의 지방행정체제 개편안들에 대한 비판적 검토를 통해 자치단층제와 행정구역 개편의 시사점을 논의할 것이다. 제4장은 국민 의식조사 결과를 바탕으로 지방자치에 대한 정치적 태도와 인구경제학적 요인이 지방행정체제 개편안의 선호에 미치는 영향을 분석할 것이다. 제5장의 결론은 분석의 주요 내용을 요약하고 지방행정체제 개편 방향에 대한 정책적 제언을 제시할 것이다.

II. 지방행정체제 개편의 이론적 논의 및 선행 연구

1. 지방행정 계층 및 구역의 적정성에 관한 이론적 논의

지방행정체제 개편의 논의에는 계층과 구역이 포괄적으로 다루어지는 것이 일반적이다. 계층은 개념상 자치계층과 행정계층으로 구분될 수 있는데, 계층의 개편 논의는 현행의 자치 2계층과 행정 3계층 또는 4 계층(인구 50만 이상 시)을 각각 또는 통합하여 계층 수를 조정하자는 것이다. 지방행정구역은 지방자치단체의 자치권이 미치는 지역적 범위를 뜻한다는 점에서 지방자치구역의 의미를 포괄한다(김병국 외, 1998: 9). 따라서 지방행정체제 개편에서 행정구역의 논의는 지방자치단체의 적정 규모가 쟁점이 되고 있으며, 이는 자치계층의 수와 지방자치단체의 수와 밀접한 관련을 맺는다.

먼저 계층제 논의에서 다층제의 지방행정체제는 지방정부 간 수직적 분업체계를 지니고 행정기능을 적정관리 규모에 맞추어 행정구역을 획정함으로서 전문성과 효율성을 높일 수 있는 장점을 지닌다(Leemans, 1970: 78). 상위 지방정부는 대규모 사업이나 광역행정의 기능을 수행할 수 있고, 행정구역이 세분화된 하위 지방정부는 지역적 특성에 적합한 대주민 직접 서비스를 제공할 수 있기 때문에 주민 접근성과 행정수요에 대한 대응성을 높일 수 있다(최창호, 1990: 164-165). 그러나 다층제는 여러 개의 행정계층으로 인하여 중복 행정과 이중 감독의 폐단을 초래할 수 있어 행정능률의 저하와 낭비가 발생할 수 있으며(Leemans, 1970: 78), 행정의 지체와 계층 간 거래비용, 의사결정 비용 등이 증대할 수 있다(정세욱, 1996: 405).

반면 단층제의 장점은 앞서 지적한 다층제의 단점을 줄일 수 있다는 점이다. 그러나 단층제의 계층 축소는 관할구역을 확대시킴으로서 지방행정에 대한 주민 참여와 통제가 용이하지 않으며, 주민 접근성과 대응성이 저하되는 단점을 지닌다. 또한 중앙정부가 단층제의 많은 지방정부들을 통제하고 조정하는 역할이 어려워질 뿐 아니라(정세욱, 1996: 403), 도시지역의 경우 여러 개의 분할된 행정 단위는 원활한 도시기능은 물론 행정기능에 심각한 문제를 초래할 수 있다(Barlow, 1981: 21-24). 종합하면 지방행정체제의 계층 수는 많든 적든 각기 장단점이 있는 것이라 하겠다. 그러나 많은 나라들이 대체로 2층제를 택하고 있는 것은 중앙과 지방 정부 간에 중간 자치단체를 둠으로써 기초자치단체 간의 갈등과 대립을 조정하고 광역 행정기능을 수행하는 한편 기초자치단체는 지역적인 특성에 맞는 행정을 펼칠 수 있기 때문이다(Leeman, 1970: 78-79).

한편 지방정부의 적정규모 이론이나 지방정부의 통합 또는 분리에 관한 연구에서 제시되는 준거로는 지방정부의 주민 반응성과 책임성(Tiebout, 1956; Rothenberg, 1970; Oates, 1972; Oliver, 2001; Carr 2004), 규모의 경제(Tullock, 1969; Oates 1972; Trueblood & Honadle, 1992), 지방공공제 공급 파급효과의 내부화(Rothenberg, 1970; Oates, 1972; Richardson, 1978) 등을 들 수 있다. 지방정부의 적정 규모는 일반적으로 인구규모에 변화에 따른 지방정부의 대응성과 공공재 공급 비용 간의 상충관계에서 결정되는 것이라 볼 수 있다. 즉 지방정부의 규모는 인구가 적을수록 주민들의 선호에 대한 반응성이 높아짐으로서 후생은 증가되는 반면, 규모의 경제를 실현하지 못함으로서 공공재 공급 비용이 과도하게 높아질 수 있다.

지방정부의 적정 규모와 관련하여 Tiebout 가설은 주민이 선호하는 지방자치단체를 결정하여 이동한다는 것으로, 지방정부 간 경쟁이 공공서비스 제공의 효율성을 높일 수 있으며, 따라서 분권화된 작은 규모의 정부가 더 효율적이라 할 수 있다. Oates의 분권화 정리(Decentralization Theorem)는 대규모 공공재 공급에 따른 비용절감 효과(규모의 경제)와 공공재 편익의 파급효과(외부성)가 없다는 두 가지 전제조건이 성립된다면 지방정부의 규모가 작을수록 주민의 선호를 반영하는 공공재 공급의 효율성이 높아진다는 것이다. 그러나 지방정부의 크기와 공공재의 종류에 따라 공급 비용의 차이와 외부성이 존재한다는 사실은 많은 연구자들이 규모의 경제 문제와 공공재 편익의 파급효과를 고려하여 최적의 지방정부 규모를 측정하는 데 중점을 두는 이유라 하겠다. 최근 지방정부 구역 확대의 논거로 자주 이용되는 지역경쟁력 혹은 도시경쟁력의 개념도 이러한 경제적 효과에 기초하는 것이다(신도철, 2008; 하혜수, 2008; 이기우, 2008; 이승종, 2008; 최영출, 2008). 요컨대 지방정부가 제공하는 공공재는 재화에 따라 규모의 경제와 외부성이 상이하다는 점은 단층제보다 중층제의 계층구조가 적절하다는 논거로서도 설득력이 높다 하겠다.

Ladd(1994: 685)는 쓰레기처리, 상하수도, 전기, 교통서비스와 같이 대규모 자본비용이 요구되는 공공서비스는 규모의 확대로부터 얻어지는 이익이 있으나, 교육이나 소방과 같은 노동집약적인 서비스는 생산규모가 늘더라도 1인당 생산비용이 일정하거나 오히려 늘어나는 것을 증명하였다.

2. 선행 연구

최근 지방행정체제 개편 논의에서 제시되는 대안은 크게 네 가지로 구분할 수 있다. 첫째 초광역 모델로서 광역시와 도의 통합을 넘어, 도와 도를 통합하자는 것이다. 둘째 광역 강화형 모델로서 광역시와 도를 통합하자는 주장이다. 셋째 시군을 통합하고 광역자치단체를 폐지하자는 자치 단층제 모델이다. 마지막으로는 현행유지 주장이 있다. 물론 성격이 각기 다른 대안을 분류하는 것에는 한계가 있다. 왜냐하면 광역자치단체의 통합 및 기초자치단체의 통합을 동시에 주장하는 대안도 다수 있기 때문이다. 그러나 본 연구에서는 논의의 실익을 위해 지방행정체제 개편의 주요 논거와 필요성이 기초의 문제에 초점을 맞춘 경우는 ‘자치계층 단층제 모델’로, 그리고 광역의 역할에 초점을 맞추고 있는 경우는 초광역 모델 또는 광역강화형 모델로 구분하고자 한다.

먼저 도와 도를 통합하자는 초광역 모델은 신도철(2008)에 의해 주장되었다. 즉 헌법 개정을 통해 연방수준의 네 개 광역지방정부를 두고 인구 50만 규모의 기초지방정부를 두는 ‘준연방제’ 지방행정체제를 제시하였다. 그에 대한 논거로는 열악한 지방재정, 중앙집권의 폐해 가중, 경제사회의 발전원리, 산업구조의 변화와 도시화 등을 들었으며, 특히 강소국의 인구규모를 가진 자율적 광역주가 필요하다고 역설하였다. 구체적으로 인구 1,000만~1,500만 규모의 광역주가 필요하며, 우리나라는 네 개의 광역주를 도입할 수 있다는 것이다. 그리고 기초지방정부의 규모로 인구 50만을 제시하였는데, 그 근거는 교통․통신 기술의 발달로 생활권역이 넓어지고 있고 행정의 자기완결성 확보를 위해 현재보다 기초지방정부가 확대되어야 한다는 것이다.

신도철(2008; 58)은 벨기에, 포르투칼, 네델란드, 스웨덴, 오스트리아 등 유럽의 강소국과 미국의 주요 주 들을 열거하면서 인구 1000~1500만 규모의 광역 지방정부가 적절하다고 주장하며, 이기우(2008; 15)는 인구 600~1000만 수준의 광역단위 행정체제 개편이 필요하다고 주장하였다.

하혜수(2008) 역시 ‘초광역지방정부’를 지방행정체제 개편의 대안으로 제시하였다. 기존의 시․도를 통합하여 초광역지방정부로 개편하고, 시군구를 통합하여 광역시 체계로 재구축하자는 것으로 강소국형 지방정부가 국가경쟁력을 강화한다는 주장이다. 기초지방정부의 통합 근거로는 행정의 효율성 제고, 지방행정의 책임성 명확화, 대도시 행정수요에 대한 효과적 대응 등을 들었는데, 다만 이 경우 풀뿌리 민주주의의 약화를 우려하였다. 이규환(2008)은 현행 16개 시‧도를 통합하여 5개의 광역도와 1개의 특별도 설치를 제안하였다. 광역도는 도주제 성격의 준연방제적 기능을 수행하며, 현행 특별지방행정기관은 전부 폐지하되, 도의 자치기능은 시‧군‧구가 통합되는 광역시에 이양하고, 읍면‧동은 주민자치센터로 그 기능을 보강하여 광역시의 하부 지방행정기관이 되는 방안을 제시하였다.

또한 광역자치단체 강화형 행정체제 개편을 주장하는 논의들도 다수 발견할 수 있다. 이기우(2008)는 단층제안에 대한 반대 의견을 표시하면서 대안적 방안으로 도의 광역화를 통해 5~12개로 광역지방정부를 개편하고, 시군은 원칙적으로 유지하는 시․도 통합안을 주장하였다. 시․도 통합의 논거로는 국가경쟁력 제고를 위한 국제적 경향을 들면서, 자치 2계층제 유지와 관련하여 현재 발생하고 있는 사무․기능의 중복현상을 해소하기 위해 자치계층제를 축소할 필요까지는 없다고 주장하였다. 특히 시군구의 광역화에 관해서는 현재의 시군구도 다른 나라에 비하면 매우 큰 편이므로 유지하는 것이 바람직하는 입장을 취하였다. 이승종(2008) 역시 지방행정체제 개편의 필요성으로 국가경쟁력 강화를 근거로 제시하면서 광역지방자치단체는 더욱 크게 할 필요성이 있다고 제안하였다. 다만, 기초지방자치단체는 현행유지가 필수적이며, 근린지역사회에서의 주민참여기제를 개편하기 위해 읍면동의 준자치화가 필요함을 강조하였다.

이에 반하여 최영출(2008)은 8개 시․도, 80개 내외의 시, 대동제 또는 통합 읍면동 개편안을 제시하였다. 현재의 지방분권화 수준에 머문다면 도폐지-시군구의 통합을 지지하는 입장이나 획기적 지방분권이 전제된다면 광역경제권 단위의 광역정부수립을 제안하고 있다(최영출 2009: 42-45). 금창호(2008) 역시 최적대안으로 기초자치단체의 자율통합이 필요하며, 광역자치단체의 정책적 개편이 필요하다는 입장이다. 또한 도폐지 반대론자로서 유재원(2008)은 정치권에서 제안한 70개 단층제안에 대한 검토를 통해 도의 폐지를 강력하게 반대하였다. 다만 시군구의 통합은 조건부 지지를 밝혔는데, 그 전제로는 동네자치(neighborhood governance)의 강화가 필요하다는 주장이다. 도폐지 반대의 주요 논거는 도가 사회자본의 결집체로서 운영되고 있다는 점을 강조하였으며, 시군구 통합은 통합시의 기능 확대, 인력구조조정, 관리 효율화 등의 조건이 충족되어야 한다고 지적하였다.

한편 지방행정체제 개편에 신중하게 접근하는 시각도 있다. 임승빈(2008)은 각국에서 시행된 기초지방정부 통합의 실패 사례를 들어 행정계층의 구조보다는 기능 개편의 처방이 필요하다는 입장이다. 자치단체 규모와 자치행정 기능 수행간의 상관성을 확인하기 어렵다는 이유를 들어 행정체제 개편의 논의 자체에 부정적이었으며, 자치권의 차등분배, 자율적 행정구역 개편 등을 주장하였다. 정세욱(2008)은 시군구의 통합에 반대하며 그 근거로 국가경쟁력의 근간인 지방은 광역 지방자치단체이므로 시군구가 통합되더라도 이 기능을 담당하기에는 규모가 작다는 것이다. 무엇보다도 현행 지방행정 계층구조에서 발생하는 문제는 지방행정체제 개편을 통해서가 아니라 현재의 사무․기능의 합리적 재배분을 통해 해결할 문제라고 지적하였다.

종합하면 지방행정체제 개편과 관련한 학계의 관심은 광역자치단체의 역할과 기초자치단체의 효율화 및 그에 대한 반론으로 구분할 수 있다. 광역자치단체에 대해서는 많은 연구자들이 광역시와 도의 분리를 문제로 지적하며, 미래의 국가발전을 위해 광역자치단체의 역할과 기능을 확대하여야 한다는 것으로 요약된다. 한편 기초자치단체에 대해서는 효율화를 강조하면서 시군구의 통합을 지지하는 입장과 통합에 반대하면서 주민자치를 강화할 수 있는 규모여야 한다는 주장이 상충하고 있다. 그러나 학계의 주된 관심은 기초의 효율화보다 광역의 통합에 무게중심이 이동해 있는 것으로 판단된다. 요컨대 지방행정체제 개편의 방향은 광역의 역할강화를 위해 규모의 확대와 자치권의 강화가 필요하다는 것이 다수설이며, 기초는 행정의 효율성 제고와 지역의 필요에 따른 자율적 통합을 실시하되, 정책적인 통합은 지양되어야 하며 행정체제개편 과정에서 주민자치 기제의 확대가 필요하다는 것으로 정리될 수 있다.

III. 정치권의 지방행정체제 개편 대안에 대한 비판적 검토

제18대 국회에서 논의되고 있는 지방행정체제 개편안들은 2006년 2월 제17대 국회의 ｢지방행정체제개편특별위원회｣가 마련하였던 행정구역과 자치계층 개편의 합의안이 바탕을 이루고 있다. 당시 합의안의 주요 내용은 도 폐지의 자치계층 단순화, 시군 통합의 70여개 광역시 개편, 자치구 폐지, 대권역별 가칭 국가지방행정청 설치 등이다. 이 안이 채택될 경우 현재 광역시는 대도시 행정의 특수성을 인정하여 권한과 기능상의 특별한 지위를 인정받으나 자치단체의 지위는 시군을 통합하여 탄생하게 될 통합광역시와 같은 기초자치단체로 전환된다.

2009년 9월말 현재 정치권에서 제시하고 있는 지방행정체제 개편안은 발의 법안 수를 기준으로 총 6개안이며, 각 법률안의 행정체제개편 내용을 요약하면 <그림 1>과 같다. 이들 대안은 크게 두 가지로 분류할 수 있는데, 광역자치단체의 폐지를 통해 자치단층제로의 급격한 전환을 모색하는 것과 광역자치단체를 유지하는 것으로, 이는 다시 기초 중심의 체제 개편안과 광역 중심의 체제 개편안으로 구분할 수 있다.

<그림 1> 지방행정체제 개편 법률안의 행정계층 구조

구 분	계층수			1계층					2계층					3계층					4계층		비고
	행정	자치
현 행	3	2		시․도(16)					시군구(234)					읍면동							광역 중심 개편 대안
이명수 의원안	3	2		시․도(통합)					시군구(자율통합)					읍면동
차명진 의원안	3	2		시․도 및 도․도 통합					행정구역 조정					읍면동
박기춘 의원안	4	2		도(8) 특별(자치)시(2)					통합시					행정 시․군․구					읍면동 (주민자치)
						서울								구(통합)					동 (주민자치)
																					기초 중심 개편 대안
권경석 의원안	4	1		국가 광역 지방청					광역․통합시					행정 시․군․구					읍면동 (주민자치)
											서울			구					동 (주민자치)
우윤근 의원안	4	1		국가 광역 행정기관					통합시 특별자치시					행정 시․군․구					읍면동 (주민자치)
											특별․광역시			구(자치권)					동 (주민자치)
허태열 의원안	4	1		시․도 (기능 전환)					통합자치단체					행정 시․군․구					읍면동 (주민자치)
											서울			구(100만이상)					동 (주민자치)
범례 :
					국가기관					자치단체					준자치단체

1. 자치계층 단층제 대안

자치계층의 단층제를 주장하는 대안은 권경석의원안, 우윤근의원안, 허태열의원안 등이다. 먼저 권경석 의원은 국가의 경쟁력 제고, 지방자치단체의 역량 강화, 주민자치의 활성화를 위하여 현행 지방행정체제를 고비용·저효율의 중층·소규모 체제에서 저비용·고효율의 간편·광역체제로 개편할 필요성이 있다고 주장한다. 우윤근 의원도 ‘지금의 지방행정체제는 100여 년 전에 형성된 것으로 세계화․사이버 시대에는 맞지 않을 뿐만 아니라 전국이 이미 오래전에 반나절 생활권으로 좁혀진 우리의 현실에도 부합하지 않는 체제인 바, 미래지향적이고 우리의 현실에 맞는 지방행정체제로 개편하여 국가경쟁력과 지방행정의 효율성을 제고하고 지역 간 화합과 지방의 균형발전을 꾀할 필요가 있으며, 이를 위해 행정계층을 단순화하고 행정구역을 광역화하고자 하는 것임’을 밝히고 있다. 구체적으로 살펴보면, 권경석 의원은 시군구를 통합하고(안 제2조), 자치단체인 도를 폐지하며(안 제5조), 이를 대신하는 대권역 행정기관을 설치(안 제7조)하는 것으로 제안하고 있다. 우윤근 의원은 계층의 축소(안 제4조)를 명확히 하고 있으며, 이를 위해 도를 폐지(안 제7조)하고, 국가광역행정기관을 설치(안 제9조)할 것을 제안하고 있다.

허태열 의원도 ‘다단계 행정계층구조로 인해 권한과 책임의 불분명 등 행정혼선과 함께 예산ㆍ인력ㆍ시간적 낭비 등 고비용․저효율을 심화’시키고 있기 때문에 행정체제 개편이 필요하다고 주장한다. 다만, 광역자치단체 폐지에 대해 구체적인 언급은 없지만 이 법 시행 전의 시ㆍ군ㆍ구의 3분의 2 이상이 통합․광역화될 경우 국가는 시ㆍ도가 수행하는 사무와 기능을 조사하고, 그 결과에 따라 시ㆍ도의 지위와 기능을 재조정(안 제20조)하도록 정하고 있어 현재의 광역자치단체가 종국적으로는 폐지되는 것으로 유추해석 할 수 있다.

종합하면 자치계층 단층제 안은 시군구 통합, 광역자치단체 폐지라는 주요한 특징 이외에도 세 가지의 공통적 특징을 가지는 데, 첫째 행정효율성 강화는 현행의 우리의 지방행정체제가 복잡하여 낭비요소가 많으므로 체제개편을 통해 단순화된 지방행정체제를 모색해야 한다는 것이다. 둘째, 행정 시․군(구)의 도입은 시군구 통합 과정에서 필연적으로 발생되는 청사의 입지와 관련한 갈등을 해소하기 위한 대책일 수 있다. 셋째, 읍면동의 주민자치기구화는 시군구의 통합에 따라 발생할 수 있는 주민 대응성의 문제를 보완하기 위한 기제로 판단된다.

2. 자치계층 중층제 대안

자치계층의 중층제 안은 박기춘의원안, 이명수의원안, 차명진의원안 등이다. 박기춘의원안은 광역자치단체의 경우 시와 도를 통합하여 8도 체제로의 전환을 주장하고 있으며, 기초자치단체는 통합하고 통합된 지역에는 자치 단층제안과 같이 행정 시군구를 두는 것이다(안 제7조). 그리고 서울시의 경우 구를 통합하고, 광역시 지역의 구는 폐지하여 통합시로 재편하는 것을 제안하고 있다.

이명수의원안은 주로 광역자치단체의 기능강화에 초점을 맞추고 있으며, 기초자치단체의 경우 다른 발의법안들이 정책적 통합을 주장하는 데 반하여 자율적 통합을 주장하고 있다. 광역자치단체 통합의 경우는 대통령 소속으로 시․도통합위원회(안 제11조)를 설치하여 시·도 통합을 진행하므로 정책적 통합의 성격이 강하다. 다만, 통합한 특별시․광역시․도는 외교․국방․통화 등 국가존립사무를 제외한 교육, 문화, 경찰, 환경, 지역경제 및 산업 등 국가가 처리해온 사무의 전부 또는 일부를 직접 처리하게 할 수 있도록 하고, 국가 사무의 이양 등에 소요되는 비용에 대하여 국가균형발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있는 등 특례를 규정(안 제10조)하여 다양한 유인책을 두고 있다. 참고로 이명수의원안이 광역자치단체의 기능강화에 초점을 맞추고 있는 것과는 달리 박기춘의원안은 광역자치단체의 권한강화를 위한 구체적인 제안이 없는 대신 원칙적으로 중앙권한의 지방이양(안 제4조)이 필요하다고 주장하고 있다.

끝으로 차명진의원안은 시․도 및 도․도간 통합을 제안하였고, 보충성 원칙을 천명하면서 국가는 외교, 국방, 통상, 통화, 금융 등 국가의 존립에 관한 사무를 수행하고, 광역시․도는 교육, 경찰, 사회자본 정비, 산업 활성화 그리고 시․군․구는 생활환경 개선, 주민생활 밀착 서비스를 수행하도록 할 것을 제안하고 있다.

3. 비판적 논의

지금까지 학계와 정치권의 지방행정체제개편 논의는 일부 안을 제외하면 국가-시도-시군구 별 각 자치계층이 어떤 기능과 역할을 수행할 것인지에 대한 기능배분 대안을 먼저 마련한 후에 이에 따라 통합의 절차와 방법을 논하는 것이 순서임에도 이를 간과하고 있다(허훈․강인호 2009). 지방행정체제 개편의 주요 논거가 크게 효율성 기준의 광역화를 통한 지방경쟁력 제고와 민주성 기준의 자치권 강화라는 점에 주목한다면, 특별지방행정기관 및 각종 사업소의 통폐합 및 사무와 기능의 합리적 조정에 대한 구체적인 대안이 선행되어 제시되어야 할 것이기 때문이다. 다음은 특히 행정체제 개편의 급격한 변화를 요하는 단층제 개편안에 중점을 두고 기존 논거의 문제점을 쟁점별로 검토하고자 한다.

한국지방자치학회가 2009년 3월 5일부터12일까지 전문가 1,072명을 대상으로 수집한 온라인 조사결과, 응답자 212명 중 82%가 지방행정체제 개편에 있어서는 지방분권이 필수적 요소라고 응답하였다.

민주성 기준의 주민자치 활성화는 반드시 행정체제 개편을 요하는 과제는 아니며, 그보다 자치권의 강화, 즉 분권의 기능이양이 주요 논거가 될 수 있다.

정치권에서는 현행의 지방행정체제가 구시대의 유물이고, 중앙집권적 시대의 산물이기 때문에 지역균형발전을 통한 국가경쟁력 향상을 위해서는 고비용·저효율의 중층·소규모 체제에서 저비용·고효율의 간편·광역체제로 개편할 필요성이 있다고 주장한다. 그러나 첫째, 100년이나 된 행정구역이 교통·통신의 발달 등으로 크게 변화된 현실에 부합되지 않기 때문이라는 개편 논거는 도의 오래된 역사와 정체성을 저해하는 반(反)공동체적인 발상이라 할 수 있다. 지방자치가 향토애를 바탕으로 지역발전과 정체성을 신장하기 위함이란 점을 상기할 때 도 폐지는 공동체 의식의 약화를 초래할 것이다(안성호, 2006). 도는 1000년의 역사를 지닌 것으로 고려 성종 14년(995년) 도입된 이래 조선 태종 때 이르러 오늘날 도의 원형인 8도제가 정착된 것으로서 오래된 역사만큼 도 공동체를 중심으로 형성된 지역 정체성은 지방자치의 근간을 이루는 중요한 사회자본이라 할 수 있다(최진혁, 2009).

둘째, 지방분권을 위해서는 현행의 지방행정체제가 고도의 중앙집권적인 시대의 산물이기 때문에 단층제로의 개편이 필요하다는 주장은 오히려 반(反)분권적인 결과를 초래할 수 있다. 도를 해체 또는 분할하여 몇 개의 통합시로 묶으면 기존의 도가 가지고 있던 정치적, 행정적, 재정적 역량은 분산되어 중앙집권적인 경향을 강화시키는 효과를 낳을 수 있다. 지금까지 중앙권한의 지방이양에 대한 중앙정부의 반대가 지방정부의 처리 역량을 이유로 들고 있던 점을 고려한다면(이기우, 2008), 도가 폐지 또는 분할되는 상황에서는 반분권적인 논리가 훨씬 강화될 것이다. 또한 국가의 특별지방행정기관을 가칭 국가지방광역행정청을 설치하여 통합하겠다는 것은 이를 도에 통합하여 지방분권을 강화하려는 정책과 정면으로 상충되는 것이다.

도를 폐지하고 도지사를 임명제로 하여 국가기관을 설치하자는 권경석의원 발의안도 같은 맥락에서 중앙집권적인 성격을 지닌다.

셋째, 지역균형발전을 통한 국가경쟁력의 향상을 시군 통합의 단층제 개편 논거로 삼지만 이 역시 반(反)지역균형발전적인 결과를 초래할 것으로 예상된다. 지역의 산업과 경제를 발전시키기 위해서는 투자재원을 확보할 수 있고 지방발전 전략을 수립, 실천할 수 있는 인적, 물적 능력이 축적되어야 한다. 현재 서울이나 경기도가 독자적인 경제단위를 형성할 수 있는 규모가 된다고 볼 수 있지만 그 조차 인구 50~100만의 도시로 분할해버리면 어느 지방도 글로벌경쟁에서 지역경쟁력 확보할 수 없게 될 것이다. 이는 결국 중앙정부에 의존성이 더욱 심화될 것이고 지역 간 격차는 훨씬 더 커지는 문제를 가져올 수 있다.

넷째, 정치권이 지적하는 지방행정의 비효율과 중복행정 폐해는 현행 중층제로부터 파생되는 문제점이기보다는 중앙집권적인 기존 법령에 의해 강제된 결과로 보는 것이 적절하다. 권한의 배분이 불합리하고 명확하지 않기 때문에 발생하는 문제는 중앙정부-시․도-시․군․구간 기능의 재배분을 통하여 시․도의 정체성을 부여하도록 법제 개선을 하는 것이 바람직한 해법일 것이다(홍준현, 2006). 현재 시․도의 기능이 취약해진 것은 시․도가 직접 수행해야 할 일을 중앙정부가 직접 집행적 사무까지 수행하거나 특별지방행정기관을 만들어 직접 수행하기 때문에 기인한 문제이기도 하다. 중앙정부 기능의 지방이양은 지역 간 정책경쟁과 위험의 분산을 이룰 수 있다는 점에서 국가도, 지방자치단체도 효율성을 높이는 대안일 수 있다. 만약 도를 폐지 또는 분할하면 통합시가 처리하기에는 크지만 국가가 하기에는 작은 문제까지 국가가 모두 담당할 수밖에 없어 통치부담이 커지는 문제와 함께 중앙정부 조직의 비대화로 효율성이 저하될 가능성이 높다.

또한 자치단체인 도와 시군을 폐지하고 이를 단층화 하면 중복투자가 줄고 인건비, 거래비용, 기관유지비용 등 경상비가 감소할 것이란 주장 역시 허구일 가능성이 높다. 이는 국가-시도-시군구-읍면동 3단계인 현 체제에서 국가-광역지방청-통합시-행정시군구-행정읍면동 4단계 체제가 되어 오히려 계층은 한 단계 늘어나기 때문에 경상경비가 줄 것이라는 주장은 신빙성이 떨어진다. 앞서 <그림 1>에 제시되었듯이 대부분의 개편안들이 자치단체의 수를 줄일 수는 있지만 행정체제는 더욱 복잡하게 만들고 있다는 점은 행정의 낭비적 요인을 제공하고 주민 대응성을 약화시킬 우려가 높다.

다섯째, 지역주의 투표 결과가 지방행정구역 때문이라는 인식 역시 충분한 근거를 지닌 것이라 할 수 없다. 지역주의 선거의 원인은 승리를 위해 지역갈등을 부추기는 정치인의 행태적 문제와 현행 선거제도의 한계에서 비롯된 바가 크기 때문에 지방행정구역을 통합하고 명칭을 새롭게 바꾼다 해도 지역감정의 근본원인이 제거되지 않는 한 그 효과를 기대하기는 어렵다.

끝으로 지방분권을 국가발전 전략으로 삼고 있는 세계적 흐름에 비추어 볼 때 단층제안은 그에 역류하는 조치라는 점에서 각별한 주의를 요한다. 영국, 프랑스, 일본 등 주요 선진국은 광역지방정부를 초광역하여 규모의 경제를 확보함으로써 지방정부의 경쟁력을 더욱 키워가려는 데 역량을 집중하고 있다는 점에 주목할 때 70개 전후의 소규모 통합시로는 글로벌경쟁에서 지역경쟁력을 확보할 수 없기 때문이다. 특히 경험적으로 검증된 글로벌 스탠다드로서의 자치계층 2층제를 폐지하고 단층제를 도입할 경우, 국정운영의 혼란과 비효율성이 극대화 될 것이라는 점을 고려하여야 한다. 또한 일본과 독일 등 외국의 경우 1960~1990년대까지 기초자치단체를 지속적으로 통합해 왔다는 사례를 근거로 우리나라 기초자치단체의 통합논거로 삼는 것은 그 규모가 우리의 읍·면 수준이란 점에서 매우 무리한 주장이라 할 수 있다.

영국, 이탈리아, 포르투갈 등 OECD 국가의 광역화 추세는 국가경쟁력 제고를 위해 과감한 중앙정부 권한의 지방이양을 통하여 새로운 지역정부의 창설하거나 위상을 제고하는 데 역점을 두고 있다. 예컨대 일본은 2006년부터 47개 도도부현을 인구 1,000만명 규모의 초광역권으로서 도주제를 추진하고 있으며, 독일과 프랑스는 지역정부의 단위를 500만명-1,000만명 수준으로 재편하는 방향을 모색하고 있다(하혜수 2008).

대부분의 OECD 선진국은 중층제 자치계층을 유지하고 있다. 영국의 경우, 1986년 런던시를 폐지하고 자치구 중심으로 단층화 하였으나, 광역지방정부 부재로 인한 전략적 업무수행의 어려움이 증대되자 14년 만에 2층제 자치계층으로 복원한 바 있다(김성호, 2009: 63-66).

한국의 230개 기초자치단체는 평균 20만 명을 상회한다는 점에서 일본(39,400명), 프랑스(1,600명), 독일(5,400명), 영국(138,600명)보다 훨씬 큰 규모를 지닌다(행정자치부, 2005: 12).

종합하면 도 폐지, 시·군 통합의 단층제안은 도를 분할하여 16개의 시·도를 70개 전후의 통합시로 규모를 축소하겠다는 것과 다르지 않다는 점에서 지방자치단체를 광역화하는 것이 아니라 반대로 축소하여 도의 규모와 역량을 약화시키는 구상이라 할 수 있다.

IV. 지방행정체제 개편안에 대한 여론조사 결과 분석

1. 분석 틀

본 연구의 분석 틀은 지방자치에 대한 정치적 태도와 인구경제학적 변인을 기준으로 일곱 가지 지방행정체제 개편안에 대한 선호를 살펴보고자 한다(<그림 2> 참조).

<그림 2> 지방행정체제 개편안의 여론조사 분석틀

<정치적 태도>

지방자치 수준

지방자치 필요성

자치단체 권한 수준

지방이양 필요성

<인구경제학적 요인>

성, 연령, 학력, 소득,

시/도, 지역

<지방행정체제 개편안의 선호>

• 시·도 폐지안

• 국가지방광역행정청(가칭) 신설안

• 70개 시군 통합안

• 자치구 폐지안

• 연방수준의 광역자치단체 개편안

• 시·도 통합안

• 남·북도 통합안

지방행정체제에 대한 전면적인 개편이든 부분적인 개편이든 이에 개인적인 선호는 지방자치와 분권에 대한 인식에 따라 중요한 영향을 받는다 할 것이다. 따라서 지방자치에 대한 정치적 태도에 중점을 두어 지방행정체제 개편안의 선호를 분석하는 것은 국민여론을 심층적으로 이해하는 데 도움이 될 뿐 아니라 특히 지방행정체제 개편의 당위성, 즉 국가경쟁력 강화를 위하여 분권과 지방자치 발전의 혁신적 조치로서 내세우고 있는 지방행정체제 개편의 필요성과 적실성 등을 판단하는 데 중요한 근거 자료가 될 수 있다.

본 분석에서 지방자치에 대한 정치적 태도는 한국의 지방자치 수준과 지방자치의 필요성, 자치단체의 권한 수준, 그리고 권한과 재원의 지방이양 필요성 등에 대한 인식을 통해 측정하고자 한다. 즉 한국의 지방자치 수준에 대한 평가, 지방자치의 필요성에 대한 인식, 자치단체의 권한에 대한 평가, 그리고 중앙의 권한과 재원의 지방이양 필요성에 대한 인식을 기준으로 지방행정체제 개편안들에 대한 선호에 어떠한 차이가 있는가를 분석할 것이다. 또한 회귀분석을 통해 인구경제학적 요인을 통제한 상태에서 지방자치의 정치적 태도가 지방행정체제 개편안의 선호에 미치는 독립적인 영향을 규명하고자 한다. 참고로 본 분석의 자료는 한국지방발전연구원이 여론조사기관인 ｢메트릭스｣에 의뢰하여 2009년 3월 27일부터 3월 30일까지 전화조사를 통해 전국의 만 20세이상 전국 남녀 1,000명을 대상으로 수집된 것으로, 설문의 구성은 지방자치 및 분권과 관련한 10개 항목과 지방행정체제 개편 관련 10개 항목, 그리고 인구경제학적 변인 관련 6개 항목이 포함되어 있다.

일부 법률안은 본 분석 자료의 여론조사 시점보다 늦게 제출된 것도 있으나 핵심적인 쟁점 내용은 지방행정체제 개편안과 관련된 설문항목에 포함되어 있는 것이었다.

표본은 성별, 연령, 지역 등을 무작위 층화할당방식으로 추출하였으며, 95% 신뢰수준에 ± 3.1%이다.

2. 광역시·도 폐지 단층제 개편안

시·도 폐지의 단층제 지방행정체제 개편안은 광역자치단체인 시·도를 폐지하자는 것과 시·도를 폐지한 후 중앙정부가 광역행정을 수행하게 하자는 안을 구분하여 분석하였다(<표 1> 참조).

<표 1> 광역시·도 폐지 단층제안

			시·도 폐지안			국가지방광역행정청 신설안
변수	구분	N	반대	중립	찬성	반대	중립	찬성
	전체	1,000	649	176	175	671	151	177
지방자치 수준	낮음	429	64.1	16.1	19.8	67.6	12.8	19.6
	기타	571	65.5	18.7	15.8	66.8	16.8	16.3
지방자치 필요성	필요	637	68.9	17.0	14.1	73.5	14.1	12.4
	기타	363	57.9	18.7	23.4	56.1	16.9	27.1
자치단체 권한수준	낮음	496	67.5	16.1	16.3	70.7	13.9	15.4
	기타	476	63.7	17.9	18.5	64.1	15.8	20.2
지방이양	필요	639	65.3	16.3	18.5	70.3	13.0	16.7
	기타	339	65.5	18.9	15.6	61.7	18.3	20.1

굵은체 p<.01,   보통체 p<.05,   이탤릭체 p<.1,  빈칸은 통계적으로 유의하지 않음

먼저 광역시와 도를 폐지하는 단층제안에 대해서는 반대(65%)가 찬성(18%)보다 훨씬 많았다. 특히 지방자치의 필요성을 강하게 인식하는 사람(69%)이 그렇지 않은 사람(58%)보다 반대하는 경향이 높은 것을 볼 수 있다(p<.01). 한편 광역자치단체인 시·도를 폐지한 후 광역행정을 중앙정부(가칭 국가지방광역행정청)가 수행하는 방안 역시 반대(67%)가 찬성(18%)보다 월등히 많으며, 지방자치에 대한 정치적 태도와 밀접한 관련을 나타내었다. 지방자치의 필요성을 강하게 인식하는 사람(74%)이 그렇지 않은 사람(56%)보다 반대가 많고(p<.01), 지방이양의 필요성을 강하게 인식하는 사람(70%)이 그렇지 않은 사람(62%)보다 반대가 많았다(p<.05). 지방자치단체의 권한 수준을 낮게 평가하는 사람(71%)도 그렇지 않은 사람(64%)보다 반대하는 경향이 높게 나타남으로서(p<.1), 광역자치단체의 폐지와 중앙정부의 광역행정 수행 방안이 반(反)자치적인 안으로 인식되고 있음을 시사해 주었다.

종합하면 시·도 폐지의 단층제 안은 찬성보다 반대가 매우 높다는 점에서 이를 무리하게 추진한다면 국민적 저항이 클 것으로 예상된다. 따라서 현행의 광역, 기초의 2계층제를 기본적으로 유지하되 기초나 광역의 자치단체를 통합하여 지방행정체제를 개편하는 안을 추진하는 것이 비교적 수용성이 높을 것으로 판단된다.

3. 기초 관련 지방행정체제 개편안

기초자치단체와 직접 관련된 두 개의 지방행정체제 개편안으로서 70개 시군 통합안과 광역시 자치구 폐지안을 나누어 분석한 결과는 <표 2>와 같다. 먼저, 시군을 현행 150개에서 70개 정도로 통합하자는 주장은 찬성(44%)이 반대(29%)보다 많았다. 특히 외국에 비해 우리나라 지방자치의 수준을 낮게 평가하는 사람(48%)이 그렇지 않은 사람(41%)보다 더 찬성하는 경향을 보이며(p<.1), 지방이양의 필요성을 강하게 인식하는 사람(47%)이 그렇지 않은 사람(21%)보다 찬성하는 경향이 높았다(p<.5).

<표 2> 기초단체 관련 지방행정체제 개편안

			70개 시군 통합안			자치구 폐지안			시군 통합의 명칭변경
변수	구분	N	반대	중립	찬성	반대	중립	찬성	반대	중립	찬성
	전체	1000	28.5	27.7	43.8	49.3	26.7	24.0	40.7	32.9	26.4
지방자치 수준	낮음	429	27.0	25.2	47.8	49.9	22.4	27.7	37.8	30.8	31.5
	기타	571	29.6	29.6	40.8	48.8	30.0	21.2	42.9	34.5	22.6
지방자치 필요성	필요	637	28.7	25.9	45.4	52.0	25.4	22.6	43.0	30.8	26.2
	기타	363	28.1	30.9	41.1	44.5	29.0	26.5	36.6	36.6	26.7
자치단체 권한수준	낮음	496	29.4	27.4	43.2	51.7	24.9	23.4	46.6	27.8	25.6
	기타	476	27.9	27.1	45.0	47.3	27.9	24.8	35.5	36.8	27.7
지방이양	필요	639	29.1	24.4	46.5	49.5	26.9	23.6	41.6	29.3	29.1
	기타	339	27.1	32.5	40.4	49.0	25.1	26.0	38.9	38.6	22.4

굵은체 p<.01,   보통체 p<.05,   이탤릭체 p<.1,  빈칸은 통계적으로 유의하지 않음

그러나 유의한 점은 지역 인근 시군과 통합되어 명칭이 바뀌는 것에 대하여 거부감이 훨씬 크다는 점이다. 즉 명칭변경에 대한 반대(41%)가 찬성(26%)보다 많았는데, 지방자치단체의 권한 수준을 낮게 평가하는 사람(47%)이 그렇지 않은 사람(36%)보다 반대하는 경향을 보였다(p<.01). 지방자치의 필요성을 강하게 인식하는 사람(43%)도 그렇지 않은 사람(37%)보다 반대하는 경향이 높았다(p<.1). 다만 외국에 비해 우리나라 지방자치의 수준을 낮게 평가하는 사람(38%)은 그렇지 않은 사람(43%)보다 덜 반대하는 경향을 보였다(p<.01). 또한 명칭변경에 대한 반대는 지방이양의 필요성 여부의 인식에서는 큰 차이가 없으나 찬성하는 입장에서는 지방이양의 필요성을 강하게 인식하는 사람(29%)이 그렇지 않은 사람(22%)보다 높게 나타났다(p<.01).

한편 광역시의 자치구를 폐지하자는 안에 대해서는 반대(49%)가 찬성(24%)보다 많았다. 특히 지방자치의 필요성을 강하게 인식하는 사람(52%)은 그렇지 않은 사람(45%)보다 반대가 많았다(p<.1). 흥미로운 점은 외국 대비 우리나라 지방자치 수준에 대한 인식의 경우, 자치구 폐지에 대한 반대에서는 큰 차이가 없으나 찬성의 입장은 지방자치의 수준을 낮게 평가하는 사람(28%)이 그렇지 않은 사람(21%)보다 찬성하는 경향이 훨씬 강하였다(p<.01). 참고로 자치구 폐지에 대한 이러한 결과는 학계나 전문가들의 전반적인 공감대와 상반되는 것이다. 자치구 폐지가 행정의 통일성이나 효율성을 확보하고 공공서비스의 질 향상과 자치구 간 격차를 해소하는 데 긍정적인 반면 주민자치 강화에는 부정적일 것이란 주장을 고려한다면(유재원, 2009), 자치구 폐지에 대한 일반 국민들의 이러한 반응은 주민자치의 부정적 영향에 대한 인식을 반영하는 것으로 해석된다.

종합하면 70개 시군 통합안은 반대보다 찬성이 비교적 높지만 과반수이상의 지지를 받는 수준은 아니며, 반대 의견도 상당한 분포를 차지한다는 점과 시군 통합에 찬성해도 그에 따른 명칭변경에는 거부감이 크다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 지방자치 수준이 낮고 중앙정부의 권한과 재원을 지방으로 이양해야 한다는 데 동의하는 사람들이 시군 통합에는 찬성하는 경향이 높았지만 명칭변경에는 반대가 더 많았다는 점은 시군 통합안의 추진에 현실적인 어려움이 예상되는 대목이다. 자치구 폐지에 대해서는 찬성보다 반대가 두 배 이상 많으며, 특히 이해당사자라 할 수 있는 광역시에 거주하는 사람들의 반대(56%)가 찬성(24%)보다 매우 높다는 점에서 자치구를 행정구로 변경하는 것은 저항이 클 것으로 예상된다.

4. 광역 통합 관련 지방행정체제 개편안

광역자치단체의 구역을 확대하는 세 가지 지방행정체제 개편안에 대한 국민 의견조사의 분석 결과는 <표 3>과 같다. 첫째, 전국을 연방수준의 자치권을 행사하는 6-7개의 광역자치단체로 개편하자는 안은 전체적으로 반대(42%)가 찬성(36%)보다 많았다. 다만, 연방수준의 광역단체 개편안에 대한 찬성을 살펴볼 때 외국에 비해 우리나라 지방자치의 수준을 낮게 평가하는 사람(39%)은 그렇지 않은 사람(34%)보다 상대적으로 찬성하는 경향이 높고(p<.05), 지방이양의 필요성을 강하게 인식하는 사람(39%)의 경우도 그렇지 않은 사람(30%)보다 연방수준의 광역단체 개편안을 찬성하는 경향이 높았다(p<.05).

<표 3> 광역단체 관련 지방행정체제 개편안

			연방수준 광역개편안			광역시·도 통합안			남·북도 통합안
변수	구분	N	반대	중립	찬성	반대	중립	찬성	반대	중립	찬성
	전체	1000	42.4	21.6	36.0	40.6	17.7	41.7	38.8	17.2	44.0
지방자치수준	낮음	429	43.6	17.3	39.2	41.7	13.5	44.8	38.0	16.6	45.5
	기타	571	41.5	24.9	33.6	39.8	20.8	39.4	39.4	17.7	42.9
지방자치필요성	필요	637	43.5	20.6	36.0	44.9	18.5	36.6	40.0	17.0	43.0
	기타	363	40.5	23.4	36.1	33.1	16.3	50.7	36.6	17.6	45.7
자치단체 권한수준	낮음	496	44.0	20.6	35.5	40.9	16.3	42.7	37.9	16.9	45.2
	기타	476	40.8	22.3	37.0	41.4	18.1	40.6	39.3	17.0	43.7
지방이양	필요	639	41.3	19.4	39.3	41.2	14.2	44.6	39.1	14.9	46.0
	기타	339	45.1	24.5	30.4	40.4	22.4	37.2	39.8	19.2	41.0

굵은체 p<.01,   보통체 p<.05,   빈칸은 통계적으로 유의하지 않음

둘째, 광역시와 도를 통합하는 개편안은 전체적으로 반대(41%)와 찬성(42%)이 팽팽하였다. 시·도 통합에 대한 찬성은 외국에 비해 우리나라 지방자치의 수준을 낮게 평가하는 사람(45%)이 그렇지 않은 사람(39%)보다 높으며(p<.01), 지방이양의 필요성을 인식하는 사람(45%)이 그렇지 않은 사람(37%)보다 높았다(p<.01). 반면에 지방자치의 필요성에 동의하는 사람은 시·도 통합에 반대(45%)가 많은 반면, 그렇지 않은 사람은 찬성(51%)이 많았다.

셋째, 남북으로 분리된 도를 하나로 묶는 방안은 반대(39%)보다 찬성(44%)이 많았다. 남·북도 통합안에 대한 찬반 의견은 우리나라 지방자치 수준 등 지방자치와 관련한 인식에는 차이가 없는 것으로 나타났다.

종합하면 광역자치단체의 광역화 방안들 중에 연방수준 광역단체 개편안은 반대가 높고 지지가 낮았던 반면, 시·도 통합안이나 남·북도 통합안이 비교적 지지가 높고 반대가 낮다 할 수 있다. 그런데 이는 앞서 시·도 폐지의 단층제 안에 대한 반대가 매우 높았던 것과 대비해 볼 때 자치계층의 중층제 유지안에 대한 국민적 선호가 상당히 강하다는 의미로 해석될 수 있다. 그 점에서 광역단체의 통합을 통해 구역을 확대 개편하는 안은 상대적으로 국민적 수용성이 높을 것으로 기대된다.

5. 지방행정체제 개편안의 회귀분석 결과

다음은 앞서 논의한 방안 중 6개 지방행정체제 개편안에 대하여 각각 인구경제학적 요인을 통제한 회귀분석을 통하여 지방자치에 대한 정치적 태도가 개편안의 선호에 미치는 독립적인 영향력을 검증하고자 한다(<표 4>참조).

광역단체의 남북도 통합안에 대한 회귀모형은 통계적으로 유의하지 않아 논의에서 제외하였다.

각 개편안에 대한 선호는 1점(매우 반대)에서 5점(매우 찬성)으로 측정되었으며, 지방자치에 대한 정치적 태도 역시 5점 척도(매우 부정부터 매우 긍정까지)로 측정하였다.

<표 4> 지방행정체제 개편안의 회귀분석 결과

	시군 통합안	자치구 폐지안	시·도 폐지안	국가지방광역행정청	연방수준 광역개편안	시·도 통합안
변수	회귀계수 (표준오차)	회귀계수 (표준오차)	회귀계수 (표준오차)	회귀계수 (표준오차)	회귀계수 (표준오차)	회귀계수 (표준오차)
상수	2.786*** (.291)	2.606*** (.283)	2.201*** (.277)	3.291*** (.278)	2.349*** (.310)	3.050*** (.316)
지방자치 수준	-0.108** (.050)	-0.064 (.048)	-0.044 (.047)	-0.042 (.047)	-0.046 (.053)	-0.040 (.054)
지방자치 필요성	0.010 (.037)	-0.064* (.036)	-0.110*** (.035)	-0.173*** (.035)	-0.054 (.039)	-0.140*** (.040)
지자체 권한수준	0.040 (.041)	0.034 (.040)	0.017 (.039)	0.046 (.039)	0.062 (.043)	-0.024 (.044)
지방이양 필요성	0.000 (.039)	-0.028 (.038)	0.054 (.037)	-0.092** (.037)	0.089** (.041)	0.055 (.042)
남녀(남=1, 여=0)	0.224*** (.073)	-0.114 (.070)	0.020 (.069)	0.003 (.069)	0.191** (.078)	0.011 (.079)
연령	0.001** (.003)	0.006** (.003)	0.006** (.003)	0.002 (.003)	0.004 (.003)	0.011*** (.003)
학력 (대재이상=1, 고졸이하=0)	0.053 (.086)	0.129 (.083)	0.080 (.082)	-0.182** (.082)	0.078 (.091)	0.063 (.093)
소득	0.037 (.033)	0.102*** (.032)	0.083*** (.032)	0.024 (.032)	0.009 (.035)	0.003 (.036)
시·도D (시=1, 도=0)	-0.031 (.073)	-0.260*** (.071)	-0.160** (.069)	-0.210*** (.069)	-0.010 (.077)	-0.178** (.079)
영남D	0.072* (.042)	0.088** (.041)	-0.040 (.040)	0.029 (.040)	0.038 (.045)	-0.017 (.046)
호남D	0.067* (.041)	-0.021 (.040)	-0.100** (.039)	-0.110*** (.039)	-0.085* (.043)	-0.016 (.044)
충청D	0.023 (.032)	0.023 (.031)	0.061** (.030)	0.082*** (.030)	0.038 (.034)	-0.023 (.034)
강원제주D	0.008 (.036)	-0.012 (.035)	0.003 (.034)	-0.028 (.034)	0.034 (.038)	-0.075* (.039)
N	955	955	955	955	955	955
F값	2.55***	3.79***	4.08***	7.40**	2.32***	3.20***

*** p<.01  ** p<.05  * p<.1

지방자치의 정치적 태도와 관련된 독립변수로서 첫째, 지방자치 수준에 대한 평가는 다른 변인들을 통제할 경우 시군 통합안의 선호에만 유의미한 영향을 보였는데, 외국에 비해 우리나라의 자치수준을 낮게 평가할수록 찬성하는 경향이 높았다. 둘째, 지방이양의 필요성에 대한 인식은 가칭 국가지방광역행정청 신설안과 연방수준의 광역개편안에 대해서만 통계적으로 유의하였으며, 권한과 재원의 지방이양 필요성을 높게 인식하는 분권론자일수록 국가지방광역행정청의 신설안에 대한 반대가 증가하는 반면, 연방수준의 광역개편안에 대해서는 찬성이 높았다. 셋째 지방자치에 대한 필요성은 시군 통합안과 연방수준의 광역개편안을 제외한 모든 개편안의 선호에 유의한 영향을 미쳤으며, 지방자치의 필요성을 높이 인식할수록 개편안들에 대한 반대가 높은 경향을 나타내었다. 반면 지방자치단체의 권한수준에 대한 평가는 다른 변인들을 통제할 경우 어떤 개편안에도 통계적으로 유의하지 않았다.

한편 인구경제학적 변수로서 첫째, 성별은 다른 변인들을 통제할 경우 시군 통합안과 연방수준의 광역개편안의 선호에만 유의미한 영향을 미치며, 여성보다 남성이 찬성하는 경향이 높았다. 둘째, 학력은 가칭 국가지방광역행정청의 신설안에 대해서만 독립적인 영향력을 미치며, 대재이상이 고졸이하보다 반대하는 경향이 높았다. 셋째, 소득은 자치구 폐지안과 광역시·도 폐지안에 대해 유의미한 영향을 미치며, 소득이 높을수록 찬성하는 경향이 높았다. 넷째, 거주지역의 시·도 변수는 시군 통합안과 연방수준의 광역개편안을 제외한 모든 개편안들에 유의미한 영향을 미치며, 도에 거주하는 사람보다 광역시에서 반대하는 경향이 높았다. 끝으로 거주지역의 권역 변수는 수도권을 기준으로 할 때 영남은 시군 통합안과 자치구 폐지안에 대해 찬성하는 경향이 더 높으며, 호남도 시군 통합안에 대한 찬성이 더 높지만 광역시·도 폐지안과 가칭 국가지방광역행정청 신설안, 그리고 연방수준의 광역개편안에 대해서는 반대가 수도권보다 더 강하였다. 그에 비해 충청은 수도권보다 시·도 폐지안과 가칭 국가지방광역행정청 신설안에 대한 찬성이 더 높으며, 강원/제주는 광역시·도 통합안에 대한 반대가 수도권보다 높았다.

종합하면 단층제 개편안으로서 광역시·도 폐지안은 지방자치의 필요성을 높이 인식할수록 반대하는 경향을 나타내는 데 비해, 연령이 높을수록, 소득이 높을수록 찬성하는 경향이 컸으며, 광역시에 거주하는 사람보다 도에서, 그리고 수도권에 비해 충청에서 찬성하는 경향이 높으며 호남은 수도권보다 반대가 많았다. 가칭 국가지방행정청 신설안은 지방자치의 필요성과 지방이양의 필요성을 높이 인식하는 분권론자일수록 반대하는 경향을 보였으며, 고졸이하보다 대재이상의 학력이, 그리고 도보다 광역시에서 반대가 높았는데, 수도권과 비교해서는 호남의 반대가 강하고, 충청의 찬성이 높았다.

기초단체와 관련된 개편안으로서 시군 통합안은 지방자치 수준에 대한 평가가 낮을수록, 여성보다 남성이, 연령이 높을수록, 수도권보다 영남에서 찬성하는 경향이 높았다. 자치구 폐지안은 지방자치의 필요성을 높이 인식할수록 반대하는 경향을 나타내는 데 비해, 연령이 높을수록, 소득이 높을수록, 광역시보다 도에서, 그리고 수도권에 비해 영남에서 찬성이 높았다. 한편 광역 통합의 개편안으로서 연방수준 광역개편안은 지방이양의 필요성을 높이 인식할수록, 그리고 여성보다 남성이 찬성하는 경향을 나타냈는데, 수도권보다 호남의 반대가 강한 것이 통계적으로 유의하였다. 시·도 통합안은 지방자치의 필요성을 높이 인식할수록 반대하는 경향을 나타내는 데 비해, 연령이 높을수록, 광역시보다 도에서 찬성하는 경향을 보였으며 수도권에 비해서는 강원/제주의 찬성이 낮았다.

V. 결론 및 정책 제언

지방행정체제 개편의 대안 선택은 논리적 근거뿐 아니라 국민적 합의와 수용이 요구되는 매우 중요한 사인이라 할 것이다. 본 연구는 지금까지 학계와 정치권에서 논의된 주요 개편안들에 대한 논거와 장단점을 살피면서 동시에 현실 가능성 측면에서 지방행정체제 개편안들에 대한 일반 국민을 대상으로 한 여론조사를 분석하였다.

지방행정체제 개편안들에 대한 일반국민 의식조사의 찬반 분포를 살펴볼 때, 광역자치단체 폐지의 단층제안은 국민들이 받아들이는 데 저항이 높을 것으로 예상되며, 기초자치단체중 자치구 폐지도 특히 광역시 거주 주민의 반대가 높았다는 점에서 무리하게 추진할 방안이 아니라 본다. 시군 통합은 비교적 지지가 높았지만 시군 통합에 따른 명칭 변경의 저항감을 나타낸다는 점에서 자율적 통합의 원칙이 적절할 것이다. 또한 광역자치단체의 통합을 추진하는 데는 연방제 수준으로의 구역확대보다 광역시·도 통합이나 남북도 통합이 비교적 저항이 적을 것으로 예상된다.

지방자치의 정치적 태도가 지방행정체제 개편안들에 대한 선호에 미치는 영향은 민주성과 효율성 측면에서 각 개편안을 평가하는 데 중요한 시사점을 제공해 줄 수 있다. 자치수준을 낮게 평가할수록 시군 통합안을 찬성하는 경향을 나타낸 것은 자치수준을 높이는 데 효율적인 방안으로서 시군 통합의 구역확대가 중요하다고 인식하고 있음을 시사해준다. 한편 지방자치의 필요성을 높게 인식할수록 시군 통합안과 연방수준 광역개편안을 제외한 모든 방안들에 대해 반대가 높아지는 현상은 민주성을 제약하는 것으로 인식되기 때문일 수 있다. 특히 광역시·도 폐지안과 국가지방광역행정청 신설안의 경우 자치영역의 축소를 가져오는 방안이라는 점에서 반대가 매우 높았으며, 지방이양의 필요성을 높이 인식할수록 특히 국가지방광역행정청 신설안에 대한 반대가 높아진 현상 역시 민주성 측면에서의 한계를 드러내는 것이다. 그와 비교해 자치계층의 중층제 유지안로서 광역의 통합을 통한 광역정부의 경쟁력강화에 대해서는 상대적으로 국민적 지지가 높다 할 수 있다. 이는 지방이양의 필요성을 높이 인식할수록 연방제 수준의 광역개편안에 대한 찬성이 높았던 점에서 잘 드러나듯이 효율성이 개편안 선호에 중요한 기준임을 시사해 준다.

지금까지의 논의와 분석을 바탕으로 하여 다음과 같이 향후 지방행정체제개편의 방향을 제시할 수 있다.

1) 지방정부의 계층은 학술적으로나 경험적으로 검증된 중층제가 유지되어야 한다.

일부 정치권이 주장하는 통합광역시는 해당지역 공공서비스 공급체계에서 독점적 지위를 갖게 될 것이다. 이 경우 대규모 지방정부의 경직성과 불투명성 등으로 행정서비스 운영의 효율성, 주민에 대한 대응성 등이 약화되면서 비효율적인 자원낭비가 발생하고, 결과적으로 주민들의 다양한 요구를 만족시킬 수 없게 될 우려가 크다. 이러한 점에서 중층제 자치계층이 바람직하다.

2) 모든 국민의 애향심의 근거지이자 역사성을 가진 지방정부의 통폐합 또는 관할구역의 조정은 현행 지방자치법에 의거하여 자발적으로 주민이 선택하도록 추진해야 한다.

자치계층의 개편은 시․도와 시․군․구 그리고 그 주체인 주민의 의사가 무엇보다 존중되어야 한다. 정치권이 추진하고자 하는 지방행정구역 개편의 효과는 현행법으로도 추진할 수 있는 여지가 있음을 상기할 필요가 있다.

3) 장기적으로 지방정부의 종류를 헌법에 규정하는 것이 바람직하다.

독일은 연방헌법 제28조제1항에서 주, 광역, 기초자치단체를, 이탈리아는 헌법 제114조제2항에서 시, 도, 광역시 그리고 지역정부를, 러시아는 헌법 제5조에서 러시아연방이 공화국․지방․주․연방직할시․자치주․자치관구로 구성된다고 규정하고 있다. 이렇듯 상당수의 외국에서는 헌법에 지방자치정부의 종류를 규정함으로서 국가행정의 근간을 이루는 자치행정계층을 법률로서 수시로 설치 또는 폐치하거나 중층제 지방정부를 단층제로 개편하는 데 따른 소모적 논쟁을 방지하고 있다.

결론적으로 국회와 정부는 이상과 같은 문제점과 개편추진 방향을 고려하여 국정에 무리를 주지 않는 현행법 테두리 안에서 지역주민과 학계, 시민단체, 이해당사자인 시․도와 시․군․구 그리고 지방정부 4단체 협의체 등의 의견을 충분하게 수렴하여 가장 합리적이고 현실적인 대안을 찾아야 할 것이다. 그를 통해 지방정부의 경쟁력이 국가의 경쟁력 제고에 기여할 수 있도록 지방정부의 성장 동력을 회복하는 계기가 되기를 기대한다.

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황아란(黃雅蘭): 뉴욕주립대학교(스토니부룩)에서 정치학 박사학위(미국 정당평가의 긍정성 및 부정성 효과, 1993)를 취득하고 현재 부산대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 관심분야는 지방자치, 선거, 방법론이며, 최근 논문으로는 "한국 정치세대의 이념적 특성과 정치행태(2009)", "선거환경 변화가 당선경쟁과 투표율에 미친 영향(2008)",“지방의원 선거의 여성참여와 정당공천(2007),” "Voters and Parties in Local Elections(2006)" 등이 있다.

<E-mail: ahwang@pusan.ac.kr / 논문접수일: 2009. 10. 08 / 심사개시일: 2009. 10. 12 / 심사완료일: 2009. 11. 15>

김성호(金聖鎬): 부산대학교 대학원에서 법학박사학위(지방의회의 입법권에 관한 연구, 1994)를 취득하고 현재 전국시도지사협의회 정책연구실장으로 재직하고 있다. 관심분야로는 입법권 배분, 지방분권(정부간 관계), 지방분권형 헌법 등이며, 최근 논문으로 “조례입법권의 범위에 관한 인식변화추이 연구(2009)”, “지방행정체제개편과 헌법적 과제(2009 공동)”가 있으며, 연구보고서로 <지방자치단체의 국가정책결정 참여방안>, <지방의회 활성화를 위한 법제 개선방안>, <자치경찰제의 준거틀과 모형설계>등이 있다.

<E-mail: visionh@paran.com>