공공조직의 레드테이프 영향요인 연구*

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 49～66

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

* 본 논문의 완성을 위해 수고해주신 심사위원들께 진심으로 감사드립니다. 이 논문은 2008년도 정부재원(교육과학기술부)으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(KRF-2008-327-B00748).

A Study on Determinants of Red Tape in the Public Organization

안 병 철

본 연구는 관료제의 병리현상을 나타내는 레드테이프 개념을 규정과 절차로 야기되는 결과적 상태로 정의하고 그 영향요인을 분석하였다. 연구결과에 따르면 첫째, 레드테이프 수준은 규정이나 절차에 따른 문서과다가 가장 높고, 업무지연, 절차복잡 순으로 나타났다. 정보기술의 활용으로 문서작성이 축소되고 있음에도 여전히 과다한 서류작업이 발생하고 있다. 둘째, 레드테이프 영향요인으로 감사제도, 집권화, 업무량, 보상기대, 형식주의 등이 유의미한 영향을 미치고, 목표모호성, 신뢰, 외부통제요인과는 영향관계가 없는 것으로 나타났다. 셋째, 공공조직의 레드테이프는 규정과 절차로 인해 초래되는 역기능 측면을 강조해주고 있다. 레드테이프가 완전히 제거대상이기 보다는 업무처리를 위해 필요한 경우이다. 따라서 레드테이프 수준을 줄이거나 최소화하는 제도설계가 필요하다.

주제어 : 레드테이프, 관료제병리, 영향요인, 관료제역기능

I. 서  론

관료제는 기본적으로 규칙과 절차에 의거하여 작동되는 조직이다. Weber가 지적하듯이 관료제의 주요한 특성으로 법규를 강조한 이후 관료제에서 규칙과 절차는 조직운영의 효율적인 관리수단이다. 따라서 관료제의 최고 가치는 ‘규칙’을 통한 운영원리가 되었다. 하지만 관료제의 규칙은 긍정적 측면과 부정적 측면을 동시에 지니고 있다. 규칙과 절차의 지나친 강조는 오히려 조직의 병리현상 혹은 역기능을 초래하였다.

관료제의 병리현상을 상징적으로 나타내는 개념이 이른바 레드테이프(red tape)이다. 레드테이프 개념은 1990년대 이후 선진국 행정개혁논의와 함께 관료제의 비효율성으로 큰 이슈거리가 되었다. 주요 선진국가 행정개혁 핵심과제가 레드테이프를 축소하여 행정간소화(administration simplication)전략을 추구할 정도로 레드테이프 연구의 중요성이 부각되고 있다(OECD, 2006; OECD정부혁신아시아센터, 2007). 레드테이프에 관한 학문적 연구도 다양한 수준에서 진행되고 있다(김병섭, 1996; 박경효, 1999; 목진휴 외, 2002; 박종구 외, 2005; 한인섭, 2007; Baldwin, 1990; Brynard, 1995; Bozeman & Scott, 1998; Bozeman, 2000; Moon & Bretschneider, 2002; Walker & Brewer, 2008).

OECD 국가에서는 근래에 규제개혁과 행정간소화 전략을 어떻게 수립하고 추진 할 것인가에 대해 다양한 수준에서 연구를 진행하고 있다(www.oecd.org).

우리나라에서도 최근의 정부혁신 혹은 행정개혁에 대한 관심이 증대하면서 레드테이프에 관한 실무적 및 대중적 관심이 증가하고 있다. 1960년대 이후 정부관료제주도 산업화정책이후 국가발전과정에서 만들어진 규제와 규정들이 급변하는 행정환경속에서 국가경쟁력을 저하하는 요인으로 지적되고 있기 때문이다. 최근의 규제전봇대논쟁에서 보듯이(한겨레신문, 2008. 1. 22 ; 한국일보, 2008. 1. 23), 지나친 규제와 규정에 의한 비효율성문제가 제기되어 정책적 관심사가 제기 되기도 하였다. 이처럼 행정개혁논의와 함께 규제에 따른 비율성문제가 제기되는 시점에서, 지나친 규정과 규칙에 따라 야기되는 레드테이프 현상에 대한 체계적 연구의 필요성이 제기되고 있다. 이를 위해 본 연구는 레드테이프의 명확한 개념과 레드테이프 결정요인을 규명해보려고 한다. 즉, 먼저 우리나라 공공조직의 구성원들은 레드테이프를 어떻게 인식하고 레드테이프 수준은 어느 정도 일까? 둘째, 조직구성원들이 레드테이프에 집착하는 이유는 무엇일까? 이에 대한 답을 구해 봄으로써 공공조직 레드테이프 감축에 관한 시사점 도출에 기여할 것으로 기대된다.

공공조직의 레드테이프 영향요인 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

Ⅱ. 이론적 논의와 선행연구 검토

1. 레드테이프 개념

레드테이프(red tape)는 17세기 영국에서 정부문서를 붉은 끈으로 묶던 관행에서 유래되었으나, 최근에는 ‘불신받는 정부’ 혹은 ‘관료적 병리’를 총칭하는 용어 사용하고 있다. 레드테이프하면 일반적으로 번문욕례(繁文縟禮)나 관료제 병리(病理)의 부정적 기능을 강조한다(Bozeman, 1992; 1996; 1998; 2000). 즉, 레드테이프라는 말은 관료적 비효율성, 행정지체, 문서주의, 성가신 규정들, 규제, 과잉통제, 경직성 등과 관련된다. 많은 학자들은 규칙이나 절차와 관련하여 레드테이프를 정의하고 있지만 구체적인 내용에는 차이가 있다.

첫째, 조직내 존재하는 ‘규칙과 절차'자체를 레드테이프로 규정하는 경우이다(Chandler & Plano, 1982: 216-218). 레드테이프를 주로 규칙 자체로 간주하여 이것이 조직구성원의 업무행태에 영향을 미치는 것으로 가정한다. 이 경우 모든 규정이나 절차가 레드테이프에 해당된다. 이러한 정의는 합리적인 규칙과 절차와 구분하여 레드테이프를 이해하기 어렵고, 조직에서 공식화(formalization)와 별다른 차이가 없다. 조직의 업무처리와 관련된 모든 규정과 규칙이 레드테이프에 해당된다.

둘째, 규칙과 절차에 의해 나타나는 업무지체, 책임전가, 서류과다 등 결과적 상태로서 레드테이프를 정의하는 경우이다. 규칙과 절차로 인한 업무지연, 짜증, 성가심 등 역기능적 측면을 강조한다(김병섭, 1996; 박경효, 1999; Knott & Miller, 1987; Bretschneider, 1990; Bozeman & Scott, 1992; Pandey & Bretschneider, 1997; Scott & Pandey, 2000; Goodsell, 2000; Bozeman, 2000; Pandey & Welch, 2005; Coursey & Pandey, 2007). 김병섭(1996)은 ‘지나친 제약과 경직성을 초래하는 절차와 규칙(김병섭, 1996), ‘업무비능률을 야기하는 규칙이나 절차’(박경효, 1999), ‘다양한 계층에 의한 절차적 지연’(Bretschneider, 1990), ‘불필요한 규정과 절차, 정당화 될 수 없는 업무지체’(Bozeman & Scott, 1992), ‘영향력있는 요인들에 의해서 발생한 과도한 시간지연’(Bretschneider, 1997), ‘규칙과 절차에서 부여된 강제’(Scott & Pandey, 2000), ‘아무런 유익함을 제공하지 못하고 추종의 부담만을 수반하는 규칙’(Bozeman, 2000) 등으로 정의한다. 즉, 레드테이프로 인해 복잡한 절차나 규칙으로 인한 결정지연, 성가신 보고체계, 규칙의 획일적 적용, 과도한 서류작업 및 복잡한 절차요구 등의 비효율성을 초래하는 것으로 본다.

셋째, 레드테이프를 조직의 공식화라는 순기능적 측면에서 강조되기도 한다(Kaufman, 1977; Baldwin, 1990; Brynard, 1995; 박흥식, 1991). Kaufman(1977)에 따르면 ‘어떤 사람의 레드테이프는 다른 사람에게는 신성한 보호장치(protection)가 된다’(Kaufman, 1977; 4). 따라서 레드테이프는 더 나은 가치를 추구하기 위해 참아야 하는 부산물이며 ‘뿌리 깊은 적’이 아닌 ‘성공의 희망’으로 인식해야 한다는 것이다. Baldwin(1990)과 Brynard(1995)의 연구에서도 유사한 논리가 발견된다. 또한 유사한 맥락에서 Landau(1969)도 중복성(redundancy)의 관점에서 레드테이프가 긍정적 효과를 주장한다. 그에 따르면 단기적으로 과도하고 비실질적이며, 무의미하다고 생각되는 규정이나 절차들이 장기적인 중복성으로 작용하여 조직의 성과개선에 유리한 결과를 가져올 수 있다고 본다.

2. 국내외 연구경향

레드테이프에 관한 선행연구내용을 보면 국내연구는 제한적 연구에 머물러 있는 반면에, 국외연구에서는 학자들의 연구가 활성화되어 상당한 연구성과를 도출하고 있다.

국내선행연구 연구동향을 살펴보면 레드테이프를 ‘아무런 도움을 주지못하고 부담만을 주는 규칙, 절차’등 관료제 역기능적 특성을 강조하는 연구가 대부분이다(김병섭, 1996; 김영민, 1998; 박경효, 1999; 장덕희, 2002; 목진휴 외, 2002; 박종구 외, 2005; 함요상 외, 2006; 한인섭, 2007). 우리나라에서 김병섭(1996)의 체계적인 연구 이후로 김영민(1998), 박경효(1999), 장덕희(2002)의 후속연구로 상당한 연구진척이 이루어지고 있다. 레드테이프 현상자체뿐만 아니라 정보기술과 레드테이프 상호관계연구(장덕희, 2002; 박종구 외, 2005)에서는 흥미로운 연구결과를 제시하고 있다. 장덕희(2002)는 정보통신환경의 인식에는 공사영역간 차이가 없으나 정보기술 활용이 레드테이프 감축을 유도할 것이라는 인식수준은 공공영역이 민간영역보다 높아서 정보기술이 일정부분 레드테이프를 문제를 개선시켜 줄 것이라는 점을 제기하였다(장덕희, 2002). 또한, 박종구 외(2005)는 정보기술이 레드테이프를 직접적으로 감축하지는 않으나 행정업무의 개선에는 긍정적 역할을 수행하지만, 한편으로는 정보기술은 레드테이프의 원인으로 작용하는 행정업무요인을 촉진시켜 결과적으로 레드테이프를 증가시킬 수 도 있다는 점도 제기하고 있다(박종구 외, 2005). 최근에 함요상 외(2006)는 공공조직과 공기업간 행정개혁이후 레드테이프 수준변화를 비교하여 유의한 연구성과의 도출하였고, 한인섭(2007)은 공공과 민간조직을 비교하여 공공조직이 상대적으로 레드테이프 수준이 높으나 이전보다는 상대적으로 축소되었음을 지적하였다.

레드테이프의 국외연구는 Kaufman(1977)을 시작으로 연구가 진행되었고 이후, Bozeman의 연구는 선도적 연구추진으로 연구 성과물이 축적되었다(Bozeman, 1992; 1996; 1998; 2000). 국외연구에서도 1990년대 이후 레드테이프를 관료제의 병리라고 개념화하는 경향이 일반적 추세이다(Bozeman & Crow, 1991; Bozeman & DeHart-Davis, 1999; Rainey 외, 1995; Brynard, 1995; Bozeman & Kinsgley, 1998; Bozeman, 2000; Scott & Pandey, 2000; Pandry & Kingsley, 2000; Moon & Bretschneider, 2002; Pandey& Welch, 2005; Turg & Bozeman, 2005; Pandey & Moynihan, 2007; Coursey & Pandey, 2007). 특히 Bozeman(1993),  Bozeman & Kinsgley(1998), Bozeman(2000), Moon & Breschneri(2002), Pandey & Welch(2005),  Coursey & Pandey(2007) 등의 연구는 심층적 연구로 레드테이프 연구에 던져주는 이론적 시사점은 크다. 국외연구에서는 이처럼 다양한 측면에서 많은 연구가 축적되었다는 긍정적 평가를 할 수 있지만, 국내연구에서는 아직 초보적 수준에 머물러 있다(표-1참고).

<표-1> 레드테이프 주요 선행연구

구 분	주요 내용	대상	비 고
Kaufman (1977)	∘레드테이프 = 느리고 번거롭고 분하고 짜증 ∘규정인 절차뿐 만아니라 레드테이프의 결과로 여겨지는 지연이나 직무만족도 등 측정	공공조직	모든 레드테이프
Rainey & Sanjay (1995)	∘공사조직의 레드테이프 여부와 원인을 조직구조 및 업무와 관련하여 목표모호성, 불확실성 및 기대가설 등으로 설명	공공조직 민간조직	원인과결과
Bozeman & DeHart-Davis (1999)	∘레드테이프 원인으로 정치적 집행, 다수목표, 불명확한 행태	정책사례	원인과결과
Moon & Bretschneider (2002)	∘레드테이프 원인으로 조직구조, 조직문화, 환경, 리더의 기업가적 위험시도, 조직능력(재정, 관리), 통제변수(규모, 공/사, 지역적 위치)	공공조직	원인과결과
Pandey & Welch(2005)	∘레드테이프 원인으로 계층제, 형식주의, 목표명확성, 보상기대, 전문화, 작업권위, 위험분위기, 규칙관찰, 정치적 영향력, 조직규모	공공조직 민간조직	원인과결과
김병섭 (1996)	∘레드테이프에 영향요인으로 공사영역, 조직의 집권화 및 정형화정도, 조직원의 목표 및 신뢰수준 등의 조직구조 요인	공공조직 민간조직	원인과결과
박경효 (1999)	∘레드테이프 원인을 개인적 요인으로는 권위주의, 형식주의, 사인주의 등 행정문화변수와 개인특성변수(성별, 나이, 직급, 경력), 상황적 요인은 외부환경변수(외부통제, 공직 불신감)와 행정관리변수(집권화, 정형화, 목표모호성, 보상체계, 업무량, 감사제도)	공공조직	원인과결과
장덕희 (2002)	∘레드테이프 원인으로 규정, 절차 역기능(과도한 공식화, 집권화, 정형화), 조직문화(계층수, 조직관행, 조직경직정도, 재량권정도)	공공조직 민간조직	원인과결과
박종구 외 (2005)	∘레드테이프 = 조직내 비효율적 규정, 업무단계 지연 ∘레드테이프 원인으로 관행, 상관태도, 의사소통수준, 외부통제(상부기관의 통제, 민간기관으로부터 통제)	공공조직	원인과결과
함요상 외 (2006)	∘레드테이프 = 업무단계 지연 등 관료제 병리 ∘목표명확성, 연공서열, 업무만족도 등 측정비교	공공조직 민간조직	결과
한인섭(2007)	∘레드테이프 = 현재 시행되고 있는 규정, 절차로서 순응해야 할 부담이 따르지만 해당 규정이 의도 있는 정당한 목표의 달성과는 무관한 것 ∘레드테이프 원인으로 조직형태, 목표요인, 조직규모, 외부적 통제, 신뢰요인	공공조직 민간조직	원인과결과

Ⅲ. 연구조사의 설계

1. 레드테이프의 개념구성

레드테이프 정도는 학자들마다 다양하게 사용하고 따라서 경험적 연구에서 공유하는 척도들도 다르다. 본 연구에서 레드테이프 정의는 ‘조직내 규정과 절차로 야기되는 결과적 상태’에서 접근한다(Knott & Miller, 1987; Bozeman, 2000). 규칙과 절차강조로 인한 짜증, 성가심과 업무지체 등을 레드테이프로 본다. 실제로 레드테이프 연구에서 중요한 것은 규칙과 절차가 어느 정도이냐 보다는 규정과 규칙으로 인해 초래되는 부작용이다. 규칙 그 자체는 순기능적 요소가 있기 때문이다. 이런 관점에서 본 연구에서 레드테이프 개념은 세 범주에서 정의한다.

레드테이프 척도를 ‘업무수행에 소요되는 시간’(Bozeman, 1992), ‘업무처리과정이 외부조직에 방해를 받는 정도’(Baldwin, 1990), 일반적 레드테이프, 규칙준수레드테이프, 인사레드테이프로 나누고, 조직효과성에 규칙이 미치는 부정적 영향정도(Rainey 외, 1995) 등 다양하다.

레드테이프 개념을 어떻게 정의할 것인가는 중요하다. 김병섭(1996), 박경효(1999), 박종구 외(2005), 함요상 외(2006)의 연구는 레드테이프를 포괄적으로 정의한다. 본 연구는 Pre-Test 및 공무원 면접조사를 통해 보다 개념정의를 구체화하였다. 먼저, 레드테이프 정의를 주어진 규정과 절차의 과정적 의미보다 “규정과 절차로 인해 초래하는 결과적 레드테이프”가 중요함을 발견하였다. 둘째, 지나친 규정과 절차에 따른 비효율성이 무엇인지 질문한 결과에 따르면 과도한 규정에 따른 업무처리지연, 과다한 서류작업, 절차복잡성 등이 제기되어 이를 레드테이프 개념으로 구성하였다(2009. 3. 6/13/20 면접조사).

첫째, 규칙과 절차준수로 인해 업무처리가 지연(delay)되는 경우이다(Bozeman & Scott, 1996; Bozeman, 2000; Pandey & Welch, 2005). 규칙과 절차준수가 업무처리지체를 초래하는 것이다. 업무처리지연은 의사결정을 질질 끄는 관료들의 반응으로 나타나, 규칙과 절차의 준수가 부정적 조직성과를 야기한다(Pandey & Kingsley, 2000; Walker & Brewer, 2008: 1116-1118). 신속한 업무처리를 해야 되지만 규정으로 인해 처리가 지연되거나, 성가신 절차로 업무성과를 기대할 수 없는 경우를 말한다.

둘째, 규칙과 절차준수가 업무처리 절차의 복잡성을 초래하는 경우이다(Bozeman & Bretschneider, 1994; 최영훈, 2002; 박종구 외, 2005). 규칙과 절차의 강조가 업무처리과정에 불필요한 순응비용을 부담한다(Bozeman, 2000: 13). 규칙준수의 경직성이 업무처리 절차를 까다롭게 하고 이로 인해 복잡한 날인절차를 거치게 되어 비효율성을 초래하게 된다

셋째, 규칙과 절차준수로 인해 과다한 서류작업을 요구하는 경우이다(최영훈, 2002; Bennet & Johnson, 1979; Pandey & Welch, 2005). 규칙과 절차준수는 업무처리의 비합리성을 배제하고 책임의 한계를 명확히 하기 위해 주로 문서에 의한 업무처리를 한다. 그럼에도 규칙과 절차준수는 실제 업무처리내용보다는 과다한 구비서류나 서식의 작성을 수반한다. 이로 인해 규칙과 절차준수가 오히려 형식적 문서처리에 의한 다문서주의를 초래한다. 이러한 경향은 목적은 사라지고 수단에만 집착하는 형식주의(formalism) 결과를 초래한다(이종범, 2008 : 11-12).

본 연구는 이런 측면에서 레드테이프 개념을 ‘업무지연’, ‘절차복잡’, ‘문서과다’ 등으로 구성한다. 이를 측정하기 위한 척도는 Bozeman 외(1992), Rainey 외(1995)와 김병섭(1996), 박경효(1999), 함요상 외(2006), Pandey & Scott(2002), Pandey & Welch(2005), Coursey & Pandey(2007) 등을 참고하였다.

2. 레드테이프 영향요인

레드테이프의 측정은 조직내 규정 및 절차의 수준, 업무지연의 정도 등에 의해 측정되는 객관적 측면(Bozeman 외, 1992; Lan & Rainey, 1992)과 조직구성원의 인식정도에 의해 측정되는 주관적 측면(Rainey 외, 1995; Pandey 외, 2005; Courney 외, 2007; 김병섭 외, 1996; 함요상 외, 2006)으로 구분된다. 본 연구에서는 레드테이프의 객관적 측정보다는 조직구성원들의 인식도를 중심으로 측정한다. 선행연구를 참고하여 본 연구는 레드테이프 영향요인으로 목표모호성, 업무량, 집권화, 감사제도, 신뢰, 외부통제, 형식주의, 보상기대 등을 선정하고 이를 중심으로 분석하였다.

레드테이프를 결재단계 수, 서류 수 등 비교적 객관성 지표로 측정하는 경우, 예컨대 결재의 수가 많으면 비능률적이고 가정할 수 있지만, 이런 가정이 항상 성립할 수는 없다. 업무의 성격상 다양한 결재 단계가 필요하고 또 그것이 정당할 수도 있기 때문이다(박경효, 1999). 그만큼 객관적 측정이 연구방법상 혼란의 여지도 있고 측정하더라도 간접적이고 추론적인 성격을 지닐 수밖에 없다(Bozeman & Scott, 1996: 9-10; Pandey & Scott, 2002 : 453-460).

1) 목표모호성

다수 학자들은 목표모호성과 레드테이프간 정(+)의 관계가 있을 것이라고 주장한다(Lan & Rainey, 1992; Rainey 외, 1995; Bozeman, 2000; 김병섭, 1996; 한인섭, 2007). 공공관리자들이 레드테이프를 만들어 낸 이유는 공공조직의 경우 목표모호성이 존재하기 때문이라는 것이다. 공공조직의 목표는 다양하고 복잡할 뿐만아니라 애매하고 무형적인 경우가 많다. 관리자들은 관료들의 성과를 엄격하게 평가하기 힘들어 규칙과 절차를 구체화하고 관료들로 하여금 이에 순응할 것을 강조하게 된다(Rainey 외, 1995: 568; Pandey & Welch, 2005; 556). 목표가 모호하기 때문에 관료들은 사소한데 관심을 갖고, 자신의 업무가 합리적으로 평가받기 어렵다고 생각한 나머지 규칙과 절차를 하나의 안전장치를 삼게된다(김병섭, 1996: 7). 따라서 공공조직은 목표 자체가 애매하고 복합적인 목표를 추구하므로 레드테이프를 초래한다는 것이다. 조직의 목표모호성이 높을수록 레드테이프는 증가 할 것이다. 본 연구는 이를 측정하기 위해 조직목표가 무엇인지 명확하게 규정하는 정도, 업무목적 이해정도, 조직목표를 정확히 설명할 수 있는 여부 등으로 구성하였다.

2) 업무량

관료제 구성원들에게 주어진 업무처리량의 과다는 레드테이프에 집착하게 만든다(Pandey & Welch, 2005; 550). 관료들이 처한 업무환경은 수행해야 할 업무량에 비해 제공되는 인적, 물적자원은 만성적으로 제약을 받고 있다. 관료들의 업무량 과다는 업무수행을 위해 요구되는 의사결정 준비시간이 절대적으로 부족하기때문에 업무를 정형화시키고자 노력하게 된다. 이 과정에서 규정과 절차준수는 좋은 수단이 된다는 것이다(박경효, 1999: 28). 따라서 업무량이 많을수록 규칙이나 절차에 집착할 것이다. 이를 측정하기 위해 회의참석에 소모시간, 업무량 과다 수준, 업무량 증가 정도 등으로 구성하였다.

3) 집권화

집권화는 공식적인 의사결정권한이 계층제 상부에 집중되어 있는 정도이다(김병섭, 1996: 6; 박경효, 1999: 27; Rai, 1983: 48). 또는 조직내 자원배분에 관련된 의사결정의 집중도이다. 집권화된 조직일수록 고위관리자가 하위관료의 사소한 결정이나 행동을 통제하기 원하기 때문에 관료는 업무의 자율성을 제한받고 규칙이나 절차에 집착할 가능성이 크다(Moon, 1999; 34-35). 업무처리 재량권이 제약된다면 관료들은 규칙에 따르는 소극적 업무행태를 취하고 이 결과는 업무지연과 연결된다(Pandey & Welch, 2005: 559-560). 따라서 집권화가 레드테이프를 증가시킬 것이다. 집권화의 측정은 사소한 업무의 상급자 뜻 수용여부, 하급자 자율성 여부, 스스로 결정할 경우 상급자 질책여부 등으로 구성하였다.

4) 감사제도

합법성을 기준으로 한 처벌위주의 감사방식도 관료의 레드테이프를 초래한다. 현실과 괴리가 있는데도 불구하고 법규의 순응 여부만을 따지는 경우 관료는 감사에 따른 문책이나 처벌을 의식한 나머지 규정이나 절차에 얽매이게 된다(박경효, 1999: 28). 즉, 처벌위주 감사제도는 업무처리 결과가 업무지체 혹은 과다한 서류작성이든 상관없이 오직 규정과 절차에 수행하는 업무행태를 지닌다. 관료들은 업무처리시 감사를 의식할 수밖에 없을 것이다. 높은 업무성과를 내더라도 감사에서 지적되면 승진경쟁에서 또 자신에 대한 상급자의 신뢰도 영향을 미친다(2009. 3. 16 면접조사). 감사제도에 관한 조사에 따르면, 현행 감사제도가 적발과 처벌위주로 되어 있어 일 많이 한 사람이 오히려 손해를 본다는 점이다(손경식, 2003: 58-60). 따라서 적발과 처벌위주 감사제도는 규칙과 절차에 집착하게 만들어 레드테이프를 증가시킬 것이다. 이를 측정하기 위해 감사의 합법성 중시, 감사의식에 따른 업무처리, 재량권행사여부 등으로 구성하였다.

5) 신뢰

관료들을 신뢰한다면 상세한 지침이나 처방을 가지고 관료의 재량권을 제약하려는 경향은 덜 할 것이다(Kaufman, 1977). 관료들에 대한 불신이 규칙을 많이 만들어 내거나(김병섭, 1996: 7), 관료들을 제재하기 위해 계속해서 각종 규제와 절차를 만든다는 것이다. 관료들을 불신하는 경향이 크다면 통제하기 위해 규제장치가 증가한다. 관료들의 업무처리를 불신하기 때문에 규정을 만들어 통제하려는 것이다. 정부활동에 대한 요구사항이나 관료에 대한 통제장치를 감소시킨다면 레드테이프도 많이 줄어든다(한인섭, 2007: 37). 따라서 관료들에 대한 신뢰수준이 높다면 레드테이프는 감소할 것이다. 신뢰수준의 측정은 최고관리층의 구성원 신뢰정도, 주민들의 공무원 업무처리 및 인정여부 등으로 구성하였다.

6) 외부통제

Baldwin(1990)은 공공조직 및 그 구성원의 행태에 미치는 비공식적, 정치적 레드테이프를 개념화하였다. 특히 비공식적 레드테이프를 ‘정치적 시스템하에 언론, 정당, 여론, 이익집단’ 등의 영향력에 따라 야기된 조직자율의 방해물로 보고, 이들의 영향력에 따라 조직의 자유가 제약받는다는 것이다(Baldwin, 1990: 10-11). 공공조직은 민간조직과 달리 이해관계집단이 다양하고 그 영향 정도가 크기 때문에 정치적 관료적 통제를 받는다. 따라서 합리적 업무처리를 위한 행정절차법이 만들어지고 또 불공정한 업무처리가 발생하지 않도록 규칙과 규제가 필요하게 되는데, 이 과정에서 부과된 규정들이 결과적으로 레드테이프로 변질될 가능성이 크다. 따라서 외부통제가 강할수록 관료들은 높은 레드테이프를 보일 것이다. 이를 측정하기 위해 본 연구는 언론계, 시민단체 감시눈길여부, 상급기관 및 의회통제 정도 등으로 구성하였다.

7) 형식주의

형식주의란 내용이나 실리보다는 관행, 선례 등에 치중하는 사고방식이다. 관료가 형식주의적 사고를 지닐 경우 기존의 행정절차나 규정을 강조하게 되어 업무처리에 소극적 행태를 띠게 된다(박경효, 1999: 26-28). 이는 관료제 구성원의 업무처리에 대한 인식도와 관련되는데, 만약, 규정이나 절차 집착한다면 결과적으로 업무처리가 지연되어 실제 업무성과를 기대하기가 어렵게 될 것이다. 업무성과라는 목적은 사라지고 요구되는 규칙에만 집착하는 형식주의를 초래 한다. 따라서 형식주의적 사고가 높을수록 레드테이프는 증가 할 것이다. 형식주의 수준 측정은 업무관행 이행여부, 정해진 규정과 절차준수여부, 소극적 업무행태 여부 등으로 구성하였다.

8) 보상기대

공정한 보상기대수준도 레드테이프에 영향을 미친다(Bozeman & Kingsley, 1998: 110; Pandey & Welch, 2005: 555). 관료가 개인의 업무능력과 실적에 따라 합리적인 보상을 받고, 업무능력에 대한 보상수준이 기대된다면 적극적 업무행태를 취한다. 관료들은 적극적 업무처리로 최고관리층으로부터 업무능력을 인정받고 이에 따라 승진기회가 주어진다면 규칙과 절차집착은 덜 할 것이다. 그러나 이러한 보상기대가 없다면 관료들에게는 규칙과 절차를 위반하지 않은 사실이 보상기대수준이 될 것이다(박경효, 1999: 27-28). 따라서 공정하고 합리적인 보상체계가 마련되어 보상기대수준이 크다면 레드테이프는 감소할 것이다. 보상기대수준의 측정은 조직에서 일한 만큼 보상정도, 업무수행능력의 인정여부, 업무수행능력에 따른 승진기회 여부 등으로 구성하였다.

<표-2> 설문문항의 구성

변 수	설문문항
Y1	신규사업(정책)을 구상해 착수할 때까지 걸리는 시간은 빠른 편이다.
Y2	물품구입이나 장비구입시 걸리는 시간이 빠른 편이다.
Y3	민원인 불편이 있더라도 규정과 절차는 지켜져야 한다.
Y4	우리조직은 최종결재를 받기까지 절차가 많다.
Y5	우리조직은 성가신 규칙이나 절차가 많다.
Y6	업무수행상 효율성이 떨어지더라도 규정이나 절차는 준수되어야 한다.
Y7	하루에 발송하거나 접수하는 문서의 양이 많다.
Y8	규정과 절차중에 서류작업이 많다.
Y9	업무처리과정에서 서류작업이 많은 편이다.
X1	조직의 목표가 무엇인지 명확하게 규정하고있다.
X2	나의 업무목적은 분명하고 구체적이다.
X3	나는 조직목표를 정확하게 설명할 수 있다.
X4	회의참석에 소모되는 시간이 많다.
X5	내가 처리해야 할 업무량이 많다.
X6	하는 일이 이전보다 줄지 않고 증가한다.

X7	아주 사소한 업무라도 상급자의 뜻에 따라야 한다.
X8	스스로 결정을 내릴 경우 질책을 받는다.
X9	상급자가 결정을 내리기 전에 어떠한 결정을 할 수 없다.
X10	감사를 의식하다보면 업무상 재량권을 행사하기 어렵다.
X11	감사는 업무처리의 타당성보다는 합법성을 중시한다.
X12	감사를 의식하면서 업무처리를 한다.
X13	최고관리층은 조직구성원을 신뢰하고 있다.
X14	우리조직이 하는 일을 주민들이 잘 알아주고 있다.
X15	내가 열심히 일한 만큼 주민들로부터 인정을 받는다.
X16	업무수행에 언론계, 시민단체로부터 감시눈길을 느낀다.
X17	우리조직은 상급단체에 폭넓은 통제를 받는다.
X18	업무수행에 의회통제가 심하다.
X19	업무관행은 반드시 따라야 한다.
X20	업무를 정해진 규정이나 절차에 따라 처리하는 것이 중요하다.
X21	주어진 일만하면 되지 일을 만들어 할 필요는 없다.
X22	조직에서 열심히 노력하는 것은 그에 따른 보상이 있기 때문이다.
X23	업무수행능력이 높으면 조직으로부터 인정받는다.
X24	업무수행능력이 떨어지면 승진기회도 줄어든다.

2. 연구모형

레드테이프 영향요인은 전술한 바와 같이 선행연구의 경험적 논의를 바탕으로 본 연구는 레드테이프에 영향을 미치는 요인을 <그림-1>과 같이 설정하였다. 영향을 미치는 변수로 목표모호성, 업무량, 집권화, 감사제도, 신뢰, 외부통제, 형식주의, 보상기대 등을 설정하였다. 또한, 이들 변수간 영향관계를 보다 미시적이고 동태적인 수준에서 규명하기 위하여 응답자별 특성별 요인에 따른 인식차이를 분석하였다. 레드테이프 영향요인은 개인별 특성변수에 따라 상이한 반응으로 나타날 수 있으므로 응답자별 개인특성변수들은 공무원의 레드테이프 인식도에 직접적 영향요인으로 작용할 수 있다.

<그림-1> 연구모형

∘목표모호성

∘업무량

∘집권화

∘감사제도

∘신뢰

∘외부통제

∘형식주의

∘보상기대

∘응답자 특성

- 성별, 연령

- 학력, 직급

- 근무연수

∘업무지연

∘절차복잡

∘문서과다

3. 조사대상의 선정과 표본특성

1) 표본추출

본 연구는 전남북도지역내 기초자치단체(전주시, 정읍시, 군산시, 목포시, 나주시, 순천시) 공무원 300명을 무작위로 추출하여 2009년 4월부터 7월까지 설문조사를 실시하였다. 총 배포된 설문지는 300부이며 회수된 응답자는 252부로 회수율은 84.0%이다. 설문조사를 위해서 관련자치단체(총무부서)의 협조를 얻어 배포 및 수집을 하였으며 면접조사도 병행하였다.

2) 설문지 구성과 분석방법

설문지구성은 인구사회학적 배경, 레드테이프 개념으로 업무지연, 절차복잡, 문서과다, 영향요인으로 목표모호성, 업무량, 집권화, 감사제도, 신뢰요인, 외부통제, 형식주의, 보상기대를 질문하는 설문으로 구성하였다. 수집된 설문자료는 통계프로그램인 SPSS 14.0을 활용하여 분석하였고, 통계처리기법은 레드테이프의 인식도와 레드테이프에 영향을 미치는 변수분석을 위해서 요인분석과 다중회귀분석기법을 이용하였다.

<표-3>의 응답자 특성을 살펴보면 남성이 74.2%, 여성 25.8%, 직급별로는 5급 이상 15.5%, 6급 이하는 84.5%로 상대적으로 하위직 공무원이 다수를 차지하고 있다. 근무기간은 10년 이하가 14.7%, 11～20년 53.1%, 21년 이상 32.1%이며, 연령은 41세 이상이 전체 81.7%를 차지하고 있으며, 학력은 79.8%가 전문대졸 이상이다.

<표-3> 설문조사의 응답자 특성

변 수	구 분	빈도	비율(%)
성 별	남성	187	74.2
	여성	65	25.8
연 령	30대	46	18.3
	40대	117	46.4
	50대 이상	89	33.0
학 력	고졸 이하	51	20.2
	전문대졸 이상	201	79.8
직 급	5급 이상	39	15.5
	6급 이하	213	84.5
근무연수	10년 이하	37	14.7
	11-20년	134	53.1
	21년 이상	81	32.1

Ⅳ. 분석결과

1. 레드테이프 수준

전체적인 레드테이프 수준은 5점 만점에 3.43으로 나타나고 있다. 규정이나 절차에 따른 문서과다가 3.54로 가장 높고, 업무지연 3.45, 절차복잡 3.31 순이다. 특히 규정과 절차에 따른 업무처리과정에서 과다한 구비서류 혹은 서식의 작성으로 다문서주의 발생이 상대적으로 심한 편이다. 정보기술(IT)의 활용으로 문서작성이 축소되고 있으나, 여전히 과다한 서류작업이 발생하고 있다. 이와 관련하여 정보기술이 레드테이프를 직접적인 감축은 하지 못하고, 행정업무개선에만 긍정적 효과가 있다는 연구결과가 제기되었다(박종구 외, 2005: 287-290). 예컨대, 행정조직에서는 전자결재가 일반화되어 있으나 공무원들은 아직도 대면결재를 선호하고 있다. 하급자는 상급자와 접촉을 통한 인간관계를 고려하고, 상급자는 전자결재내용만으론 특정한 정책내용에 대해 상세하게 알 수가 없어 담당자로부터 설명을 요구하는 경우가 많다. 이로 인해 재차 문서작성을 초래하고있다(면접조사, 2009. 5.22).

측정문항의 신뢰도는 업무지연 0.502, 절차복잡 0.640, 문서과다 0.741 등으로 나타나 비교적으로 레드테이프 수준을 설명하는 신뢰도에는 무리가 없다.

<표-4> 레드테이프 수준

구 분	평 균
업무지연	3.45
절차복잡	3.31
문서과다	3.54
전 체	3.43

2. 신뢰도 및 요인분석

레드테이프의 영향요인을 분석하기 위한 요인추출방법은 주성분 분석방법을 활용하였고, 요인회전은 가장 일반적으로 사용하는 베리백스(Varimax)회전방식을 사용하였다. 독립변수들에 대한 요인분석의 적절성 검증결과 KMO(Kaiser-Meyer-Oklkin) 척도 값이 .514로 나타났고, Barlett의 구형성 검증에서도 유의확률이 .000으로 p<.05보다 작아 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.

KMO값이 1에 가까울수록 요인분석의 의미는 높아지는데, 0.50에서 0.60까지는 비록 부족하지만 받아들일 수 있는 수준이다.

요인분석 결과 독립변수들은 <표-5>에서 보듯이 통계적으로 서로 독립적 요인으로 묶여졌다. 묶어진 요인은 목표모호성, 업무량, 집권화, 감사제도, 보상기대, 형식주의 등이다. 독립변수를 설명하는 24개 문항중에서 요인분석 결과 동질성이 확보되지 않은 10개 문항은 제거되었다. 설명변수간 내적 일관성을 통한 신뢰도를 확인하기 위하여 크론바하 알파값(Cronbach's α)-test를 실시하였다. 신뢰도 분석결과 당초 변수의 구성 설문항목들의 신뢰도를 나타내는 알파계수가 0.6이상으로 나타났다. 모든 변수들이 응집력을 갖기 때문에 하나로 묶더라도 신뢰성이 있는 것으로 나타났다. 또 연역적으로 설정한 각 변수의 항목들이 하나의 대표변수로 묶이는 지를 검증하고 복수의 항목을 하나의 대표변수로 단일화하기 위하여 독립변수들과 종속변수들에 대하여 요인분석을 실시하였다.

요인분석결과 각 독립변수들이 레드테이프에 영향을 미치는 요인을 분석하기 위해 각 요인의 요인점수(factor score coefficient)를 새로운 점수로 설정하고, 이를 독립변수로 설정하였다. 또한 종속변수로 설정한 레드테이프 개념 설문문항들이 동질적인 하나의 요인으로 묶이는가를 알아보기 위해 요인분석을 실시하였다. 요인분석결과 각 2개 문항이 하나의 요인으로 묶어졌고, 이를 통해 얻은 요인점수를 종속변수로 구성하였다.

<표-5> 요인분석 및 신뢰도 분석

측정문항	요 인 분 석						Cronbach's α값
	감사제도	집권화	업무량	보상체계	목표모호성	형식주의
설문/X11	.881	.103	.177	.115	.199	037	.672
설문/X10	.832	.289	.161	.048	.045	.113
설문/X12	.772	-.163	.119	.048	-.044	-.079
설문/X8	-.032	.865	-.168	-.243	.087	-.117	.677
설문/X7	.120	.766	.096	.027	-.116	.177
설문/X9	.061	.760	-.003	-.042	.322	-.188
설문/X6	.215	.112	.839	-.097	.157	.066	.754
설문/X5	.275	-.199	.760	-.146	-.161	-.060
설문/X23	-.034	-.037	-.255	.912	.065	-.034	.816
설문/X22	.399	.183	.052	.786	-.157	.178
설문/X3	.066	.151	.106	.070	.889	-.115	.730
설문/X1	.129	-.009	-.314	-.275	.705	.406
설문/X21	.070	-.168	-.072	.026	.009	.882	.691
설문/X19	-.128	.424	.393	.218	.010	.628
고유값	3.000	2.549	1.763	1.548	1.415	0.881
분산비율	21.432	18.206	12.595	11.058	10.104	6.295
누적분산비율	21.432	39.638	52.233	63.291	73.396	79.691

3. 레드테이프 영향요인

레드테이프에 영향을 미치는 요인을 검증해보고자 <표-5>의 요인분석결과를 중심으로 다중회귀분석을 실행하였다. 다중회귀분석모형의 분산분석 결과는 p<0.01수준에서 모두 유의미한 것으로 나타나 모형설정은 비교적 합리적으로 이루어진 것으로 볼 수 있다.

<표-6> 레드테이프 영향요인 다중회귀분석 결과

구분	업무지연		절차복잡		문서과다
	Beta	T-value	Beta	T-value	Beta	T-value
감사제도	.159**	2.541	-	-	.290**	5.685
집권화	-	-	.354**	6.280	-.272**	-.5.766
업무량	.257**	4.515	-	-	.204**	4.417
보상기대	-	-	-.129*	-2.244	-.345**	-7.598
형식주의	-	-	.261**	4.785	.255**	5.428
성별	-	-	-.186**	-3.296	-	-
학력	.262**	4.184	-	-	-.137*	-2.266
직급	-	-	-	-	.348**	6.136
R²	.196		.266		.502
F값	20.145**		22.361**		37.074**

*p<0.05, **p<0.01

분석결과에 따르면 업무지연은 회귀방정식의 회귀계수 중요도를 나타내는 베타값의 부호가 감사제도(β=.159), 업무량(β=.257), 학력(β=.262) 등이 p<0.01수준에서 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 업무량과 감사제도 변수가 업무지연에 중요한 요소라고 할 수 있다. 절차복잡은 집권화(β=.354), 보상기대(β=-.129), 형식주의(β=.261), 성별(β=-.186)등이 유의미한 영향을 미쳤으며, 이 가운데 집권화의 영향이 비교적 큰 것으로 나타났다. 문서과다는 감사제도(β=.290), 집권화(β=-.272), 업무량(β=.204), 보상기대(β=-.345), 형식주의(β=.255) 등이 p<0.01수준에서 유의미한 영향을 미쳤으며, 응답자 특성중에서는 학력(β=-.137), 직급(β=.348)이 유의미한 변수인 것으로 나타났다.

응답자별 특성변수를 통제변수로 설정하여 분석한 결과는 전체설명도(R²)와 변수간 통계적 유의성, 변수간 영향관계가 응답자별 특성변수를 포함한 분석결과와는 커다란 차이가 없다.

4. 분석결과 논의

지방자치단체 공무원을 대상으로 한 레드테이프의 실증분석결과가 던져주는 연구의 함의는 다음으로 정리된다. 업무지연는 감사제도, 업무량, 학력에 의해서 영향을 받는 것으로 나타났다.  처벌위주의 감사제도가 이루어질수록 업무량이 클수록 업무지연이 높게 나타난다. 업무평가시 합법성에 따른 규정의 순응여부만을 따질 경우, 관료들은 감사에 따른 문책을 의식한 나머지 법규나 규정에 얽매이게 된다는 점을 시사해준다. 문책위주 감사제도하에서는 관료들은 굳이 혁신적으로 또 적극적으로 업무처리를 하지 않으려고 할 것이다. 적극적 업무처리를 하다가 감사에 적발되면 손실비용이 크기 때문이다. 이런 점에서 레드테이프 감축을 위해서는 처벌위주 감사제도의 탈피가 필요하다고 본다. 또한 업무량과다도 레드테이프를 집착하게 만드는 배경이 되고 있다. 이러한 결과는 관료들은 업무량이 과다하면 효율적인 업무처리를 위해 획일적인 방식 또는 정형화를 취할 수 있다. 즉, 관료들은 과다한 업무처리를 위해 정형화시키고자 노력하게 되는데, 이때 규칙과 절차준수는 좋은 수단이 되고 그것이 업무지연으로 나타날 수 있다 점이다. 학력이 높을수록 업무지연이 높은 것으로 인식하고 있는데 이러한 결과는 선행연구에서 언급되지 않은 것으로 향후 추가적 연구가 이루어져야 할 것이다.

절차복잡은 집권화, 보상기대, 형식주의, 성별 등에 영향을 받는 것으로 나타났다. 집권화된 조직일수록, 보상기대가 낮거나, 관행집착의식이 클수록 레드테이프는 증가한다. 집권화된 조직일수록 상급자는 하위공무원의 사소한 결정이나 행동을 통제하길 원한다. 때문에 하급자 업무처리는 업무 자율성보다는 규정에 집착한 나머지 업무처리절차의 복잡으로 이어진다. 이런 점에서 볼때 집권화가 레드테이프를 초래하고 있어 업무처리과정에 자율성을 확대함으로써 업무처리에 발생하는 시간과 노력을 줄여야 할 것이다. 특히 정보기술의 활용으로 업무처리절차를 개선하면 과다한 규정과 복잡한 절차는 감소 될 것이다. 또 보상기대수준이 낮아 관료들에게는 규칙과 절차를 위반하지 않은 사실이 오히려 보상기대수준이 되고 있어 레드테이프를 증가시킨다. 이런 점에서 공정하고 합리적인 보상체계가 마련되어 보상기대수준이 크다면 레드테이프는 감소할 것이다. 레드테이프 감축을 위해서 제도적 유인책의 필요성을 시사해준다. 관료들의 기존의 행정적 절차나 규칙에 집착이 클수록 레드테이프를 증가시킨다. 성별의 경우 베타 값이 부의 영향관계로 나타나고 있는데, 이러한 결과도 추가적 연구가 이루어져야 할 것이다.

문서과다는 감사제도, 집권화, 업무량, 보상기대, 형식주의, 학력, 직급 등의 변수에 의해 영향을 받은 것으로 나타났다. 처벌위주감사 및 업무량이 증가할수록, 보상기대수준이 낮을수록, 관행집착 의식이 클수록 문서과다를 초래하고 있다. 특히 집권화요인은 부의 영향관계로 나타났는데, 이 점은 절차복잡레드테이프 분석과는 상이하다. 이러한 결과에 대해 추가적 연구가 필요하고, 다만 관료들이 집권화이든 분권화이든 상관없이 업무처리과정에 과다한 문서작성이 수반되고 있다는 인식이 설문조사에 반영되지 않았을까 하는 점을 추론할 수 있다. 이는 레드테이프 수준이 문서과다가 절차복잡 및 업무지연보다는 상대적으로 높다는 점이 이를 뒷받침 한다. 학력이 낮을수록 직급이 높을수록 문서과다수준이 높은 것으로 인식하고 있는데, 이러한 연구결과도 향후 추가적인 논의가 필요할 것으로 생각된다.

목표모호성과 레드테이프와는 유의미한 영향관계가 없는 것으로 나타났다. 공공조직은 목표모호성 때문에 레드테이프를 증가시킨다는 주장이 선행연구에서는 다수이지만(Lan & Rainey, 1992; Rainey, 1993; Rainey 외, 1995; 전영한, 2006), 본 연구결과는 상반된 결과이다. 이는 노무현행정부 이후 행정조직에서 이루어지고 있는 성과관리(performance management), 업무재설계(business process reengineering)가 도입되는 경향이고, 지방자치단체에서도 정기적으로 직무성과평가 및 업무평가를 시행함으로서 공무원들이 목표의 명확성에 대한 인식도가 향상되고 있는 것으로 보인다.

공조직의 목표모호성은 사조직에 비해 아직까지도 풀기 어려운 과제이다. 그럼에도 2000년대 이후 많은 공조직에서 목표모호성을 줄이기 위한 제도개선 노력을 기울이고 있으며, 설문조사기관의 다수가 정기적으로 부서별 직무성과평가 및 업무평가를 시행하고 있다. 이런 배경이 공조직의 목표명확성을 높이는 데 일정부분 작용한 것으로 보인다.

신뢰요인도 레드테이프에 유의미한 영향을 미치지 못하고 있다. 관료들에 대한 불신이 이들을 통제하기 위해 계속해서 각종 규정과 절차를 만들어 레드테이프 증가로 이어지는데, 본 연구결과에서는 영향관계가 없다. 최근의 지방자치단체는 고객만족 행정서비스 품질개선으로 행정신뢰가 향상되는 양상에 비추어 레드테이프와 관련성이 낮은 것으로 보인다. 또한 외부통제요인도 레드테이프에 유의미한 영향을 미치지 못하고 있다. 행정조직은 합법적 강제력에 따라 운영된다는 점에서 외부적 통제를 받는 것은 당연하나, 지방자치단체 외부통제는 중앙정부보다 상대적으로 낮은 통제와 관련이 있어 보인다.

Ⅴ. 결론 및 시사점

본 연구는 관료제의 지나친 규칙과 절차에 따른 병리현상을 나타내는 레드테이프 현상에 대해 실증연구를 시도하였다. 본 연구결과를 정리하면 첫째, 레드테이프 수준에서는 규정이나 절차에 따른 문서과다가 가장 높고, 업무지연, 절차복잡 순이다. 규정과 절차에 따른 과다한 문서작성이 비교적 심하다. 정보기술의 활용으로 문서작성이 축소되는 경향에도 불구하고 여전히 과다한 서류작업이 발생하고 있다. 둘째, 레드테이프 영향요인으로 감사제도, 집권화, 업무량, 보상기대, 형식주의 등이 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났고, 목표모호성, 신뢰, 외부통제요인과는 영향관계가 없는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 선행연구와 유사한 경우도 있으나 상이한 차이도 있어 지속적인 연구가 필요하다고 본다.

본 연구의 이러한 결과가 던져주는 시사점은 첫째, 레드테이프 정의에 있어서 규칙과 절차가 어느 정도이냐 보다는 규정과 절차로 인해 초래되는 역기능 측면을 재차 강조해주고 있다. 규칙과 절차강조에 따른 절차의 복잡성, 업무지연, 문서과다 등이다. 이런 관점에서 레드테이프 개념은 Bozeman이 제시한 본연의 기능적 목표달성에 기여하지 못하면서 조직구성원에게 추종의 부담만을 강요하는 규정 및 절차의 정의와 그 맥을 같이 한다. 동일한 맥락에서 레드테이프 영향요인을 보면 레드테이프는 완전히 제거해야 하는 부정적 병리이기보다는 업무처리를 위해 경우에 따라선 필요한 경우이다. 규칙과 절차 그 자체는 순기능적 요소가 있기 때문이다. 따라서 레드테이프 감축을 위해서는 행정업무에 대한 개혁, 예컨대 처벌위주감사방식을 지양하고 공정한 보상체계를 마련하여 업무처리에 자율성을 부여하는 등의 행정제도개선이 선행되어야 할 것으로 보인다. 이러한 과정에서 본연의 기능적 역할을 못하는 규정이나 절차를 제거하는 방식으로 접근해야 할 것이다. 레드테이프 감축에 사람이냐 제도이냐에 대해 사람의 행태문제도 제기되지만 제도적 개선책이 우선시 되어야 할 것으로 본다. 행태를 변화시키는 데는 일차적으로 합리적 제도설계가 필요하기 때문이다. 공공조직의 레드테이프 발생은 불가피한 측면이 있으므로 그 수준을 줄이거나 최소화하는 제도설계가 필요하다고 본다. 그렇게 된다면 행정조직의 서비스 품질개선이나 조직성과를 향상시킬 수 있을 것이다. 둘째, 향후 연구 시사점으로 본 연구결과에서 발견되듯이 정보기술의 활용으로 문서작성 축소를 기대할 수 있음에도 여전히 과다한 서류작업이 발생하고 있다. 따라서 정보기술 활용과 레드테이프의 영향관계는 어떠한지 연구가 필요하다는 점이다. 또한 레드테이프는 상하 조직계층별 수준에 따라 상이 할 것이라는 점도 예상할 수가 있어, 조직계층별 레드테이프 수준의 심층적 연구도 필요하다.

본 연구는 실증조사를 통해 레드테이프 개념과 영향요인을 탐색했으나 다음과 같은 한계점을 지닌다. 첫째, 연구결과의 일반화를 위해서 표본의 다양성을 추구해야 하나 일부지역 지방자치단체에 편중되었다. 둘째, 본 연구가 인식조사를 레드테이프 수준과 영향요인만을 측정하여 레드테이프에 관한 심도 있는 접근을 못했다. 특히 각 영향요인들이 작용한 원인에 대한 탐구를 심층적으로 설명하지 못한 점은 본 연구의 커다란 한계이다. 이러한 한계를 감안하여 향후연구는 광범위한 조사대상을 선정하고, 레드테이프에 관한 심층적 접근이 필요하다고 본다.

참 고 문 헌

김병섭. (1996). 행정조직의 레드테이프. ｢한국행정학보｣, 30(2): 1-17.

김영민. (1998). 행정조직의 레드테이프 연구. ｢성균관대 석사논문｣.

목진휴 외. (2002). 전자정부를 통한 행정부패 감소방안. ｢정보화정책｣, 9(3): 3-17.

박경효. (1999). 민원행정의 레드테이프 결정요인 분석. ｢지방정부연구｣, 3(2): 23-36.

박종구 외. (2005). 정보통신기술이 레드테이프에 미치는 영향. ｢정부학연구｣, 11(2): 261-289.

손경식. (2003). 지방자치단체감사제도의 문제점과 개선방안. ｢지방행정｣, 12월호: 71-85.

이종범. (2008). 형식주의의 재음미.｢정부학연구｣, 14(3): 5-34.

장덕희. (2002). 정보기술과 레드테이프의 관계연구. ｢국민대 석사논문｣.

전영한. (2006). 목표모호성이 관료주의 문화에 미치는 영향. ｢행정논총｣, 42(4): 1-20.

최영훈. (2002). 정보기술, 레드테이프 부패의 관계성. ｢한국부패학회 동계학술대회논문집｣.

한인섭. (2007). 공공조직과 민간기업의 레드테이프 수준비교. ｢한국행정논집｣, 16(4): 31-53.

함요상 외. (2006). 신공공관리적 행정개혁의 도입과 레드테이프 수준변화. ｢한국행정논집｣, 18(3): 649-673.

OECD정부혁신아시아센터. (2007). 레드테이프에서 스마트테이프로: OECD 국가들의 행정간소화전략.

Baldwin, J. N. (1990). Perceptions of Public Versus Private Sector Personnel and Informal Red Tape. American Review of Public Administrative, 20: 7-28.

Bennett, J. R. & Johnson, N. H. (1979). Paperwork and Bureaucracy. Economic Inquiry, 17: 435-451.

Bozeman Barry. (1993). A theory of Government "Red Tape", Journal of Public Administration Research and Theory, 3(3): 273-303.

Bozeman Barry. (2000). Bureaucracy and Red Tape. Prentice Hall, INc. New Jersey.

Bozeman Barry & Scott, P. (1996). Bureaucratic Red Tape and Formalization. American Review of Public Administrative, 26(1): 1-17.

Bozeman Barry & Kingsley G. (1998). Risk Culture in Public and Private Organization. Public Administration Review, 58(2): 109-118.

Bozeman Barry & Reed, Pamela N. (1992). Red Tape and task delays in public and private organization, Administration & Society, 24(3): 290-323.

Bozeman Barry & Hal G. Rainey. (1998). Organizational Rules and the Bureaucratic Personality. American Journal of Political Science, 42(1): 163-189.

Bozeman Barry & Leish DeHart-Davis. (1999). Red Tape and Clean Air. Journal of Public Administration Research and Theory, 9(1): 141-177.

Bozeman Barry & Sanjay K. Pondey. (2004). Public Management Decision Making. Public Administration Review, 64(5): 553-565.

Bretschneider, S. (1990). Management Information Systems in Public and Private Organizations. Public Administration Review, 50(6): 536-545.

Brynard, Dirk J. (1995). Combating red tape in the Public Sector. International Journal of Public Sector Management, 8(4): 38-47.

Buchanan, B. (1975). Red tape and Service Ethic. Administration & Society, 6(4):423-444.

Chandler, R. C. & Plano, J. C. (1982). The Public administration dictionary, New York: John Wiley & Sons .Inc.

Coursey, David H. & Pandey, Sanjay K. (2007). Content Domain, Measurement and Validity of the Red Tape Concept. American Review of Public Administrative, 37(3): 349-361.

DeHart-Davis, Leisha & Sanjay K. Pandey. (2005). Red Tape and Public Employees. Journal of Public Administration Research and Theory, 15(1): 133-148.

Goodsell, Charles T. (2000). Red Tape and a Theory of Bureaucratic Rules. Public Administration Review, 60(4): 373-375.

Kaufman, H. (1977). Red Tape : Its Origins, Uses, and Abuses, Washington, D.C.: Brookings.

Knot, Jack H. & Miller, Gary J. (1987). Reforming Bureaucracy, Prentice-Hall : Englewood Cliffs, NJ.

Lan Zhiyong. & Hal G. Rainey. (1992). Goals, Rules and Effectiveness in Public, Private, and Hybrid Organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 2(1): 5-28.

Landau, M. (1969). Redundancy, Rationality and Problem of Duplication and Overlap. Public Administration Review, 29.

Moon, Myung Jae. (1999). The Pursuit of Managerial Entrepreneurship. Public Administration Review, 59(1): 31-43.

Moon Jae, M. & Bretscneider Stuart. (2002). Does the Perception of Red Tape Constrain IT Innovativeness in Organization? Journal of Public Administration Research and Theory, 12(2): 273-291.

OECD. (2006). Cutting Red Tape : National strategies for Administration Simplification.

Pandey, Sanjay K. & Garnett, J. L. (2006). Exploring public sector communication performance. Public Administration Review, 66(1): 37-51.

Pandey, Sanjay K. & Gordon A. Kingsley. (2000). Examining Red Tape in Public and Private Organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 10(4): 779-799.

Pandey, Sanjay K. & Welch, Eric W. (2005). A Multistage of Management Perceptions of Red Tape. Administration & Society, 37(5) : 542-575.

Pandey, Sanjay K. Coursey., David H. & Moynihan & Donald P. (2007). Organizational Effectiveness and Bureaucratic Red Tape. Public Performance & Management Review, 30(3): 398-425.

Pandey, Sanjay K. & Bretscneider Stuart. (1997). The Impact of Red Tape's Administrative Delay on Public Organization's Interest in New Information Technologies. Journal of Public Administration Research and Theory, 7(1): 113-130.

Pandey, Sanjay K. & Patrick G. Scott. (2002). Red Tape: A Review and Assessment of Concepts and Measures. Journal of Public Administration Research and Theory, 12(4): 553-580.

Rai G. S. (1983). Reducing Bureaucratic Inflexibility. Social Service Review, 57: 44-58.

Rainey Hal G. & Sanjay K Pandey. (1995). Research Note: Public and Private Manager's Perceptions of Red Tape. Public Administration Review, 55(6): 567-574.

Rosenfield, R. A. (1984). An Expansion and Application of Kaufman's Model of Red Tape. Western Political Quarterly, 3 : 603-620.

Scott, Patrick G. & Pandey, Sanjay K. (2000). The Influence of Red Tape on Bureaucratic. Journal of Policy Analysis & Management, 19(4): 615-633.

Scott, Patrick G. & Pandey, S. K. (2005). Red tape and public service motivation. Review of Public Personnel Administration, 25(2): 155-180.

Turaga, Rama Mohana R. (2005). Red Tape and Public Managers Decision Making. American Review of Public Administrative, 35(4): 363-379.

Walker, R.M. & Gene A. Brewer. (2008). An Organizational Echelon Analysis of the Determinants of Red Tape in Public Organizations. Public Administration Review, 68(5): 1112-1127.

안병철(安柄喆): 고려대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 조선대학교 사회과학연구원 연구원으로 있다. 관심분야는 정책이론, 관료제 등이며, 주요 논문으로 ‘정부관료제 조직진화와 제도적 특성(2006)’, ‘행정혁신의 저항요인(2008),’ ’정부관료제 예산행태와 전략(2009)‘, ’공공서비스의 역사적 변천과 특성(2009)‘ 등이 있다.

<E-mail: drahn@chol.com / 논문접수일: 2009. 10. 08 / 심사개시일: 2009. 10. 16 / 심사완료일: 2009. 11. 17>