의정성과에 영향을 미치는 요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 111～133

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: 기초지방의회를 중심으로

A Study Determinants on Local Basic Assembly Achievements

장 갑 호*

* 제1저자

김 재 기

송 건 섭**

**교신저자

본 연구는 기초지방의회의 의정요인 전반을 비교‧분석하고, 의정활동, 정당참여, 유급직화 및 전문성 요인 등 네 가지 요인들이 주민만족도, 효율성, 의회성과에는 어떠한 영향을 미치는가에 대해 실증적으로 분석하였다. 특히, 대구시기초의회를 대상으로 의정실태와 설문조사를 병행하여 실천적인 측면에서 향후 기초지방의회의 기능과 역할을 보다 활성화하기 위한 제고방안을 제시하고자 하였다. 연구결과를 요약하면, 기초지방의회의 성과는 과거에 비해 다소 개선되고는 있으나, 주민만족도는 높지 못하다. 의정활동 및 만족도 제고를 위해서는 기초의원개인의 능력과 자질을 향상은 물론 제도적 개선 또한 필요하다. 특히, 기초의회의 정당공천제를 유지하는 선에서 의회선거제도를 개선하고, 의정비 결정과정에서 지역주민의 의견과 정서를 적절히 반영하여 합리적인 기준을 마련하여야 한다. 마지막으로 지방의원의 전문성 향상을 위한 보좌관제 실시, 의회직렬의 신설, 전문위원실의 강화 등의 방안을 제시하였다.

주제어 : 기초지방의회, 의정활동, 정당공천제, 유급직화, 의정성과

I. 서  론

지방의회가 부활된 이후 신뢰회복이라는 중차대한 상황에서 2005년 6월 30일 국회는 지방의원 유급직화를 실시하는 동시에 시‧군‧자치구 의회의원 선거구를 중선거구로 바꾸어 2인 이상 4인 이하를 선출하고 광역의원에게만 적용했던 비례대표제를 기초의원선거에 도입하여 의원정수를 축소하는 한편, 지방선거에서 정당공천을 전면 허용하는 등 주로 지방의회 관련법 개정을 중심으로 한 ｢공직선거 및 선거부정방지법 일부개정법률｣을 전격적으로 통과시켰다. 전반적으로 지방의회의 의정실적이 높지 않고, 전문성 결여 등으로 주민의 전폭적인 지지를 받고 있지 못한 상태에서 지방의원의 유급직화나 정당공천제 실시는 주민들의 부정적인 인식을 더 가속화시키는 요인이 될 수 있다. 물론 이러한 제도적 변화로 인해 지방의회에 대한 주민만족도를 제고하고 전체적으로 의정활동성과를 높인다면 문제는 달라지게 된다. 따라서 의정활동실적, 정당공천제 실시, 유급직화, 전문성 강화 등의 제도적 변화이후의 지방의회 의정활동 성과를 평가해볼 필요가 있다.

그동안 지방의회의 의정활동에 대해 종합적으로 평가한 연구들은 상당히 많이 이루어졌다(김순은, 1992; 안성호, 1993; 김순은, 1995; 김순은, 1999; 송광태, 1999; 최근열‧김영종, 2000; 김순은, 2002; 박판도, 2008). 그런데 구체적으로 지방의회의 의정활동에 대한 평가와 분석은 주로 광역의회를 중심으로 한 연구가 중심이 되었다. 기초의회를 대상으로 한 연구는 많지 않은 실정이며, 또한 지방의회의 의정활동실적을 비교하고 영향요인을 분석한 연구도 많지 않다(이상철‧송건섭, 1998; 김승식, 2005; 김종웅, 2005; 정국용, 2007)

의정성과에 영향을 미치는 요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

이러한 선행연구들의 결과를 종합해보면, 대부분 지방의회와 의원들에 대한 평가는 낮고, 지방의회무용론까지 나타나고 있다. 대표적인 문제점으로 지방자치제도와 선거제도의 한계와 모순, 지방의원들의 도덕성‧전문성‧공인의식‧적극적 부족 등이 제기되고 있다(김승식, 2005). 그러나 이러한 연구들은 한정된 자료만 가지고 의정활동실적을 분석하거나, 성과에 영향을 미치는 요인들에 대해서는 체계적인 분석을 한 경우가 많지 않다. 그리고 2006년 민선 5기 이후 실시되고 있는 정당공천제, 지방의원 유급직화 등이 지방의원 성과에 미치는 영향에 관한 연구는 전무한 실정이다. 이들 제도가 참신하고 능력 있는 시민의 지방의회 진출을 유도하고 의원의 전문성을 제고시켜 궁극적으로 지방의회의 역량을 강화하는데 그 취지가 있다. 따라서 이들 제도가 시행된 이후의 지방의원의 성과가 어떻게 나타나는가를 평가하는 것은 제도의 실효성을 확보할 수 있는 계기기 될 수 있다.

따라서 본 연구는 기초지방의회를 대상으로 의정활동성과를 비교‧분석하고, 기초의원의 의정활동요인, 기초의회 정당참여, 기초의원의 유급직화 및 전문성 요인 등 네 가지 차원의 영향요인들이 기초지방의회의 성과에 어떠한 영향을 미치는가에 대해 실증적으로 분석하는데 목적을 두고자 한다. 연구방법은 지방의회 의정활동을 중심으로 실태분석과 설문조사 분석을 실시하고자 한다. 지방의회는 대구시 8개 기초의회 중 동구, 남구, 달성군 등 3개 의회를 선택하였는데, 이들 지역을 선정한 이유는 기초적인 의회자료뿐만 아니라 의정보고회, 의정연찬 등을 통해 의정활동이 활발하며, 기초의원 정당공천제와 유급직화 실시, 전문위원 강화 등 일련의 제도적 환경변화에 지역정서와 주민의견을 고려한 의정활동을 전개하는 등 연구대상 의회로 적합하였기 때문이다. 또한 의회성과에 대한 평가를 의회와 관련공무원 뿐만 아니라 이들 지역주민을 대상으로 설문조사하여 결과를 객관화함으로서 연구의 타당성을 확보할 수 있다고 판단된다.

Ⅱ. 기초지방의회 성과에 관한 논의

1. 지방의회의 성과평가

성과에 대해 Fried & Ravinovitz(1980)는 정부의 성과란 삶의 질과 관련된 다양한 집단의 욕구, 요구, 기대에 일치하는 정부의 상대적 능력(comparative ability)이라 정의하는데, 이것은 정부가 주민의 욕구, 요구, 기대에 어느 정도로 반응하였는가의 문제와 관련된다. Rogers(1990)는 성과란 정부의 활동이 그 목적(objective)에 얼마만큼 효과적으로 부합되는지를 말하는 개념으로 경제성과 능률성, 효과성의 개념 내에서 성과의 개념이 정립되어야 한다고 말한다. 지방의회의 성과는 지방의회에서 직접 수행하여 발생한 의정요인(의정실적과 의정제도)의 결과와 의정요인에 따라 지역주민에게 파생되는 영향정도를 말하며, 이를 판단하고 측정하는 것을 지방의회 성과평가로 이해할 수 있다(송건섭외, 2009). 대체로 성과평가란 좀 더 나은 방향으로 나가기 위하여 과거의 실적을 검토하는 것으로 인지된다. 따라서 지방의회의 성과평가는 지방행정의 책임성을 확보하기 위한 효과적인 방법이다. 일반적으로 평가란 인식의 촉구, 결정에의 영향, 결정의 확인, 결정의 정당화 등을 통해 책임 있는 활동이나 결정을 할 수 있게 해준다.

이러한 개념에 입각하여 지방의회의 의정활동 성과평가에 대한 의의를 찾아보면 다음과 같다(Ammons, 1995; Rogers, 1990; Epstein, 1992; 김시영‧김규덕, 1996; 송건섭외, 2009 등을 참고하여 구성). 첫째, 지방의회의 성과평가는 의원은 물론 의회 내부 사무기구직원이 수행하는 의사결정의 질을 높여준다. 둘째, 지역주민에 대한 지방의회의 대응성(responsiveness)을 향상시킬 수 있다. 의정활동의 성과를 주민들에게 공개함으로써 지방의회의 책임성(accountability)을 확보할 수 있다. 셋째, 지방의회 운영의 효율화를 도모할 수 있다. 의정활동에 대한 성과가 계량적으로 평가되기 때문에 의회내부 사무기구의 역량진단(전문성)과 의회운영시스템의 문제점을 파악하여 개선할 수 있다. 넷째, 지방의회 성과평가를 통해 의회 성과자체를 개선할 수 있다. 즉, 의정활동에 대한 성과를 분석한 후 결과를 환류하여 의정활동의 성과를 질적으로 제고할 수 있다. 이러한 과정을 통하여 지방의회 활동에 대한 주민에 대한 신뢰성(reliability)과 대응성(responsiveness), 그리고 책임성(accountability)을 증진시킬 수 있다.

2. 지방의회 성과평가의 구성요소

지방의회의 성과평가는 경제적 관점에서만 이해하는 사기업 부문과는 달리 공공부문의 입장에서 보다 폭넓고 포괄적인 관점에서 바라보아야 한다. 지방의회는 의회내부 구성원 보다는 지역주민에 대해 의정서비스를 제공하는 것으로 볼 수 있다. 의정서비스를 제공하는 공급자인 지방의회는 지역주민이 어떠한 기대, 욕구, 또는 요구를 가지고 있으며, 무엇을 선호하는지를 파악해야 하고, 그들이 원하는 의정서비스를 골고루 받을 수 있도록 노력해야 한다. 일반적으로 성과평가를 구성하는 주요변수를 설명하면 다음과 같다.

우선, Ammons(1995: 37-47)는 크게 업무량, 능률성, 효과성, 생산성으로 나누어 업무량은 활동이나 노력의 수로, 능률성은 생산이나 전달에 소모된 자원의 양과 산출의 양 사이의 관계로, 그리고 효과성은 목적을 달성한 정도로, 생산성은 능률성과 효과성의 결합으로 측정하였다. Rogers(1990: 45-76)는 성과평가의 범주를 경제성, 능률성, 효과성, 서비스의 수준, 대응으로 나누어 경제성은 자원을 획득하는 비용으로, 능률성은 투입된 자원을 고려하는 산출로, 효과성은 산출을 고려한 서비스의 최종결과로, 서비스의 수준은 수혜자 집단과 관련된 서비스의 양으로, 그리고 대응성은 서비스를 이용하는 수혜자 집단의 비율로 측정하였다. Epstein(1992: 161-193)은 ‘공공서비스의 성과측정’이란 논문에서 효과성, 능률성, 소득을 공공서비스 성과평가의 범주로 나누어 효과성은 공공서비스를 통한 목표의 달성으로, 능률성은 공공서비스의 활동으로부터 산출된 양에 대한 공공서비스 활동의 비용으로, 소득은 세율이나 신세원의 개발함이 없이 특별한 노력을 통하여 증가된 소득으로 측정하였다. Fried ＆ Rabinovitz(1980)는 도시정부의 성과평가의 기준으로 성실성과 인권, 대응성, 효과성을 제시하고 성실성과 인권을 정부 관료들의 활동이 주민의 삶과 재산에 어느 정도 제약과 공정을 유지하느냐의 정도로, 대응성은 지역사회의 요구에 대한 정부의 대처능력으로, 효과성은 정부의 목표달성도와 문제해결을 위한 최소기준으로 측정하였다.

본 연구에서 고려하는 지방의회의 성과평가는 다양한 개념의 복합어인 효율성과 주민만족도를 포함한 것으로 보고자 한다. 물론, 지방의회의 효율성과 주민만족도는 의정실적 과정(혹은 결과) 측면과 주민 영향 측면을 논의하므로 상호보완적인 관계에 있다고 할 수 있다. 우선 제 학자들이 논의한 개념을 살펴보고 연구자가 제시한 지방의회 성과평가 기준에 대한 구체적인 설명을 하고자 한다. 효율성(efficiency)의 개념을 한마디로 규정하기란 쉽지 않다. 효율성을 단순한 비용과 편익의 비인 능률성과 공공목표의 달성도를 의미하는 효과성의 통합개념이라고도 하며(박종화, 1999: 29), 제한된 희소자원으로부터 최대의 효과를 얻는 것을 의미한다고 하고 사회적으로 부딪히게 되는 다른 선택은 효율성과 형평성의 상충관계(trade-off)를 초래한다고 밝히고 있다(김경환․김종석, 2000: 5). 결국 효율성 개념은 ‘투입에 대한 산출의 비율’을 의미한 기계적 능률성과 ‘바람직한 목표의 달성도’를 의미하는 효과성을 포괄하는 것으로의 의미를 지니고 있다. 공공부문에서의 효율성은 공공부문에 대한 투입요소와 산출요소의 관계라는 일반체제이론의 측면에서 일정한 함의를 담고 있다(신원득, 2002: 9). 공공부문에서도 최근 효율성을 중심으로 한 성과관리에 대한 관심이 크게 증가하면서 효율성 개념이 공공부문의 성과평가에 있어 중요한 기준으로 등장하고 있다. 공공부문에서의 효과성이란 정부가 국민에게 제공하는 서비스의 양을 표시하되, 서비스의 질적 수준, 적시성, 국민만족도 등을 강조한다는 점에서 효과성의 내용을 행정의 목적에 따라 달라질 수 있지만 기본적으로는 사회적 능률성(societal efficiency)과 비슷한 개념이라고 할 수 있다. 따라서 공공부문에서의 효율성은 기계적 능률성과 사회적 능률성을 통합한 개념으로 보아야 한다. 공공부문에서의 효율성은 공공부문의 활동을 측정하고 그 결과를 특정기준에 따라 비교‧평가함으로써 행정의 책임성을 확보하고 동시에 행정관리의 수단으로 활용될 수 있다. 그런 의미에서 생산성(productivity)과도 일맥상통한다. 생산성의 의미는 절대적인 측정의 의미보다는 상대적․비교적인 측면의 의미로 뿐만 아니라 조직을 평가하는 개념적인 도구로서 이해된다. 즉, 어떤 조직 실체가 얼마나 잘 운영되고 있는가? 하는 지표이다. 조직의 생산성 의미는 조직의 효율성(투입 단위당 산출 혹은 산출과 투입의 비율)과 효과성(정책 프로그램의 목표에 관한 달성정도) 뿐만 아니라 서비스 질도 측정하는 개념으로 이해된다(이영균, 1994: 769-789).

이러한 의미에서 본다면 효율성은 생산성(productivity)은 효과성(effectiveness), 효율성(efficiency), 성과(performance) 등과 유사한 개념이라고 할 수 있다. 생산성(productivity) 혹은 산출성이란 원래 기업경영이나 경제학의 이론에서 유래된 것이다. 원래 사회는 인간의 무한한 욕구와 한정된 자원으로 희소성이 지배를 하기 때문에 경제현상이나 기업경영에서 생산성은 가장 중요한 가치나 이념 중 하나로 여겨져 왔다(김승식, 2005).

지방의회 의정활동의 효율성 혹은 산출성은 체제론적 시각에서 접근할 수 있다(송광태, 1999; 신원득, 2002; 임동욱 외, 2000). 즉 지방의회의 효율성 분석을 위해서는 환경으로부터 투입요소를 받아들여 전환과정을 거쳐 산출을 만들어 내는 전 과정에 대한 조망이 필요하며, 산출된 결과로서의 의정활동 결과만을 평가하는 경우 지방의회 효율성에 대한 객관적인 분석이 불가능할 수 있다. 지방의회 활동의 투입요소는 투입요인이라고도 할 수 있으며, 이것은 다시 세 가지 차원에서 생각해볼 수 있다. 첫째, 지방의원의 전문성으로 지방의원의 인적 특성에 따라 지방의회 효율성이 영향을 받는다고 할 수 있다. 둘째, 지방의회의 환경적 요인으로 사회‧경제‧정치적 환경과 지역주민들의 요구와 지지에 다라 지방의회의 효율성이 영향을 받는다고 할 수 있다. 셋째, 제도적 요인으로 지방의원 및 사무직원의 규모와 의회예산과 같은 지방의회 운영제도는 물론 단체장과 지방의회의 관계, 지방의회 선거제도 등이 지방의회 효율성에 영향을 미친다(김승식, 2005: 30-31).

지방의회에 대한 효율성 평가는 지방의회의 효율적 운영과 정착을 유도하기 위해 매우 중요하고 의미 있는 일이라고 할 수 있다. 광역의회를 비롯하여 기초의회도 효율성의 개념을 준거로 평가하고 판단해야 한다. 기초의회 의정활동을 정확하게 이해하고 판단하기 위한 방법 중 하나가 효율성(efficiency)을 기준으로 기초의회를 분석하는 것이라고 할 수 있다. 주민만족도는 주민의 수요와 욕구의 충족정도에 대한 반응이라고 할 수 있다. 지방자치의 패러다임이 변화하면서 지방자치의 이념 자체가 주민만족을 우선시하는 대응성에 초점을 두고 있으며, 현대사회가 자유경쟁의 시장원리 하에서 성과지향이라는 경제원칙을 각 부문에서도 기본원칙으로 적용하게 됨으로써 최근에는 만족도 조사가 광범위하게 실시‧활용되고 있다. 주민만족도 조사는 응답주체가 긍정적으로 평가하는 영역은 더욱 발전시키고, 부정적으로 평가하는 영역은 그 실태를 파악하고 원인을 심층적으로 분석함으로써 보다 나은 질적‧양적 서비스를 제고하기 위한 것이다.

본 연구에서 고려하는 지방의회 성과평가는 효율성과 주민만족도를 포함한 개념으로 이해하고자 한다. 본 연구에서의 지방의회 성과평가에 대한 개념을 “지방의회가 의정활동목표를 수행하기 위한 의회역량과 직접적인 의정활동의 결과(실적), 그리고 그 활동에 따른 영향을 양적‧질적으로 판단하는 과정”이라고 개념정의 하고자 한다. 결국, 의회의 성과평가는 의정효율성과 주민만족도를 포함하는 것이며, 이를 매개하여 전체적인 의정역량을 파악할 수 있을 것이다. 즉, 기존의 지방의회 성과평가 영역인 활동결과와 활동영향에서 본 연구는 지방의회의 목표달성을 위한 역량 요인을 포함하는 것으로 성과평가의 개념을 확장한 것이다. 이것을 정리하면 지방의회 성과평가의 범주는 아래 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 지방의회 성과평가의 범주

3. 지방의회 성과의 주요요인

지방의회 의정성과를 평가하기 위한 주요요인으로 의정활동, 정당참여, 유급직화, 전문성을 고려하였다. 이러한 요인은 성과측정에 실제적인 독립변수로 설명하게 될 것이다. 지방의회를 평가하기 위한 논의에서 대부분 의정기능, 전문성 요인을 이용하고 있으나(최근열‧김영종, 2000; 나중식, 2003; 박천오‧서우선, 2004; 김승식, 2005; 이태곤, 2005; 장영두, 2006), 최근의 연구에서는 의정기능 및 의원능력은 물론 정당이나 의정비 등도 투입요소 및 독립변수로 설정하여 분석하고 있다(정국용, 2007; 박판도, 2008). 이는 기초의원에 대한 정당공천제와 유급직화가 실시된 이후 그 의정 성과를 파악하기 위한 것으로 보인다.

1) 지방의회의 의정활동

지방의회의 의정활동으로는 입법기능, 의결기능으로서 전반적인 활동인 조례제정 및 개정, 예산심의 및 결산활동, 집행부에 대한 감시 및 견제기능으로서 행정사무감사활동, 시정질의활동, 주민대표기능으로서 민원처리 및 의견수렴활동 등을 들 수 있다. 이러한 의정활동 수단을 지방의원이 어떻게 활용하느냐에 따라 지방의회의 역할과 위상은 다르게 된다.

첫째, 조례제정 및 개정 활동이다. 이는 지방의원의 입법 기능으로서 지역주민들의 권리와 의무에 관한 사항이나 지방자치단체 운영에 관한 기본적인 사항들을 규정하는 것으로 매우 큰 의미를 갖는다. 조례를 발의하는 주체는 일반적으로 지방단체장의 조례안 제출이 지방의회보다 매우 많은 현상을 볼 수 있다. 이것은 전 세계의 국회나 지방의회의 경우에도 보편적인 경향으로 볼 수 있다. 그러나 지방의원 스스로의 발의가 너무 미약함으로써 지방의회의 활동자체가 전반적으로 위축되고 있는 것이 문제가 된다. 이렇듯 지방의회의 입법 활동에 대한 전문성 등 각종 역량이 집행기관에 비해 약하므로 조례제정‧개폐는 물론이고, 기타 주요지역 현안과 관련된 조례가 집행기관에 의해 발의되는 경우가 많다. 따라서 지방의회의 입법 전문성을 제고시키기 위한 지방의회 차원에서 자구적 노력이 있어야 한다.

둘째, 예산심의 및 결산활동이다. 지방의회의 예‧결산심의 및 의결권한은 행정통제의 핵심적인 수단으로 작용한다. 지방자치제의 실시로 지방자치단체 예산심의주체가 지방의회로 변화되었다. 이는 지방의회가 집행기관의 1년 예산을 심의하게 됨에 따라 주민들의 의사가 시정에 간접적으로나마 반영된다는 것을 의미한다. 그러나 현재의 지방자치법상 지방의회의 예산심의를 완전히 독자적으로 수행하는데 어려움이 있다. 우리나라 자치단체 재정은 중앙정부에 의존하고 있을 뿐만 아니라 중앙정부는 각종 지침(예산편성지침, 중기재정계획 편성지침), 법률(지방자치법, 지방재정법, 지방세법, 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률) 등을 통해 자치단체를 제약하고 있기 때문이다. 지방의회의 예산심의가 실질적으로 이루어지지 못하는 이유는 집행기관은 예산편성안을 지방의회 정례회 개회 일에 맞추어 제출하도록 되어 있어 법정 예산심의기간이 너무 짧고, 지방의원은 전문성 부족으로 예산제도를 잘 모르거나 예산정보가 부족한 상태에서 단기간에 걸쳐 막대한 집행예산을 검토하기 어렵게 되어 있다.

셋째, 행정사무감사 및 조사활동이다. 기초의회의 권한과 책임 중에서 중요한 것은 집행부와 단체장에 대한 견제와 감시권의 행사이다. 기초의회는 시정에 대한 감시활동으로 집행기관의 행정행위를 감독하고 잘못이나 부정부패 등을 시정함을 목적으로 하는 집행기관 통제활동으로서 정기적인 감사나 행정사무조사의 방식이 수행된다. 하지만, 우리나라 행정사무감사제도는 구조적 그리고 행태적 측면에서 주민의 기대를 만족시키지 못하고 있다(김상미, 2005). 그 근거로 첫째, 감사대상 사무 중에서 자치사무와 단체위임사무 등을 제외하고는 지방행정관서에서 수행하는 중요한 사무들, 즉 위임사무나 국가사무들에 대해 지방의회의 감사권이 미치지 못하고 있다는 것이다. 둘째, 지방의회 감사특위에 의한 사무감사 지적사항들이 집행기관에 의해 시정되지 않고 방치되거나 외면당할 경우 지방의회 차원에서 대처할 만한 적절한 수단이 없다는 것이다. 아울러 우리나라 지방의회 감사의 전문성은 집행기관에 비해 매우 낮은 실정에 있다(최봉기, 2005).

넷째, 시정질의활동이다. 의원 개인의 소신과 능력에 따라 의견을 개진하는 것으로 주민의 의사를 지방정책에 반영하는 직접적인 통로라는 점에서 매우 중요하다. 질문은 자치단체의 행정전반에 대하여 의문시되는 사항을 묻는 행위인데 비하여, 질의는 의제로 된 안건에 대하여 의문시되는 사항을 묻은 행위이다. 질의는 단지 의제가 된 안건의 심의 절차상의 한 과정인데 비하여 질문은 하나의 독립된 의사일정사항으로 취급한다(안용식 외, 2006: 294).

다섯째, 주민의견수렴처리활동이다. 기초의회의 활동으로 주민의견수렴 및 처리활동은 지역주민의 참여와 관련이 있다. 지방자치는 일정 지역 내의 주민이 자신의 일을 자신의 책임 하에 처리하는 것이기 때문에 주민이 접근할 수 있는 기능이 없는 지방자치란 말뿐인 것이다. 주민들의 의사를 반영하는 정도를 실제로 수치화하여 평가하기는 매우 어렵지만 청원, 탄원, 진정, 건의 등에 대한 처리와 이들에 대한 지방의회의 수용정도, 그리고 공청회, 토론회, 주민간담회 등의 개최건수와 주민을 참여시킨 정도와 같은 경우에서 주민의견을 반영한 실적을 어느 정도 파악할 수 있을 것이다.

2) 기초의원의 정당참여

정당이란 국민의 정치적 주장을 결집하고, 국가의 주요정책을 개발‧표방하여 국민의 지지와 참여를 확보‧증진함으로써 국가의 정치적 의사결정에 기여하고, 나아가서 정치적 권력의 획득‧유지를 도모하는 결사체를 말한다(육동일, 2006: 9-10). 정당이 목적을 달성하는데 중요한 수단이 되는 것은 선거이다. 하지만, 지방선거에 있어서 자치단체장 선거를 제외하면 지방의원선거는 기초와 광역을 막론하고 국민적 관심을 갖지 못하고 있다(2003: 18-19). 2005년 공직선거법의 일부개정으로 2006년 지방선거에서는 기초지방의회의원 선거까지도 정당공천을 허용하였다. 이 선거에서 하나의 선거구에 2～4명의 지방의원을 선출하는 중선거구제를 도입하였을 뿐만 아니라 비례대표제가 채택되고 그 중에서 50%는 여성을 추천하도록 하는 할당제가 도입 되었다. 지방선거에 있어서 정당공천에 대한 긍정적인 견해를 보면(주용학, 2002: 45-46; 이승종, 2005: 17-18; 이기우, 2005: 35-36; 김현소, 2002: 43-44), 정당이 후보자를 추천함으로써 주민의 후보자 선택을 용이하게 하며, 지방선거에서 정당의 공천을 배제하더라도 선거과정에서 사실상 내천이 이루어지고 있기 때문에 우리나라와 같은 정치 환경에서는 정당배제는 연고중심의 귀속적인 선거조직에 의존도만 높일 가능성이 있다고 보는 것이다. 지방선거에서의 정당공천에 대한 부정적인 견해도 만만치 않다(김순은, 2001: 37; 정세욱, 2005: 10-11; 육동일, 2006: 10-11). 지방선거에 정당의 관여를 허용하고 있기 때문에 지방의 문제가 지방적인 관점에서 접근되지 못하고 전국적인 이해관계에 따라 결정됨으로써 지방자치가 중앙정치에 예속되고 있고, 한국정당의 지역연고적인 성향에 의해 지역분할구도를 고착화하고 고질적인 지역연고주의가 심화되고 있으며, 정당공천이 정당을 고리로 부정부패를 확산하는 통로가 되고 있다는 것을 들 수 있다.

3) 기초의원의 유급직화

지방의원에 대한 보수 지급방법의 하나로서의 유급직화란 무보수의 반대개념을 의미한다. 그러나 무보수라 하더라도 의원들의 의정활동에 필요한 경비를 수당 형식으로 지급하는 사례가 있는데 우리나라의 경우가 여기에 해당한다. 2006년 3월 지방의원에 대한 유급직화가 도입되었는데, 이는 참신하고 능력 있는 시민의 지방의회 진출을 유도하고 의원의 전문성을 제고시켜 궁극적으로 지방의회의 역량을 강화하자는데 그 취지가 있다. 이는 지방자치와 지방분권이 강조되는 시대에 더 이상 무보수 명예직을 고집해서는 지방의회가 시대적 요구를 제대로 수행해내기 어렵다는 현실론을 우리사회가 인정한 결과로 볼 수 있다(김진국, 2008: 146). 물론, 2006년 지방의원에 대한 유급직화가 실시되기 이전에도 우리나라 지방의원들은 의정자료의 수집‧연구 및 그 보조 활동에 비용 보전을 위한 의정활동비와 여비(공무원 여행경비), 그리고 회기에 따라 지급되는 회기수당을 지급받아왔다. 이 세 항목 중 앞의 두 항목은 그대로 둔 채 회기수당만을 직무활동에 대해 지급되는 월정급 형태의 월정수당으로 바꾼 것이 새로이 실시된 우리나라 지방의원 유급직화의 내용이다. 지방의원에 대해 유급직화나 무급제 중 어느 쪽을 적용할 것인가 하는 문제는 해당 국가의 특성과 여건에 따라 결정될 사안으로 어느 쪽이든 당위적 논거를 주장하기란 쉽지 않다. 우선 유급직화를 찬성하는 주장은 유급직화가 유능한 인재의 지방의회 진출을 촉진해 지방의회의 대표성을 높이고 또 전문성도 강화할 수 있다는 점이다(김진국, 2008: 152). 하지만 지방의원의 유급직화는 지방자치단체의 재정적 부담이 큰 것으로 보인다. 특히, 재정자립도가 높지 않은 지방자치단체의 경우 유급직화 실시가 상당한 재정압박요인으로 작용할 가능성이 크다. 지방자치단체의 재정 부담과 많은 반대여론에도 불구하고 우리나라가 지방의원에 대해 유급직화를 실시하게 된 것은 지방자치와 지방분권이 강조되는 시대적 추세에 부응하여 지방의회의 전반적 역량을 강화하자는데 목적이 있다.

4) 지방의원의 전문성

전문성은 전문화된 일이나 사라의 속성을 두고 하는 말로 판단된다. 그리고 전문화에 대해 V. Thompson은 “전문화는 업무(task)로부터나 개인(person)으로부터 생기는 것으로서 업무상 전문화는 조직적인 현상이고, 개인적 전문화는 사회적 과정”이라고 설명하였다(최봉기, 2005: 7-8). 그리하여 전문가란 어떤 분야에 대해 높은 전문지식이나 기술을 가진 사람을 의미한다. 즉 어떠한 특정한 부분을 연구하여 그 부분에 대해 수준 높은 전문지식이나 기술을 가진 숙련된 사람을 전문가라고 할 수 있는 것이다. 그리고 직무와 관련된 전문지식 혹은 전문적 기술은 그 직무를 맡기 이전부터 가지고 있을 수도 있고, 그 직무를 맡은 이후 체득한 것도 있을 수 있다. 이렇게 볼 때 좆기이나 직무가 전문적 지식이나 기술을 요할 정도로 횡적, 종적, 영역별, 기능별로 세분화되는 것을 전문화라고 하고, 전문화된 조직이나 일을 전문성이 높은 조직이나 일이라고 할 수 있다. 그리하여 전문화나 전문성은 조직의 구조적 차원과 기능적 차원의 분류이며 양자는 조직의 목표달성을 위한 중요한 능률수단이다. 그리하여 현대와 같이 사회변화가 심화될수록 모든 조직이나 기관이 추구해야하는 목표이며 수단이 바로 전문성 제고라고 할 수 있다. 지방의회 역시 지역사회 주민들의 정치적 대표기관으로서 시시각각 증대하는 주민들의 정치행정적 수요파악과 그 효율적 처리를 위해 전문성의 제고가 절대적으로 요청된다.

4. 선행연구와 분석틀

지방의회 의정활동과 관련된 선행연구는 대부분 1991년의 지방의원 선출을 시작으로 비교적 활발하게 진행되었다. 그동안 지방의회의 의정활동실적을 종합적으로 평가하는 국내 선행연구들은 대부분 광역의회를 중심으로 분석하고 있으며, 기초의회를 대상으로 한 연구는 많지 않다. 그 중에서 기초의회를 대상으로 한 연구를 보면 최근열‧김영종(2000), 김명환‧박기관(2001), 나중식(2003), 박천오‧서우선(2004), 김승식(2005) 등이 있으며, 이들은 기초의회의 활성화를 위한 개선방안을 제시하고 있다. 특히, 김승식 연구는 서울 강남구와 강북구의회를 중심으로 실적을 고려한 의회효율성은 성과를 높이고, 결국 기초의회를 활성화시킨다는 점을 부각하고 있다. 지방선거에 대한 정당참여에 대해서는 육동일(2006), 김종웅(2005), 김병준(2002), 임헌만(2000), 김명환‧김주원(1997), 김순은(1993) 등의 연구가 있다. 이중 육동일 연구에서는 정당공천제의 전면허용은 정당정치를 활성화시켜 지방의 이익은 책임행정의 정착으로 의정효율성을 높인다고 보았고, 김종웅 연구에서는 정당공천제가 의정활동과 주민만족도 제고에 기여하는지를 경험적으로 분석하였는데, 지방선거에서 정당배제는 효과적이지 못하다는 결론을 제시하고 있다. 지방의회 의정비와 관련한 연구로는 김진국(2008), 송광태(2007), 최병대(2003), 강형기(2000), 오재일(2001), 이승종(2000), 이주희(1999), 정세욱(1999) 등이 있다. 이 중 김진국, 송광태 연구에서는 의정비 인상은 주민불만을 고려하여 인상안에 대한 비판적인 시각과 적정한 의정비 모형을 제시하고 있다. 지방의회의 전문성에 관한 연구로는 최봉기(2005), 장영두(2006), 김순은(1995), 송광태(1995) 등이 있다. 그리고 우리나라 기초지방의회의 생산성을 비교분석한 연구로는 김승식(2005), 이태곤(2005) 등이 논문이 있고, 의정활동 성과에 대한 만족도 연구는 박판도(2008), 지방의원 의정활동 평가에 대한 영향요인에 관한 연구는 정국용(2007) 등이 있다. 박판도 연구는 광역의회를 중심으로 정당, 법제도, 의욕, 직무능력, 의회기능, 대민활동의 요인들이 의정활동만족도에 미치는 영향을 정도를 분석하고 있고, 정국용 연구에서는 기초의회를 중심으로 의정활동의 투입요소를 정당, 주민, 집행부, 각종법령, 재정자립도, 의회사무국, 지방언론, 기타, 의원수당(의정활동비) 등 9개를, 산출요소로는 주민대표기능, 입법기능, 정책결정기능, 집행부 견제 및 감시기능의 결과물 등 4개 요소로 설정하여 영향요인을 분석하고 있다. 이들 연구에서는 의정활동요인들은 주민만족, 생산성(성과) 등에 (+)의 영향요인임을 입증하고 있다.

대부분의 기존연구들은 한정된 시간범위의 자료만을 가지고 지방의회의 활동현황을 분석하거나, 지방의회성과를 결정하는 요인들에 대해서는 체계적인 분석을 한 경우는 드물다. 더욱이 대부분 광역의회를 대상으로 분석하고 있으며, 기초의회를 대상으로 분석한 연구는 많지 않은 실정이다. 여기서는 기존논의에서 충분히 다루지 못한 기초의회라는 주제와 양적, 질적 분석방법을 고려하여 분석한다는 점에서 본 연구만의 차별성을 기하하려고 노력하였다. 본 연구에서 고려한 의성성과에 미치는 영향요인으로는 기존의 연구를 포괄적으로 검토하여 기초의회의 의정활동과 정당공천제, 유급직화, 전문성 등으로 구성하였다. 또한 매개요인으로는 효율성, 주민만족도 측면을 고려하였고, 이에 대한 효과분석도 실시하고자 한다. 이들 변수 선정이유는 기초의회가 의정활동을 제대로 한다면 의회산출실적은 높게 되고, 주민들은 만족하게 될 것이다. 이는 결과적으로 의정성과를 높이는 방향으로 나아가게 될 것으로 판단하였기 때문이다. 이에 따라 기초지방의회의 성과평가 및 영향요인을 분석하기 위한 분석의 기본논리를 도식화하면 <그림 2>와 같다. 즉, 기초지방의회의 주민만족, 효율성, 성과를 분석하기 위해 의정활동의 각 영역별 산출실적, 법ㆍ제도적, 전문적 요인 분석과 함께 의정성과에 미치는 요인들에 대해 체계적으로 분석하였다.

<그림 2> 분석틀

Ⅲ. 기초지방의회 실태 및 영향분석

1. 기초의회활동에 대한 실태분석

지방의회가 부활된 이후 기초지방의회의 의정활동성과에 대해 대다수 선행연구들은 전반적으로 의정활동실적이 저조하고, 효율성이 낮은 것으로 평가하고 있다. 이러한 분석결과는 비록 기초의회와 관련된 각종의 법‧제도적 한계를 고려하지 않고 단순히 산출측면에서 의정활동실적만을 제시한 것으로 보인다. 여기서는 의정활동실적으로 기초지방의회 제1대부터 5대까지 의정활동실적을 대구시 기초의회(동구, 남구, 달성군) 등 기초의회별로 비교를 통하여 제시하고자 한다.

1) 의정활동분석

의정활동분석은 기초의회의 주요기능인 조례안 제‧개정활동, 예산심의활동, 행정사무감사, 시정질의활동, 주민의견수렴 및 공개 활동 등의 5개 분야로 구분하여 측정하였다. 조례안 재정 및 개정활동은 조례안 발의 건수, 예산심의활동은 예산심의일수 등으로 측정했고, 행정감사활동은 분야별 행정사무건수, 시정질의현황, 주민의견수렴현황 등으로 분석하였다. 아래 <표 1>에서 기초의회의 실적을 보면, 전체적으로 회기를 거듭할수록 의정활동이 활발해 지고 있음을 볼 수 있다.

하지만, 기초의회의 조례제정 및 개정활동 실적을 살펴보면 달성군의회는 595건 중 43건으로 의원이 발의하여 의회발의비율은 7.2%에 불과하고, 동구는 536건 중 108건을 의원이 발의하여 20.1%, 남구는 591건 중 99건을 의원이 발의하여 16.8%에 그치고 있다. 이는 기초의원의 조례 제정 및 개정을 위한 전문능력이 집행부 공무원 능력에 비해 떨어진다고 할 수 있다. 예산심의일수 면에서, 달성군은 본예산의 경우 6-10일, 추경예산은 3~4일 정도에 걸쳐 심의하고 있고, 대구동구와 남구의회의 경우에는 평균 20일 이상을 초과하고 있지만, 전반적으로 기초의회의 예산심의활동은 매우 미약함을 알 수 있다.

행정사무감사는 달성군, 동구, 남구 등 제5대 의회(2007, 2008년 2개년만 계산)에서 더욱 활동적인데, 이는 정당공천제와 유급직화로 인한 영향이 클 것으로 보인다. 하지만 감사의 조치사항으로 개선요구보다는 시정 및 건의에 그치고 있다. 보다 합법적인 조치요구보다는 성과위주의 감사활동이 전개되어야 할 것이다. 시정질문은 달성군은 900건(질문일수 47일, 질문의원 233명), 동구는 728건(질문일수 94일, 질문의원 256명)에 비해 남구는 1,339건(질문일수 89일, 질문의원 207명)이 더 활발한 것으로 보인다.

전체적으로 질문내용에서는 복지, 지역경제, 산업 분야보다는 도시건설 부문이 많은 것으로 나타났다. 주민의견수렴활동은 달성군이 동구 및 남구보다는 높지만, 도시계획 및 건설부분에 집중되어 있고, 환경, 사회복지, 교통 등에는 적게 나타나 다양한 분야의 의견수렴이 필요한 것으로 보인다.

<표 1> 대구시 기초의회 의정활동분석

구분	달성군					동구					남구
	조례 발의 건수	예산 심의일수	사무감사건수	시정질문건수	주민의견수렴	조례 발의 건수	예산 심의일수	사무감사건수	시정질문건수	주민의견수렴	조례 발의 건수	예산 심의일수	사무감사건수	시정질문건수	주민의견수렴
1대	137	10	277	133	180	108	60	539	399	48	138	58	321	330	18
2대	77	10	109	291	86	120	56	415	173	35	108	35	348	400	33
3대	165	11	144	170	112	161	52	501	64	21	155	69	501	406	31
4대	106	13	348	207	75	98	57	746	49	14	113	62	424	150	28
5대	110	13	290	99	32	49	14	338	43	26	77	46	362	53	17
합계	595	57	1168	900	485	536	239	2539	728	144	591	270	1956	1339	127

자료: 대구시 각 기초의회 내부자료. 단위(건, 일)

2) 정당활동분석

정당공천제가 실시된 2006년 지방선거로 인해 당선된 조사지역의 의원정당 현황을 보면 아래 <표 2>와 같다. 달성군, 남구의회는 100%가 한나라당 출신의원이 의석을 점유했다. 그나마 동구의회에서 1명(6.3%)만이 민주당출신의원이었다. 이러한 결과는 기초의원-광역의원-단체장 등의 연계성이 강화되고, 중앙정당과 밀접한 관계에 놓여 의정활동이 강화될 수도 있겠으나 지역주의가 팽배하여 지방선거자체가 무의미해 질 수 있다는 우려를 낳았다.

2006년 선거에서는 지역주의 투표성향을 그대로 보여주었고, 정당중심의 투표로 끝났다. 한나라 당의 경우, 광역단체장은 75%, 기초단체장은 67.4%, 광역의원은 76.0%로 완전한 1당 지배를 구축했으며, 기초의원의 경우도 한나라당 의원이 56.1%로 나타났다.

<표 2> 기초의회 의원정당 현황

구분	계	당적자			무소속
		한나라당	민주당	기타
달성군	8	8	-	-	-
동 구	16	15	1	-	-
남 구	10	10	-	-	-

자료: 대구시 각 기초의회 내부자료. 단위(건, 일)

3) 유급직화분석

지방의원의 유급직화 이후 의정비 중 월정수당 지급기준 금액을 자치단체(의정비심의위원회)가 자율적으로 결정하여 조례로 결정토록 함에 따라 매년 의정비 과다인상 등에 대한 지역주민‧언론의 비난이 비등하고 사회적 논란을 초래하였다. 하지만, 이러한 지방의원 유급직화의 도입으로 지방의원 학력이 높아지고 전문직의 의회진출 사례가 증가한 것으로 나타났다(행정안전백서, 2008: 313). 아래 <표 3>에서 보면, 달성군의회는 유급직화 이후 현재 57.9%가 상승한 3,417.12만원이며, 동구의회는 36.6%가 상승한 3,345.6만원이며, 남구의회는 33.6%가 상승한 2,829만원에 이르고 있다. 기초의원의 의정비가 전국평균 3,766만원에 미치지 못한 것으로 보이며, 대구동구의회와 남구의회가 달성군의회에 비하여 의정비 인상률이 높지 않는 것으로 나타났다.

의정비 평균금액을 보면 유급직화 이전 기초의원의 경우 2,120만원이던 것이 유급직화 실시이후 2,788만원으로 32%의 인상율에 그치고 있다. 하지만, 2008년 현재 3,766만원으로 36%를 증가시켜 유급직화 이전과 이후를 보면 거의 70%이상이 증가한 효과를 보이고 있다.

<표 3> 시군구별 의정비 비교

구분	종전(‘05)	‘06～’07	현행(‘08)	비고
달성군	1,440만원	3,254.4만원(55.8%↑)	3,417.12만원(4.8%↑)	유급직화 이후 57.9%증가
동 구	2,120만원	2,976만원(28.8%↑)	3,345.6만원(11.0%↑)	유급직화 이후 36.6%증가
남 구	1,880만원	2,120만원(11.3%↑)	2,829만원(33.4%↑)	유급직화 이후 33.6%증가

자료: 대구시 각 기초의회 내부자료. 단위(건, 일)

4) 전문성 분석

기초의회의 운영적인 측면에서 전문성 실태를 논의할 필요가 있는데, 여기서는 상임위원회와 전문위원 설치 등으로 파악해 보고자 한다. 상임위원회의 경우, 동구와 남구는 3개로 평균적이나, 달성군은 미설치되어 있다. 상임위원회 설치가 자율화되어 있는 현시점에서 의원들의 전문성을 확보하고 보다 책임 있는 의정활동을 하기 위해서는 상임위원회 설치를 적극 고려해 볼 필요가 있을 것이다. 전문위원의 경우, 달성군의회는 2명으로 1명이 증가되었고, 동구의회는 3명에서 4명으로 1명이 증가되었다. 달성군의회를 제외한 다른 의회는 전국평균 수준이상을 보유하고 있다. 그런데 대부분 전문위원이 일반직 공무원으로 대체하고 있어 실제 기초의원들의 전문성 보좌에는 한계가 있을 것으로 판단된다. 당초 지방의원의 전문성 보좌를 위하여 보좌관제 도입을 검토하였으나 지방재정 부담과 부정적인 주민정서를 감안하여 그 대안으로 전문위원제를 채택하게 된 것으로 각 기초의회의 경우 이를 활용할 필요가 있을 것이다.

상임위원회 설치수별 의회 수를 살펴보면, 광역의회의 경우 의회별 상임위를 5개 설치한 의회가 6개(37.5%)로 가장 많고, 9-10개 설치 의회는 2개(12.5%)이며, 주로 4-7개 사이에 설치하였음을 알 수 있다. 기초의회의 경우 의회별 3개 상임위를 설치한 의회가 128개(55.6%)로 가장 많고, 미설치 의회는 70개(30.4%)이며 주로 2-5개 사이에 설치하였음을 알 수 있다(행정안전백서, 2008: 314).

의원의 유급직화 실시이후, 전문위원의 수를 증원하여 의원의 전문성을 확보하는 제도적 장치를 마련하였는데(지방자치법 제51조, 2006년 개정), 종전 전문위원 588명, 기초의회는 494명(전체 84.0%)에서 현재는 852명, 기초의회는 694명(81.5%)이다. 광역의회는 64명(40.5%), 기초의회는 200명(28.8%)의 증가를 가져왔다. 지방의회의 전문위원은 평균 3.5명(광역의회는 9.8명, 기초의회는 3명)을 보유하는 것으로 나타났다(행정안전백서, 2008).

<표 4> 시군구별 상임위원회 비교

구분	상임위원회			전문위원
	의원정수	종전(‘05)	현행(‘06～)	종전	현행	증감
달성군	8	-	-	1	2	1
동 구	16	3	3	3	4	1
남 구	10	3	3	3	3	0

주: 상임위원회) 달성군-미설치, 동구-운영행정위원회, 복지산업위원회, 도시건설위원회, 남구-의회운영위원회, 행정자치위원회, 도시복지위원회. 전문위원) 달성군-일반직 2명, 동구-일반직 2명, 별정직 2명, 남구-일반적3명.

2. 기초의회활동에 대한 평가분석

1) 응답자 특성

본 연구의 설문조사는 2009년 2월 16일부터 3월 7일까지(20일간) 대구시 기초의회(달성군, 동구, 남구)의 의정활동에 대한 주민평가를 의해 조사대상지역을 중심으로 650부를 배부하여 610부를 회수하였다(회수율 93.9%). 이렇게 조사지역의 응답률이 높은 것은 조사원들이 직접 개별방문 및 면접을 통한 자기기입식 방법을 주로 이용하였기 때문이다. 본 연구의 실증분석용 설문조사에 응답한 조사 대상자의 인구 통계적 특성을 살펴보면 다음과 같다. 조사 대상자의 인구 통계적 특성을 구체적으로 살펴보면, 성별로는 남성이 65.2%, 여성이 34.8%로 남성이 많았다. 연령별로는 20대 이하가 24.4%, 30대가 24.9%, 40대가 23.9%, 50대 이상이 26.7%이다. 학력별로는 중졸이하가 2.8%, 고졸이 24.8%, 대졸(대재포함)이 64.3%, 대학원이 8.2%로 학력수준이 높았다. 응답자를 분류하면 기초의원이 10.0%, 공무원이 40.8%, 지역주민이 49.2%로 나타났다. 전체적으로 기초의회활동에 대한 세 집단인 의원, 공무원, 지역주민별 차이 및 영향요인을 검증하기 위해 표본으로 삼는데 무리가 없다고 할 것이다.

이중에서 61명의 기초의원 중 전의원이 29명(47.5%), 현의원이 32명(52.5%)이고, 249명의 공무원 중에는 9급이 12.9%(32명), 8급이 33.3%(83명), 7급이 32.5%(81명), 6급이 19.7%(49명), 5급 이상이 1.6%(4명)로 나타났다. 그리고 공무원 근무기간별로는 10년 이하가 36.1%(90명), 11～15년이 21.7%(54명), 16～20년이 22.5%(56명), 21년 이상이 19.7%(49명)로 나타났다. 300명의 지역주민 중에서는 회사원이 15.3%(46명), 주부가 10.0%(30명), 학생이 24.7%(74명), 자영업이 26.0%(78명), 전문직이 14.7%(44명), 기타가 29.7%(89명)로 나타났다.

<표 5> 응답자의 특성

구분		빈도	비율(%)	구분		빈도	비율(%)
성별	남성	398	65.2	학력	중졸이하	17	2.8
	여성	212	34.8		고졸	151	24.8
연령	20대	149	24.4		대졸(대재)	392	64.3
	30대	152	24.9		대학원	50	8.2
	40대	146	23.9	분류	의원	61	10.0
	50대	110	18.0		공무원	249	40.8
	60대 이상	53	8.7		지역주민	300	49.2

2) 의정요인에 대한 평균분석

각 변수별, 측정항목별 평균과 표준편차를 통하여 자료의 분포 정도를 확인하고, 특성을 파악하기 위하여 의정요인과 주민만족, 효율성, 의정성과 요인의 각 문항에 대해 평균ㆍ표준편차를 분석하였다. 이를 정리하면 다음 표와 같다. 아래 <표 6>에서 보는 바와 같이 대체적으로 전문성요인→의정활동요인→유급직화요인→정당참여요인 순으로 낮게 평가되었다. 이는 기초의원의 의정 관련 요인들이 현재 지방의회에 대한 주민의 평가를 반영하는 것으로 보인다. 기초의원의 전문성 요인은 계속해서 증대할 필요가 있으며, 의정활동에 대해선 보통이하로 다소 낮게 평가하고 있다. 2006년부터 시행중인 기초의원의 정당참여, 유급직화에 대한 견해는 다소 부정적으로 평가되고 있는데, 정당공천을 통해 기초의원들의 능력이나 지역발전에 등에 크게 기여하지 못하였고, 유급직화 실시이후 의정활동에 대한 만족할 만한 성과를 내지 못하고 있음을 반영하는 결과로 이해된다.

<표 6> 독립변수 측정항목의 평균분석과 요인분석

변수	측정항목	요인분석		항목별		변수별
		요인 적재	아이겐 값	평균	표준 편차	평균	표준 편차
의정활동 요인	조례제정/개정활동을 활발히 수행	.848	3.657	2.73	.84	2.78	.79
	예산 및 결산심의 통해 주민편익증진	.860		2.76	.92
	행정사무감사 및 조사활동 충실수행	.866		2.79	.92
	시정 질의 개선활동을 잘 함	.869		2.78	.91
	민원처리활동을 통해 주민의견수렴	.833		2.85	1.01
정당참여 요인	기초의원들의 정당공천제는 필요	.895	2.984	2.29	1.20	2.42	.98
	정당소속 의원들의 자질과 능력우수	.832		2.36	1.02
	지역발전을 위해 정당참여가 유리	.821		2.76	1.21
	정당참여제도는 계속 유지되어야 함	.904		2.29	1.10
유급직화 요인	기초의원들의 유급직화는 바람직한 편	.830	2.707	2.57	1.01	2.47	.80
	유급직화실시 이후 기초의정활동은 우수	.872		2.51	.93
	현행 의정비 결정방식은 합리적임	.777		2.41	.88
	적정한 의정비 인상은 필요하다고 봄	.808		2.38	1.03
전문성 요인	업무난이도를 고려 의정보좌관 필요	.701	3.071	2.58	1.00	3.07	.78
	의정활동을 보조하는 전문적인 위원필요	.796		3.14	1.02
	지방의회직렬로 신설하는 것이 필요	.785		2.98	1.00
	사무기구의 입법정책연구지원은 활성화	.846		3.29	.98
	사무기구의 정보지원 강화를 위해 노력	.783		3.37	.96

<표 7> 종속변수 측정항목의 평균분석과 요인분석

변수	측정항목	요인분석		항목별		변수별
		요인 적재	아이겐 값	평균	표준 편차	평균	표준 편차
주민만족 요인	전반적인 기초의정활동의 만족도 높음	.871	3.251	2.51	.90	2.59	.72
	의원개개인에 대한 만족도는 높음	.863		2.54	.89
	의정활동실적에 대한 만족도는 높음	.892		2.55	.91
	집행기관 관계에 대한 만족도는 높음	.678		2.75	.87
	선거제도에 대한 만족정도는 높음	.702		2.58	.89
효율성 요인	전반적인 기초의정활동산출실적 높음	.854	3.631	2.57	.87	2.58	.75
	의정활동 관련 효과성은 높음	.864		2.54	.87
	의정활동 관련 법제도 결과 좋음	.797		2.68	.80
	의회운영의 능률성은 높음	.866		2.58	.87
	의원개개인의 활동실적은 높음	.877		2.55	.93
의정성과 요인	전반적인 의정성과는 높음	.872	2.970	2.65	.88	2.75	.80
	기초의회의 성과역량은 높음	.875		2.70	.89
	기초의회의 활동결과의 영향력 큼	.862		2.80	.92
	기초의회의 주민영향은 큼	.837		2.84	1.04

<표 7>은 종속변수인 주민만족, 효율성, 의정성과 요인에 대한 기술통계분석을 제시한 것이다. 기초의회 의정활동에 대한 주민만족도는 전체적으로 2.59로 보통이하로 낮게 평가되는데, 이는 기초의회 정당참여나 유급직화 이후 기초의회가 주민의 기대를 충족시키지 못한 것으로 이해된다. 효율성 요인은 의정산출실적과 밀접히 관련이 되는데 전체적으로 보통이하를 훨씬 미치지 못하는 것으로 보인다. 의정성과도 평균 2.75로 보통이하로 낮게 평가되고 있다.

본 연구결과의 실질적인 실효성을 높이고 평가항목의 타당도 평가를 위하여 요인분석(factor analysis)을 실시하였다. 독립변수에 해당하는 18개의 측정항목을 탐색적 요인분석을 통해 분석한 결과, 아이겐 값이 1이상인 요인을 하나로 묶었다. 기초의회 의정활동은 조례제정 및 개정활동, 예산 및 결산심의활동, 행정사무감사활동 및 조사활동, 시정질의활동, 민원처리 및 의견수렴활동 등 5개 항목으로 측정되었고, 아이겐 값은 3.657로 측정되었다. 정당참여 요인은 정당소속, 정당소속의원들의 능력, 정당소속의원들의 유리함, 정당참여의 유지 등 4개 항목으로 측정되었고, 아이겐 값은 2.984로 측정되었다. 유급직화 변수는 유급직화, 유급직화 효과성, 의정비 결정방식, 의정비 인상 등 4개 항목으로 측정되었고, 아이겐 값은 2.707로 나타났다. 지방의회 전문성은 의정보좌관 필요성, 전문위원제도, 지방의회 직렬, 사무기구 입법정책연구지원, 사무기구 정보지원체제 등 5개 항목으로 측정하였고 아이겐 값은 3.071로 측정되었다. 한편, 종속변수에 해당하는 14개의 측정항목을 요인 분석한 결과 전반적인 주민만족도, 의원개개인 만족도, 의정활동실적 만족도, 집행기관 관계만족도, 선거제도 만족정도 등 5개 항목을 주민만족요인(아이겐 3.251)으로, 전반적인 의정활동신출실적, 의정활동 전문성, 의정활동 법제도, 의회의 효율성, 의원개개인의 활동실적 등 5개 항목을 효율성요인(아이겐 3.631)으로, 전반적인 의정성과, 조직역량, 활동결과, 주민영향 등 4개를 하나로 묶어 의정성과요인(아이겐 2.970)으로 명명하였다(<표6, 7> 참조).

여기서 신뢰도 분석(reliability analysis)은 내적일관성법(internal consistency)의 크론바하 알파(cronbach's alpha)값을 이용하였으며, 측정결과 변수들의 신뢰성 계수 값은 의정활동은 5개(α=.907), 정당참여는 4개(α=.884), 유급직화는 4개(α=.839), 전문성은 5개(α=.841), 주민만족은 5개(α=.862), 효율성은 5개(α=.906), 의정성과는 4개(α=.881) 등으로 측정되었다. 이들 총 32개 항목으로 측정된 7개의 독립 및 종속변수 모두 0.8 이상이 산출되어 신뢰도는 높게 나타나 변수들 간의 일관성은 높은 것으로 나타났다.

3) 의정성과에 영향을 미치는 요인

위에서 타당도와 신뢰도를 통하여 만들어진 4개의 의정 관련 요인은 의정활동요인, 정당참여요인, 유급직화요인, 전문성요인 등이다. 이들 요인이 주민만족과 효율성을 매개하여 의정성과에 영향을 미친다는 것이다. 각 요인별 최종적인 구조방정식 모형 분석결과는 다음 <그림 3>과 같이 나타낼 수 있다. 전체적인 모형의 적합도를 평가하기 위하여 GFI(Goodness-of-Fit Index; ≥0.90이 바람직함), AGFI(Adjusted Goodness-of-Fit Index; ≥0.90이 바람직함), χ2(작을수록 바람직함), χ2에 대한 p값(≥0.05가 바람직함) 등의 기준을 이용한 결과 GFI=.921, AGFI=.905, χ2=1.530, 그리고 χ2에 대한 p값은 0.157로 유의수준 α=.0.05보다 큰 것으로 나타나 전체의 모형의 적합도 기준에 일치하는 것을 알 수 있다.

<그림 3> 경로모형

아래 <표 8>은 독립, 매개, 종속요인간의 경로분석을 나타낸 것이다. 여기서 의정활동, 정당참여, 유급직화, 전문성 요인은 주민만족과 효율성에 영향을 미치고(p<.001), 의정활동과 의정성과 사이에는 유의미한 인과관계가 있는 것으로 나타났다(p<.001). 하지만, 정당참여, 유급직화, 전문성 요인은 의정성과에 직접적으로 큰 영향을 미치지는 못하는 것으로 나타났다(이태곤, 2005; 박판도, 2008의 연구결과와 부분일치). 따라서 의정성과를 제고하기 위해서는 정당참여, 유급제 시행, 전문성 확보 보다는 오히려 의정활동을 활발히 전개하는 것이 필요하다는 점을 보여주는 것이다(최봉기, 2005; 장영도, 2006년 연구결과와 불일치).

<표 8> 경로분석

구분	경로계수	CR(t값)	Sig.
의정활동→주민만족	.441	16.216	.000
의정활동→효 율 성	.385	14.458	.000
정당참여→주민만족	.131	4.829	.000
정당참여→효 율 성	.133	4.988	.000
유급직화→주민만족	.287	10.568	.000
유급직화→효 율 성	.338	12.675	.000
전 문 성→주민만족	.088	3.247	.001
전 문 성→효 율 성	.114	4.269	.000
의정활동→의정성과	.216	6.922	.000
정당참여→의정성과	.017	.682	.495
유급직화→의정성과	.018	.627	.531
전 문 성→의정성과	.020	.848	.396
주민만족→의정성과	.248	7.110	.000
효 율 성→의정성과	.409	11.499	.000

<표 9>는 의정성과 요인에 대한 효과분석을 실시한 것인데, 의정활동은 의정성과에 직접, 간접효과를 동시에 보이고 있으나, 정당참여, 유급직화, 전문성 요인은 직접적인 효과를 보이지 않았으나, 간접적인 효과를 나타내고 있다. 따라서 의정활동, 정당참여, 유급직화, 전문성 요인 등은 주민참여와 효율성을 매개하여 의정성과에 영향을 미친다는 것을 알 수 있다.

<표 9> 효과분석

구분		전체효과	직접효과	간접효과
의정성과	의정활동요인	.483	.216	.267
	정당참여요인	.104	.017	.087
	유급직화요인	.227	.018	.209
	전 문 성요인	.089	.020	.067
	주민참여요인	.409	.409	.000
	효 율 성요인	.248	.248	.000

이는 의정활동, 정당참여, 유급직화, 전문성 요인은 주민만족과 효율성에 직접적인 영향을 미치며, 의정성과는 직접 혹은 간접적인 효과가 있는 것으로 나타났고, 주민만족과 효율성은 의정성과에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그 중에서도 의정활동요인의 영향력이 가장 높았다(김승식, 2005년 연구결과 일치). 이는 의정 성과의 가장 핵심적인 점은 기초의원들의 활발한 의정활동에 있다는 점을 보여주는 것이다. 그리고 유급직화요인, 정당참여요인, 전문성 요인 등은 지역주민이 만족하고, 효율적이라고 인식될 때 의정성과는 높아질 수 있다는 점을 보여주는 것이다.

3. 의정성과 제고방안

기초의회 의정성과 영향요인으로는 조례활동, 예산심의활동, 행정감사활동, 시정질문, 주민의견수렴활동 등 다양한 의정활동, 정당공천제와 유급직화, 전문성 향상 등이 중요한 것으로 보인다. 이들 영향요인에 대한 5점 척도를 이용해 집단 간의 차이를 보면 아래 <표 10>과 같다. 지방의원은 의정활동과 유급직화, 전문성 등에 긍정적인 태도를 보인 반면, 정당참여 부분은 다소 낮게 평가되고 있다. 공무원의 경우는 전반적으로 보통이로 낮게 평가하고 있지만, 지역주민도 전문성 부분을 제외하곤 낮게 평가하였다. 이러한 집단 간 차이를 고려하여 제고방안을 제시할 수 있을 것이다.

<표 10> 의정 성과 차이

구분		평균	표준편차	F값	유의확률
의정활동	지방의원 공 무 원 주 민	3.53 2.93 2.51	.71 .72 .73	58.765	.000
정당참여	지방의원 공 무 원 주 민	2.17 2.07 2.75	1.11 .88 .91	39.241	.000
유급직화	지방의원 공 무 원 주 민	3.18 2.37 2.41	.90 .76 .72	29.621	.000
전문성	지방의원 공 무 원 주 민	3.81 2.74 3.19	.56 .76 .69	63.594	.000

이러한 분석결과를 고려하여 의정성과를 제고하기 위한 구체적인 방안을 분석하면 아래 <표 11>과 같다. 첫째, 의정활동 강화를 위한 과제로는 ‘의원의 자질과 능력개선’이 55.1%(333명)로 가장 높았고, 그 다음으로 ‘지역주민의 관심과 참여’가 32.0%(193명)으로 나타났다. 둘째, 정당공천제 바람직한 방안에 대해 ‘기초의회 정당공천유보 내지 폐지’가 53.2%(320명)이고 ‘정당공천 유지하되 제도 보완’이 33.6%(202명)의 순으로 나타났다. 셋째, 의정비 결정을 위한 요소로서 ‘의정활동성과 고려’가 32.9%(198명)이고, 그 다음이 ‘지역주민의견과 정서’ 28.4%(171명)가 중요한 것으로 보인다. 넷째, 의정전문성 향상을 위한 개선방안으로는 ‘전문위원 증원 및 전문성 강화’가 51.9%(308명)로 가장 높았고, ‘외부전문가로 구성된 자문기구 설치’가 15.5%로 다음을 차지하였다. 그리고 유급직화 보완, 전문보좌관제 실시 등의 다양한 의견이 제시되고 있어 기초의회 전문성 지원제도와 보완이 필요함을 알 수 있다.

<표 11> 의정 성과 제고방안

구분		빈도	비율
의정활동 역량강화	의회권한과 기능강화 의원의 자질과 능력개선 지역주민의 관심과 참여 지역 언론의 관심제고 및 기타	54 333 193 24	8.9 55.1 32.0 4.0
정당공천 개선방안	기초의회 정당공천유보 내지 폐지 현재대로 정당공천 계속유지 정당공천 유지하되 제도 보완	320 80 202	53.2 13.3 33.6
의 정 비 결정요소	의정활동성과 고려 지역주민의견과 정서 해당 자치단체장 보수 공무원 보수 인상율 지역주민의 소득수준 지방자치단체장의 재정능력 기타	198 171 24 32 69 100 8	32.9 28.4 4.0 5.3 11.5 16.6 1.3
전 문 성 향상방안	유급직화 보완(의정비 현실화) 유급보좌관제 신설 전문위원 증원 및 전문성 강화 의원전문연수 기회확대 외부전문가로 구성된 자문기구 설치 지방자치단체장의 재정능력	70 65 308 29 92 29	11.8 11.0 51.9 4.9 15.5 4.9

Ⅳ. 정책적 시사점 및 결론

본 연구는 기초지방의회의 의정활동실태를 파악하고, 주민평가를 통해 의정활동 성과를 제고하기 위한 방안을 연구한 것이다. 우선, 기초의회 의정활동 실태를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 기초의회 의정활동은 1~4대에 비해 5대 의회에서는 다소 개선되었다고 할 수 있다. 즉, 정당공천제와 기초의원의 유급직화로 의정활동이 활발한 것으로 분석할 수 있다. 둘째, 기초의원의 정당공천제 실시로 말미암아 사례 의회에서 단 1명을 제외하고 모두 한나라당 의원으로 채워졌다. 이는 중앙당과 밀접한 관계에 놓여 의정활동이 강화될 수도 있겠으나, 지역주의 심화로 지방선거자체가 무의미해 질 수 있다. 셋째, 기초의회의 유급직화로 의원 학력이 높아지고 전문직의 의회진출 사례가 증가한 것으로 나타났지만, 지역주민의 의견과 정서를 반영하지 못한 비합리적 의정비 인상이 문제가 되고 있다. 넷째, 기초의회 전문성을 향상하기 위한 조치로 상임위원회 설치를 자율화 했지만, 달성군 의회는 별도로 설치하지 않고 있다. 또한 전문위원의 수를 증원하여 의원의 전문성을 확보하는 제도적 장치를 마련하였지만, 사례지역 의회의 전문위원은 평균 3명을 보유하고 있고, 일반직 공무원으로 대체하고 있었다.

다음으로, 기초의원의 의정 관련 요인들에 대한 주민평가를 보면, 의정활동에 대한 만족도가 낮고, 2006년부터 시행중인 기초의원의 정당공천제, 유급직화에 대한 평가도 다소 부정적이다. 이는 제도시행 이후 기초의원들의 의정활동이나 지역발전에 등에 크게 기여하지 못하였고, 의정활동에 대한 만족할 만한 성과를 내지 못하고 있음을 반영하는 결과로 이해된다. 의정성과 제고요인으로는 의정활동, 정당참여, 유급직화, 전문성 등 4개 요인이고, 이들은 주민만족도, 효율성 그리고 종속변수인 의정성과에 중요한 영향요인임이 밝혀졌다. 따라서 기초의회의 효율성을 제고하고, 주민만족도 증진시키고, 궁극적으로 의정성과를 높이기 위해서는 활발한 의정활동, 지속적인 정당공천, 합리적인 유급직화 확립, 전문성 지원 등의 노력이 있어야 될 것으로 판단된다. 의정활동에 대한 개선방안으로는 의정활동강화를 통한 전반적인 역량강화, 정당공천제의 유지 및 보완, 유급직화 보완 및 합리적 의정비 결정, 전문성 확보 등으로 나타났다. ⅰ)의정활동역량강화를 위해선 기초의원의 능력과 자질 향상뿐만 아니라 제도적 개선을 통하여 의정활동성과를 제고하는 것이 필요하다. ⅱ)정당공천제에 대해선 중앙당의 지방정치개입의 문제가 있지만, 공천제를 유지하되 보완하는 방안이 좋은 것으로 보인다. ⅲ)의원유급직화에 대해선 현 수준을 유지하되 향후 의정비 결정은 지역정서와 능력을 고려하여 이루어져야 한다는 점이다. ⅳ)기초의회 전문성 향상을 위해선 사무기구의 전문화, 의회직렬신설, 전문위원 증원, 유급보좌관제 등이 고려될 수 있을 것이다.

그동안 우리나라의 기초의회는 지방자치의 본질에 부합할 수 있는 본래의 기능이나 역할을 적절히 수행하지 못한 것으로 보인다. 이는 의회운영과 관련하여 많은 제도적 한계를 지니고 있었기 때문이다. 이러한 한계로 인해 기초의원의 전문성‧인적요인이나 사회‧경제적 환경요인이 구비되었다 하더라도 의정활동의 성과는 높지 않았다. 그러나 2006년 이후 제5대 기초의회에서는 기초의원 정당공천제, 유급직화, 상임위원회 설치제한 폐지, 전문위원 증원 등 법‧제도의 개선을 통해 의정활동실적을 높이고, 주민만족을 향상시켜 궁극적으로 의정성과를 제고할 수 있는 충분한 여건을 마련하였다. 하지만 실태 및 조사분석에서도 드러난 바와 같이 의정활동, 정당참여, 유급직화, 전문성과 관련하여 개선 발전시킬 부분이 많이 있다. 이를 검토하여 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

첫째, 의정활동 역량강화를 위해서는 개인의 능력과 자질을 향상하는 것이 급선무인 것으로 나타났다. 하지만 이와 병행하여 제도적 개선 또한 필요한 것으로 보인다. 따라서 의정활동 분야의 핵심과제로 할 수 있는 조례제정‧개정, 예산심의, 행정사무감사를 제대로 할 수 있는 제도적 개선이 요구된다.

둘째, 기초의원의 정당공천제는 중앙정치개입으로 인한 주민무관심, 지역주의 심화 등의 문제가 있었고, 기초의회 정당공천유보내지 폐지의견이 많았으나, 지역주민은 제도를 보완하여 유지하자는 내용이 많았다. 따라서 현재 기초의원의 정당공천제를 유지하는 선에서 기초의원 선거제도 개선방안이 필요하다. 이를 위해 기초의원선거에서 소수의 지지를 받고 있는 후보자나 정당도 지방의회에 진출할 수 있도록 해야 하고, 정당후보자의 경우 가나다순에 따라서 기호를 부여하는 방식의 개선, 비례대표의 경우 소수대표제로서 소수의 지지를 받는 정당도 대표자를 의회에 파견하기 위한 제도 마련도 필요하다.

셋째, 유급직화와 관련하여 제기되는 가장 심각한 문제점은 의정비 결정과정에서 지역주민의 의견과 정서가 적절히 반영되지 않았다는 점과 의정비 결정이 합리적인 기준과 원칙 없이 이루어지고 있다는 점인 것으로 파악되었다. 의정비 결정기준으로 주민의 의견과 정서를 적극적으로 고려할 필요가 있다. 또한 의정비심의위원의 구성방식의 개선과 공개, 지방의원 의정비를 지방자치단체장이나 지방 공무원의 보수와 연동시키는 방안이 필요하다.

넷째, 기초의원들의 정책능력이나 입법능력을 위한 조직기반은 매우 취약한 편이다. 지방의원의 전문성 향상방안으로 여러 가지를 논의할 수 있지만 지방의원 보좌관제 실시, 지방의회 직렬의 신설, 전문위원실의 강화 등이 필요하다. 기초의회의 전문위원실 적극적 활용이 필요하다. 지방의회 사무기구에 근무하는 공무원들은 지방의회 본연의 일반 행정업무와 법규사무를 수행함은 물론이고 지방의원의 활발한 의정활동이 가능하도록 의원보좌 및 지원에 주력하여야 한다. 특히, 전문위원들은 의원들에게 전문기술과 정보 및 지식을 제공함으로써 지방의회의 전문성을 높여야하는 것이다. 다음으로 기초의원의 보좌관제 도입문제를 검토할 필요가 있다. 기초의회 의원정수 감축에 따라 집행부의 방대한 조직에 대한 효율적인 견제‧감시가 극히 곤란하고 국가사무의 지방자치단체로의 위임추세 등으로 지방자치단체의 업무량이 증가하고 있으며, 자료수집‧주민의견수렴‧각종 민원처리‧조례 및 예산심의 등이 폭주하는 상황에서 지방의원의 전문성을 제고하기 위해 보좌관제 도입을 적극 검토할 필요가 있는 것이다. 마지막으로 지방의회 사무기구 직원의 의회직렬의 신설방안이다. 의회사무기구는 의회 내의 일반적인 행정사무를 처리하면서도 동시에 의안발의, 의안심사, 정책개발, 자료수집, 연구조사 등 의원들의 의정활동을 실질적으로 뒷받침할 수 있는 의회소속의 사무직원으로 구성할 수 있는 새로운 의회직렬을 신설할 필요가 있다.

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장갑호(張甲鎬): 대구대학교에서 행정학 박사학위를 취득, 새샘어학원원장, 대구발전연구소 상임위원, 대구보건대학겸임교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 지방자치, 지역개발, 외국인노동자정책 등이며, 최근 논문으로는 지방의회 의정성과에 미치는 영향요인에 관한 연구(2009) 등이 있다.

<E-mail: jgabho@yahoo.co.kr / 논문접수일: 2009. 10. 10 / 심사개시일: 2009. 10. 16 / 심사완료일: 2009. 11. 14>

김재기(金在琪): 서울대학교 법학박사학위를 취득, 현재 행정안전부정책자문위원, 경북지방노동위원회공익위원, 대구대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 인사행정, 공무원노사관계, 지방자치 등이며 주요저서로는 행정학(2006), 인사행정론(2005), 최근 논문으로는 여성공무원 차별인식과 인사정책방향(2006), 공무원 노동조합 활동에 관한 연구(2009) 등이 있다.

<E-mail: jkkim@daegu.ac.kr>

송건섭(宋建燮): 경북대학교에서 행정학 박사학위를 취득, 미국 시애틀 Univ. of Washington 동아시아연구센터에서 연구원을 역임하였고, 현재 대구대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정책분석 및 평가, 방법론, 기획 및 관리과학 등이며, 최근 논문으로는 An Analysis on Difference Korean-American's QOL(2008), 지역사회참여와 사회자본이 시민접촉에 미치는 영향에 관한 연구(2009) 등이 있다.

<E-mail: kssong@daegu.ac.kr>