지방교육세의 문제점 및 개선방안에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 159～177

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A Study of the Problems and Improvement Proposals of

the Local Educational Taxation

류 민 정**

김 용 우***

＊  이 논문은 인하대학교의 연구비 지원에 의하여 연구되었음.

**  제1저자

*** 교신저자

본 연구의 목적은 지방교육세의 현황 및 문제점을 파악하여, 지방교육세가 목적세로 존속되기 위한 개선방안을 모색하는 데 있다. 지방교육세는 방위세가 폐지되면서 정책적으로 방위세의 세원을 교육세에 통합시켰기 때문에 응익성, 보편성, 신축성, 안정성 등의 원칙에 세원이 부합하지 않는다. 이를 개선하기 위해서는 현 지방교육세의 세원을 소득과세 중심으로 개편해야 할 것이다. 또한 지방교육세의 목적이 교육세의 목적과 동일하면서, 동시에 목적 자체가 모호한 성격을 띠고 있어, 교육 분야의 어느 항목에나 지출근거가 될 수 있는 소지가 있다. 따라서 교육세와 지방교육세의 목적을 구분하고, 명확한 의도를 가진 분야에 지출될 수 있도록 목적을 재설정해야할 것이다. 마지막으로 지방교육재정교부금 배분이후 학생1인당 지원규모의 순위가 1인당 교육세액 규모 순위를 역전하는 현상은 지방교육세의 세수확보 노력을 감소시키게 된다. 이에 교육재정교부금의 산정방식의 검토가 이루어져야 할 필요가 있다.

주제어 : 지방교육세, 교육세, 목적세

I. 서 론

현재 우리나라의 교육재원은 교육세로 충당되기에 역부족인 상태이다. 2007년 현재 교육세는 3조 8천억원, 지방교육세는 4조 5천원으로 교육을 목적으로 징수하는 세입은 총 8조 3천억원 정도이다. 한편 같은 해의 교육비 특별회계 예산은 총 33조 6천억원으로, 교육세는 총 교육예산의 약 24.7%정도만을 충족시키고 있다. 그리고 총 교육예산 대비 지방교육세는 약 11% 정도에 그치고 있다. 뿐만 아니라 이렇게 거둬들인 교육세는 일반재원에 함께 포함된 후 지역별로 배분되어, 목적세로서의 기능마저 상실한 채 운영되어 왔다. 이러한 이유로 그동안 교육세의 폐지에 관한 논의와 연구가 있어 왔으며, 교육계 전문가들은 교육세의 한계점을 인정하면서도 교육재원 확보를 위해 교육세를 존치하면서 그 운영방식을 개선할 것을 주장해 왔다. 한편 반대론자들은 위의 문제점 때문에라도 교육세를 폐지하고 지방교육재정교부금의 교부율을 조정하여 재원을 마련할 것을 주장하여 왔다.

문제는 지방교육세 역시 교육세와 같은 부가세 방식으로 과세되면서, 동시에 운영방식도 교육세의 그것과 다르지 않다는 점에 있다. 여기서 한 가지 인지해야 할 것은 목적세에 대한 부정적인 인식이 외국자문(예, OECD 2000 한국보고서)에 막연히 근거하여 선험적 결론을 내리는 경우가 적지 않다는 것이다(전주성, 2006). 또한 우리는 목적세를 세법에 따른 세금으로 파악하고 있으나, 미국 감사원(GAO, 1990)은 목적세를 ‘법규에 의해 특정한 지출에 사용하도록 정해진 세입’으로 정의하고 있어, 우리가 의미하는 세금뿐 아니라, 특별회계, 부담금, 사용료, 수수료 등까지 포함시키고 있다(박상원 외, 2009). 우리나라의 목적세는 순수하게 특정 분야의 재원을 확보하기 위해 도입되었다기 보다는 기존의 세입 이외의 추가 재원이 필요하게 되자 국민들의 조세저항이 적은 분야인 교육과 방위를 근거로 한 목적세가 도입되었다고 보는 견해가 타당할 것이다. 실제로 교육세 도입 이후 교육재원은 증가하였으나, 목적으로 하였던 교육환경 개선 등이 이루어지지 않았다는 것이 이를 증명한다할 수 있다.

지방교육세의 문제점 및 개선방안에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

지방교육세는 목적세라는 점을 문제 삼기보다는 근본적으로 목적세의 기능을 제대로 활용하고 있지 못한 점, 그리고 그 세원 및 세수액이 크지 않은 점 등이 더 선결되어야 할 과제로 여겨진다. 이에 본 논문의 목적은 지방교육세가 목적세로써 효율적으로 그 기능을 활용할 수 있는 방안을 검토하고, 동시에 지방교육세의 세원을 개선할 수 있는 방안을 모색하는 데 있다. 교육재정 확보에 대한 기존 연구들은 주로 교육재정교부금의 개편을 통한 교육확보 방안이 많이 제시되었으며, 교육세의 개편에 관해서도 일면 다루고는 있으나 지방교육세에 관해서는 연구가 많이 진행되지 않은 상태이다. 선행연구들은 주로 교육재정의 개선이라는 큰 틀 안에서 지방교육세를 조명하고 있어, 접근방법과 대안이 제한적이다. 본 연구는 지방교육세를 심도 있게 분석하여 교육재원의 주요 세원으로 기능할 수 있는 기초를 마련하는데 그 의의가 있다. 특히, 교육 재정자주권 확보를 위해서는 지방교육세의 문제점을 검토하여 이에 대한 개선이 필요하다 할 것이다.

이러한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같은 순서로 진행되었다. 지방교육세의 이론적 배경을 살펴보기 위해, 제2장에서는 지방교육세의 구조를 살피고, 지방교육세에 대한 논의와 선행연구 검토를 통해 지방교육세에 관한 보편적인 시각을 살펴보았다. 제3장에서는 지방교육세의 현황을 다각도로 파악하였으며, 미국의 교육세제에 관해 살펴보았다. 제4장에서는 앞의 현황과 사례를 통해 도출되어진 지방교육세의 문제점과 개선방안을 제시하였다.

II. 이론적 배경 및 선행연구

1. 지방교육세의 구조

지방교육세의 세목은 등록세액, 레저세액, 균등할 주민세액, 재산세액, 종합토지세액, 자동차세액, 담배소비세액 등 일곱 가지의 세원으로 구성되어 있다. 지방교육세의 세목은 특정 지방세에 또다시 과세하는 부가세 방식을 취하고 있는데, 이는 교육세 도입당시 조세저항을 완화하면서 세수확보를 위해 과세대상 선정에 효율성을 기하지 못한데 있다(이정기, 2008). 아래에서는 일곱 가지의 지방교육세목을 중심으로 그 내용을 간략히 살펴보려고 한다.

등록세는 재산권 기타 권리의 취득‧이전‧변경‧소멸에 관한 사항을 공부에 등기 또는 등록하는 자에게 부과하는 세금이다. 지방세 총액 대비 등록세의 비중은 16.7%로 취득세 다음으로 많은 비중을 유지하고 있다. 등록세는 법인 및 공장의 신설, 부동산 관련 세율을 조정함으로써, 새로운 수요를 억제‧권장하는 기능을 수행하고 있다. 최근에는 부동산 경기를 활성화시키기 위해 정책적으로 주택 등록세 세율을 2006년부터 단계적으로 인하하였다.

레저세는 경륜‧경정과 경마, 소싸움 등을 대상으로 하는 승자‧승마투표권 발매금 총액에 대해 과세하는 세금이다. 마권세로 도입되었으나 과세대상이 확대됨에 따라 경주‧마권세로, 2001년에는 레저세로 개칭되었다. 레저세는 지방세 총액 대비 2.0%의 비중을 차지하고 있어 그 규모는 작지만 경륜‧경정‧경마장의 소재지(도)에 세를 납부하도록 규정되어 지역 간 세수편차가 크게 나타나는 세목이다.

주민세는 지방자치단체의 행정비용 중 일부를 주민에게 부담시키기 위한 시‧군세로, 균등할과 소득할로 구분된다. 균등할은 과세기준일 현재 시‧군에 주소나 사업소를 둔 개인과 법인에 대해 소득이나 재산의 크기에 상관없이 동일 세액으로 균등하게 부과한다. 또한 소득할은 개인과 법인이 획득한 소득을 기준으로 과세한다. 주민세는 지방세 총액 대비 17.0%의 비중을 차지하고 있다.

재산세는 법인이나 개인이 소유하는 재산에 대해 부과하는 세금으로, 지방세에서 8.6%의 비중을 차지하고 있다. 종합토지세가 도입되기 이전인 1989년까지는 토지에 대해서도 재산세를 부과하였으나, 1990년부터 2004년까지는 토지에 대해서는 종합토지세를 과세하였다가 2005년부터 종합토지세를 폐지하고 다시 재산세로 과세하게 되었다(조한석 외, 2007: 210). 현재 재산세의 과세대상은 토지와 건축물, 주택, 선박, 항공기 등을 대상으로 하고 있다.

종합토지세는 1990년도에 투기를 위해 토지를 과다 보유하는 것을 억제하고 지가안정 및 토지 수급의 균형을 도모하기 위해 도입되었다. 전국의 모든 토지가 과세대상이었으며, 2004년까지 지방세로 활용되다가 2005년에 종합부동산세가 신설되면서 사라졌다.

자동차세는 지방세 총액 대비 5.4%의 비율을 차지하고 있다. 자동차의 소유를 과세대상으로 하고 있기 때문에 재산세의 특성을 지닌다. 그러나 현재에 이르러서는 재산세어서 소비재 성격으로 변화한 자동차세의 부담이 과중하다는 비판이 일고 있다. 이밖에 원인자부담원칙에 따라 자동차가 도로를 사용‧손상시키는 것에 대한 부담금적 특성을 지닌다. 최근에는 교통 혼잡과 대기오염‧소음 발생의 원인에 근거한 과세가 더해지고 있다.

담배소비세는 담배를 소비할 때 과세하는 세금으로, 지방세 총액 대비 6.3%의 비중을 차지하고 있다. 1909년의 연초세가 이후 담배판매세로, 1988년 담배소비세로 개칭되었다. 담배판매세, 교육세 및 전매납부금과 수입담배에만 부과되던 관세, 방위세, 부가가치세 등의 담배관련 세제가 모두 담배소비세로 일원화되어 현재에 이르고 있다.

2. 지방교육세 관련 논의

1) 목적세에 관한 기존 논의

‘2008세제개편안’에는 교육세 폐지가 추진되었다가 교육계와 시민단체의 반대로 목적세를 유지하기로 하였다. 목적세란 무엇인가. 목적세의 개념에 대한 이해는 목적세의 역할과 타당성을 논의하는 데 있어 우선적인 작업이 될 수 있을 것이다. 통용되는 정의는 없으나, 목적세는 보통 특정한 지출에 사용하도록 규정된 세금을 의미하고 있다. 미국 감사원(GAO, 1990)은 목적세를 ‘법규에 의해 특정한 지출에 사용하도록 정해진 세입’으로 정의하여, 목적세는 ‘목적세입(Earmarked Revenue)’ 혹은 ‘용도가 정해진 세입’이라고 부르는 것이 더 정확하다. 때문에 특정분야 지출을 위한 각종 부담금, 연금 기여금, 수수료 등도 모두 포함될 수 있다(박상원 외, 2009: 150). 우리나라에서 인정하고 있는 목적세는 세법에 따른 세금, 즉 교통세, 농어촌특별세, 교육세, 지방교육세에 국한되어 있지만 위의 정의에 따르면 특정목적을 위한 지출에 쓰이는 세금을 실질적인 목적세로 분류할 수 있겠다. 전주성(2006)은 이미 폐지된 세금까지 포함하여 ‘실질적인 목적세’를 주세, 종합부동산세, 전화세, 토지초과이득세, 승용차특소세, 철도관련 관세, 담배소비세, 방위세 등으로 규정하고 있다.

경제적 관점에서 본 목적세의 긍정적인 면은 수익자부담 요소가 포함될 수 있다는 것이다. 따라서 수혜자가 부담하는 성격의 부담금은 일단 바람직한 성격을 가진 목적세라고 할 수 있다. 그리고 정치적 관점에서 보면, 목적세는 국민의 수용성을 높인다고 할 수 있다. 따라서 국민의 부담을 증대시켜야하는 동시에 국민의 반대가 심할 것으로 예상되는 경우에는 목적세가 하나의 대안으로 고려될 수 있다. 반면 목적세는 지출조정이 곤란하다는 점이 문제점으로 지적되고 있다. 따라서 목적세가 불가피하게 있는 경우에도 이러한 점을 최소화하기 위해서는, 지출조정을 위한 또 다른 통제장치로 목적세 수입 수준의 적정성을 정기적으로 점검하는 것이 필요하다(박기백 외, 2007: 23-26).

교육이라는 특정 분야를 위한 재원마련과 지출을 위해 목적세를 유지하는 방향에 대해서는 동의할 수 있다. 다만, 현재와 같이 지방교육세를 운영하게 되면, ‘목적세입’의 개념과 다양한 장점들을 전혀 살릴 수 없을 것이다. 목적세 폐지를 고려하기에 앞서 지방교육세를 개선하여 진정한 목적세로 활용해야 할 것이다.

2) 교육재정과 지방재정의 통합논의

현 교육재정은 지방재정과 분리되어 특별회계로 운영되고 있다. 그러나 이를 통합하여야 한다는 주장들은 대부분 교육세의 국세 본세로의 통합, 지방교육세의 지방세 본세로의 통합을 건의하고 있다. 두 재정 간의 통합에 관한 이론적 근거는 자원배분의 효율성 측면에서 주로 접근되고 있다.

첫째, 교육서비스가 다른 지방공공서비스와 분리되어 공급되면 효율적 자원배분에 왜곡을 초래할 수 있다. 따라서 교육서비스와 다른 지방공공서비스가 연계되어 공급되어야 지역주민의 후생을 증가시킬 수 있다. 둘째, 교육서비스를 독립적으로 공급하면, 공급자나 수요자의 입장에서 편익과 부담의 불일치로 인해 도덕적 해이가 발생할 가능성이 높다. 따라서 교육재정과 지방재정을 통합하여 교육서비스에 대한 편익과 그 부담과의 대응관계를 제고함으로써 도덕적 해이로 인해 발생하는 후생손실을 줄일 수 있다. 셋째, 두 가지 재정을 별도로 운영하게 되면 행정비용의 중복을 초래하게 되고, 이로 인해 교육비용의 증대를 초래하게 된다. 공공서비스의 공급비용이 감소한다는 것은 주민의 입장에서 보면 세금부담의 감소를 의미하므로 바람직하다고 할 수 있다(국중호, 1998: 18-21).

교육재정의 독립은 교육자치와도 연관되어 있어 일면 그 타당성이 있는 것처럼 보이지만, 위에서 지적한 자원배분의 왜곡, 도덕적 해이, 중복지출의 문제를 발생시킬 수 있어 재정의 효율성을 기하기 어렵다할 것이다. 다만 유의해야할 것은 두 개의 재정 간의 통합이 곧 목적세의 폐지를 의미하는 것이라고 판단하기는 어렵다는 것이다. 복지지출을 위해 분권교부세를 별도로 운영하고, 다양한 특정 목적을 위해 각종 부담금을 운영하는 것과 같이 교육이라는 목적을 위해 교육세를 별도로 운영하는 것은 재정 투명성 측면이나 수혜자부담 측면에서 바람직한 것으로 여겨진다. 단, 별도로 확보된 교육재원은 정해진 목적에 따라 지방정부가 다른 공공서비스와 연계하여 지출되어야 보다 효율적일 것이다.

3. 선행연구검토

지방교육세를 별도의 주제로 다루고 있는 연구는 많지 않으며, 대부분 지방교육재정에 관한 연구에 포함되어 있는 경우가 많다. 지방교육재정에 대한 연구는 재원확충, 일반자치와 교육자치의 관계 정립, 지역 간 지방교육재정 격차해소와 관련된 주제가 주로 다루어지고 있었다. 교육재정을 확보하기 위한 방안도 다수는 중앙정부에서 지급되는 지방교육재정교부금의 개선에 대한 논의가 주를 이루고 있으며, 그 중 일부 지방교육세의 개편을 언급한 국내‧외 연구에 대해 검토하도록 한다.

국내의 지방교육세제와 관련된 연구로는 김병주(2000)가 교육세 존치를 주장하면서 동시에 지방세분 교육세를 폐지하여 지방교육세의 신설을 제안하였다. 이때에도 교육세만의 독자적인 세원 확보의 필요성에 대해 논하고 있으나 새로운 세원에 대한 조세저항과 안정적인 세원발굴을 걸림돌로 지적하고 있다. 박정수(2006)는 지방교육재정의 문제점을 다양하게 지적하면서 교육세의 세수감소로 인한 교육재정의 재원 부족을 지적하였다. 이와 함께 지방교육세에 관한 문제점으로, 세수의 60%가 간접세에 의존하고 있어 목적세로서의 성격이 약하며, 소득재분배 효과도 약하다는 점을 지적하였다. 또한 과세표준 중 담배소비세, 레저세액, 등록세액이 과세표준으로 바람직하지 않다는 점을 문제시하였다. 때문에 지방교육세는 지방세 본세에 통합하고 주민세 소득할부분을 증액하여 지방교육세원화하는 방안을 제시하였다. 장기적으로는 재산세와 도시계획세 및 공동시설세, 취‧등록세를 개편하여 지방재산세로 개편하고 이를 교육세 재원으로 활용할 것을 제안하고 있다. 송상훈(2007)은 지방교육재정 세입예산의 외부의존율이 2006년 현재 91.8%에 달하고 있음을 지적하며 자생력을 갖추기 위한 다양한 세입재원 발굴의 필요성을 제시하였다. 안정적인 재원확보를 위해서는 지방교육세의 세원을 소득과세 중심으로 재편하되, 소득할 주민세를 지방교육세의 주축으로 하고 재산세 일부가 이를 보완하도록 할 것을 제안하였다.

한편 외국의 지방교육세제와 관련된 연구로는 최준열(1993)이 미국의 지방교육세제를 구성하는 세원들을 소개하면서 구체적으로 살펴보고 있으며, 교육재정 배분제도에 대해서도 형태별로 검토하고 있다. 김동건(1997)은 미국 지방교육세의 세목별 접근보다는 연방정부와 주‧지방정부의 재원 사용용도 및 배분에 관해 초점을 두고 있다. 이 연구에서는 미국의 사례를 통해 우리나라의 교육재원 확보방법에 대해 언급하고 있는데, 중앙정부차원의 교육세는 폐지하고, 한시적으로 지방교육세를 신설하여 정해진 한도 내에서 과세‧운영하는 방안을 제안하였다. Vern(2005)과 William(2006)은 미국의 교육재원을 세목별로 구분하여 설명하고 있다. 현재 활용되고 있는 조세의 현황과 함께 문제점(재산세의 역진성 등)을 제시하고 있으며, 이를 보완하기 위해 고려되고 있는 새로운 조세(지세, 부가가치세)에 대해 설명하고 있다. 이밖에 교육재원으로 활용되는 기금의 수입원(복권 및 도박)과 민간 자본과의 협력방안에 관해 언급하고 있다.

<표 1> 선행연구 분석: 지방교육세 관련 연구

구분	연구자(연도)	주요 내용
국내 연구	김병주(2000)	‧ 교육세 지방세분으로 지방교육세를 신설할 것을 주장함
	박정수(2006)	‧ 지방교육세를 지방세 본세에 통합하고 주민세 소득할의 증액을 제안함 ‧ 재산세, 도시계획세, 공동시설세, 취‧등록세를 지방재산세로 개편할 것을 제안
	송상훈(2007)	‧ 지방교육재정의 안정적 재원 확보를 위해 소득할 주민세를 지방교육세의 주축으로 하되, 재산세가 이를 보완하도록 할 것을 제안함
국외 연구	최준열(1993)	‧ 미국 지방교육세제의 특성과 세원들에 대해 구체적으로 살펴봄
	김동건(1997)	‧ 미국의 교육재정제도를 통해, 우리나라의 교육세는 폐지하되, 지방교육세를 신설하여 한시적으로 정해진 한도 내에서 운영할 것을 주장함
	Vern(2005), William(2006)	‧ 미국 교육재원을 세목별로 살펴보았으며, 교육재원 확보방안에 대해 논의

4. 연구의 분석틀

지방교육세가 목적세로서 기능할 수 있도록 개선방안을 마련하기 위해 다음과 같은 연구모형을 설정하였다. 이론적 논의를 살펴보았으며, 이를 토대로 연구방향을 도출하였다. 연구방향에 따라 지방교육세의 현황과 미국의 사례를 살펴본 후 문제점과 시사점을 각각 도출하고자 한다. 이와 같은 문제점과 시사점에 의거하여 향후 지방교육세가 개선되어야 할 방향을 설정하고자 한다. 이때 개선되어져야 할 방향은 크게 세 가지이다. 첫째, 현 지방교육세의 세원을 소득과세 중심으로 개편해야 할 것이다. 둘째, 교육세와 지방교육세의 목적을 구분하고, 명확한 의도를 가진 분야에 지출될 수 있도록 목적을 재설정해야할 것이다. 셋째, 지방교육재정교부금 배분이후 학생1인당 지원규모가 주민 1인당 교육세액 규모 순위를 역전하는 현상이 발생하므로, 교육재정교부금의 산정방식의 검토가 이루어져야 할 필요가 있다(<그림 1> 참조).

<그림 1> 연구 분석틀

미국의 지방교육세 운영현황

우리나라의 지방교육세 운영현황

지방교육세의 문제점 도출

지방교육세의 개선방안

이론적 배경

지방교육세 존속의 타당성 논의

III. 지방교육세의 운영현황 및 시사점

1. 지방교육세의 개요 및 변천과정

1) 개요

그동안 지방세의 부가세로서 과세되어 온 교육세는 국세로서 전액이 교육특별회계로 편성되어 지방교육청의 재정으로 교부되었다. 그러나 2001년에 교육세 지방세분이 지방교육세로 분리되면서 이의 과세주체는 과세대상 물건의 소재지인 특별시‧광역시‧도가 되었다. 지방자치단체의 장은 지방교육투자재원의 조달을 위하여 필요한 경우에는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 레저세를 제외한 나머지의 세목에 대해서는 지방교육세의 세율을 표준세율의 50%의 범위 안에서 조정 할 수 있도록 규정되어 있다. 지방교육세의 과세표준 및 세율은 <표 2>에 자세히 나타내고 있다.

<표 2> 지방교육세의 과세표준 및 세율

과세표준	세율	비고
등록세액	20%	자동차 등록세 제외
레저세액	40%
주민세균등할 세액	10%	인구 50만 이상의 시는 25% 과세
재산세액	20%
자동차세액	30%
담배소비세액	50%	2010. 12. 31까지 적용

2) 변천과정

지방교육세는 교육세 세목 중 지방세에 부가하여 과세되던 것을 2001년부터 광역자치단체에서 징수하도록 하면서 발생하여 현재에 이르고 있으며, 이의 변천과정은 교육세 전반의 변천과정과 함께 살펴야 그 흐름을 이해하기 용이할 것으로 여겨진다.

우리나라 교육세의 출발은 특정조세에 의해 교육재원을 조달할 것을 명시한 1949년의 교육법 제정에서 비롯된다. 동법에 근거하여 1958년에는 교육세가 신설되었고 4년 동안 효력을 발휘하다가 1961년에 폐지되었다. 이후 1982년에 교육세가 신설되어 1990년까지 시행되었으며, 1991년에는 교육세가 영구화되었다. 교육세가 영구세로 전환됨과 동시에, 과세대상도 크게 확대되었다. 이는 방위세의 폐지로 인한 세수결함이 우려되자 이를 교육세에 포함시켰기 때문이다. 방위세 중 간접세인 특별소비세와 주세분, 그리고 지방세 중 등록세, 마권세, 균등할 주민세, 재산세, 종합토지세가 교육세의 재원으로 편입되었다(김병주, 1999: 227). 2001년에 교육세 세원 중 지방세분은 “지방교육세”로 분리되면서 구조적인 변화가 있었다. 교육세와 지방교육세의 세목 및 세율의 구체적인 변화과정은 <표 3>에 나타나고 있다.

한편, 1996년에는 교육재정 GNP 5% 확보를 위해 등유에 대해서 특별소비세 15%를 부과하였으며, 교통세 15%와 담배소비세 40%를 포함시켜 과세대상을 확대하였다. 이와 함께 경주‧마권세에 대한 세율도 종전의 20%에서 50%로 인상하였다. 단, 등유는 2000년 12월 31일까지만 효력을 가지며, 경주‧마권세 50%는 2001년 1월 1일부터 20%로 환원되도록 하였다. 그러나 2001년에 등유뿐 아니라 중유, 부탄 등에 대해서도 15%의 세율을 부과하였으며, 경주‧마권세는 세율을 10%인상하여 60%를 부과하였다. 레저세액에 대한 세율은 이후 2005년 말까지 60%로 유지되다가 2006년에 40%로 인하되어 현재에 이르고 있다. 담배소비세액 역시 2001년을 기점으로 40%에서 50%로 세율이 인상되었다. 또한 종합토지세가 재산세로 통합되면서 2005년부터 종합토지세액은 삭제되었다.

<표 3> 지방교육세 세목 및 세율의 변천

구분	과세표준	1982.1.1	1989.1.1	1991.1.1	1996.7.1	2001.1.1	2005.1.5	2006.1.1
교육세	분리과세이자 소득금액 또는 분리과세배당소득금액	5%	5%	삭제
	주세액	1%	1%	10%	10%	10%	10%	10%
				세율 80%이상 주류: 30%		세율 70%이상인 주류: 30%
	제조담배 매도가격	1%	삭제
	금융‧보험업자 수익금액	0.5%	0.5%	0.5%	0.5%	0.5%	0.5%	0.5%
	개별소비세액			30%	30%	30%	30%	30%
					등유:15%	등유, 중유, 부탄 등: 15%
	교통‧에너지‧환경세액				15%	15%	15%	15%
지방교육세	등록세액			20%	20%	20%	20%	20%
	레저세액			20%	50%	60%	60%	40%
	균등할 주민세액			10%	10%	10%	10%	10%
				인구50만 이상 도시: 25%		인구50만 이상 도시: 25%
	재산세액			20%	20%	20%	20%	20%
	종합토지세액			20%	20%	20%	삭제
	자동차세액			30%	30%	30%	30%	30%
	담배소비세액				40%	50%	50%	50%

자료: 교육세법.(개정 2008.12.26, 법률 제9262호); 지방세법. (개정 2009.5.13, 법률 제9669호)

2. 지방교육세의 운영현황

1) 지방교육세의 규모

2007년 현재 총 교육세는 8조 3,710억원으로 국가 전체 세수(국세 155조 3,912억원, 지방세 43조 5,243억원)의 4.0% 정도를 차지하고 있다. 교육세는 국세에서 2.3%정도의 비중을 가지고 있으며, 같은 목적세인 교통세(6.7%)와 비교하면 비중이 크다고 보기는 어렵다. 지방교육세는 지방세액 대비 10.4%의 비중을 차지하고 있다. 한편 지방교육세가 교육재정(33조 6천억원)에서 차지하는 비중은 13.4% 정도이다.

교육세액은 국세와 지방세 양쪽에서 50% 정도의 비율로 징수되고 있으나, 최근 들어 점차 지방교육세가 소폭 증가하는 모습을 보이고 있다. 지방교육세가 처음 도입되었던 2001년에는 교육세 국세분이 총 교육세액에서 52.1%를, 지방교육세는 47.9%를 차지하고 있었으나 2007년 현재는 국세분이 46.1%, 지방교육세가 53.9%를 차지하고 있어 역전된 상태를 보이고 있다(<표 4> 참조).

<표 4> 교육세와 지방교육세의 비중 비교

(단위: 백만원, %)

구 분	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
교육세	52.1	47.2	47.6	46.4	47.9	44.1	46.1
지방교육세	47.9	52.8	52.4	53.6	52.1	55.9	53.9

자료: 국세청. (각년도). ｢국세통계연보｣; 행정안전부. (각년도). ｢지방세정연감｣.

2) 지역별 지방교육세 세수 규모

지방교육세는 경기도가 전체 세수의 29.8%, 서울 23.9%를 차지하여 경기도와 서울에서 지방교육세 총 세수액의 53.7%를 부담하는 모습을 보이고 있다. 지방교육세는 지역별 편차가 크게 나타나고 있는데 경기도와 서울 다음으로는 경남과 부산이 각각 6.3%, 6.1%를 기록하고 있으며, 제주도는 1.4%로 전국에서 가장 낮았다(<표 5> 참조). 그러나 이와 같은 지역별 편차를 1인당 교육세액을 기준으로 비교하면, 다른 결과가 나타나고 있다. 전국에서 지방교육세액 비중이 가장 적은 제주도는 1인당 교육세액은 전국에서 두 번째로 많은 것으로 나타났다.

<표 5> 지방교육세액과 지방교육재정의 지역별 비교

	지방교육세액 규모(2007)				지방교육재정 규모(2008)
구 분	지방교육세액 (백만원, %)		1인당 교육세액 (천원)		교육예산 (백만원, %)		학생1인당 지원액 (천원)
계(평균)	4,513,927	(100.0)	92	순위	37,852,416	(100.0)	4,969	순위
서울	1,080,742	(23.9)	106	3	6,157,396	(16.3)	4,524	13
부산	276,604	(6.1)	77	9	2,479,280	(6.5)	4,895	9
대구	169,569	(3.8)	68	12	1,783,747	(4.7)	4,351	15
인천	219,869	(4.9)	83	5	1,977,737	(5.2)	4,534	11
광주	92,828	(2.1)	66	14	1,192,630	(3.2)	4,531	12
대전	109,628	(2.4)	74	10	1,118,651	(3.0)	4,451	14
울산	89,074	(2.0)	81	7	907,388	(2.4)	4,547	10
경기	1,343,123	(29.8)	121	1	7,707,375	(20.4)	4,176	16
강원	117,786	(2.6)	78	8	1,563,465	(4.1)	6,936	2
충북	111,223	(2.5)	74	11	1,370,025	(3.6)	5,723	7
충남	164,341	(3.6)	82	6	1,879,821	(5.0)	6,246	4
전북	105,604	(2.3)	57	15	1,930,500	(5.1)	6,566	3
전남	106,750	(2.4)	55	16	2,197,700	(5.8)	7,654	1
경북	179,026	(4.0)	67	13	2,377,147	(6.3)	6,186	5
경남	283,007	(6.3)	89	4	2,647,580	(7.0)	5,120	8
제주	64,753	(1.4)	116	2	561,974	(1.5)	5,835	6

자료: 교육인적자원부. (2009). ｢교육통계연보｣.

3) 지방교육세의 세목별 규모

지방교육세 세목 중에서는 담배소비세액과 등록세액이 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 2007년 현재 담배소비세액분은 지방교육세 전체에서 29.2%를 등록세액분은 25.9%를 재산세액과 자동차세액이 각각 16.6%와 16.1%의 비중을 차지하고 있다. 각 세목들의 연도별 추이를 분석하면, 담배소비세액은 증감을 반복하고 있으나 대략 30%정도의 비율을 유지하고 있으며, 등록세액은 정부의 취득‧등록세율 인하에 따라 2007년부터 부과액도 26% 정도로 전년대비 약 4%p 감소하였다. 재산세액은 2003년에 4.6%정도의 비율이었으나 종합토지세가 재산세로 통합되면서 그 비율이 점차 증가하여 2007년 현재 16.6%의 비중을 차지하고 있다. 자동차세액 역시 과거 6년 동안 꾸준히 그 비중이 증가하고 있는 세목이다. 반면 레저세액은 2006년부터 세율을 40%로 인하함에 따라 부과 비중도 2003년 13.1%였던 것이 2007년에는 9%로 하락하였다(<표 6> 참조).

<표 6> 지방교육세의 세목별 부과금액 및 비중

(단위: 백만원, %)

과세표준	세율	2003	2004	2005	2006	2007
등록세액	20%	1,302,535	1,169,017	1,144,735	1,339,264	1,204,004
		(31.7)	(27.9)	(29.0)	(30.1)	(25.9)
레저세액	40%	537,444	537,444	418,999	413,483	419,315
		(13.1)	(12.8)	(10.6)	(9.3)	(9.0)
주민세균등할 세액	10%	28,994	30,418	38,072	34,457	34,686
		(0.7)	(0.7)	(1.0)	(0.8)	(0.7)
재산세액	20%	188,992	465,204	538,106	642,228	774,207
		(4.6)	(11.1)	(13.6)	(14.4)	(16.6)
자동차세액	30%	521,643	527,410	601,580	680,113	749,888
		(12.7)	(12.6)	(15.2)	(15.3)	(16.1)
담배소비세액	50%	1,189,531	1,367,827	1,209,941	1,337,764	1,358,425
		(29.0)	(32.6)	(30.7)	(30.0)	(29.2)
종합토지세액	20%	333,459	212,409	1,666	3,513	1,579
		(8.1)	(5.1)	(0.0)	(0.1)	(0.0)
합 계		4,102,598 (100.0)	4,191,284 (100.0)	3,947,583 (100.0)	4,456,654 (100.0)	4,650,789 (100.0)

자료: 행전안전부. (2008). ｢지방세정연감｣.

4) 지방교육세의 세목별 편중도 및 신장률

지방교육세 세목들의 신축성과 지역 간 보편성 여부를 파악하기 위해 아래에서는 각 세목들의 신장률과 편중도를 살펴보도록 한다. 지역적 보편성을 갖추고 있는지 파악하기 위해 변이계수로 편중도를 살펴보았다. <표 7>에서 보면, 지역에 따라 편중도가 가장 크게 나타나고 있는 세목은 레저세로 나타났으며, 편중도가 가장 적게 나타난 세목은 담배소비세였다.

<표 7> 지방교육세 세목별 편중도

지역	등록세	레저세	주민세 균등할	자동차세	담배소비세	재산세 +종합토지세
전체총액 (백만원)	7,253,623	864,332	174,948	2,369,911	2,761,010	3,760,384
평균	453,351	54,021	10,934	148,119	172,563	235,024
표준편차	619,969	164,532	12,432	363,445	157,685	164,940
변이계수	1.368	1.904	1.137	1.065	0.956	1.545

주: 변이계수 = 표준편차/평균

재원이 얼마나 신축성을 갖추고 있는지를 파악하기 위해 각 세목별 신장률을 비교하였다. 4년간 신장률이 가장 높았던 세목은 재산세로 신장률이 11.9%였으며, 그 다음으로는 자동차세 7.6%, 주민세 균등할 4.4%, 담배소비세 4.2%의 순이었다. 등록세의 신장률이 낮게 나타난 것은 정부가 부동산 정책을 펴면서 취득세와 등록세율을 낮춘 것에 대한 영향이라 볼 수 있을 것이다(<표 8> 참조).

<표 8> 지방교육세 세목별 신장률

(단위: %)

세 목	평균 신장률	2004	2005	2006	2007
지방세	7.2	3.2	5.2	14.8	5.4
지방교육세	4.6	2.7	-3.9	10.7	9.1
등록세	-0.4	-11.0	1.0	17.2	-8.8
레저세	0.2	-13.8	-10.4	-0.6	25.7
주민세 균등할	4.4	4.5	4.8	4.5	4.0
재산세	11.9	21.7	-15.1	20.6	20.4
자동차세	7.6	0.8	6.1	12.2	11.1
담배소비세	4.2	14.2	-10.1	10.4	2.2

주: 2004-2007년까지의 재산세 데이터는 종합토지세 금액이 포함되었음.

자료: 행전안전부. (2008). ｢지방세정연감｣.

5) 지방교육세의 지출현황

징수된 지방교육세의 지출현황을 살펴보는 것은 지방교육세가 그 목적에 타당한 지출이 되었는지를 파악하는 데 용이할 것으로 여겨진다. 그러나 지방교육세는 일반 교육재원에 통합‧운용되어 특정 지출내역을 찾기 어려우므로 교육비특별회계 세출예산을 통해 지출항목별 배분규모를 살펴보도록 한다. <표 9>에서는 교육비특별회계 세출예산을 나타내고 있는데, 큰 틀로 구분하면 교육재원의 상당부분은 유아 및 초‧중등교육에 대해 지출되고 있으며, 그중에서도 인건비에 대한 지출액이 14조원으로 전체의 63%정도를 차지하고 있다. 그 다음으로는 학교재정지원 관리를 위해서 3조 5천억원(15.8%), 학교교육여건개선을 위해서 1조 6천억원(7.0%), 교수-학습활동 지원에 1조원(4.6%)이 지출되고 있다.

<표 9> 교육비 세출예산(2008)

(단위: 백만원, %)

구 분		금액	비중	구 분		금액	비중
총 계		22,235,587	100.0	평생 직업교육	평생교육	43,938	0.2
유아 및 초중등 교육	인적자원 운용	13,994,131	62.9
					직업교육	7,038	0.0
	교수-학습활동지원	1,016,462	4.6
	교육격차 해소	546,586	2.5	교육 일반	교육행정 일반	258,091	1.2
	보건/급식/체육활동	292,066	1.3		기관 운영 관리	198,146	0.9
	학교재정 지원관리	3,521,838	15.8		지방채 상환 및 리스료	587,387	2.6
	학교 교육여건 개선시설	1,560,816	7.0		예비비 및 기타	209,087	0.9

자료: 교육인적자원부. (2009). ｢교육통계연보｣.

그렇다면 ‘지방교육의 질적 향상’을 목적으로 하는 지방교육세는 <표 9>의 세출내역 중 어느 항목에 해당되고 있는가. 지방교육세 4조 6천억원 상당의 세수액과 규모가 비슷한 지출 분야는 아래의 세출내역에서는 찾아보기 힘들다. 애초에 징수액이 일반재원에 포함되었으므로 지출은 다양한 분야에 혼합되어 사용되었을 가능성이 농후하다. 그러나 무엇보다도 지출내역 중 가장 큰 규모를 차지하고 있는 인건비에 우선적으로 활용되었음을 유추할 수 있다.

3. 미국의 지방교육세

1) 지방교육세의 운영현황

미국의 지방교육세는 주정부와 지방교육구의 책임 하에 운영되고 있다. 종래에는 교육구가 교육에 관한 비용을 조달하고 집행하였으나 이후 교육구의 재정자립도에 많은 문제점이 발생하자 주정부와 연방정부의 관여와 지원이 늘고 있다. 그러나 아직도 미국의 교육재정제도는 교육구 자치의 특성을 유지하고 있으며, 연방정부는 특별한 목적(보상교육, 장애아 교육)에 제한적으로 보조금을 교부하고 있다. 조세를 부과하는 세원은 연방정부, 주정부, 지방정부에 따라 다르다. 교육구 수준인 지방정부에서는 재산세(property tax)가 주 세원이고 주정부에서는 판매세(sales tax)가 주 세원이며 연방정부에서는 개인 및 기업의 소득세(income tax)가 주 세원이다. 이외에 특별소비세(sumptuary tax), 주외세(severance tax) 등에 대해서도 세 부과가 이루어지고 있다.

<표 10> 정부단계별 세원의 세액 비율

세원	연방정부(%)	주정부(%)	지방정부(%)	총계(%)
재산세	-	3.8	96.2	100.0
개인소득세	85.5	12.8	1.7	100.0
기업소득세	84.4	15.6	-	100.0
판매세	26.4	63.1	10.5	100.0

자료: 최준열. (1993). 미국의 지방교육세제와 지방교육재정배분제도. ｢교육재정경제연구｣.

미국에서 재산세를 통해 교육구의 조세수입을 충당하는 비율은 50% 전후이다. 재산세는 지금까지 가장 널리 사용되어진 교육세로 부동산과 유형의 동산에 부과하며, 이동이 쉽고 파악하기가 어려운 무형의 동산에 대해서는 재산세를 부과하지 못하고 있다. 최근에는 재산의 많은 형태가 무형의 자산으로 운영되기 때문에, 종래의 재산세는 조세의 공평성을 잃게 되었다는 비판이 있다.

소득세는 개인이나 기업의 소득에 부과하는 세제이며, 적은 비용으로 조세를 징수할 수 있고 개인의 소득수준에 따라 누진적으로 과세할 수 있어 가장 이상적인 조세라 할 수 있다. 그러나 소득세의 대부분을 연방정부에서 관할하고 있기 때문에 주정부에서 이를 교육세로 활용하기에는 어려움이 많다.

판매세는 소매상에서 물품을 소비자에게 판매할 때 부과하는 세제이다. 이 세제는 간접세이며 역진세의 특징을 지닌다. 판매세는 주로 주정부에서 관할하고 있으며 교육구의 부족세원을 배분해주는 재원으로 활용되기도 한다(최준열, 1993). 판매세는 휘발유, 공공요금, 전화, 911서비스 등에 세를 부과하는데, 어떤 주는 판매세가 없는 경우도 있다. 주와 지방의 판매세는 교육 기금으로 많이 지출된다(William, 2006: 133).

주류의 특별소비세 수입액은 주류의 판매와 사용이 공공의 이익에 반한다는 이유를 들어, 다른 주(State)들의 다양한 편익을 위해 지출되었다. 이와 유사하게 많은 주에서 담배산업에 반대하여 수백만 달러를 받았는데, 대부분의 주에서는 담배 조정자금의 대부분을 학교기금이나 주 예산의 균형을 위해 사용하였다(William, 2006: 138-139).

주외세는 물품을 생산하는 주(State) 외부에 거주하는 사람이 부담하는 세금이다. 미국의 많은 주에서 석탄, 석유, 가스, 유혈암(oil shale), 정유제품(refined petroleum-), 액체 탄화수소(liquid hydrocarbons), 광물에 대해 주외세를 부과한다(최준열, 1993). 주외세는 소득세보다도 지역 간 편차가 더 크게 나타나고 있는데, 알래스카의 경우 총 세수입의 54%가 주외세인 반면, 대부분의 주에서는 그 비중이 1%가 안 되고 있다(Vern, 2005: 136).

이외에 복권 수입의 상당금액이 교육부문에 배분되고 있다. 20여개의 주들이 교육을 위해 복권수입의 전체 혹은 일부를 배정하고 있는데, 8개의 주와 콜롬비아 자치구는 교육을 목적으로 지출되는 일반기금에 지원하고 있다(Vern, 2005: 138). 여러 주에서 복권을 통해 얻은 수익금의 많은 부분을 대학의 연구기금 지원에 활용하고 있어 유용한 재원 확보 방안이기도 하지만 이에 대한 논란도 많다. 복권을 자발적으로 사기 때문에 자발적인 조세라고 주장하기도 하지만 복권을 사는 많은 사람이 소득이 낮은 저소득층이기 때문에 역진성을 지니고 있으며 가난한 자들로부터 더 많은 세금을 거두어들이는 나쁜 제도라고 비난하기도 한다(최준열, 1993).

2) 시사점

미국의 지방교육세는 목적세 방식으로 운영되고 있지 않지만, 우리나라의 세원과 비교하기 위한 사례로서 선택하였다. 2005/6년 미국의 교육재원 비중을 보면, 연방 및 주정부가 55.6%, 지방정부가 44.4%이며, 1919/20년에는 그 비율이 16.8 : 83.2 이다. 현재와 같은 구조는 1980년대에 들어서면서 계속 유지되고 있다. 우리나라 교육재원의 중앙정부 대 지방정부 부담비중이 76.5 : 23.5인 것을 감안하면, 예전보다 감소하였다고는 하지만 미국은 지방정부 수준에서 교육재원을 많이 부담하고 있다는 것을 알 수 있다.

한편, 미국의 교육관련 세원은 크게 재산세, 판매세, 소득세, 특별소비세, 주외세 등에 과세되고 있으며, 이밖에 복권을 통해 기금을 형성하고 있다. 우리나라의 세원보다는 단순하지만, 재산세와 소득세가 교육재원에서 큰 비중을 차지하고 있다는 것은 응익성의 원칙에도 부합하므로 이상적이라 할 수 있다. 이 세원은 안정적으로 세수를 확보할 수는 있으나, 무형자산으로 변해가는 현대의 변화를 반영하지 못하고 있어 이를 대체할 세원을 고려하고 있다. 소득세는 주별 조세격차가 크게 나타나고 있으나, 연방에서 지원되는 재원은 보조금의 성격이 강하여 지역별로 세 격차가 미치는 영향은 크지 않을 것으로 여겨진다.

한편 주외세를 통해서도 교육재원을 마련하고 있는데, 이는 지역 간 편차가 다른 어떤 세보다도 크게 나타나고 있다. 우리나라에서는 주외세와 유사한 세제는 존재하지 않으므로 지방교육세 세원으로 고려하지는 못할 것으로 여겨진다. 그리고 주류나 담배소비세, 복권으로부터의 수입액을 교육재원으로 활용한다는 것은 교육의 특성상 “학생이 하지 말아야 할 것”과 “재원의 확보”라는 모순된 논리를 가지고 있다. 미국 역시 우리나라와 비슷한 고민을 하고 있으나, 이들로부터 충당되는 금액을 대체할만한 재원을 찾지 못하여 활용하고 있는 것으로 파악된다.

IV. 지방교육세의 문제점 및 개선방안

1. 지방교육세의 문제점

1) 지방교육세 세원의 부적합성

지방교육세 세원은 수익자부담원칙에 부합하지 않는 세원구성이라는 점에서 비판을 받아왔다. ‘지방세 원칙’에 따라 고려할 수 있는 세원들의 문제점을 제시해보기로 한다.

지방세원칙 중에서도 목적세라는 특성을 고려하여 응익원칙, 부담분임 원칙, 보편성, 신장성, 안정성, 정책세제 배제의 원칙 등을 기준으로 세원의 타당성을 고려해야 할 것이다. ① 응익원칙은 지방자치단체가 제공하는 행정서비스의 이익에 대응하여 부담할 수 있어야 한다는 원칙이다. ② 부담분임의 원칙은 그 지역의 주민이 당해 지방자치단체의 경비를 고루 나누어 부담할 수 있어야 한다는 것이다. ③ 보편성의 원칙은 각 지방자치단체에 보편적으로 존재하는 세원이라야 한다는 원칙이다. ④ 신축성의 원칙은 재정필요에 대응하여 증감할 수 있는 세제여야 한다는 원칙이다. ⑤ 안정성의 원칙은 지방세가 경기변동 등의 외부요인에 의하여 영향을 받지 아니하는 것으로, 세수규모가 매년 동일하여야 한다는 의미가 아닌 일정한 수준으로 세수규모가 신장할 것을 필요로 한다. ⑥ 정책세제 배제의 원칙은 국가적 견지에서 제안된 정책세제가 지방정부단위에서는 실효성이 없고 오히려 부작용만 가져오게 되므로, 직접적인 정책목적을 위해 지방세를 중과세하거나 감면하는 것은 바람직하지 않다는 것이다(김태호, 2006: 67-73).

교육세는 조세저항을 완화하면서 세수를 확보한다는 측면만을 강조하면서 과세대상의 선정에서 효율성을 도모할 수 있는 응익원칙이나 형평성을 도모할 수 있는 응능원칙 어느 것도 제대로 반영하지 못하고 있다. 지방교육세 원칙 중 응익원칙을 기준으로 현 세목들을 검토하여 보면, 주민세와 재산세 정도가 타당성을 가질 수 있다고 할 수 있다. 이는 미국에서도 교육재원의 근간을 재산세로 삼고 있어 타당성을 더하고 있다.

부담분임의 원칙에 부합하는 세원은 소득이나 재산여부와 상관없이 과세되는 주민세 균등할이 해당된다. 등록세와 레저세, 재산세, 자동차세, 담배소비세 등은 물건의 등록 및 취득 행위에 대해 과세되는 조세들이므로 부담분임의 원칙에는 부합한다고 보기 어렵다.

보편성의 원칙에 부합하는 세목은 담배소비세이며, 가장 지역 간 편중도가 큰 세목은 레저세이다(표 7참조). 담배소비세는 지방교육세의 가장 큰 비중을 차지하는 세원 중 하나임에도 수익자부담원칙에 위배되는 등의 비판을 받았는데, 지방교육세의 세목 중 가장 보편적인 세목으로 나타나 그 이중성을 더하고 있다. 지역별 보편성이 높은 세목은 담배소비세와 자동차세, 주민세 균등할 정도로 볼 수 있을 것이다.

신축성의 원칙은 신장률을 통해서 파악할 수 있다. <표 8>에서 나타내고 있는 바와 같이 지방세의 4년간 평균 신장률이 7.2%이고, 지방교육세 세목들의 평균 신장률이 4.6%인 것을 감안하면, 이보다 높은 신장률을 보이고 있는 세목은 재산세와 자동차세라 할 수 있을 것이다.

<표 8>의 2004년부터 2007년까지의 증감률 변화를 통해서 세원의 안정성 여부를 평가하면, 등록세와 레저세, 자동차세, 담배소비세는 경기변동이나 정부의 정책 등에 따라 큰 영향을 받고 있어 해마다 그 세수입 변동 폭이 큰 편이다. 반면 주민세 균등할과 재산세는 상대적으로 안정된 모습을 보이고 있어 안정성의 원칙에 부합한다 할 수 있다.

재산세의 경우 2005년에 크게 감소하는 모습을 보이고 있는데, 이는 종합토지세가 폐지됨에 따른 영향이라 할 수 있겠다. 2005년을 제외한 다른 해에는 일정한 증가율을 보이고 있다.

지방교육세 세원의 대부분은 방위세가 폐지되면서 교육세로 흡수되었던 지방세목들로써, 다분히 정치적‧정책적 목적에 의해 결성된 세원들이라 할 수 있다. 특히, 등록세는 정부의 부동산 정책에 따른 세수감소로 지방자치단체에서 큰 타격을 받고 있는 실정이며, 이를 세원으로 하고 있는 지방교육세의 세수감소도 예견된 일이다.

지방세의 원칙에 부합하는 세원은 재산세, 주민세 균등할 정도이나, 문제는 지방교육세에 적합한 세목으로 판단되는 재산세와 주민세 균등할의 비중이 17%정도로 높지 않다는 것이다. 담배소비세와 등록세, 레저세, 자동차세 등의 세원은 그 적합성이 부족하지만, 미국에서도 부족한 재원을 마련하기 위해서 담배에 대해 세를 부과하여 기금으로 활용하고 있다는 점과 우리나라 지방교육세에서 담배소비세의 비중이 29%에 이르고 있다는 것에 미루어 세목에서 제외하기 쉽지 않을 것으로 여겨진다. 그러나 이 담배소비세 역시 2010년까지만 세원으로 활용 가능하여 향후 세수 확보에 차질이 있을 것으로 예상된다.

2) 지방교육세의 목적 모호

지방교육세는 목적세로서 과세되고 있으나 일반교육재원에 통합되어 운용되는 과정에서 목적세 본래 기능을 상실하고 있다. <표 9>에서 살펴보았듯이 교육재원의 60%이상이 인건비에 지출되고 있으며, 지방교육세액 역시 인건비 분야에 지출되었음은 자명한 일이다. 정해진 목적 없이 통합된 후 지출되는 운영방식은 교원 인건비 등의 고정 지출에 우선적으로 활용될 소지가 있다. 천세영(1990)은 교육세가 목적세로 도입된 이후 그 지출내역을 분석한 결과, 교육행정직 인건비와 목적교부금에 지출되었다는 것을 제시하였다. 즉, 교육세 재원이 학교시설 및 환경개선보다 교사 처우개선에 상대적으로 편중되었던 것이다. 이러한 관행과 예산 전용은 이십년이 지난 현재까지도 여전히 존재하고 있다.

문제는 이러한 인건비에의 지출이 지방교육세 목적에 부합하는 것인지에 대한 기준이 명확하지 않다는 것이다. ‘지방교육의 질’이 무엇인지에 대한 정의나 목적이 모호하여, 인건비나 교육격차해소, 학교교육여건개선 등 어느 분야에 지출하여도 질적 향상을 위한 지출이라 합리화할 수 있을 것이다. 이처럼 어느 분야에나 사용가능한 재원은 일반재원으로 확보해야 할 것이며, 이 때문에 목적세의 폐지가 계속 주장되고 있다고 볼 수 있다.

또한 교육세의 목적 역시 ‘교육의 질적 향상’인데, 이 재원 역시 교부금과 함께 각 지방으로 배분되었다는 점을 고려하면 전국적으로 ‘(지방)교육의 질적 향상’을 위한 재원은 8조 3천억원이다. 결코 적지 않은 이 재원이 애매한 목적 하에 인건비를 충당하는데 상당수 쓰였을 것임은 의심의 여지가 없다.

3) 지방교육세액의 지역 간 세수 편차

총 지방교육세액과 1인당 지방교육세액은 지역별로 세수액에 큰 차이를 보이고 있다. 즉, 경기도는 1인당 세액이 12만원인 반면 가장 낮은 전남은 5만원으로 나타나, 지방교육세는 최대 7만원 정도의 세수편차가 나타나고 있다.

한편 지방교육재정교부금 배분이후 학생1인당 지원액을 비교해보면, 다른 흥미로운 결과가 나타나고 있다. 학생 1인당 지원액이 가장 높은 지역은 전남으로 765만원이었으며, 경기도는 418만원으로 가장 낮게 나타나고 있다. 즉, 1인당 지방교육세액이 가장 높았던 지역과 낮았던 지역이 학생1인당 지원액으로 비교할 경우 정반대로 나타나고 있는 것이다. 지방교육세액이 낮아도 중앙정부 교부금에 의해 지원액이 역전되는 현상은 지방자치단체의 재원확보 노력을 감소시킬 우려가 있을 것으로 판단된다(<표 5> 참조).

2. 지방교육세의 개선방안

1) 지방교육세의 세원개편

불합리한 지방교육세 세원 개편방향은 지방자치단체의 재원조달기능을 강화하고 목적세의 의의를 살릴 수 있도록 편익과세원칙을 준수하고 조세체계를 단순화시키는 방향으로 이루어져야 할 것이다. 현 세원 중 주민세 균등할과 재산세를 제외한 세원들은 중앙정부의 정책에 따라 세수편차가 크게 나타나며, 목적세임에도 응익원칙에 부합하지 않는 특성을 지니고 있다. 이러한 세원구성은 교육재정 확보에 걸림돌로 작용하므로, 세원개편이 절실히 필요하다. 따라서 부적합한 세원은 본세로 통합하고, 소득과세 중심의 새로운 세목 발굴이 요구된다. 이는 소비과세보다 소득과세가 교육수혜화 연관성이 높고, 지역 주민들이 지역교육에 적극 동참하고 고통을 분담하는 차원에서 바람직하다 할 것이다. 뿐만 아니라 지방교육세를 소득과세 중심으로 개편하는 것은 지방자치시대에 재정분권 정신에도 부합된다(송상훈, 2007).

지방세 세목 중 소득과세로 분류할 수 있는 것은 주민세(소득할), 사업소세(종업원할), 농업소득세 등이다. 교육을 많이 받은 사람은 소득이 높다는 사실을 감안할 때, 이들 소득과세는 응익원칙에도 부합하므로 교육 목적세의 세원으로 가장 바람직하다고 여겨진다. 그러나 지역적 편차가 기존의 세원들보다도 크게 나타나고 있어 지역적 보편성을 갖추지는 못하고 있다. 세원의 안정성 면에서는 2005년까지 그 변동 폭이 컸으나, 2006년 이후에 주민세 소득할의 경우 약 22.0%, 사업소세 종업원할의 경우 약 9% 정도의 증가율을 보이는 교육안정세를 보이는 것으로 여겨진다. 분류보다도 기존 세원에 비해 가장 큰 장점이라 할 것은 정책세제가 아니라는 점이며, 그 신장률이 주민세 소득할의 경우 16.9%, 사업소세 종업원할의 경우 11.4%로 기존의 세원들에 비해 신축성이 좋은 세원이라는 점이다. 따라서 이들 소득과세는 지역 간 보편성은 갖추지 못하였으므로 세원의 안정성과 신축성, 응익성, 정책배제 세제라는 점이 장점으로 작용하고 있는 세원이라 할 것이다.

주민세 소득할의 변이계수는 2.145, 사업소세 종업원할의 변이계수는 2.052임.

현형 지방교육세의 세원 중 등록세율 인하로 세수액이 감소할 것으로 예상되는 등록세분과 자동차세분, 소비과세인 레저세, 담배소비세는 지방세 본세로 통합되어야 할 세원들이다. 그러나 담배소비세와 등록세는 지방교육세의 가장 큰 비중을 차지하고 있어 당장 이들 세원을 통합하게 될 경우 교육재정의 타격이 클 것으로 예상된다(<표 6> 참조). 따라서 단기적으로는 응익원칙에 부합하지 않는 레저세와 자동차세액만을 본세에 통합하고 담배소비세와 등록세를 본세에 통합시키는 방안은 중‧장기적인 대안으로 고려되어야 할 것이다. 레저세와 자동차세를 대체할 세원으로는 위에서 검토한 주민세 소득할과 사업소세 종업원할이 바람직할 것으로 여겨진다.

2) 지방교육세에 목적 부여

현 지방교육세는 목적세로서의 기능을 상실한 상태이다. 두 조세는 이원화되어 징수되고 있음에도 ‘(지방)교육의 질적 향상’이라는 동일한 목적 하에 세를 징수하고 있으며, 특정 목적이나 분야가 아닌 교육 분야 ‘전체’에 활용될 수 있는 근거가 되고 있어 교육비 중 가장 큰 지출비중을 차지하고 있는 인건비에 활용되는 결과를 낳고 있다. 따라서 두 조세간의 목적은 구분되어야 할 것이며, 그 용도도 보다 구체적으로 지정되어야 할 것이다.

일부 학자들(송기창, 2006; 김병주 외, 2007)은 교육세는 고등교육의 재원으로만 활용하고 지방교육세는 지방교육 재원으로 활용할 것을 건의하기도 하였다. 그러나 고등교육 재원이외에도 교육재원에 대한 수요는 끊임없이 존재하고 있다. 때문에 정책적으로 향후 우리 교육이 목표로 삼고 있거나 장기적인 수요가 있는 부문을 지출 목적으로 삼아야 할 것이다. 교육세 목적은 중앙정부의 핵심적인 교육정책이나, 미국 연방정부나 주정부와 같이 소외계층에 대한 지원이 적합할 것이다. 한편 지방교육세의 경우에는 교육세의 목적과 중복되지 않는 교육 분야를 지출의 대상으로 하되, 지방정부가 중점적으로 추진하는 교육정책 방향에 따라 규정하여야 할 것이다. 이와 같이 목적을 부여하고자 하는 내용의 핵심은 이들 조세 징수액이 교육지출의 상당부분을 차지하는 인건비에 전용되는 것을 방지하기 위함이다.

3) 교육재원의 지역 간 세수편차 해소

지방세 원칙에서 보편성을 강조하고 있으나 지방세목들 모두가 보편성을 가지고 있는 것은 아니며, 지방분권화가 지속됨에 따라 지역 간 보편성을 갖춘 세목보다는 지역특성에 맞는 세원들이 발굴될 것으로 여겨져 지역 간 세수편차는 발생할 수밖에 없을 것이다. 지방교육세의 지역 간 세수편차는 오히려 다른 지방세목들에 비하면 보편성이 있는 편이라 할 것이다. 문제는 지역 간 재정격차를 보완하기 위해 중앙정부가 지방교육재정교부금을 배분한 이후 학생1인당 지원액이 1인당 지방교육세액을 역전시키는 결과를 초래하고 있다는 것이다.

지방교육세 자체적인 지역 간 세수편차를 조정할 수 있는 방안은 아래와 같다. 위에서 제시한 세원개편 대안에 따르면 지역 간 편차는 현재와 크게 다르지 않으나, 2011년부터 담배소비세를 세원에서 삭제하게 될 경우 지역 간 세수편차는 더욱 커지게 된다. 담배소비세는 도축세와 주행세 다음으로 가장 지역별 편차가 적은 지방세목으로, 이 세원으로 인해 지방교육세의 보편성이 크게 향상되어 있기 때문이다. 현재로서는 담배소비세(2조 8천억)를 대체할만한 규모와 보편성을 지닌 세원은 자동차세(2조 4천억)가 유일하나 이는 세원 적합성이 부족하여 본세에 통합할 것이므로, 재산과세인 취득세(7조 3천억) 정도를 고려할 수 있을 것이다. 그러나 가장 근본적인 문제해결을 위해서는 지방의 세수확보 노력에도 불구하고 이러한 역전현상이 발생하지 않도록 지방교육재정교부금의 산정방식을 검토해야 할 것이다.

지방세 세목 중 보편성이 큰 세목은 도축세(변이계수: 0.818), 주행세(0.868), 담배소비세(0.956)의 순이며, 종합토지세(3.116)가 지역간 편차가 가장 큰 세목으로 나타났음.

V. 결 론

지방교육세는 교육재원의 13.4%를 차지하고 있는 목적세이다. 우리나라의 교육재원은 미국과는 달리 중앙정부에 대한 의존도가 매우 높은 편이다. 그러나 교육은 이제 국가사무가 아닌 지방사무로 인식되고 있으며, 많은 학자들은 이를 위해 교육 자치를 위한 권한이양과 재량권을 주장하고 있다. 지방교육세는 교육재원 마련을 위해서라도 교육 자치와 함께 가장 먼저 언급되어야 함에도 단지 목적세에 대한 부정적인 인식에 사로잡혀 본세로의 통합이나, 목적세로서의 존치여부에 대한 논의가 주로 이루어졌다.

지방교육세는 현재 목적세로서의 그 기능이 크게 와해되어 목적세 본래의 기능을 소화하지 못하고 있을 뿐 아니라, 정책세제로 구성된 세원들은 중앙정부 정책에 따른 세수액 변동이 크게 나타나는 등 안정성이 부족하다고 판단할 수 있다. 목적세임에도 수익자부담원칙에 반하는 세원들로 구성된 점 역시 문제점 중 하나로 지적될 수 있다. 이밖에 1인당 지방교육세액을 학생 1인당 교육지출액이 역전하는 현상도 지역 간 형평성이 부족하다 할 것이다.

따라서 지방교육세는 교육세와 함께 목적세로서의 기능을 재검토하여 조정해야 할 것이며, 세원개편이 요구된다. 교육세와 지방교육세의 목적은 현재보다 구체적으로 지정해야할 필요가 있다. ‘지방교육재원의 확충’이나 ‘교육의 질 개선’이라는 목적은 현재에 와서는 누구를 위한 목적인지가 불분명해졌다. 따라서 교육세와 지방교육세의 비중을 고려하여 상호간의 목적이 중첩되지 않도록 목적 조정이 필요하다.

또한 현재의 세원 중 정책세제를 배제하고 응익원칙에 부합하지 않는 레저세와 자동차세는 본세로 통합하고 소득과세인 사업소세 종업원할, 주민세 소득할을 지방교육세의 세원으로 편입할 수 있도록 해야 할 것이다. 뿐만 아니라 지방교육세가 교육자치의 근간이 되는 재원의 기초가 되기 위해서는, 지방교육재정교부금 산정방식에 대한 검토도 함께 이루어져야 할 것이다. 부족한 재원을 보조해주는 교부금의 성격이 강하여 배분이후에 학생1인당 지원액이 역전되는 현상은 교육자치 정신에 부합하지 않는다 할 것이다.

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류민정(柳旻廷): 인하대학교 대학원 행정학과에서 행정학 박사과정을 수료하였으며, 현재 경기개발연구원 자치행정연구부 연구원으로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방재정, 지방세, 교육재정이며, 주요 논문으로는 교육바우처 제도 비교: 미국, 스웨덴과 칠레(2005), 지방의 재정자주권 확보를 위한 레저세의 확대개편방안(2009)이 있다.

<E-mail: bonobono7@hanmail.net / 논문접수일: 2009. 10. 11 / 심사개시일: 2009. 10. 16 / 심사완료일: 2009. 11. 12>

김용우(金容宇): 미국 뉴욕대학교(NYU)에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 기능주의와 신기능주의: 국제연합체제 성장에의 적용성에 대한 비교연구, 1984), 현재 인하대학교 사회과학대학 행정학전공 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 재무, 규제, 국제행정 등이며, 주요 저서 및 발표논문으로는 규제행정론(1996), 정부회계원리(2004), 공기업원론(2006), 한국정부의 회계제도와 그 개혁방향에 대한 연구(2001), 대북 포용정책의 성과분석(2002), 참여적 정책분석(PPA): 이론적․실제적 함의와 전제조건(2009) 등이 있다.

<E-mail: yonook@inha.ac.kr>