공공시설의 합리적인 운영방안에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 179～205

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: 요율산정을 중심으로

A Study on the Improvements for Managerial

Efficiency of the Public Facilities

: Focusing on the Pricing Method

강 황 선*

* 제1저자

주 운 현

지방자치단체들이 공공시설을 늘리는 원인은 주민들의 활동(체육 및 문화 등)욕구를 충족시켜주어야 한다는 의미도 있지만, 중앙정부차원에서도 이를 적극적으로 추진하고 있는데 기인한다고 볼 수 있다. 이와 같은 공공시설의 운영에 있어 가장 중요한 것은 공공성의 실현과 경영의 자립화를 위한 수익성을 동시에 충족시켜야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 공공시설에 대한 주민들의 욕구를 만족시켜야 할 것이며 효율적인 시설 운영을 통한 합리적인 수익성을 창출하여야 할 것이다. 그러나 대부분의 공공시설은 경영의 극대화 보다는 공공성의 실현을 목적으로 운영되고 있으며, 관련 연구 또한 그러한 경향을 보이고 있다. 그러나 자체수입으로 인한 경영의 수익성 확보차원과 관련해서는 다소 미비한 수준이다. 이에 본 연구는 자체수입의 확대를 통한 경영의 합리화를 위한 방안을 제시하는데 목적이 있다.

우리나라 지방자치단체 공공시설의 수입은 시설사용료, 광고비, 임대료 등으로 구성되어 있지만 대부분 사용료에 의존하고 있으며, 사용료에 대한 명확한 규정이 없는 관계로 시설사용료에 대한 민원이 계속 증가하고 있다. 따라서 공공시설물 사용료에 관한 가이드라인을 제시하고, 중앙기관과 지방자치단체가 직접 관리하는 주요 시설물들의 사용을 규정하는 명확한 법적기준을 마련하는 것이 필요하다. 이에 본 연구는 공공시설사용에 대한 활용 방안에 대해서 크게 두 가지 측면에서 살펴보았다. 먼저 공공시설물의 사용료에 대한 정확한 원가분석 방법(활동 기준 원가계산 방법)의 개선과 이를 통한 지방자치단체와 사용자(시민)간의 합리적인 사용료 분담기준에 관한 것이다. 이를 통해 지방자치단체가 관리하는 주요 시설물들의 합리적인 운영을 위한 현실적인 방안들을 제시하였다.

주제어 : 공공시설관리, 활동기준원가계산, ABC, 사용료, 요율산정

I. 서  론

정부관리자들이 혹은 정치인들이 우리나라의 정부경영부문의 개혁을 부르짖으며 신공공관리론이라는 주문을 외우면 뒤따라 나오는 메뉴들이 있다. 수익자 부담, 시장메커니즘, 경쟁, 민영화, 평가 등이 그런 것들이다. 우리 사회에 대한 냉철한 고민이 선행되었어야 할 그러한 변화의 흐름 속에서 적지 않은 공공성의 가치들이 매몰되어 온 것은 아닌지 반성해야 할 시점이라고 할 수 있다(Schachter, 2007).

공공시설물 사용료에 대한 합리적인 요율산정방안에 대한 연구는 이러한 문제의식을 구체화 시켜 경제적인 어려움 속에서나마 우리 사회에 바람직한 공공성의 가치를 최대한 확보할 수 있는 주제라고 할 수 있을 것이다. 최근에 들어와 지방자치단체의 다양한 커뮤니티 활성화 사업(평생학습도시, 주민자치센터 등)들로 인해서 주민들의 자발적인 모임수가 증가하고 있으며 주민들의 이러한 자발적인 활동을 지원하기 위한 각종 공공시설(체육, 문화시설 등)의 설치가 증가하고 있다. 이는 주민들의 활동(체육 및 문화 등)욕구를 충족시켜주어야 한다는 의미도 있지만 중앙정부차원에서도 적극적으로 추진하고 있는데 기인한다고 볼 수 있다(문화체육관광부, 2008).

예를 들어 공공체육시설의 경우 최근 5년 동안(2003~2008년) 시설수는 78.9%(2003년 6,899개소에서 2008년 12월 현재 12,342개소), 면적은 72.6%(2003년 51,813,521㎡에서 2008년 12월 현재 89,406,157㎡)로 각각 증가하였다(문화체육관광부, 2008).

공공시설의 합리적인 운영방안에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

이와 같은 공공시설의 운영에 있어 가장 중요한 것은 공공성의 실현과 경영의 자립화를 위한 수익성을 동시에 충족시켜야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 공공시설에 대한 주민들의 욕구를 만족시켜야 할 것이며 효율적인 시설의 운영을 통한 합리적인 수익성을 창출하여야 할 것이다. 그러나 대부분 공공시설의 경우 경영의 극대화 보다는 공공성의 실현을 목적으로 운영되고 있으며, 관련 연구 또한 그러한 경향을 보이고 있다. 공공시설 운영과 관련한 선행연구들은 크게 두 가지 방향으로 진행되고 있다. 하나는 공공서비스 차원(주민만족도)에서의 운영성과 분석(박기관, 2001; 송광태, 2000; 김학신, 2004; 고정훈외, 2003; 송광태, 2004)이며 다른 하나는 운영의 효율화 즉, 민간위탁과 관련한 연구들이다(최정규, 1994; 송광태, 1997; 허현미, 2003, 2004). 물론 후자의 연구들의 성격이 경영의 극대화와 관련된 연구들이라고 할 수 있겠지만 운영의 주체를 외부로 전제한 후의 경영의 합리화에 관련된 연구들로서 자체수입으로 인한 경영의 수익성 확보차원과 관련해서는 미비한 수준이다. 이에 본 연구는 자체수입의 확대를 통한 경영의 합리화를 위한 방안을 제시하는데 연구목적이 있는 것이다.

우리나라 지방자치단체 공공시설의 수입은 시설사용료, 광고비, 임대료 등으로 구성되어 있다. 그러나 외국의 지방정부들은 체육시설과 문화시설을 운영하는데 들어가는 비용을 다양한 방법으로 충당하고 있다. 미국의 경우 시설이용자가 부담하는 사용료(user charges)가 전체비용의 중요부분을 차지하고 있지만 일반적인 재원모금(general funds)과 인근 지방정부의 재정지원, 지역주민의 자발적인 기부, 시설대여를 통한 임대료, 연방정부의 대응자금자원 등 다양한 방법을 이용하고 있다(Moulder, 2002: 32-33; 송광태, 2004;57). 하지만 우리나라의 경우 대부분 사용료에 의존하고 있으며 사용료 규정에 대한 명확한 규정이 없는 관계로 시설사용료에 대한 민원이 계속 증가하고 있다.

이에 공공시설물 사용료에 관한 가이드라인을 제시하고, 중앙기관과 지방자치단체가 직접 관리하는 주요 시설물들의 사용을 규정하는 명확한 법적기준을 마련하는 것이 필요하다. 또한 사용자 부담 원칙 강화로 인한 공공시설물의 공공성이 약화되고 있는데, 이는 정부기관들이 공공시설물을 개방시에 주로 사용자 부담원칙에 의해 사용료를 부과하고 있다. 더욱이 지방자치단체들마다 각기 처한 여건이 달라 각종 시설 사용료 간 격차가 커서 사용자들의 불만이 매우 크게 나타나고 있다. 그럼에도 불구하고 한번 민간위탁 방식에 의해 관리되기 시작한 공공시설물들은 관할 정부기관에서 다시 관리권한을 회수하는 것은 용이하지 않기 때문에 이로 인해 공공시설물의 공공성이 점점 약화될 수밖에 없다.

이에 본 연구에서는 현행 공공시설에 대한 현황 및 사용료 책정과 관련된 문제점 등을 살펴보고 지방자치단체의 공공시설물 사용료에 대한 합리적인 기준을 제시함으로써 요율불균형으로 인한 주민들의 민원을 합리적으로 해결하는데 도움을 주고자 한다. 본 연구의 전체적 내용과 연구방법을 살펴보면, 첫째 연구대상은 공공체육시설에 한정하였다. 민간체육시설은 그 설치목적 및 활용도에 있어 공공체육시설과 현저하게 차이가 나기 때문에 학교체육시설(운동장 및 체육관 등)을 대상으로 연구범위를 한정하였다. 둘째, 공공체육시설의 문제점과 관련해서는 관리체제(시설설치 및 균형배치 등)와 운영체제를 중심으로 하는 것이 아니고 사용료에 한정해서 검토하였으며, 마지막으로 사용료결정기준을 살펴보기 위해 외국사례와 실제 사용료에 대한 원가분석을 통해 사용료결정기준을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 공공시설사용료에 대한 이론적 고찰

1. 공공시설 사용료의 개념

일반적으로 사용료는 미국의 경우는 사용자부담금(user charges)으로 조세 이외의 요금부과를 의미하는 것으로, 일본의 경우는 수익자부담 또는 원인자부담금이라 불리고 있다. 미국의 경우 사용자부담금은 정부가 생산한 서비스(공공서비스)로부터의 얻은 사적 편익에 대한 비용을 조달하기 위해 이용하는 징세 유형이다. 아래의 <그림 1>은 지방정부가 사용하고 있는 재원확보 유형을 보여주고 있는데 이 중 수영장, 아이스하키 링크 입장료, 시설 서비스(전화, 상하수도 등)부담금과 같은 사용료는 보통 기초지방자치단체가 공공시설을 제공하고 서비스 이용자들에게 합리적인 부담금을 징수 하고 있다.

<그림 1>  지방 정부의 재원확보유형

소득세

(Benefit taxes)

특별세액

(Special assessments)

사용료

(User charges)

소득근거부과

(Benefit-based levies)

개발수수료

(Development fees)

인허가수수료

(License and permit fees)

공익사업서비스료

(Utility service charges)

그리고 일본의 경우 수익자 부담은 특정한 사업으로 이익을 받는 사람에게 그 이익을 근거로 수익 정도에 따라 일정한 부담을 요구하는 원칙을 말한다. 구체적으로는 특정 사업으로 특히 이익을 받는 사람에게서 수익 한도 내에서 사업 경비를 부담시키는 것과 개발이익을 환원하기 위해 부과하는 수익자 부담금을 의미한다. 또한 지방자치법상의 부담금 이외에도 도시계획법(75조) 하천법(70조), 도로법(61조)에 정하고 있는 수익자 부담금을 들 수 있다.

이것에 비해 광의로 수익자 부담을 보는 견해는 이익에 따라 일정한 부담을 요구하는 응익원칙 및 공공시설정비로 인해 이익을 얻는 자(예를 들어 개발업자)에게 부담을 요구하는 원인자 부담(하천법 67조, 도로법58조, 개발지도요망에 인한 개발 부담금 등) 및 공공서비스의 비용 부담인 요금(지방자치법 상 “사용료”) 및 목적세도 포함을 하고 있다. 이 견해에 따르면 수익자 부담과 조세(특히 목적세)하고의 차이를 찾을 수 없게 된다. 다만 통상적으로 부담원칙으로의 수익자 부담의 경우 협의의 수익자 부담금에 원인자 부담을 더하는 범위의 개념으로 이해되고 있다(金子宏, 2001:17).

우리나라의 경우 세외수입의 개념을 다소 확장하여 협의의 개념으로 사용하고 있다. 따라서 최협의의 세외수입 이외에도 각종 면허 및 인허가 수수료를 포함하는 개념으로 사용하고 있다. 본 논문에서도 이 개념을 가지고 분석할 것이다. 즉, 공공시설사용료란 ‘공공시설물의 사용으로 누리는 편익에 대한 대가의 지불이며’, 이와 같은 대가의 지불이 없으면 해당 서비스가 공급되지 않는다. 이와 같이 사용료는 공공시설을 이용하는 사람이 특수한 이익을 누리게 되고, 행정주체는 해당 서비스를 공급하기 위해 별도의 경비를 부담하여야 하는 경우에 부과된다.

사용료의 범위를 다소 축소하여 정부로부터 직접적으로 받은 서비스에 대한 편익요금으로 정의한다. 여기에는 각종 면허 및 인허가 수수료, 특별평가 부담금이 포함된다. 사용료의 부담은 소비자인 주민이 서비스를 자발적으로 소비하기 때문에 부담의 의무가 발생한다. 아무리 공공성을 지닌 서비스라도 소비하지 않는다면 사용료를 지불할 필요가 없다(김종순, 2001: 345).

사용료의 개념을 최협의로 정의하면 지방정부가 공급하는 서비스 가운데 공공성은 매우 강하지만 소비로 인한 편익의 범위가 특정 개인에게 구체적․개별적으로 귀속되고 서비스의 소비나 요금지불이 자발적인 경우에 한정된다. 이와 같은 최협의의 개념에 따르면 상수도, 하수처리, 전기, 가스 등과 같은 공기업의 운영수입은 포함되지 않는다.

다시 말하면 사용료의 부과는 공공시설의 상태를 표준으로 하며 소비자가 이용을 거절할 수 없거나 서비스의 공급을 피할 수 없는 경우가 많다. 물론 상수도 사용료와 같이 소비를 줄이면 그 부담을 줄일 수 있는 경우도 있다(Downing, Paul B., 1987: 161-162).

2. 공공시설 현황

2008년 12월 현재 우리나라의 공공시설은 체육시설을 기준으로 전국 12,342개소이며 면적으로는 8.9백만㎡이다. 시도별로는 경기도가 2,360개소, 면적으로는 2.2백만㎡로 전체 공공체육시설의 19.1%를 차지하고 있다. 그 다음으로는 서울이 2,172개소, 면적으로는 11천만㎡로 전체 17.6%를 차지하고 있다.

<표 1> 시도별 공공체육시설현황(2008년 12월기준)

(단위 : 개, ㎡, %)

	개소	면적	비율
전국	12,342	89,406,157	100
서울	2,172	11,779,351	17.6
부산	539	2,361,518	4.4
대구	290	2,191,938	2.3
인천	447	2,664,603	3.6
광주	239	1,436,083	1.9
대전	274	1,356,477	2.2
울산	209	2,277,480	1.7
경기	2,360	22,390,392	19.1
강원	846	4,740,283	6.9
충북	457	3,789,303	3.7
충남	675	4,840,638	5.5
전북	786	7,354,499	6.4
전남	807	5,273,677	6.5
경북	929	6,453,689	7.5
경남	1,099	8,107,148	8.9
제주	213	2,389,078	1.7

자료 : 「2009년 전국공공체육시설현황」. 문화체육관광부(2009).

3. 공공시설사용료의 현황

우리나라의 경우 공공시설 사용료의 징수근거는 각 개별법령과 지방자치단체의 자치법규에 규정되어 있다. 즉, 지방자치법 제127조는 “지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다”고 하여 사용료의 징수근거를 밝히고 있으며, “사용료․수수료의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다”(지방자치법 제130조 1항)라고 규정하여 지방자치단체에 자율성을 부여하고 있다. 그러나 지방자치법의 규정은 일반적인 근거규정이기 때문에 징수대상이나 그 요율은 개별 법령이나 지방자치단체의 조례에 의해 결정되고 있다.

또한 지방자치법상의 사용료의 종류는 도로점(사)용료, 하천점(사)용료, 시장사용료, 입장료, 기타사용료로 구분되며, 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(행정안전부a, 2009).

이와 같은 법령상의 구분을 유형별로 살펴보면, 첫째, 체육시설사용료로서 체육시설을 이용하는 자로부터 징수하는 사용료로 공설운동장사용료, 수영장사용료, 체육과사용료 등이 있다. 둘째, 교육적 공공시설사용료이다. 교육적 공공시설을 이용하는 자로부터 징수하는 사용료로 문화예술회관, 시․군민회관, 복지회관사용료 등이 있다. 셋째, 문화적 공공시설사용료로서 문화행정 목적의 시설을 사용하는 자로부터 징수하는 사용료로 공원․유원지입장료, 박물관관람료, 자연학습원사용료 등이 있다. 넷째, 경제적 공공시설사용료인데 경제행정을 목적으로 하는 공공시설이나 재산을 이용하는 자로부터 징수하는 사용료로 하천점․사용료, 공유수면점․사용료, 시장사용료, 주차장사용료 등이 있다. 마지막으로 보건적 공공시설사용료로서 보건적 공공시설을 이용하는 자로부터 징수하는 사용료로 공설묘지, 화장장, 납골당사용료 등이 있다. 본 연구대상인 공공시설사용료는 교육적 공공시설사용료에 포함된다.

첫째, 도로 점․사용료로 도로 구역 안에서 공작물, 물건, 기타의 시설을 신축, 개축, 변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용한 자에게 부과 및 징수하는 수입을 말하며, 근거법령으로는 도로법 제40조 및 제43조, 농어촌도로정비법 제18조 및 제19조, 자치단체 도로점용료징수조례(시・도, 시・군・구)이다.

둘째, 하천 점․사용료이다. 하천의 유수 및 토지의 점용이나 토석․사력 등 하천 산출물의 채취 및 사용자에게 수익자 부담원칙에 의하여 부과 징수하는 수입으로서 주요세목으로는 구거사용료, 공유수면, 하천사용료, 하천부당이득금, 사리채취료, 기타하천사용료이다. 또한 근거법령으로는 하천법 제38조 및 시행령 제30조, 자치단체 하천공유수면점용료 및 사용료 징수조례(시・도, 시・군・구)이다.

셋째, 시장사용료로 주민생활에 필요한 일용품 구입의 편의를 도모하고 상업의 정상적인 발전과 국민경제의 건전한 육성을 위하여 시장을 설치 운영함으로써 징수되는 수입으로서 주요세목은 공설도매시장, 가축시장, 어패류시장, 5일시장, 재래시장, 시장사용료, 시설사용료, 기타시장사용료이다. 또한 근거법령으로는 농수산물유통및가격안정에관한법률 제35조, 자치단체 공설시장관리 및 사용조례(시・군・구)이다.

넷째, 입장료이다. 지방자치단체가 주민의 문화 창달과 체육진흥을 도모하기 위하여 각종시설물을 설치 운영함에 있어 필요한 경비를 충당할 목적으로 사용자(이용자)에게 징수하는 공연장 등의 입장료수입을 말한다. 근거법령으로는 관광진흥법시행령 제27조, 도시공원법 제14조 및 시행령 제7조, 문화재보호법 제39조 및 시행규칙 제30조, 자연공원법 제26조 및 시행규칙 제15조, 자치단체 각종 시설설치 및 운영에 관한 조례이다.

마지막으로 기타 사용료로서 지방자치단체가 부과․징수하는 사용료 수입 중 공유수면 점․사용료, 시장사용료, 도축장사용료, 입장료를 제외한 나머지 사용료를 총칭하는 것으로서 이에는 공원, 운동장, 묘지, 복지회관, 시민회관, 화장장 등의 공공시설 및 재산의 사용료수입 등이 있으며 자치단체별 그 종류가 다양하며, 근거법령으로는 지방자치법 제127조, 제130조 및 제131조, 지방재정법 제26조, 지방자치단체 조례(시․도, 시․군․구)이다. 본 연구의 경우 주민(국민)의 사회활동 증진에 기여하는 체육관(운동장), 강의실, 회의실 등의 주민에 대한 대여(사용)와 관련 있는 시설들이기 때문에 기타사용료의 의미로 볼 수 있다.

이러한 사용료 수입은 2007년 결산기준으로 전체 지방세외수입(일반회계 기준으로 657,348억원)의 1.11%(7,324억원)이며 이 중 공공체육시설사용료인 기타사용료는 3,267억원이다(행정안전부b, 2009). 기타사용료를 단체별로 살펴보면 광역자치단체가 682억원, 기초자치단체가 2,584억원을 차지하고 있어 전체 지방세입 중에는 매우 미약하다. 하지만 세외수입 중 실질적인 수입이라고 할 수 있는 경상적 세외수입에서 차지하는 비중은 16.7%(<표 2> 참조)로 비교적으로 높다고 볼 수 있다. 더구나 현재 국가전체의 감세추세와 종합부동산세 규모감소로 인한 지방교부세의 필연적인 감소는 지방자치단체의 재정력에 간접적으로 부정적인 영향력을 미칠 가능성이 높다. 이러한 외부의 환경을 고려할 때 앞으로 사용료 수입이 지방재정력 확충에 기여할 가능성이 매우 높다고 할 수 있다. 이러한 현상은 지방재정의 주요재원으로서 사용료의 증대가 필요하다는 것을 간접적으로 보여 주고 있다.

<표 2> 공공시설사용료 현황(2007년 결산기준)

(단위 : 백만원)

구분		경상적세외수입	단체별
			광역		기초
			특별․광역시	도	시	군	구
계		4,381,390	748,388	421,027	1,429,691	639,832	1,142,452
사용료	소계	732,425	194,437	61,085	203,643	63,667	209,593
	도 로	226,283	9,908	5,401	48,502	4,613	75,859
	하 천	53,011	9,789	29,804	4,020	1,751	7,647
	시장	27,278	15,172	272	10,303	1,699	302
	입장료	86,355	20,537	14,087	31,828	15,071	4,832
	기 타	326,730	57,031	11,225	104,582	32,939	120,953

자료 : 「지방세외수입연감」. 행정안전부(2008)

4. 공공시설사용료 결정이론

사용료의 부과를 위한 기준을 설정하기 위해서는 사용료와 수수료를 포함한 서비스의 분류와 그에 따른 비용부담 관계가 검토되어야 한다. 즉 원가분석에 의해 산출된 원가를 그대로 사용자에게 부과하는 것이 아니라 적정한 수준의 정부와 사용자간 분담비율을 적용해야 한다는 것이다. 이는 사용료가 성질상 공공서비스 가운데 어디에 위치하고 있고 그 비용은 어떻게 부담되어야 하느냐 하는 것이 밝혀져야 하기 때문이다. 이에 기존의 선행연구에서 밝히고 있는 공공서비스와 비용부담에 관한 기준들은 아래와 같다.

1) 필수적․수익성을 기준

시설의 필수성과 수익가능성을 기준으로 분류한 것으로서(미야자키 타쓰오(宮崎辰雄), 1981: 24-25; 오희환, 1996: 67-68; 김종순, 1999: 35~36, 2001: 363~364)일상생활에 필수적인 서비스는 소비가 선택적인 서비스 보다 원가보상률이 낮아야 할 것이며(공공재의 성격), 서비스의 공급목적이 수익성을 목적으로 하는 경우에는 최소한 공급원가에 근접하는 수준에서 요금이 결정되어야 한다는 것이며 이러한 경우 원가보상률이 100%를 넘는 것도 허용될 수 있다.

첫째, 필수적․비수익적 서비스로서 필수적 서비스가 비배제적․비경합적이면 일반재원으로 공급하는 것이 바람직하다. 그러나 그와 같은 서비스의 소비로 인한 편익이 소비자에게 배타적으로 발생한다면 사용료를 부과하되 그 수준을 최대한 낮게 설정하여 모든 주민이 소득수준에 관계없이 적정수준 이상의 서비스를 소비하도록 유도할 필요가 있다. 상하수도 기본사용료, 주민등록등․초본발급 수수료가 여기에 해당될 수 있다.

둘째, 선택적․비수익적 서비스는 서비스의 소비자가 특정집단에 한정되어 있더라도 그 성격상 공공성이 강하여 요금을 최대한 억제하는 것이 바람직한 서비스이다. 항결핵제보급수수료, 각종 예방접종수수료 등이 여기에 해당된다.

셋째, 필수적․수익적 서비스로서, 필수적 서비스는 가급적 일반재원으로 공급하거나 요금수준을 낮게 설정하는 것이 바람직하다. 그러나 위생처리장사용료, 화장장사용료와 같이 그 편익이 소비자에게만 배타적으로 발생하는 경우 사용료․수수료는 현실화 될 수 있다. 이는 쌀․연료 등이 필수적인 재화이지만 시장기능에 맡겨 두어도 효율적인 공급이 이루어지는 것과 같은 논리이다.

넷째, 선택적․수익적 서비스는 선택적․수익적 서비스는 민간의 공급기능에 맡겨 두는 것이 바람직하다. 그러나 골재채취, 무역업과 같이 정부의 인․허가가 필요한 경우 원가보상률을 100%에 근접하는 수준으로 현실화할 필요가 있다.

<표 3> 필수적․수익적서비스에 따른 부과기준

기준	필수적서비스	선택적서비스
수익적서비스	(Ⅰ) 상하수도 기본사용 주민등초본	(Ⅱ) 예방접종
비수익적서비스	(Ⅲ) 위생처리장 사용 화장장 사용	(Ⅳ) 골재채취료 무역업허가

2) 사회적 편익 및 수익귀속 여부에 따른 기준

노세 테쓰야(能勢哲也)(1981)는 공공서비스가 공공재와 사적재 구분을 사회적 편익에 따라 공공재, 준공공재, 사적재로 구분하고, 수익의 귀속여부에 따라 전국민, 전시민, 지역주민, 개인으로 구분하였다(<표 4> 참조). 즉, 공공재의 경우에는 조세로서 부담하여야 하며, 준공공재는 조세와 사용자 부담으로, 사적재는 사용자 부담으로 비용을 부담하여야 한다고 설명하고 있다(노세 테쓰야(能勢哲也), 1981: 9~10).

<표 4> 사회적 편익 및 수익귀속에 따른 부담기준

기준		100% ← 외부성(사회적 편익) → 0%
		공공재 (조세부담)	준공공재 (조세+사용자부담)	사적재 (사용자부담)
0% ↑ 가 분 성 (서비스의 귀속) ↓ 100%	전국민	(Ⅰ) 의무교육 국방, 경찰 소방, 외교	(Ⅳ) 고속도로	-
	지역주민	(Ⅱ) 주민등록 청소, 공원	(Ⅴ) 고등교육, 지역교통, 병원 보육원, 유치원	-
	개인	(Ⅲ) 생활부조 생활보호	(Ⅵ) 사회보험 공공주택	(Ⅶ) 주차장 택지분양

자료 : 能勢哲也, 1981: 44.

주 : 원자료의 경우 서비스의 귀속에 따라 전국민(全國民), 전시민(全市民), 지역주민(地域住民), 개인(個人)으로 구분하고 있음. 전시민의 경우 경찰․소방, 고등교육, 시내교통, 병원등의 서비스가 포함되어 있지만 우리나라의 경우에 준하여 재구분 하였음.

3) Kelvin Neels & Michael Caggiano의 가치재의 공공성 검토

사용료의 측정에 있어 공공재적 특성을 객관적으로 지표화한 Neels와 Caggiano(1984)는 공공서비스의 가격은 편익을 기반으로 하여야 하며, 그를 위해 제공되는 재화의 성질에 따라 구분하였다. 즉, 다른 기준들과 마찬가지로 재화를 공공재, 사적재, 가치재로 구분하여 사용료부과를 위한 조건들(candidates)로서 각각 설명을 하고 있는데, 특히 공공재와 사적재의 중간적인 성격을 가지고 있는 가치재의 재원에 관한 의사결정에 사용할 수 있는 지침을 제공하고 있다. 구체적으로 살펴보면 7개의 기본 범주로 하나의 체크리스트를 만들었으며(<표 5>참조), 이 지표들의 대해서 가중치를 부여하였다. 이 가중치는 총합을 100점을 기준으로 각 가중치의 값을 단순하게 하기 위해 최하 5점으로 정하였다. 즉, 어떤 서비스에 대해서는 각각의 질문에 따라 “예” 또는 “아니오”로 응답하고, 모든 항목을 ‘예’로 대답한 경우에는 전체비용을 사용료로 충당하는 것이다.

<표 5> 가치재의 사적 혜택을 측정하기 위한 체크 리스트

질문	내용	점수
1	서비스 소비가 커뮤니티의 다른 구성원들에게 최소의 상쇄 효과를 발생시키는가?	25
2	이 서비스에 대해 특정 혜택자를 규명하는 것이 가능한가?	20
3	이 서비스에 대한 요금 부가가 법률적으로 행정적으로 용이한가?	15
4	이 서비스에 대한 요금 부가가 사소한 정치적 반대를 유발하게 되는가?	15
5	서비스에 대한 요금부가가 지방정부에게 실질적인 세수입을 초래하게 되는가?	10
6	이 서비스의 이익 중심 기금은 효과성을 초래하게 되는가?	10
7	이 서비스에 대한 요금 부과는 지방정부의 경쟁적 지위에 무시해도 좋은 영향을 미치는가?	5

<표 6> 도시서비스의 공공성 검토자료(가설적 사례)

검토항목	도서관의 컴퓨터 검색장비	하수처리능력 개선을 위한 시설개선
1 2 3 4 5 6 7 합계	25 20 15 15 0 10 5 90	0 20 15 0 15 0 5 55

자료 : Kelvin Neels & Michael Caggiano, 1984: 13~14.

주 : 체크리스트 질문 안에 있는 서비스는 공공 도서관이 수행한 컴퓨터화된 문헌 조사이다. 각각의 “예” 응답은 체크리스트의 오른쪽 칸에 점수가 부여됨. 각 “아니오” 응답은 0점으로 계산한다. 총점은 사용료에 의해 부담되어야 하는 서비스의 완전비용 비율을 나타냄

5. 선행연구의 검토

공공시설과 관련한 선행연구들을 살펴보면, 대부분의 연구들이 공공시설의 운영에 대한 경험적인 연구들이 활발하게 이루어져 왔다. 먼저 공공서비스 차원과 관련된 연구들을 살펴보면 박기관(2001), 송광태(2000, 2004), 고정훈 외(2003), 김학신(2004) 등이 있는데, 이러한 연구들은 운영성과 분석 및 공공체육시설의 운영실태에 대한 이용자들의 만족도를 조사하여 공공체육시설에 대한 시민들의 참여의식과 활용도를 증진시키는 연구목적을 두고 있다.

다음으로 공공시설 운영의 효율화 즉, 민간위탁과 관련한 연구들이다. 최정규(1994), 송광태(1997); 고정훈 외(2003), 허현미(2003, 2004) 등으로 공공서비스와 민영화에 대한 개선방안을 제시하고 있다.

그리고 공공시설에 대한 법적인 측면을 고려한 선행연구도 있는데 성문정(2006), 양승업(2008)으로 성문정(2006)은 체육시설 민간위탁에 대한 법적인 한계분석으로 공공체육시설의 민간위탁이 저조한 이유를 법적인 측면에서 분석하였으며, 양승업(2008)은 지방자치단체의 재원조달과 관련하여 사용자부담금의 문제가 중요한 이슈로 대주되고 있는 상황에서 실제 사례 분석을 통해 입장료에 대한 법적인 측면을 분석하고 있다.

마지막으로 공공시설사용료와 관련된 선행연구들로서 안석호․이은재(1988), 이재기(1991), 강병규(1993), 김영규(1995), 지방재정발전기획단(1996), 오희환․박기관(1996), 오세윤(1999), 김종순(1999, 2002), 서울시정개발연구원(2004), 주운현(2005)등을 들 수 있다.

특히 이러한 연구들 중 사용자부담금의 결정기준에 대한 연구에 있어서는 안석호․이은재(1988), 지방재정발전기획단(1996), 오희환․박기관(1996), 김종순(1999, 2002), 서울시정개발연구원(2004) 등을 들 수 있다.

이들 연구들에서 밝히고 있는 요율결정기준을 살펴보면, 앞에서 서술한 바와 같이 대부분 해당 서비스의 성질에 비추어 4가지의 그룹으로 분류하고 있다. 안석호․이은재(1988)는 필수적․기초적서비스, 필수적․비기초적서비스, 선택적․기초적서비스, 선택적․비기초적서비스로 분류하였고, 지방재정발전기획단(1996)에서는 주민필요기초서비스, 경제적기초서비스, 특수이익발생서비스, 동종유사서비스, 지역특성서비스, 무료제공위임사무로, 오희환․박기관(1996), 김종순(2002)은 필수적․비채산적서비스, 필수적․채산적서비스, 선택적․비채산적, 선택적․채산적서비스로 서울시정개발연구원(2004)은 필수적․비수익적 서비스, 선택적․비수익적서비수, 필수적․수익적서비스, 선택적․수익적서비스로 분류하여 분석하였다. 이들 연구를 종합하면 행정서비스의 성격을 기준으로 필수적․비수익적 서비스는 60%, 선택적․비수익적 서비스는 70%, 필수적․수익적서비스는 90%, 선택적․수익적서비스는 100%의 요율을 반영하는 것이 적정하다고 분석하고 있다.

하지만 공공시설사용료에 대한 연구는 매우 부족한 실정에 있다. 대부분의 연구들이 공공시설사용료 보다는 사용자부담금-광의의 사용료-을 도시공공서비스의 유형별로 적정 수준의 원가보상률이 어느 정도인지를 제시한 경우는 거의 없고 각종 통계자료를 인용한 요율인상의 필요성을 강조하는 경우이다. 다만 주운현(2005)의 경우 수수료의 원가보상률에 대한 합리적인 부과기준을 제시하기 위해 2차례의 전문가 의견조사를 통해 결정된 기준을 가지고 기초자치단체의 제증명수수료를 대상으로 분석을 실시하여 원가보상률을 제시하고 있다. 그러나 이 원가보상률 역시 전문가의 주관적인 판단에 의한 기준으로 객관적이고 계량화하는데에는 일정한 한계를 가지고 있다.

본 연구에서는 이러한 점을 고려하여 공공시설사용료를 결정함에 있어 합리적인 방법을 경험적분석해 보기로 하겠다.

Ⅲ. 공공시설사용료에 대한 분석

1. 연구방법

본 연구의 목적은 현행 공공시설에 대한 현황 및 사용료 책정과 관련된 문제점 등을 살펴보고 지방자치단체의 공공시설물 사용료에 대한 합리적인 기준을 제시함으로써 요율불균형으로 인한 주민들의 민원을 합리적으로 해결하는데 있다. 이를 위해 먼저 현행 공공시설 사용료의 문제점을 사례를 통해 분석한 후 주요 국내외사례를 통한 합리적 시설사용료의 부과기준을 살펴본다. 또한 실제 이러한 분석결과를 바탕으로 사용료에 대한 원가분석을 실시한 후 공공시설사용료에 대한 분담기준을 제시하고자 한다.

2. 공공시설 사용료의 문제점

현행 사용료 제도가 안고 있는 가장 큰 문제점은 각종 사용료의 평균수지율과 수수료의 원가보상률이 낮다는 점과, 서비스의 종류․지역․기관별에 따라 사용료의 차이가 심하다는 점을 들 수 있다.

아래의 <표 7>에서 부터 <표 10>은 지방자치단체의 각 시설간, 그리고 지방자치단체간 사용료의 격차가 적지 않음을 보여주고 있다. 이러한 문제들은 공공시설사용료에 대한 정확한 원가분석에 바탕을 둔 사용료산정 및 부과기준의 미비에 기인하므로 이에 대한 제도마련이 요구된다.

이와 같이 공급원가에도 현저히 미달하는 수준의 요금을 부과하게 되면 다음과 같은 문제점이 발생할 수 있다. 첫째, 사용료의 부과가 의도하던 경제적 목표를 달성할 수 없게 된다. 즉, 요금수준이 공급원가보다 낮은 경우 적자보전을 위해 일반재원으로 충당해야 하고 그 결과 해당 서비스에 대한 과잉수요가 발생하고, 자원의 낭비 및 비효율적 배분이 불가피해진다. 둘째, 공공서비스의 사용량이 적은 주민들이 사용량이 많은 주민들을 보조하는 결과가 발생하여 재정부담의 불형평이 나타난다. 마지막으로, 세외수입증가율을 둔화시켜 재정압박의 원인이 된다.

<표 7> 서울시 자치단체간 시설대관료 차이

(단위 : 원)

자치단체	구 분		시설사용료		비 고	특징
			평 일	토․공휴일
광진구	체 육 경 기		165,000	220,000	3시간 기준	- 구청 운영
	체육경기 이외		270,000	300,000
	일일 입장	성 인	3,500	4,500	2시간 기준
		청소년	2,500	3,500
강동구 (온조대왕문화체육관-다목적체육관)	체 육 경 기		80,000	104,000	평일주간 2시간 기준 토,일요일 및 공휴일은 평일의 3할 가산, 야간사용은 해당 주간 사용료에 3할을 가산	- 도시관리공단 위탁경영
	체육경기 이외		240,000	312,000
강남구 (구민체육관)	체육경기		53,000	53,000	1시간 기준	- 구청 운영
강북구 (강북웰빙스포츠센터-종합체육관)	체육경기		150,000	195,000	3시간 기준	- 도시관리공단 위탁경영
	체육경기 외		200,000	260,000
관악구 (구민종합체육센터)	체육경기		60,000	78,000	2시간 기준 토ㆍ일ㆍ공휴일은 평일의 3할 가산, 야간사용은 해당 주간 사용료에 3할을 가산함	- 시설관리공단 위탁경영
	체육경기 이외		350,000	455,000

주 : 체육관의 크기에 따라 사용료가 틀릴 수 있으며 사용료는 VAT별도 금액임

<표 8> 학교 체육관 사용료 격차

(단위 : 원)

학교명	구분		시설사용료		비 고
			평 일	토․공휴일
경기도 A 중학교	1일 1시간	하 계	56,500	56,500	실비(전기료, 냉방요금, 청소료)포함
		동 계	56,800	56,800
경기도 B초등학교	1일	1~2시간	30,000		4시간이상 이용시 청소비(30,000원), 시설관리수당(30,000원), 전기사용시 (10,000원)추가
		2~4	50,000
		4~8	100,000

<표 9> 학교 운동장 사용료 격차

(단위 : 원)

학교명	구분		시설사용료		비 고
			평 일	토․공휴일
서울 C고등학교	1일	2시간이내	50,000/시간
		2~4	40,000/시간
		4시간초과	35,000/시간
경남 D고등학교	1일	시간당	50,000

주 : 사립중고는 명덕외고와 같이 1시간 25,000원을 부과하거나, 이용을 아예 불허하는 경우 등이 있음

<표 10> 자치단체간 시설사용료 요율격차 현황

(단위 : 원)

자치단체	구 분	사용료	비 고	특징
광진구 (문화예술회관)	대공연장(학술세미나)	600,000	3시간 기준	- 각 분야별 사용료가 틀림 - 직접운영
	소공연장(학술세미나)	200,000
강동구 (구민회관)	대강당 (비영리단체) (개인 및 영리단체)	80,000 240,000	2시간 기본 (1시간 추가마다 50% 가산, 부대사용료 별도)	- 분야별 구분 안하고 있음 - 도시관리공단에 위탁 경영
	소회의실 (비영리단체) (개인 및 영리단체)	40,000 120,000	일반대관 2시간 기준 (부대사용료 별도)
강남구 (삼성2문화센터)	대강당	130,000	2시간 기준	- 공연/전시 - 직접운영
강북구 (삼각산문화예술회관)	대공연장 (공연 및 기타행사)	700,000	1일(12시간)기준 냉난방 비용 별도 (난방 : 24,000원/ 냉방 : 21,000원)	- 각 분야별 사용료 틀림 - 도시관리공단 위탁 경영
서울교육문화회관	대극장 (공연, 영화, 행사)	1,100,000~ 4,500,000	부대시설 별도 1일기준	- 각 분야별 사용료 다름

또한 공립 초중고등학교 체육시설의 사용료를 둘러싸고 학교와 주민간 갈등, 민원제기가 빈발하고 있으며 이는 주민과 타지역 주민간 사용료를 차별해야할지 문제 등도 내재하고 있다. 즉, 지방자치단체가 설립한 많은 시설물들이 대부분 민간위탁을 통해 운영하고 있어 이들 민간계약업자들이 경영현실화 차원에서 다소 과다한 수준의 사용료를 요구하고 있는데, 학교시설의 경우 다소 저렴하게 사용을 허용하고 있고, 이를 현실화하기 위해 사용료를 높이려고 하면 주민이 반대할 뿐만 아니라, 시의회에서도 정치적 이유로 부결하기도 하기 때문에 이에 대한 객관적 비용(원가)산정과 외국의 사례 등에 대한 분석이 필요한 것이다.

3. 사례분석

1) 국내사례

공공시설물에 대한 사용료 사례 중 먼저 중앙정부기관(교육청)에 대해 살펴보면, 중앙정부기관중 교육과학기술부 산하 지방교육청이 가장 폭넓게 많은 시설물들을 관리하고 있으며 시민들의 사용빈도 역시 가장 높은 수준이다. 가장 대표적인 시설은 공립학교의 운동장, 교실, 체육관 등 시설물로서 대부분의 지방교육청은 시설물 사용에 관한 조례를 마련하고 있다. 경기도 교육청의 관련 조례를 검토해보면 주민들 입장에서 몇 가지의 문제점을 도출할 수 있다.

첫째, 일선 학교(재산관리관)의 담당자가 사실상 시설사용에 관한 전권을 갖고 있는데 이는 사용여부, 사용료 산정에 있어 각 학교의 재량에 일임하고 있어 주민들에 의한 사용 요청시 이를 각 학교에서 허용여부를 판단할 수 있다.

둘째, 시설사용의 허용여부 및 시설 사용료의 기준이 각 학교의 형편에 있고, 사용자의 사용목적, 시설의 특성 등은 고려하고 있지 않다.

마지막으로 사용료 산정기준을 검토해보면 원가에 대한 고려가 없이 현재 해당 학교의 평균사용료를 기준으로 사용료를 산정하고 있다. 이는 정부조직이 공공시설의 사용에 대한 일정한 방향이나 철학이 없이 단순히 유휴시설을 개방한다는 매우 단순한 발상만으로 시설에 대한 개방을 추진하고 있다는 의미이다. 이러한 이유로 공공시설은 “형편이 되면”, “적정한 기준에 의해”서 해당 기관의 판단에 따라서 “(개방)할 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있는” 것이 되어버렸다. 이는 경기도의 교육청 또한 유사한 것으로 보이나 특별한 산정기준에 의해 사용료가 결정된 것은 아니다. 지방자치단체의 경우 광진구청의 예를 들면 광진구도 공공시설물에 대한 일반시민의 사용을 규정하는 기준이 산재되어 있다. 예를 들어 지방자치단체의 조례, 내부규칙, 시설물별 관리규정, 민간위탁계약시 조건부 규정 등으로 매우 복잡하게 산재되어 있기 때문에 시민들의 사용문의가 점차 줄어들고 있고, 상대적으로 민원은 증가하고 있는 추세이다. 즉, 사용료 설정 기준도 원칙이 없이 주먹구구식으로 마련되어 있어 논란이 끊이지 않고 있다.

2) 외국사례(일본)

일본에서도 각종공공시설에 관계된 사용 요금 등은 각 시설사용에 대한 기본 원가의 회수비율 또는 다른 유사 시설 등의 요금을 참고하여 설정해왔다. 일본의 지방정부들이 동시다발적으로 시작한 “신행정개혁추진계획”과 “재정건전화기획”의 일부분으로 자주재원의 확보와 수익자부담의 적정선을 결정하는 등 시설 사용료 등에 관계된 공공요금설정기준을 책정하는 움직임이 시작되었다. 이에 공공시설 사용료 등에 관계된 설정기준을 책정하여 정부의 부담과 수익자 부담의 적정분담비율을 명확히 하기 시작하였다.

① 시설사용료 결정기준

독립채산을 전제로 하고 설치된 시설 또는 법령 등에서 그 요금이 결정 되어져 있는 시설은 제외하며, 시설 이용자(수익자)가 시설을 이용하는 경우 사용료는 각 시설의 공공성 정도에 주목, 정부와 수익자가 각각 부담해야 할 비율을 결정함. 이렇게 설정된 기준은 5년마다 재검토를 행하는 일을 기본으로 하고 있다. 또한 일본의 정부와 수익자 분담율 기준과 관련한 이론은 크게 시설의 공적 필요성에 따른 구분(<표 11> 참조), 시설 수익가능성에 따른 구분(<표 12> 참조), 정부와 수익자의 부담비율 설정 (<표 13> 참조)등으로 구분할 수 있다(http://www.chiba-ksp.jp).

먼저 시설의 공적 필요성에 따른 기준은 공공성의 정도에 따라 크게 3가지 유형으로 구분을 하고 있으며, 시설의 수익가능성에 따른 구분도 수익가능성이 있느냐 없느냐에 따라 3가지 유형으로 분류하여 정부와 수익자의 부담비율을 정하고 있다.

<표 11> 시설의 공적 필요성에 따른 기준

구분	시설 내용	공공성 정도
1	시민이 사회생활을 영위하기 위해 필요한 수준을 제공하는 시설 또는 사회적 약자 등을 옹호하기 위한 시설, 교육을 보완하는 시설 등 공공성의 높은 시설 등 (복지적 시설 등)	대소
2	일정한 공공성의 일, 특정 수익자의 편리를 도모하는 시설 등 (스포츠시설, 광역형, 지역형 편익 제공 시설 등)
3	민간기업과 동등한 서비스를 제공하는 시설 등 (수익형, 준수익형 시설 등)

<표 12> 시설 수익가능성에 따른 구분

구분	시설 내용	수익가능성
A	수익성이 전혀 없어 규정이 낮고, 민간기업에 따른 서비스 제공이 곤란한 시설	소대
B	수익성이 낮은 시설, 수익 만에서는 관리운영비 조달이 곤란한 시설
C	상당한 수익성이 있고, 시설 수익을 가지고 상응하는 관리운영비를 조달하는 시설

<표 13> 정부와 수익자의 부담비율 설정 (수익자 부담 비율)

大수익가능성小	C	정 부 70% 수익자 30%	정 부 30% 수익자 70%	정 부 0% 수익자 100%
	B	정 부 80% 수익자 20%	정 부 50% 수익자 50%	정 부 30% 수익자 70%
	A	정 부 100% 수익자 0%	정 부 80% 수익자 20%	정 부 70% 수익자 30%
		①	②	③
		대 공공성 정도 소

<표 14>는 이러한 기준에 따라 각 시설별로 공공부문과 수익자의 부담비율을 예시한 것이다.

<표 14> 시설 분류

大수익가능성小	C			수익형 시설
	B		스포츠시설 광역형 편익 제공 시설	준수익형 시설
	A	복지 시설	지역형 편익 제공 시설
		①	②	③
		대 공공성 정도 소

주 : 각 시설에 대한 특별한 사양 (예를 들면 관객석이 있는 경기장, 음향시설 등)이 있는 경우는 소요 조정을 행해야 함

② 시설 관리운영에 필요한 비용(Cost)

시설이용자(수익자)가 부담하는 비용 범위는 시설 관리자가 최적한 관리와 이용을 늘리기 위한 투자비, 통상적인 관리에 필요한 비용을 기본으로 하고, 관리운영을 위한 인건비, 광열수비소모품 비, 일상적 수리에 요구되는4경비(대규모개수(수리)비는 포함하지 않음)등이다.

③ 이용요금단가 결정기준

이용요금 단가는 이하 결정 식을 기본으로 한다.

A: 시설 관리운영에 필요한 비용

B: 수익자 부담률

C: 이용단위 (적정가동율과 이용면적을 포함한 단위)

*사용료 산식 = A x B / C

※ 어린이 요금 또는 시외거주자 요금

○ 어린이 요금  요금의 1/2를 기본으로 한다.

○ 시외거주자요금 요금의 2배를 기본으로 한다.

<표 15>는 이러한 기준들에 의해 결정된 치바시(千葉市)근로시민회관 사용료이다.

<표 15> 치바시(千葉市)근로시민회관 사용료 현황

<체육관 사용료>

구분	2시간이하	초과1시간마다
일반	150円	75円
중・고교생	70円	35円
소학생이하	50円	25円

<운동장 등 사용료>

구분			오전9시부터 오후1시까지	오후1시부터 오후5시까지	오후5시부터 오후9시까지
옥내운동장	전관	일반	2,930円	2,930円	5,870円
		근로자단체	2,340円	2,340円	4,690円
	반관	일반	1,460円	1,460円	2,930円
		근로자단체	1,160円	1,160円	2,340円
미팅실		일반	1,250円	1,250円	1,670円
		근로자단체	1,000円	1,000円	1,330円

주 : 부속설비(영상투사기, 가라오케 등)사용료는 추가 납입.

자료 : http://www.chiba-ksp.jp/makuhari02.html

3) 시사점

지방자치단체를 기준으로 사용료의 현황과 문제점으로부터 도출할 수 있는 주요 쟁점사항은 다음과 같다.

먼저, 원가분석 방법과 원가보상률의 경우 항목별 단가를 결정함에 있어서의 자치단체들의 현황파악이 정확히 된 후에 계상되어야 한다. 즉, 원가를 산정하는 항목은 정해져 있다고 하여도 업무량과 업무시간 그리고 소모품비 등이 각 자치단체별로 상이하기 때문에 원가 결과 또한 상이할 수 있기 때문이다. 또한 원가산정 결과를 현 요율에 어느 정도 반영하는 것이 적당한가의 문제로서 일정한 기준의 설정이 필요하다.

다른 하나는, 사용료 및 수수료를 현실화하기 위한 노력이 있어야 한다는 것이며, 현재 광역자치단체 보다는 기초자치단체들이 사용료 및 수수료의 현실화를 통한 세수확보에 심열을 기울이고 있는 실정이다. 경기도의 기초자치단체들의 경우 요율조정을 위한 원가분석을 전문기관에 용역을 의뢰하거나 타자치단체의 원가분석자료를 가지고 요율조정을 하고 있다. 하지만 이러한 요율조정에 가장 큰 문제점은 원가분석비용에 관한 것으로서 현 제증명수수료의 경우 자치단체별로 유사하거나 비슷한 항목들이 많은바 똑같은 항목들을 여러 자치단체들이 원가분석을 한다는 것은 오히려 비용을 이중으로 들게 해 요율조정으로 인한 수입보다도 원가분석비용이 더 들 수 있다는 것이다. 이에 해당 자치단체들에서는 행정안전부(또는 과기부)에서 이러한 원가분석을 실시하여 해당 자치단체들이 그것을 참고로 자체적으로 요율을 결정하게 하는 것이 비용을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 요율을 통일시킬 수 있다는 견해를 밝히고 있다.

이러한 것이 바로 표준원가의 필요성이며, 즉 요율결정에 있어 각 자치단체별로 공통 항목이나 유사한 항목들을 자의적이고 임의적인 판단에 의해서 결정을 하는 경우 위에서 서술하였던 요율결정의 문제점이 계속해서 되풀이 될 수 있다는 것을 인식하여야 한다. 즉, 행정안전부가 자치단체가 제공하는 사용료․수수료를 원가요소별로 사전에 그 표준을 설정한 후 표준원가를 산정하면 해당 자치단체들이 실제요율과 비교하여 요율결정의 기초자료로 활용할 수가 있다.

4. 사용료 분석

1) 원가분석방법

본 연구에서는 공공시설 사용료의 합리적인 부과기준을 설정을 하기 위해 경기도의 기초자치단체인 A시의 시민회관을 대상으로 사용료에 대한 원가분석을 하였다. 이는 사용료를 결정함에 있어 장애요인들을 먼저 제거하여야 하는데 바로 가장 먼저 할 것이 정확한 원가분석이다. 이러한 원가분석을 함에 있어 가장 중요한 것은 원가분석의 기초인 항목별 단가를 어떻게 파악하느냐에 달려 있다. 이에 본 연구에서는 단위당 원가내역을 중심으로 해당 공공시설에 대한 원가를 산출할 것이다.

기본적으로 원가구조란 총원가에서 변동원가와 고정원가의 구성비율을 파악하는 것이다. 변동원가란 기업 활동에 따라 발생하는 원가로서 직접적인 생산과 관련하여 발생하는 원가를 의미한다. 즉, 조업도가 증감하면 원가도 따라 증감하게 된다, 이에 반해 고정원가란 급여 및 설비 감가상각비 등은 생산량과는 무관하게 발생하는 원가로서 조업도가 변동하더라도 원가는 항상 일정액으로 변동이 없는 것을 의미한다. 통상 고정비와 변동비의 배부기준은 한국은행의 비용분해 기준을 적용하여 고정비의 비율은 67%, 변동비의 비율은 33%를 적용하여 사용료를 산정한다. 먼저 단위당 원가내역을 실시한다. 이는 변동비 및 고정비에 따른 단위당 변동비를 산정하는 것은 가격결정의 선행단계이다. 그리고 각 원가산정 요인들을 결정하여야 하는데 각 요인들은 아래와 같다.

① 인건비

실제 지출된 공무원의 임금 또는 운영자의 급여를 의미한다.

② 경비

경비는 원가성 경비의 분류에서 분류된 비목을 중심으로 아래와 같이 설정하여 경비    를 산정한다.

<표 16> 경비의 산정

비 목	비율기준	비고
복리후생비	인건비	공무원의 실적인건비기준
세금 및 공과금	개별계산
감가강각비	개별계산
보험료	개별계산
차량유지비	매출액
소모품비	매출액
지급수수료	매출액
잡급	인건비	공무원의 실적 인건비 기준

2) 원가분석 결과

A시의 시민화관의 각 원가요인은 인건비, 일반수용비 등으로 구성되며 변동원가율을 구하기 위해 비용을 분해하였다. 즉, 고정원가는 총 원가의 66.4%이며 변동원가는 33.6%로 산정되었다. 또한 고정원가의 경우 일반관리비와 노무비, 그리고 경비로 분해되었으며, 준고정비도(일정한 조업도 내에서는 일정, 그 범위를 벗어나면 총원가 증가, 예: 공장장의 임금 등을 의미한다) 분해를 하였다, 이러한 절차를 통해 단위당 원가가 결정되는데 본 연구에서는 1년간 1회당 이용을 기준으로 원가를 산정하였다. 그 결과 1회당 828,522원으로 산정되었다. A시의 시민회관 사용료는 2006년 기준으로 1회당 사용료가 120,000원으로 총 원가의 14.5%에 머물고 있다. 이는 400%이상 시민화관 사용료를 인상할 요인이 발생하고 있음을 알 수 있다.

구체적인 원가는 <부록>에 첨부해 놓았으며 2006년을 기준으로 산정하였다. 이는 원가 관련 정보획득의 어려움으로 인해 최대한 원가정보를 획득할 수 있는 상태에서 실시하였다.

조업도(생산량)변화에 따른 분류는 변동비로서 조업도가 증가하면 총원가 증가하며 단위당 원가는 일정한 것을 의미한다(재료비,인건비). 다음은 고정비로서 조업도와 상관없이 총원가는 일정하며 단위당 원가는 감소한다(임차료, 보험료). 그리고 준변동비는 혼합원가로서 고정비와 변동비를 결합한 것이며 조업도가 증가하면 총원가는 증가하는 것을 말한다(전화요금, 수도요금등). 마지막으로 준고정비로서 단계원가라고 하는데 일정한 조업도 내에서는 원가가 일정하지만, 그 범위를 벗어나면 총원가가 증가하는 것을 말한다 (공장장의 임금등).

그러나 일시에 요금 현실화를 실시할 경우 시민들의 부담이 가중되므로 요금의 현실화는 인근 자치단체의 적용사례 및 합리적인 부과기준을 적용하여 단계적으로 사용료를 현실화 하는 것이 바람직할 것이다.

Ⅳ. 공공시설 사용료에 대한 개선안

1. 원가분석방법의 개선

위와 같이 원가를 계산하였는데 좀 더 정확한 원가분석방법이 필요하다. 즉, 사적부문의 원가분석 방법 -예를 들어 활동기준원가계산(Activity-Based Cost)- 을 도입할 필요성이 있다. 즉, 원가분석을 함에 있어서 가장 중요한 것은 정확한 원가분석방법도 중요하지만 무엇보다도 원가분석의 기초인 항목별 단가를 어떻게 정밀하게 파악하느냐에 달려있다. 다시 말해서, 공공서비스에 대한 수수료를 결정함에 있어서 해당 자치단체들은 현황파악을 정확히 한 이후에 원가분석을 하여야 한다. 즉, 각 원가분석방법에 의해 원가를 산정하는 항목들이 정해져 있다고 하여도 업무량과 업무시간 그리고 소모품비등이 각 자치단체별로 상이하기 때문에 이러한 현황들이 파악된 이후에 원가를 분석하여야 한다. 이러한 점에 있어 활동기준원가계산은 원가를 파악함에 있어 활동․업무에 투입된 업무량, 즉 시간을 기준으로 하는 것이 가능하기 때문에 전통적인 원가계산 보다는 좀 더 정확한 원가를 산정할 수 있다.

본 연구에서는 활동기준원가시스템에 대한 구체적인 내용은 지면상 생략하였다.

공공부문에서의 ABC적용 범위는 점차 확대해 지고 있는데(<표 17> 참조), 특히 일본의 경우 각종 공공요금의 책정, 원가절감, 내외부정보보고의 개선 등의 목적에 많이 활용하고 있다.

특히 지방자치단체의 비용구조 파악과 업무과정의 개선을 위한 방법으로 ABC를 통한 원가분석방법이 주목을 받고 있는데, 예를 들어 일본에서는 2000년 “지방분권일괄법”의 시행 이후 지방자치단체가 하나의 경영주체라는 인식이 확산되고 있으며, 특히 주민과 직결된 서비스의 비중이 큰 기초자치단체(시정촌)들은 서비스와 비용부담의 균형을 강조하고 있다. 이에 Yokkaichi시(四日市市)는 ABC를 적용해 각종 행정서비스의 비용을 정확히 파악하여 보다 효율적인 업무프로세스를 실현하고자 노력하고 있는데 이는 업무프로세스의 재구축을 통해 업무속도를 향상하고, 고충감소로 주민만족도를 향상시켜 업무의 효율성을 향상시키려는 것이다.

<표 17> 해외 공공분야의 ABC 적용사례

조직	목적	적용영역	효과
Yokkaichi시(四日市市)	각종 행정서비스비용을정확히 파악하여 보다 효율적인 업무프로세스를 실현하기 위함	․四日市市의 ‘地區市民 센터’의 주요서비스	원가분석 실시 이후 업무프로세스 재구축을 통해 업무속도 향상과 고충감소로 주민만족도가 향상됨
Yokohama시(橫浜市)	각종 업무개선을 목적	․橫浜市의 행정서비스 (업무프로세스, 경영)	․각 행정서비스 영역의 불필요한 비용을 제거함으로써 지방재정지출의 경감
Indianapolis city	행정개혁이 목적, 특히 시장경제․민영화 등의 도입으로 시의 예산 절감을 목적	․각 행정서비스 영역	․시장경제화 및 민영화 도입(하수처리장, 수도요금청구, 시도로 유지 등) ․불필요한 비용제거 ․사무의 효율화 촉진
호주) Toowoomba City Council	시의회가 시정부의 예산사용에 대한 정보를 확보할 목적	․각 프로그램들	․의회에 대한 재무 및 관리보고 능력 향상

주 : 위의 사례들의 출처는 각 해당 사이트에서 발췌 정리하였음.

2. 공공시설물 사용의 분담비율 기준 마련

사용료는 다소 정치적으로 결정되기 때문에 처음부터 영향 받는 그룹과의 상의 과정과 일반 대중과 중앙 정부 기관과의 심사과정을 형성하는 것이 중요하다. 이러한 과정은 가격 결정이 합리적이고 받아 드릴만 하다는 것과 지속적인 조정이 적절하게 이뤄질 수 있고, 또한 그렇게 될 것이라는 것을 보장하기 위함이다. 물론 세부적인 것은 각각의 특정 영역을 대상으로 신중하게 수행되어야 하지만 일반적인 원칙은 다음과 같이 설정할 수 있다,

첫째, 공적 부문 관리자 개개인이 가격을 결정할 수 있는 범위 내에서의 변수(parameters)를 결정하는 것이 중요하다. 이들은 무엇을 고려해야 하는가? 누구와 어떻게 상의를 해야하는가? 이들의 결정은 어떤 심사에 대상이 되는가? 등이며 사용자와 관련해서 이것이 무엇을 의미하는지 어떻게 달성되어야 하는지를 결정하는 것도 중요하다.

둘째, 관리자에게 효율적인 사용료를 제공하기 위해서 명확하고 강한 인센티브를 제공하는 것이 중요하다. 이렇게 함으로써 관리자들은 더 많은 예산을 확보하고자 노력할 것이다.

셋째, 만약 특정 기관에 의해 결정된 가격이 중앙 기관 심사의 대상이 된다면 이러한 심사를 유도할 원칙은 명확히 언급되어야 이러한 원칙의 응용은 영향 받는 관리자와 관련된 대중에게 진술되어야 한다. 즉, 공공 부문 관리자는 어떠한 재정적 감각에서도 단독적으로 “경비”에 반응하는 것은 바람직하지 않다.

넷째, 시설사용으로 인해 직접적으로 편익을 받는 고객을 분명히 해야 한다. 이를 위해서는 편익을 받는 그룹과 어떻게 가격 체제(요율)가 합리적으로 결정하기 위한 의사소통을 위해 많은 노력이 전개되어야 한다. 물론 이것을 달성하기 위해서는 가격(요율) 체제는 마땅히 합리적이어야 한다.

이밖에도 서비스 요금 지불에 익숙하지 않는 사람들에게 설득적으로 설명되어야 한다. 이러한 설명은 하나의 강제적 접근방식은 사용자가 그들이 받는 혜택과 관련된 요금을 지불하지 않는 다면 서비스는 축소되거나 전혀 공급되지 않을 것이라는 것을 입증함으로써 서로 신뢰를 쌓는 기회가 될 것이다.

따라서 이러한 사항을 고려하고 앞에서 제시한 부과기준들을 참고로 하여 수익자의 활동의 공익성 정도, 수익발생 가능성 정도라는 보편적인 기준 이외에 해당 공공시설에 대한 사용을 민간부문에서 대체할 수 있는지의 여부를 감안해야 한다. 즉 경쟁성 여부를 사용료 분담률 결정기준에 포함시키는 것이 타당할 것으로 사료된다. 즉 공익성이 있고, 수익이 어느 정도 발생하는 사업하는 유사한 두 가지 활동이라고 하더라도 공공시설이 아니면 활동을 할 수 없는 경우에는 사용자의 부담을 좀 더 경감해 주어야 한다. 특히 비공익적 활동, 예를 들어 개인적인 레크레이션 활동 등의 목적으로 하는 활동에서 수익이 발생하는 경우에는 민간시설을 사용하지 않고 공공시설을 선택하여 사용한다면 사용자의 부담비율을 사실상 활동기준 원가계산 방식에 의해 산출된 비용을 100% 수준까지 납부하도록 해야 한다(<표 18> 참조).

<표 18> 우리나라의 공공시설 사용료 분담비율 결정기준 예시

수 익 발 생 정 도 저 중 고
공익성	경쟁	정부 80% 민간 20%	정부 60% 민간 40% (전시실)	정부 40% 민간 60%
	비경쟁	정부 100% 민간 0% (복지관:장애인, 노인)	정부 80% 민간 20%	정부 60% 민간 40%
비공익성	경쟁	정부 60% 민간 40%	정부 40% 민간 60% (체육관, 저소득자 관련 강좌, 예식장 등)	정부 0% 민간 100% (예식장, 문화강좌, 공연장, 회의실, 테니스장, )
	비경쟁	정부 80% 민간 20% (축구장, 야구장, 학교운동장)	정부 60% 민간 40%	정부 20% 민간 80%

또한 공공시설의 사용을 둘러싸고 공공기관의 세외수입을 확충하는 측면, 시민들의 편의를 극대화해야 하는 측면, 동시에 지역경제를 위축시키지 말고 민원을 최소화해야 하는 측면 등 다양한 측면들을 동시에 고려해야 한다.

이밖에도 해당 지역주민과 타지역 주민과의 차별적인 사용료 부과도 생각할 수 있는데 즉, 사용료 부과의 또 다른 효과는 특정 지역의 시설이나 지방서비스를 다른 지역의 주민이나 지방세 비과세․감면대상 조직이 아무런 비용 부담 없이 사용하는 것을 방지할 수 있다는 점이다. 만약 시민회관 및 운동장을 일반재원으로 공급한다면 각종 종교시설 및 교육시설이나 다른 지역의 주민들이 무료로 사용하는 것을 막을 수 없으며 서비스를 적게 소비하는 주민도 대량소비하는 주민과 마찬가지로 비용을 부담해야 하기 때문에 형평성에 어긋날 뿐만 아니라 자원의 낭비와 비효율이 증가할 수 있기 때문이다.

Ⅴ. 결론 및 정책적 제언

지금까지 공공시설사용에 대한 활용 방안에 대해서 크게 두 가지 측면에서 살펴보았다. 먼저 공공시설물의 사용료 분담비율 결정은 정확한 원가분석 방법(활동 기준 원가계산 방법)에 의해 공공시설물의 사용료를 결정하기 이전에 정부와 사용자(시민)간 사용료 분담률을 결정해야 한다. 이 분담률에 따라서 활동 기준 원가계산 방법에 의해 도출된 가격이 재조정되므로 이 분담률 안에는 공공시설 사용을 규정하는 정부의 정책기준이자 철학이 담겨있다. 일반적으로 사용료를 두고 정부와 사용자간 요금 분담률을 결정할 때에 적용하는 기준은 대부분 시설사용의 목적과 의도, 그리고 수익가능성 정도를 채택하고 있다. 즉 사용목적이 공익성을 어느 정도 담고 있는지, 그리고 그러한 시설사용의 결과 발생되는 수익의 정도가 어느 정도인지가 가장 보편적인 기준이 되고 있다. 여기에 우리나라의 특성을 반영한 추가적인 고려사항을 첨가하는 것을 고려하여야 할 것이다.

많은 지방자치단체들의 서로 가깝게 위치하고 있어 주민들은 자치단체간 기반시설들을 사실상 여러 가지 방법으로 공유하고 있다. 또한 지방자치단체들이 다양한 대민 서비스를 제공하면서 많은 부분에서 정부와 민간 사이에 경쟁이 이뤄지는 부분이 발생하고 있다. 만약 공공기관들이 관리하고 있는 각종 시설물들을 시민들이 사용료를 납부하고 사용하는 경우에는 민간부문에서도 제공하고 있는 서비스 분야에서는 정부와 민간부문간 상호경쟁을 일어날 수 있다. 또한 공공시설의 많은 부분을 민간위탁 방식으로 관리하고 있으므로 일부 분야에서 공공기관이 직접 관리하는 시설을 사용하도록 공개하는 경우에는 정부와 위탁업체간 경쟁이 이뤄져 사회서비스의 적정한 생산이 이뤄지지 못할 수도 있다.

상대적으로 민간부문에서 제공하지 못해 시장이 형성되지 못하는 부문에서는 정부가 이를 책임지고 시민들에게 서비스를 제공해야 하는 의무가 있다. 즉 민간이 제공할 수 없거나, 제공하지 않으려는 부분은 정부가 마땅히 그 서비스 공급의 책임을 부담해야 한다.

결국 공공시설물의 효율적 운영을 위해서는 정부가 직접 관리하는 주요 시설물들을 주민이 원하는 경우 대여할 수 있도록 주요 시설물들의 사용 및 활용기준을 주민들에게 공개하고 인터넷 및 전화방식으로 예약하고 사용할 수 있는 등 현실적인 운영방안이 제시되어야 한다.

예를 들어 울산시와 양산시는 공공시설예약관리시스템을 운영하여 주민들에게 좋은 호응을 받고 있다. www. yes.uisan.go.kr/resource/index.php

이렇게 함으로써 주민들의 각종 공간수요를 최대한 충족시켜 시민중심의 다양한 커뮤니티 형성의 인프라로 활용이 가능하며 공공시설물 대여와 사용 후 관리를 해당 주민들에게 부담하여 정부와 주민 간 신뢰관계를 형성할 수 있을 것이다. 이를 위해 첫째, 시민들의 접근성 제고를 위한 운영방안이다. 각 지방자치단체의 관할지역내에 있는 보편적인 공공시설물들(교육청 산하 공립학교시설물, 공립 도서관 부대시설, 지방자치단체가 직간접적으로 관리하는 시설) 중에 민간에 대여가 가능한 공공 시설물들의 대여가능여부, 사용료, 관리책임자 등을 인터넷 사이트에서 일괄적으로 확인 및 예약할 수 있도록 하는 방안을 강구해야 한다. 이러한 시설들을 해당 사이트에서 일괄적으로 관리할 수 있도록 전국적으로 고르게 산하시설들을 운영하고 있는 교육청, 보건복지가족부, 그리고 각 지방자치단체간 협정을 체결하도록 법적인 장치 및 인센티브 기제를 통해 유도해야 한다.

둘째, 시민들의 책임성 강화를 위한 운영방안이다. 대여 가능한 공공시설물들에 대한 관리를 위해 추가인력을 투입해야 하는 상황이라면 그만큼 해당 공공기관의 수익은 줄어들 수밖에 없다. 따라서 이들 시설물들을 시민들이 자율적으로 관리할 수 있도록 유도할 때 추가인건비 투입 없이 시설물들에 대한 높은 수준의 유지가 가능할 것으로 보인다. 구체적으로 지리적으로 가까운 곳에서 공공 시설물들을 관리해야 한다는 필요성이 있으므로 이들 시설물들의 대여, 사후관리, 사용료 관리 등의 책임을 관할 주민자치센터의 자치위원회에 위임하는 것이 가장 효율적일 것으로 사료된다.

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강황선(姜煌先): 미국 뉴저지 주립대(Rutgers Univ.)에서 행정학 박사학위를 취득하고 서울시정개발연구원 부연구위원을 역임한 후, 건국대 행정학과에 교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 공공성과관리, 성과측정과 평가이며, 주요 논문으로는 “정부조직의 CoP 성과결정요인에 관한 연구”(2009), “고객만족도 결정요인의 새로운 차원 탐색”(2008) 등이 있다. 한국행정학회 편집이사, 한국정책학회 연구이사 등으로 활동하고 있다.

<E-mail : profkang@konkuk.ac.kr / 논문접수일: 2009. 10. 09 / 심사개시일: 2009. 10. 16 / 심사완료일: 2009. 11. 02>

주운현(朱雲鉉): 건국대학교에서 행정학박사 학위를 취득하고, 현재 건국대학교 행정학과 강의교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방재정, 지방행정, 환경행정 등이며 주요 논문으로는 “분권교부세제도에 대한 지방자치단체의 인식에 관한 연구(2006)”, “복식부기회계제도에서의 지방자치단체사업의 원가산정에 관한 연구(2008)”, “지방자치단체 세외수입정책의 쟁점과 운영방향에 대한 소고(小考)(2008)”등이 있다.

<E-mail : joowh@konkuk.ac.kr>

<부록> 원가분석 내용

① 원가요인

구분	금액(원)	비율(%)
인건비	37,655,113	65.9
일반수용비	5,884,741	10.3
연료비	7,097,236	12.4
시설장비유지비	5,292,803	9.3
일시사역인부임	503,825	0.9
급식비	734,275	1.3
합계	57,167,993	100.0

② 비용분해 : 변동원가율을 구하기 위해

구분	원가(원)	비율
고정원가	37,973,299	66.4
변동원가	19,194,694	33.6
총원가	57,167,993	100

③ 고정원가 분해

구분	원가	비고
일반관리비	5,884,741	수용비 항목
노무비의 50%	19,194,694.00	인건비+급식비의50%
경비	12,893,864	연료+시설장비+일시사역인부임
합계	37,973,299

④ 준고정비 분해

구분	계	비고
준고정비	18,274,780	수용비+연료비+유지비
변동원가율	33.6%
변동원가	6,136,671
고정원가	12,138,109

⑤ 원가구조

구분	금액
총원가	57,167,993
변동원가	6,136,671
정원가	51,031,322

⑥ 단위당 원가내역

구분	총액	단위당	조업도	비고
변동원가	6,136,671	88,937	69	이용횟수
고정원가	51,031,322	739,584	69
계	57,167,993	828,522

⑦ 원가 : 828.522원