임대형 민간투자사업(BTL)에 대한

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 207～222

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

지방자치단체의 재정관리방안*

* 부족한 논문이 많이 발전될 수 있도록 유익한 논평을 해주신 익명의 심사자님께 진심으로 감사드립니다.

The Financial Management System of Local Government

on BTL(Build-Transfer-Lease) Project Finance

민    기

본 연구는 지방정부가 시행하고 있는 임대형 민간투자사업(BTL)에 대한 재정관리방안을 제시하는데 목적이 있다. 재정력이 열악한 지방자치단체들은 자체재원으로 공공시설을 건립할 가용자원이 절대적으로 부족하기 때문에 임대형 민간투자사업을 통해 2009년까지 약 15조원의 공공서비스를 제공할 예정이다. 그러나 지방정부의 현행 BTL 사업절차에 따르면 지방정부는 BTL 사업을 예산 외(Off-Budget)의 사업으로 간주하고 사업계획 추진 초기에 개략적인 운영비에 대해서 지방의회 의결을 받은 뒤, 이후 재정 통제를 받지 않고 있다. 본 연구는 주민의 재정적 부담이 수반되는 BTL 사업을 채무부담행위로 인식하여 지방의회의 의결을 받도록 하는 등 BTL 사업이 지방자치단체의 예산과정으로 편입되는 방안을 제시하였다. 또, 중앙정부는 국가채무 관리차원에서 지방정부의 BTL 사업으로 인한 채무를 지방자치단체의 일반 채무에 포함시켜 관리하고, 지방자치단체는 각 지방의 재정상황에 맞는 민간투자사업 재정관리 조례를 제정·운영하는 방안도 본 연구는 제시하였다. 이러한 방안은 지방정부의 재정부담행위에 대해 주민의 대표인 의회의 역할을 강화하여 재정민주주의를 실현하는데 의의가 있다.

주제어 : 임대형 민간투자사업, 지방재정관리방안, 예산외 채무

I. 민간투자사업 도입배경과 재정부담 논란

1. 임대형(BTL) 민간투자사업 도입배경

정부는 사회간접자본시설에 대한 민간자본유치를 위해 1994년 ｢사회간접자본시설에 대한 민간투자촉진법｣을 제정하였다. 그동안 전통적으로 정부예산으로 건설·운영하였던 도로, 철도, 항만 등의 사회기반시설을 민간의 창의성과 효율성을 활용하여 건설·운영하기 위해 이 법을 제정한다고 정부는 밝히고 있다. 정부가 민간투자사업을 도입하게 된 배경을 살펴보면 첫째, 정부가 공사를 발주하고 관리하는 통상적인 재정사업보다는 민간이 책임지고 건설하는 민자사업이 민간의 경영기법 등을 활용할 수 있어 더 효율적이며(최석준, 2007), 둘째, 사회간접자본시설에 대한 수요는 점차 증가하고 있으나 이 수요에 대응할 정부예산은 한정되어 있기 때문에, 정부는 예산 제약 문제를 극복하기 위해 민간사업자에게 사회간접자본시설을 건설하는 역할을 일정 부분 이전해 주는 방식으로 민간투자사업제도를 도입한 것이다(안도걸, 2005).

임대형 민간투자사업(BTL)에 대한 지방자치단체의 재정관리방안

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

정부는 2005년 민간투자사업의 범위를 도로, 철도 등 산업기반시설 위주에서 교육, 복지시설 등 수익성이 없는 사업에까지 확대하기 위해 ｢사회간접자본시설에 대한 민간투자촉진법｣을 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣(이하, ‘민간투자법’으로 한다)으로 개정하고 민간투자사업의 대상과 추진방식 등을 확대하였다. 2009년 6월 현재 민간투자법 제2조 제1항에서 정하고 있는 민간투자사업의 대상이 되는 사회기반시설은 총 46개 사업으로 전통적인 산업기반시설인 도로, 철도, 공항뿐만 아니라 교육시설, 노인요양시설, 장애인 복지시설, 문화시설, 유비쿼터스 도시기반시설 등 수익성이 없는 시설 등도 포함되어 있다.

민간투자법은 민간투자사업의 대상을 나열하는 열거주의(Positive System)를 채택하고 있다. 그 이유는 대상시설로 지정될 경우 토지수용권이 부여되고, 개발사업에 있어서 인허가 의제처리와 재정보조 등이 제공되기 때문에 민간투자 대상시설을 법률에서 직접 열거하여 제한하고 있는 것이다.

2005년 민간투자법이 개정되기 이전에는 민간투자사업은 수익형 방식인 BTO(Build Transfer Operate)를 중심으로 이루어졌다. 민간투자법은 BTO 사업의 정의를 “사회기반시설의 준공과 동시에 당해시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식”(제4조 제1호)이라고 규정하고 있다. 즉, BTO 방식은 민간사업자가 건설(Build)해서 소유권을 정부에 이전(Transfer)하고, 그 대가로 민간사업자는 정부로부터 관리운영권을 부여받아 직접 운영(Operate)을 통해 최종이용자로부터 사용료를 징수하여 투자비를 회수하는 구조이다(기획예산처, 2006). 그동안 우리나라에서는 인천국제공항고속도로, 인천국제공항철도, 천안-논산고속도로, 우면산 터널 등 많은 사업을 BTO 방식으로 실시하였다. 그 중 대표적인 인천국제공항고속도로 사례를 살펴보면,  <그림 1>에서와 같이 민간사업자인 신공항하이웨이(주)는 정부로부터 고속도로 건설 사업권을 얻은 후, 고속도로를 건설(Build)하여, 고속도로의 소유권을 정부에 이전(Transfer)한다. 그 대신 신공항하이웨이(주)는 정부로부터 고속도로의 관리운영권을 30년간 얻어, 서비스를 제공(Operate)하는 대가로 이용자에게 통행료를 거두어 들여 투자비 1조5천억 원을 회수해 나가고 있다. 이러한 점에서 볼 때 BTO의 투자대상시설은 최종수요자에게 사용료 부과를 통해 투자비 회수가 가능한 시설이며, 투자 사업에 대한 리스크의 최종 책임은 투자를 결정한 민간사업자가 부담하여야 한다.

민간투자법 제4조에서 정하고 있는 민간투자사업의 추진방식에는 BTO(제1호), BTL(제2호), BOT(제3호), BOO(제4호)가 있다. BOT(Build Own Transfer)는 사회기반시설의 준공 후 일정기간 사업시행자에게 당해 시설의 소유권이 인정되며, 그 기간의 만료시 시설소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 방식이며, BOO(Build Own Operate)는 사회기반시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 당해 시설의 소유권이 인정되는 방식이다. 본 연구에서는 지방자치단체의 직접적인 재정부담과 관련이 있는 BTL 사업을 중심으로 논의를 전개하고자 한다.

<그림 1> 수익형 민간투자사업(BTO) 구조(안도걸, 2005)

이용자

민간사업자

정부

③서비스제공

②소유권이전

④이용요금

①사업권부여

그러나 이러한 구조에도 불구하고 정부는 BTO 사업에 대해서는 사업 종류에 따라 연간 최소운영수익(Minimum Revenue Guarantee)을 민간투자자에게 보장해 주고 있다. 최근 논란이 되고 있는 인천국제공항철도의 경우, 정부는 인천국제공항철도 사업자와 예상수요에 대한 협약을 맺고 예상 운임수입이 협약수요의 90%(최소운영보장수익률)보다 적으면, 그 차액을 사업시행자에게 정부가 지급한다는 조건으로 민자유치사업을 실시하였다. <표 1>에서와 같이 공항철도의 2007년과 2008년 일평균 수송실적은 각각 13,212명과 16,606명으로 예상치 대비 6.2%와 7.4%에 그쳤다. 이에 따라 정부는 2007년 1,040억 원과 2008년 1,666억 원의 운임수입 보조금을 사업시행자에게 지급하였다. 현 상태로 30년이라는 운영 기간을 다 채우면 정부는 예상하지 못한 14조 원의 비용을 부담하게 될 것이다.

<표 1> 인천국제공항철도 수송실적 및 예상치(일평균)

구분	2007년	2008년	2011년	2031년
민자사업자 협약수요(a)	21만명	23만명	49만명	82만명
실적 및 실적 예상치(b)	1만3천명	1만7천명	11만명	27만명
협약수요 대비 실적비율(=a/b)	6.2%	7.4%	22.4%	32.9%
보조금 (연간 정부부담)	1,040억원	1,666억원	4,889억원	4,466억원

자료: 국토해양부 자료 재정리

정부는 BTO 방식을 통해 사회기반시설을 공급하고 재정 건전성을 유지하려 했던 당초의 정책 목적과 달리 오히려 재정이 악화되는 결과가 초래되자 BTO 사업제도의 실효성에 문제를 인식하고 대안을 모색하였다. 특히 정부는 최소운영수입 보전방안에 대한 비판이 일자 2006년부터 민간제안사업에 대한 최소운영수입 보장제도를 폐지하였다. 예상 수요에 미달하는 위험을 정부가 부담해 주는 최소운영수입 보장협약 하에서는, 사업시행자는 수입 증가를 위한 동기부여를 갖지 못할 뿐만 아니라 추정수입의 110%를 넘을 경우, 초과분을 정부가 환수하도록 되어 있기 때문에 사업자에게 경쟁력 있는 경영을 통해 초과 이윤을 발생하도록 하는 유인도 제공하지 못하고 있는 것으로 분석되었다(국회예산정책처, 2005). 이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 2005년 1월 27일 민간투자법을 개정하여 “사회기반시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정하는 기간 동안 임차하여 사용·수익하는 방식” (제4조 제2호)인 임대형 민간투자사업인 BTL(Build Transfer Lease) 사업방식을 도입하였다.

정부제안 BTO 사업에 대한 최소운영수입 보장제도는 여전히 유지되고 있다.

2. 문제의 제기

BTL 사업방식이 도입된 2005년 이후 2009년까지 중앙정부와 지방자치단체가 고시한 BTL 사업의 규모는 <표 2>와 같이 약 25조 7,714억 원에 달하는 것으로 나타났다. 중앙정부가 시행하는 BTL 사업은 주로 철도, 군인아파트, 사병내무반, 국립대학교 기숙사 등으로 2009년까지 10조 8,076억 원 규모의 사업이 실시되고 있다. 지방자치단체가 시행하고 있는 BTL 사업은 국고보조사업과 자체사업으로 구분될 수 있다. 2009년까지 7조 4,427억 원 규모의 사업비가 계획되어 있는 국고보조사업은 중앙정부와 지방자치단체가 시설임대료 일부를 부담하는 사업으로 주로 노후하수관거 정비, 박물관, 과학관, 노인요양시설 등이 포함되어 있다. 지방정부의 자체사업으로 진행 중인 BTL 사업의 규모도 2009년까지 7조 5,211억 원에 달하며, 지방자치단체는 주로 초중등학교 시설 개선사업을 위해 BTL 사업방식을 활용하고 있다.

본 논문에서 사용되는 용어 중 ‘지방자치단체’는 자치행정의 주체로서 공법인을, ‘지방의회’와 ‘지방정부’는 각각 지방자치단체의 의결기관과 집행기관을 의미한다.

<표 2> 임대형 민간투자사업(BTL) 대상 사업 현황

단위: 억원

구분		합계	‘05년	‘06년	‘07년	‘08년	‘09년
합계		257,714	37,924	72,493	55,489	28,859	62,949
중앙정부		108,076	9,408	24,615	25,628	7,984	40,441
지방 자치단체	국고보조사업	74,427	15,112	24,061	13,567	11,804	9,883
	자체사업	75,211	13,404	23,817	16,294	9,071	12,625

자료: KDI 공공투자관리센터

이처럼 BTL 사업이 단기간 유례없이 성장세를 보이게 된 것은 시중의 풍부한 유동자금이 민간투자사업으로 유치되었기 때문일 수도 있다(최석준, 2007). 그러나 이미 영국의 사례에서 나타난 것처럼 민간투자사업이 예산과정을 통해 의회 등 외부통제를 받는 예산(On-Budget)과 달리 예산 외(Off-Budget) 채무로 재원을 조달할 수 있는 매력 때문에 정부는 민간투자사업을 선호하는 것이다(Spackman, 2002). 의회의 지출통제를 회피하기 위한 수단으로 정부가 민간투자사업을 이용하자 1981년 영국 의회는 ‘라이리 준칙(Ryrie Rules)'을 정하였다. 이 준칙은 민간투자사업이 공공재정(Public Financing)으로 사업을 했을 경우 보다 명확히 비용 효율(Cost Effective)이 높은 경우나 자본예산을 활용했을 때보다 유리한 경우에만 민간투자사업으로 할 수 있도록 하였다. 이러한 준칙이 제정된 근본적인 배경을 보면, 민간투자사업은 정부가 민간사업자에게 미래에 정부의 자금을 일정기간 지급해야 하는 일종의 확정부채적 성격을 띠고 있기 때문에 국채나 지방채와 같이 엄격한 통제를 하고자 했기 때문이다(Robinson, 2000). 미래의 채무인 BTL 사업도 일반채무와 같이 그 규모가 증가할수록 미래에 가용할 자원이 줄어들어 미래 세대의 정부는 재정운영의 어려움에 직면하게 될 것이다.

영국의 민간투자사업은 Public Private Partnerships(PPPs) 또는 Private Finance Initiative(PFI)라고 불린다.

우리 중앙정부도 예산 외 채무가 급속하게 증가하자 2008년 12월 31일 민간투자법 제4조 제2호에 규정한 민간투자사업(BTL 사업)에 한하여 총한도액, 대상시설별 한도액 및 사업추진 과정에서의 예측 할 수 없는 지출에 충당하기 위한 예비한도액을 예산에 편성하여 국회의 의결을 받도록 민간투자법을 개정하였다. 그러나 이러한 조치를 취한 중앙정부와 달리 지방정부는 자체사업으로 부담하는 BTL 사업에 대해서 지방재정법 등 예산관련규정에 의거하여 지방의회의 의결을 받아야 한다는 규정을 마련하지 않고 여전히 예산 외(Off-Budget) 재원으로 사용하고 있어 재정적자를 증가시키고 있다.

본 연구는 BTL 등 민간투자사업에 대한 지금까지의 연구가 사업에 대한 소개, 사업의 의의, 성과평가 등을 중심으로 이루어지고 있어 상대적으로 민간투자사업이 재정적자에 미치는 영향을 소홀히 하고 있다는 점에 착안하여 시작되었다. 그래서 본 연구는 급속히 증가하고 있는 지방자치단체의 BTL 사업을 예산과정으로 편입시켜 지방정부의 BTL 사업이 지방의회에 의한 효율적인 통제와 중앙정부에 의한 사전 모니터링이 될 수 있도록 하는 재정관리방안을 제시하는데 목적을 두고 있다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위해 제2장에서는 지방자치단체가 임대형 민간투자사업을 통해 공공서비스를 공급하는 방법과 관련한 이론을 살펴보고, 제3장에서는 임대형 민간투자사업에 대한 지방자치단체의 재정관리 방안을 제시한다. 그리고 결론 부분인 제4장에서는 본 연구를 종합 정리하고자 한다.

II. 민간자본을 이용한 지방공공서비스 공급 이론 고찰

1. 임대형 민간투자사업(BTL)을 통한 공공서비스 공급

지방정부가 공공서비스를 제공하는 방식에는 재정사업을 통한 방법과 민간투자사업을 통한 방법이 있다(문외솔·김정욱, 2008). 재정사업이란 지방자치단체가 공공서비스를 제공하는데 소요되는 재원을 직접 조달하여 필요한 재화와 서비스를 구입하는 방법을 말한다. 이러한 재정사업에 소요되는 재원은 지방자치단체가 독자적인 과세권한을 가지고 자체적인 징수 활동을 통해 조달하는 지방세수입, 세외수입 등과 같은 자체재원과 지방교부세, 국고보조금 등과 같은 정부 간의 재정관계를 통해 조달되는 이전재원으로 구성되어 있다. 그리고 재원이 부족한 경우에는 지방채 발행을 통하여 재원을 조달할 수도 있다. 지방재정법(제11조)은 도로·상하수도와 같은 공용·공공용 시설의 설치, 재해예방 및 복구사업, 문화 및 체육시설, 기타 주민의 복지증진 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 사업에 대하여 지방자치단체장이 지방채를 발행하여 재원을 조달할 수 있도록 규정하고 있다.

지방자치단체가 재정사업으로 공공시설 건립과 같은 자본재 구입 사업을 실시하기 위해서는 가용자원의 여유가 있어야 한다. 그러나 2008년 기준 우리나라 246개 지방자치단체의 85%에 해당하는 209개 지방자치단체의 재정자립도는 50% 미만이다. 지방자치단체의 지방세 수입으로 자체 공무원 인건비도 충당하지 못하는 지방자치단체가 전체 53%에 해당하는  131개에 이른다(행정안전부 재정고, 2009). 이러한 상황에 처한 대부분의 지방정부가 많은 재원이 소요되는 공공시설을 건립한다는 것은 매우 어려운 일이다. 2008년 민간투자유치를 통해 사업비 243억 원의 복합문화센터와 사업비 152억 원의 자원관리센터를 건립하기로 한 전라남도 완도군의 사례는 재정사업의 어려움을 잘 보여주고 있다. 2008년 완도군의 순계 세입 예산은 1,637억 원인데, 이 중 자체수입은 지방세 수입 84억 원과 세외수입 142억 원을 합한 226억 원에 불과하다. 이처럼 재정력이 열악한 지방자치단체에서 전체 예산의 약 24%에 해당하는 총 395억 원 규모의 신규 사업을 착수한다는 것은 거의 불가능한 일이다.    또한 지방자치단체가 지역주민의 복리증진을 위한 자본재 건설 사업에 투자하는데 필요한 재원을 조세수입과 같은 경상적 성격의 일반세입으로 충당할 경우 당해 세대들에게는 불공평한 부담이 된다. 그래서 상·하수도 사업, 도로사업, 공공시설건축 등과 같은 사업을 위해 지방자치단체는 자본예산을 편성하여 필요한 재원은 지방채 발행을 통해 조달한다. 이러한 재원조달 방식은 자본소모비용을 공공서비스의 혜택을 받는 개개의 세대에게 비례하여 비용을 분담하도록 할 수 있어 세대 간의 불공평의 문제를 해결할 수 있는 장점이 있다. 그렇지만 이러한 장점에도 불구하고 지방채를 통한 재원 조달이 활발하게 이루어지지 않고 있는 이유는 채산성이 없는 사업에 지방채를 발행하여 사업을 할 경우 미래에 부담하여야 하는 채무의 원리금 상환을 위해서 경상예산의 팽창과 재정운영의 압박을 초래하게 된다는 점 때문이다(Shah, 2007).

이상과 같은 이유 이외에 지방자치단체가 지방채 발행을 통한 차입금으로 재정사업을 하지 않는 이유는 중앙정부(행정안전부)가 ｢지방재정법｣과 ｢지방채발행 한도액 설정 및 지방채무관리 등에 관한 규정｣을 통해 지방자치단체의 지방채 발행을 엄격히 관리하고 있기 때문이다. 지방자치단체의 장은 행정안전부장관의 승인 없이 발행할 수 있는 한도 내의 지방채를 발행할 때에도 지방의회의 의결을 반드시 얻어야 한다(지방재정법 제11조 제2항). 그리고 지방정부는 지방자치단체의 일반재원 대비 일정 한도액을 초과하는 지방채 발행에 대해서는 행정안전부 장관의 승인을 먼저 얻은 뒤, 지방의회의 의결을 받아야 한다. 이처럼 지방채를 통한 재원 조달의 어려움과 지방정부의 가용 재원이 제약된 재정상황 아래서 새로운 방안으로 선호되는 방식이 수익형(BTO) 민간투자사업과 임대형(BTL) 민간투자사업을 통한 지방공공서비스를 공급하는 것이다(전상경, 2007).

행정안전부는 지방채 발행 한도액을 전전년도 결산의 일반재원(= 지방세 + 보통교부세 + 경상적 세외수입 + 조정교부금 + 재정보전금) 기준으로 일반재원 대비 네 가지 유형(10%, 5%, 3%, 0%)으로 구분한다. 10%를 초과한 자치단체에게는 원칙적으로 지방채 발행이 승인되지 않으나, 제1유형(10% 이하)의 경우는 재정투·융자 승인을 받은 사업, 관계중앙부처의 적정의견인 사업에 대하여 승인을 해주며, 제2·3유형(5% 이하, 3% 이하)에 대해서는 채무규모가 증가되지 않도록 발행 연도 지방채 상환 금액 내에서 승인해 주는 것을 원칙으로 한다.

지방공공서비스를 공급하는데 있어서 민간투자사업의 추진방식은 사업대상 성격에 따라 달라진다. <표 3>에서와 같이 BTO 방식은 최종수요자에게 사용료를 부과할 수 있고 수익성이 보장되는 공공사업을 대상으로 하는 반면에 BTL 방식은 사용료를 부과하기 어렵거나 부과하더라도 원가를 회수하기 어려운 공공사업을 대상으로 한다. BTO 방식의 경우 시설 이용자들에게 이용료를 징수하기 때문에 시설 이용도에 따라 민간사업자의 수익이 달라진다. 최소운영수익 보장제도(Minimum Revenue Guarantee)가 없을 경우 실적 수입이 협약체결 당시의 추정수입 보다 높을 경우 높은 수익률을 실현할 수 있지만, 실적이 예상수입에 미달할 경우 민간사업자가 손실을 감당해야 한다. 반면에 BTL 방식은 민간사업자가 정부와의 약정을 통해 운영기간 동안 정부로부터 시설임대료를 받아 투자자금을 회수한다. 따라서 BTL 방식의 경우 민간사업자는 사업기간 동안 안정적으로 지방정부로부터 시설임대료를 확보할 수 있어, 운영 및 시장위험을 정부에 전가할 수 있다. 이러한 BTO 방식과 BTL 방식의 차이로 인해 수익성이 낮은 지방공공시설 사업에 지방정부는 BTL 사업방식을 활용하고 있다.

<표 3> 수익형(BTO) 민간투자사업과 임대형(BTL) 민간투자사업의 비교

구분	BTO 민간투자사업	BTL 민간투자사업
대상시설 성격	최종수용자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 가능한 시설	최종수요자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 어려운 시설
투자비 회수	최종사용자의 사용료	정부의 시설임대료
사업리스크	민간이 수요위험 부담	정부가 수요위험 부담

지방정부가 민간투자자의 투자비를 보장해 주는 BTL 사업의 구조는 <그림 2>와 같다. 우선 지방정부가 민간사업자에게 사업시행자 지위를 부여하면(①) 민간사업자(사업시행자)는 민간자본으로 사회기반시설을 준공한 후(Build), 소유권을 정부에 이전(Transfer)시킨다(②). 그 대가로 사업시행자는 일정기간 동안 동 시설을 유지·관리하고 시설사용자로부터 사용료를 징수할 수 있는 사회기반시설 관리운영권(이하 ‘관리운영권’이라 한다)을 지방정부로부터 부여(③) 받는다(민간투자법 제26조). 관리운영권을 부여받은 민간사업자는 동 시설을 약정기간 동안 지방정부에 임대(Lease)하게 된다(④). 약정기간 동안 시설을 임차한 지방정부는 적정한 수익률이 반영된 시설임차료(원금과 이자)와 운영비용을 민간사업자에게 지급(⑤)한다. 민간사업자가 출자(⑧)를 통해 설립한 민간전문운영회사는 시설운영 및 보수 등의 서비스를 제공(⑥)한다. 지방정부는 필요시 시설이용자로부터 사용료를 징수(⑦)한다.

사업시행권을 획득한 BTL 사업자들은 특수목적회사(Special Purpose Company, SPC)인 BTL 민자법인을 설립하여, 시설의 설계, 자금조달, 건설, 운영 등을 모두 담당한다. 그래서 BTL 민자법인의 출자자는 설계와 시공을 담당하는 건설회사, 시설운영을 담당하는 전문운영회사, 자금조달을 담당하는 투자회사 등으로 구성되어 있다. 이러한 구조로 인해 BTL 사업자들은 정부로부터 받는 사업임대료 수입과 설계, 자금조달, 건설, 운영 등에 따른 사업수입을 받을 수 있는 이점이 있다(박원석, 2008).

5년 만기 국고채 수익률 + α(50∼150bp)

<그림 2> 임대형(BTL) 민간투자사업 구조

기획예산처(현, 기획재정부)가 발표한 BTL 사업구조(안도걸, 2005)는 매우 간략한 모양으로 그려져 있어 실제 구조를 이해하기가 쉽지 않다.

민간사업자

민간운영전문회사

지방정부

시설(이용자)

①

②

③

④

⑤

⑥

⑧

⑦

전라남도 완도군의 복합문화센터를 살펴보면, 완도군으로부터 사업시행권을 부여받은 민간사업자 A 주식회사는 사업비 152억 원을 들여 연면적 7,289㎡의 공연장, 체육시설, 전시실 등을 갖는 문화센터를 2009년 12월 31일 완공할 계획으로 2008년 9월 공사착공을 하였다.  민간사업자 A사는 금년 말 이 사업이 완공되면 복합문화센터의 소유권을 완도군에 이전하고, 대신 완도군은 A사에 관리운영권을 부여한다. 관리운영권을 갖고 있는 A사는 복합문화센터를 완도군에 임대하고, 시설임대료 명목으로 향후 20년간 원금 7억6천만 원과 연이율 6∼7%의 이자 9억 원, 총 16억 원을 지급받게 된다. 완도군은 복합문화센터를 건립한 A사에게 20년에 걸쳐 총 310억 원 정도를 지급할 예정이다. 이러한 시설임대료와 함께 완도군은 별도의 시설운영비도 지급해야 한다.

완도군이 BTL 민간투자사업 방식을 이용하는 대신, 152억 원의 사업비를 가진 복합문화센터를 건립하기 위해 연 6% 이자율에 원금 20년 간 매년 균등상환을 조건으로 지방채를 발행하거나 금융기관으로부터 재원을 차입하여 재정사업으로 시행할 경우, 완도군은 매년 원금 7억6천만 원과 이자 9억 원, 총 16억 원을 지방채 구입자나 금융기관에 지급하게 된다. 이 경우에도 완도군은 지방채 상환 비용으로 20년간 약 310억 원을 지급하여야 한다. 이런 점에서 보면, 민간투자방식의 BTL 사업도 지방자치단체가 장기 지방채를 발행하여 사업비를 충당하는 재정사업의 구조와 실질적인 결과는 거의 동일하게 나타난다.

결과의 동일함에도 불구하고 지방자치단체가 BTL 사업방식을 선호하는 것은 지방채를 발행할 경우 중앙정부나 의회의 엄격한 통제를 받아야 하는데 이를 회피하며 재정지출을 확대할 수 있다는 편의성 때문일 것이다. 최근 몇 년 동안 비약적으로 증가한 민간투자사업은 부족한 정부재원을 보완하고 주민의 생활기반시설을 조기에 확충하는데 많은 기여를 하였다. 그러나 최근 BTL 사업의 규모가 증가함에 따라 지방정부의 장기적인 재정 건전성에 부정적 영향이 커질 것으로 예상되기 때문에 지방정부의 지급의무를 유발하는 채무적 성격이 있는 BTL 사업에 대한 재정관리의 필요성이 대두된다. 다음 절에서는 BTL 사업의 재정 관리에 대한 선행 연구들을 살펴보고자 한다.

참여정부 시절 당시 야당인 한나라당 등 야권에서는 BTL 사업이 국회의 의결을 받지 않고 추진되고 있는 사실상의 국가채무부담행위로서 국회 통제를 회피하여 정부재정을 늘리려는 정부의 의도가 반영되어 있다고 주장하였다( ｢연합뉴스｣, 2006. 9. 13).

2. BTL 사업이 재정에 미치는 영향 관련 선행연구

BTL 사업이 최근에 도입된 관계로 현재까지 BTL 사업과 관련된 연구는 주로 BTL 민자투자사업에 대한 소개와 정책과제(김재형, 2005), 민간투자사업 성과에 대한 실증분석(김재형 외, 2006), 지방자치단체 BTL 사업의 실태와 발전방향(안세경, 2005) 등을 중심으로 이루어졌다. 그러나 다음과 같은 일부 연구에서는 국가채무 관리관점 등에서 BTL 사업에 대한 논의를 전개하고 있다.

이만우 외(2007)는 현행 정부회계에서 인식하고 있는 국가부채의 정의를 재조명하고 기업회계기준에 의한 회계학적 부채개념에 따라 국가부채를 재정립하여야 한다고 했다. 이 논문은 국가가 직접적인 지불책임을 부담하는 확정부채이외에 연금부채, 공기업부채, 기금부채, 임대형(BTL) 민간투자사업, 민자유치사업 등도 그 경제적 실질에 따라 국가부채의 일종으로 보았다. 특히, BTL 사업은 민간투자자가 공공시설을 건립하고 정부가 이를 임대해서 사용한다는 점에서 리스제공자(민간투자자)가 특정 자산의 법적 소유권을 유지한 채로 일정기간 동안 당해 자산의 사용권을 리스이용자(정부)에게 이전하고, 리스이용자는 당해 자산의 사용 대가로 리스제공자에게 사용료를 지급하는 계약인 리스거래의 속성을 지닌다고 했다. 이런 점에서 BTL 사업을 거래의 실질에 따라 회계 처리한다면 리스자산의 소유에 따른 대부분의  위험과 효익이 리스이용자에게 이전되기 때문에 BTL 사업은 장기할부매매거래와 유사한 금융리스부채로 인식되어야 하고, BTL 사업에 의한 금융리스자산에 대해 다른 유형자산과 같이 일관성 있는 감가상각 회계처리를 하여야 한다고 이 논문은 주장하고 있다.

BTL 사업에 있어서 공공부문의 재정부담과 시장위험 부담의 일정 부분을 민간사업자에게 분담시키는 방안을 연구한 박원석(2008)은 시설 고시된 BTL 사업 지역을 분석하였다. 2005년에서 2008년까지 고시된 전체 BTL 사업은 수도권에서 전체 사업수의 28.3%, 사업비의 16.8%가 이루어지고 있는 반면, 기타 지방에서 전체 사업수의 71.7%, 전체 사업비의 83.2%가 이루어지고 있어 지방에서 BTL 사업이 주로 시행되고 있는 것으로 나타났다. 박원석은 BTL 사업이 상대적으로 재정 여건이 열악한 지방자치단체의 공공시설 확충에 기여할 것으로 예상하는 한편 장기적으로는 이 사업의 남발에 따른 지방자치단체의 재정 부담이 커질 것을 우려하였다.

최석준(2007)은 BTL 사업이 정부의 지급의무를 유발하는 채무적 성격이 있기 때문에 민간투자사업 관련 지출 예산의 상한을 정부수입의 1% 이내로 하는 강력한 재정준칙을 운영하고 있는 브라질의 경우처럼, 우리나라도 정부 예산으로부터 연간 지급할 수 있는 금액의 상한선(정부예산의 1∼2%)을 설정하여 국가재정을 관리해야 한다는 제안을 하고 있다. 정부 지급금 예산 상한제를 도입할 수 없는 경우에는 가칭 ‘임대형 민간투자사업 특별회계’를 도입하는 한편 지방자치단체의 민간투자사업에 대한 지방의회의 통제 필요성도 이 연구에서 제기되었다.

이교원(2008)은 2005년과 2006년 사이 정부 재정사업으로 신설된 서울시·경기도 교육청 관내 8개 학교의 건축비와 2005년에서 2007년 사이 BTL 사업으로 신설된 서울시 교육청 관내 5개 학교의 건축비 비교를 통해 BTL 사업의 효율성을 분석하였다. 재정사업의 경우 설계감리비를 포함한 표준건축비 대비 낙찰률은 72%였으나 BTL 사업의 총사업비는 표준건축비 대비 74%로 나타났다. 그리고 재정사업과 BTL 사업의 금융비용 분석에서도 재정사업이 약 1% 정도 낮은 것으로 조사되어 재정사업이 BTL 사업보다 경제적 효율성이 높은 것으로 밝혀졌다. 이러한 연구 결과는 민간투자사업을 통한 학교 설립보다는 지방교육채권 발행 등을 포함한 자체재원으로 하는 재정사업이 교육재정의 부담을 감소시킨다는 점을 시사하고 있다.

Spackman(2002)은 영국 정부가 민간투자사업(Public-Private Partnerships, PPPs)을 추진하는 이유는 공공서비스를 충족할 만한 예산이 충분하지 않았기 때문이라고 했다. 그러나 실제 PPPs 사업이 선호되는 것은 예산 외(Off-Budget)에 존재하는 PPPs 사업은 의회의 재정 통제를 받지 않는다는 이점이 크게 작용한 것이라고 그는 분석하였다. 영국정부는 PPPs 사업으로 인한 정부 부담이 증가하자, PPPs 사업에 대한 두 가지 제약조건을 부여하였다. 하나는 공공부분의 부채가 전체 GDP 대비 40%가 넘지 않아야 하고, 또 다른 하나는 PPPs 사업으로 인한 채무를 정식 채무에 포함시켜야 한다는 것이었다. 영국의 이러한 재정관리방안은 미래에 발생할 재정악화를 예방하기 위한 것이라는 점을 시사해 주고 있다.

중앙정부의 재정관리 문제를 다룬 선행연구들과는 달리 본 연구에서는 지방자치단체의 재정관리방안에 논문의 초점을 맞추고 논의를 전개하고자 한다. 특히 본 연구는 BTL 사업을 예산과정으로 편입시키는 구조를 제시하고 지방의회의 재정통제방안을 제안하고 있다는 것이 지금까지 이루어진 연구들과의 차이점이다. 다음 장에서는 BTL 사업에 대한 지방재정관리 방안에 대해서 논의 하고자 한다.

III. 임대형 민간투자사업에 대한 지방재정관리 방안

1. 현행 제도: 예산 외(off-budget) 채무

현행 지방자치단체의 BTL 사업 추진절차는 <표 4>에서와 같이 지방정부는 BTL 사업 추진계획을 수립한 후, 민자유치한도액 및 추진계획에 대해 의회의 의결을 받는다. 이 때 지방의회의 의결은 지방자치법 ‘법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기’(법 제39조 제1항 제8호) 규정에 근거한 것이다. 지방의회의 의결 후 지방정부는 BTL 사업에 대한 성과물 요구서(Output Specification) 등의 내용이 들어 있는 민간사업자 모집공고를 낸다. BTL 사업에 참여하려는 민간사업자는 지방정부의 성과물 요구에 부응하는 사업 내용을 기획하여 제안서를 지방정부에 제출한다.

지방정부는 접수된 제안서를 평가해 가장 유리한 조건을 제시한 사업자를 우선협상대상자로 선정하게 된다. 그 다음, 지방정부는 우선협상대상자와 협의를 통해 총 사업비 및 지방정부가 부담하여야 하는 시설임대료, 운영비 등 사업시행조건을 확정하고 실시협약을 체결한다. 이후 실시계획이 지방정부에 의해서 승인되면 공사 착공에 들어가게 된다. 공사 준공(Build)이 되면 사업시행자는 시설의 소유권을 지방자치단체에 이전(Transfer)하고, 대신 실시협약에서 정한 기간 동안 동 시설을 무상으로 사용·수익하고 유지·관리하는 관리운영권을 지방정부로부터 획득한다. 사업시행자는 실시협약서에 근거하여 시설을 약정기간 동안 정부에 임대(Lease)한다. 사업시행자는 시설임대료 및 운영비용을 실시협약서에 정한 대로 매 분기 말에 지방정부로부터 지급받는다.

민간운영회사가 BTL 사업으로 건설한 시설을 운영할 경우에 지방정부는 운영비를 지급한다. 운영회사에 시설을 위탁 운영할 것인지에 대한 내용은 실시협약시 지방정부와 사업시행자 간의 협의에 의해 결정된다.

지방자치단체에서 가장 많이 활용하고 있는 하수관거정비 BTL 사업 시행지침에 따르면 시설임대료는 민간사업자가 투입한 시설투자비(총 민간투자비)에 임대 기간중 수익률을 반영한 투자원리금을 매분기말 균등 분할하여 지급하는 원리금 균등 상환방식으로 산정되고, 운영비는 시설완공 이후 약정된 운영기간 중 사업시행자가 효율적인 운영을 전제로 투입하는 보수·개량·수선비용 등을 합산한 표준비용을 사업신청자가 지방정부에 제시한다(환경부, 2008). 표준비용은 매 분기 균등액 불변가격의 일정금액으로 산정되며, 실제 지급되는 운영비용은 운영기간 동안 발생하는 매분기 물가변동율이 반영된 경상가격으로 한다. 이렇게 결정된 시설임대료는 사업수익률 산정의 기본이 되는 5년 만기 국채금리의 변동에 따라 5년 주기로 조정되며, 운영비용은 법령 및 정부 정책의 변경, 기타 운영여건의 현저한 변경이 발생할 때 조정할 수 있도록 실시협약서는 정하고 있다.

시설임대료 산정식은 아래 식(1)과 같다. 사업계획서 제출시 사업수익률은 5년 만기 국채금리 수준에 플러스 α를 추가적으로 고려하여 사업신청자가 제시한다.

[eqn: 시설임대료=총민간투자비 TIMES {수익률} over {1-(1+수익률) ^{-(임대기간)}}]    식(1)

이상과 같은 현행 절차에서 나타난 외부통제는 BTL 사업추진 초기 개략적인 계획을 의회에 보고할 때 민자유치한도액 등에 대해서 지방의회의 통제를 받는 것이 유일한 것이다. 그러나 실제 정부지급금등 예산 부담이 되는 각종 조건과 의무는 의회의 의결이 끝난 후 지방정부와 사업시행자간의 실시협약에서 이루어진다. 이러한 점에서 볼 때 현행 절차에서 발견되는 가장 큰 문제는 재정 부담이 따르는 실시협약과 같은 채무부담행위에 대한 외부 통제가 거의 이루어지지 않고 있다는 점이다.

<표 4> 지방정부 BTL 사업 주요절차 개선 전□후 비교

현행(예산 외, Off-Budget)			개선안(예산 상, On-Budget)
추진과정	외부통제		추진과정	외부통제
□ BTL 사업추진계획수립 - 민자유치한도액, - 추진계획 및 개략운영비	의회의결		□ 중기지방재정계획에 BTL 민자대상사업 반영 - 민자유치한도액, - 추진계획 및 개략운영비	의회의결, 행안부제출
			□ 재정투□융자 대상사업 - BTL 사업 심사(해당시)	상위정부 심사
□ 기본계획수립고시 - 사전환경성 검토 - 타당성, 민자적격성 조사			□ 기본계획수립고시 - 사전환경성 검토 - 타당성, 민자적격성 조사
□ 민간사업자 공모 □ 사업계획서 평가			□ 민간사업자 공모 □ 사업계획서 평가
□ 우선협상대상자 지정 및 협상			□ 우선협상대상자 지정 및 협상
□ 실시협약서 작성 - 사업시행자 지정 - 정부부담금: 시설임대료, 운영비 결정			□ 의회동의조건부 실시협약서 작성 - 사업시행자 지정 - 정부부담금: 시설임대료, 운영비 결정	의회의결 (채무부담행위, 지방재정법 제44조)
□ 실시계획승인 □ 공사 및 준공(Build) □ 소유권이전(Transfer) □ 임대(Lease)			□ 실시계획승인 □ 공사 및 준공(Build) □ 소유권이전(Transfer) □ 임대(Lease)
□ 정부부담금 지급 - 매년 예산에 편성	의회의결		□ 정부부담금 지급 - 매년 예산에 편성	의회의결
□ 시설임대료 변경 - 5년주기, 국채금리변동조정 □ 운영비 변경 - 현저한 사유 발생시			□ 시설임대료 변경 - 5년주기, 국채금리변동조정 □ 운영비 변경 - 현저한 사유 발생시	의회보고
□ 관리운영기간 종료			□ 관리운영기간 종료

2. 개선 방안

1) 지방자치단체 예산과정으로의 편입

이와 같은 현행 BTL 사업의 느슨한 재정 관리는 다음과 같은 예산과정 속으로 편입되어야 한다. 지방자치단체의 예산과정도 중앙정부와 마찬가지로 예산의 편성, 심의, 집행, 그리고 결산으로 이루어진다. 예산과정의 첫 번째 단계인 예산의 편성 절차는 중기지방재정계획의 작성, 재정투·융자심사, 예산요구서 작성 및 제출, 예산사정 및 예산안 편성, 지방의회에 예산안 제출 순으로 이루어진다.

이 중 중기지방재정계획은 지방자치단체가 단년도 예산제도의 제약성을 보완하여 예산의 시계를 3∼5년을 대상으로 하는 재정운영정책을 수립하고, 이에 따라 재원 동원 및 재원 배분의 방향을 설정·계획하기 위해 도입된 제도이다. 지방자치단체장은 재정을 계획성 있게 운용하기 위하여 중기지방재정계획을 수립하여 지방의회에 보고하고, 이를 행정안전부 장관에게 제출하도록 지방재정법(제33조)은 규정하고 있다. 지방정부가 BTL 사업방식으로 실시하고자 하는 사업은 <표 4>의 개선안과 같이 중기지방재정계획의 분야별 투자사업계획에 포함되어 있는 사업이어야 한다. 이렇게 중기지방재정계획에 BTL 사업이 포함되면 지방자치단체는 투자사업의 우선순위를 설정할 수 있고, 이로 인해 재정운영의 체계성과 효율성을 제고할 수 있기 때문에 지방재정의 건전성을 높일 수 있다.

그리고 BTL 민간투자사업도 지방재정법 제37조에서 정한 투·융자 대상사업이 되는 경우에는 재정사업과 마찬가지로 해당 상위정부의 심사를 받아야 한다. BTL 사업에 대한 투·융자 심사는 경제적·재무적, 기술적 타당성을 사전에 평가하여 경제성이 낮은 투자나 중복 투자를 예방할 수 있다. 이런 절차를 통과한 후 지방정부는 현행 절차에 의해서 BTL 사업자 공모를 하고, 적격자를 우선협상대상자로 선정하여 각종 조건에 합의한 후 의회승인 조건부 실시협약을 체결한다. 의회의 의결을 얻어야 하는 이유는 BTL 사업으로 인해 당해 연도에 지방정부의 예산지출 부담이 발생하지 않는다 할지라도 BTL 사업의 실시협약 체결이 지방자치단체의 채무부담의 원인이 되는 계약(지방재정법 제44조)에 해당되기 때문이다.

지방재정 투·융자사업에 대한 심사는 사업비 규모와 사업 대상에 따라 심사하는 기관을 지방재정법은 달리 규정하고 있다(지방재정법 시행령 제41조).

일본의 경우, 지방정부가 추진하는 임대형 민간투자사업에 대해서는 일정 규모(광역시의 경우 3억 엔) 이상일 경우 미리 지방의회의 의결을 받도록 규정하고 있다(노무라 종합연구소, 2005).

공사가 준공되어 소유권이 사업시행자로부터 지방정부로 이전된 이후에는 지방정부는 시설임대료와 운영비를 사업시행자와 운영회사에 지급하여야 한다. 이때 지급되는 비용은 지출시기에 해당하는 예산에 편성되어 지방의회 심의를 받은 후 확정되어야 한다. 이후 5년 주기로 조정되는 사업수익률이나 운영비용의 현저한 변경이 필요한 경우, 지방정부는 지방의회에 보고하여 실시협약시 의결한 내용의 변경 사항을 의회가 알 수 있도록 하여야 한다. 이상과 같은 절차적 보완을 통해 지방의회가 BTL 사업진행과정에 참여할 수 있도록 하여 재정민주주의를 강화하여야 한다.

의회의 의결은 법령에 근거한 의사형성을 하는 행위인 반면, 보고는 지방자치단체의 집행기관이 행하고자 하는 행위에 대하여 지방의회가 인지할 수 있도록 하는 행위이다(부광진, 2006; 최창호, 2003).

2) 중앙정부의 재정통제

지방자치제 부활이후 각 지방정부는 자체재정으로는 감당하기 어려운 대규모 공공프로젝트를 경쟁적으로 추진하며 재정지출을 확대하고 있다. 이처럼 지방재정이 확대되는 것은 지방정부의 결정에 주민의 효용극대화 행태, 지방 관료의 예산극대화 행태, 정치인들의 득표극대화 행태 등이 복합적으로 작용하였기 때문이다. 지역주민들은 가장 적은 재정 부담으로 자신의 선호를 극대화 시켜주는 정치인을 선택할 것이다. 이러한 주민들의 행태를 이용하려는 정치인들은 자신의 득표 극대화를 위해 주민들에게 부담이 최소화되거나, 장기적으로 주민의 재정 부담이 되지만 당장은 재정 부담으로 돌아오지 않은 방법을 통해 공공사업을 추진하려고 한다(전상경, 2007). BTL 사업 방식은 정치인들의 이러한 의도를 가장 효과적으로 충족시키는 도구로 적합한 특성을 가지고 있다.

BTL 사업과 같은 예산 외의 사업을 통해 무리한 재정운영의 결과로 지방정부가 재정 위기에 직면할 경우, 중앙정부는 긴급지원금을 통해 지방재정에 개입하여야 한다. 이와 같은 중앙정부의 긴급재정지원은 국가 재정건전성을 악화시키는 요인이 될 수 있다. 그러므로 중앙정부는 지방자치단체의 과도한 재정운영에 대한 정보를 사전에 직접 모니터링 할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 중앙정부는 BTL 사업으로 인해 지방정부가 부담하여야 하는 채무액을 지방정부의 예산 상(On-Budget)의 채무로 계상하도록 ｢지방채발행 한도액 설정 및 지방채무관리 등에 관한 규정｣을 개정하여야 한다. BTL 사업이 지방채무에 포함되면 향후 중앙정부는 지방정부의 정확한 채무 규모를 사전에 파악할 수 있게 된다.

3) 민간투자사업 재정관리 조례 제정

정부가 장기간에 걸쳐 시설물을 이용하고 시설 임대료와 운영비를 지급하는 임대방식의 민간투자를 국가채무로 인정하여야 하는지에 대해 IMF 등에서도 논의가 있었으나 현재까지 국제적으로 합의된 기준이 마련되지 않고 있다(Ter-Minasssian, 2004). 그러나 영국에서는 민간투자사업에 대한 연간 지급금 규모가 정부예산의 2%를 초과하지 않아야 하고, 공공투자 전체에서 민간투자사업이 차지하는 비중을 10∼15% 이내로 제한하도록 하고 있다(HM Treasury, 2006). 브라질은 지방정부의 민간투자사업을 정부수입의 1% 이내로 제한하는 강력한 재정준칙을 운영하고 있고, EU는 회원국의 재정안정화를 위해 회원국 간의 안정성 협약(Stability and Growth Pact)을 체결하여 민간투자사업을 통한 재정적자의 증가를 억제하기 위한 회계제도를 개정하였다(최석준, 2007).

재정건전성을 유지하려는 국가적 노력에 맞추어 국회는 2008년 법률(민간투자법)을 개정하여 BTL 사업으로 인해 발생되는 국가부담 채무를 예산과정에 포함시켰다. 지방자치단체도 BTL 사업이 주는 재정부담을 합리적으로 관리하기 위해 민간투자사업과 지방재정 간의 관계를 설정하는 재정준칙(Fiscal Rule)을 해당 자치단체의 실정에 맞게 조례로 제정하여야 한다. 이 조례에는 BTL 사업과 관련한 수입과 지출을 명확히 파악할 수 있도록 민간투자사업 특별회계의 설치, 민간투자사업의 총한도액, 대상시설별 한도액, 민간투자사업 관련 지출 예산의 상한선 설정 등을 규정하는 내용이 포함되어야 한다. BTL 사업 관련 조례가 만들어지면 특정사업에 수반되는 재정비용을 전가하려는 선출직 공무원들의 행태나 숨겨진 재정위험을 감추려는 재정기회주의가 줄어 들것이다.

IV. 결 론

정부는 제한된 재정 여건 속에서 국민의 공적 수요를 충족시키는데 필요한 재화와 서비스를 생산·공급하기 위해 정부 외의 기구나 조직을 활용하여 공공재를 공급하려는 많은 시도를 하고 있다. 이와 같은 정부의 새로운 시도 중 하나가 BTL 임대형 민간투자사업 방식이다. 특히 중앙정부보다 재정이 열악하고 정책 수단이 제한적인 지방자치단체에게는 민간의 자본과 경영기법을 활용한 민간투자사업은 매우 유용한 방안이 되고 있다. 이러한 점 때문에 BTL 임대형 민간투자사업 방식이 지방자치단체에게 새로운 대안으로 부각되고 있는 것이다. 그러나 BTL 사업방식이 초기 투자비 부담을 줄일 수 있는 장점은 있지만, 지방자치단체는 시설물 건설 대가와 함께 운영서비스 비용 등을 민간투자자에게 20년 이상 장기간에 걸쳐 지불하여야 한다. 특히, 재정규모가 작고 재정의존도가 높은 지방자치단체의 장은 재임 중 업적을 과시하기 위해 초기 투자비가 적은 BTL 사업방식의 민간투자사업을 남발하여 미래의 세대에게 무리한 재정 부담을 넘겨줄 수 있는 가능성도 존재한다.

이러한 우려를 더 심화시키는 이유는 현행 BTL 사업을 추진하는 과정에서 주민의 대표인 지방의회의 관여가 미미하고 사업전반에 걸친 투명성과 책임성이 결여되어 있기 때문이다. 본 연구는 이와 같은 문제를 해결하기 위해 예산 외 채무로 운영되고 있는 BTL 사업을 예산과정에 포함시키는 방안, 지방정부의 재정위기시 최종 책임이 귀착되는 중앙정부의 사전적 예방 조치를 강화하는 방안과 지방재정준칙 제정을 통해 지방정부가 자율적으로 통제하는 방안을 제시하였다. 그리고 BTL 사업추진 과정을 단계별로 분석하여, 주민들의 재정적 부담이 부여되는 결정과정에 지방의회가 관여하는 재정관리방안을 중점적으로 제시하였다. 지방정부의 현행 BTL 사업절차에 따르면 지방정부는 BTL 사업을 예산 외(Off-Budget)의 채무부담행위로 간주하고 BTL 사업계획 추진 초기에 개략적인 운영비에 대해 지방의회의 의결을 받고 그 이후에는 더 이상의 재정 통제를 받지 않고 있다. 이를 보완하기 위해 본 논문은 지방정부가 추진하고자 하는 BTL 사업은 중기지방재정계획에 BTL 사업으로 반영되어 지방의회의 의결을 받도록 하여, BTL 사업이 지방자치단체의 예산과정으로 편입되는 방안을 제안하였다. 또, 사업규모가 클 경우 BTL 사업의 경우도 상위정부의 재정투·융자 심사를 받도록 하였다.

그리고 사업자 공모 절차를 거쳐 사업시행자가 선정된 후, 지방정부가 사업시행자와 시설임대료 및 운영비 등 주민의 재정적 부담이 포함되어 있는 협약을 체결할 때 의회동의조건부 실시협약서를 작성하도록 하였다. 이것이 갖는 의의는 지방정부가 BTL 사업을 채무부담행위로 인식하여 주민의 대표자인 의회의 의결을 받도록 하여 재정민주주의를 강화하고, BTL 사업을 예산 상(On-Budget)의 재정부담행위에 포함시켰다는데 있다.

본 연구가 제안한 개선안의 가장 큰 특징은 현행 제도에서 소홀하게 다루었던 절차의 투명성을 높이고 의회의 참여를 강화하여 지방재정의 책임성을 더욱 공고히 하고 있다는 점이다. 이와 같은 절차가 지방정부의 재량과 전문성을 약화시키고 예산운영의 신축성을 저해할 수 있다는 우려도 제기 될 수 있을 것이다. 그러나 이와 같은 우려는 공청회 등을 통해 주민, 정책담당자 등 관련자들의 의견을 수렴해가는 과정을 통해 해소해 나갈 수 있을 것이다.

BTL 사업의 역사가 짧아 지금까지의 대부분 연구 논문들은 사업방식을 소개하는데 그치고 있으며, BTL 사업으로 인해 발생하는 재정 문제에 대한 관리방안의 주의를 기울이지 못하였다. 그래서 본 논문은 연구의 중심을 BTL 사업에 대한 지방정부의 재정관리 방안에 두고 논의를 전개해 왔다. 이러한 이유로 인해 BTL 사업에 대한 재정적 거래의 투명성을 높일 수 있는 회계정보의 인식, 기록 등에 대한 분석은 이루어지지 않았다. 향후 연구에서는 지방재정과 지방회계 관련 규정에 아직 입법화되지 않은 BTL 사업에 대한 지방자치단체의 회계처리 방안들이 논의되어, BTL 임대형 민간투자사업의 종합적인 재정관리방안이 한층 발전되었으면 한다.

참 고 문 헌

국회예산정책처. (2005). ｢BTL 민간자본 투자사업 평가 및 개선방안｣. 사업평가 05-06. 서울: 국회예산정책처.

기획예산처. (2006). ｢민간투자사업기본계획｣. 서울: 기획예산처.

김재형. (2005). BTL 민간투자사업의 의의 및 정책과제. ｢지방재정｣, 2005(5): 30-43.

김재형·최석준. (2006). ｢민간투자사업 성과의 실증분석 및 제도개선 연구｣. 서울: 한국개발연구원.

노무라 종합연구소. (2005). ｢일본의 PFI 사업 사례 연구｣. 서울: 기획예산처.

문외솔·김정욱. (2008). ｢민간투자사업의 후생효과 분석과 최적 재정정책에 대한 연구｣. 서울: 한국개발연구원.

박원석. (2008). BTL 사업과 프로젝트 금융의 효과적 결합방안. ｢한국경제지리학회지｣, 11(2): 233-250.

부광진. (2006). ｢지방의회운영론｣. 서울: 한국지방세연구회.

사회기반시설에 대한 민간투자법. (개정 2009.6.9, 법률 제9780호).

안도걸. (2005). BTL 사업추진방향. ｢국토｣, 282: 48-57.

안세경. (2005). 지방자치단체 BTL 사업의 실태와 발전방향. ｢지방재정｣, 2005(5): 45-64.

｢연합뉴스｣. (2006). 한 "내년 국가부채 사실상 20조9천억원". 9.13.

이교원. (2008). BTL 사업의 효율성에 관한 연구: 학교시설을 중심으로. ｢산업경제연구｣, 20(2): 605-626.

이만우·이상희·안성윤. (2007). 회계학적 부채개념에 의한 국가부채 정의의 유용성. ｢한국경영학회 통합학술대회｣, 1-38.

전상경. (2007). ｢현대지방 재정론｣. 서울: 박영사.

최석준. (2007). BTL 사업의 재정관리 방향. ｢한국개발연구｣, 29(1): 137-175.

최창호. (2003). ｢지방자치학｣. 서울: 삼영사.

환경부. (2008). ｢하수관거정비 BTL사업 시행지침｣. 환경부 생활하수과.

행정안전부 재정고. (2009). http://lofin.mopas.go.kr/

HM Treasury. (2006). PFI: Strength Long-term Partnerships. www.hm-treasury.gov.uk/d /bud06_pfi_618.pdf

Robinson, P. (2000). Why Exactly Do We Have PFI? Private Finance Initiative, 5:8-9.

Shah, A. (2007). Local Public Financil Management. Washington D.C.: World Bank.

Spackman. M. (2002). Public-Private Partnerships: Lessons from the British Approach. Economic Systems, 26: 283-301.

Ter-Minassian, T. (2004). Public Private Partnerships. Washington D.C.: IMF.

민 기(閔 基): University of Kentucky에서 행정학 박사학위(학위논문: Does Foreign Government Policy Matter?: The Case of U. S. Direct Investment Abroad in Manufacturing)를 받았으며, 2007년 3월 고위공무원 공모를 통해 국무총리실 산업진흥관(국장)으로 근무 후, 2009년 3월 제주대학교에 복직하여 행정학과 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방재정, 지역정책 등이며, 주요 논문으로는 ‘사회적 자본의 정책영향’과 공저 ‘제주특별자치도의 이해(대영문화사)’ 등이 있다.

<E-mail: minkee@jejunu.ac.kr / 논문접수일: 2009. 09. 22 / 심사개시일: 2009. 09. 23 / 심사완료일: 2009. 10. 28>