원자력발전소 주변지역 지원정책의 문제점과 발전방향 모색

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 223～244

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: 고리원전 지역을 중심으로

Exploring Problems of the Support Program for the

Adjacent Region of Nuclear Power Plant Site

: Focused on Kori Region

최 성 두

원자력발전소와 지역주민간 갈등을 해결하기 위하여 정부는 지금까지 원전 주변지역에 많은 지원사업들과 재정지원을 해 왔지만 여전히 주민들의 불만과 반발이 계속되고 있다. 이 글은 우리나라에서 가장 큰 원전이 입지한 고리지역 사례연구를 통하여 원전주변지역 지원정책의 문제점을 파악하였다. 기본적으로 사업주체인 원전에 대한 지역주민들의 신뢰 수준이 낮고, 지원사업 전반에 대한 주민 만족도가 보통 수준에 불과하고, 최근 민선 자치단체장의 이익추구행동으로 인한 사업의 왜곡과 주변지역 내․외 주민간 갈등이 있고, 원전지원사업의 장기전․종합적 마스터플랜이 수립되어 있지 않고, 그리고 공동사업시행자인 지방자치단체와 한수원 간의 실질적 협력 거버넌스가 구축되어 있지 않은 문제점이 있다. 따라서, 이를 개선하기 위해 향후 지역주민과의 신뢰구축 노력, 경제적 지원중심 접근방식에서 자발주의적 봉사활동 보완, 지자체 행동 개선을 위한 법제도의 합리적 강화, 원전지원사업에 대한 중․장기 종합계획의 수립, 한수원-지방자치단체 간의 협력적 거버넌스 구축이 필요하다.

주제어 : 원자력발전소, 갈등해결, 행정신뢰

I. 서  론

최근 세계적으로 원자력발전소 건설이 증가 추세에 있다. 국제원자력기구(IAEA)에 의하면 2009년 현재 30여개국에서 원자로 370여기가 가동 중이지만 앞으로 10년 안에 원자로 보유국이 지금보다 최대 20개국이 늘어날 전망이고 2050년까지 원자로 수가 1,400기 정도 증가할 것으로 전망하고 있다. 그 동안 원자력발전소는 핵폐기물의 처리문제, 막대한 건설비, 안전성에 대한 우려, 세계안보의 불안문제 때문에 침체기를 맞았지만, 최근 세계 각국에서 온실가스를 배출하지 않는 그린에너지에 대한 수요, 글로벌 경제위기와 고유가의 극복, 대형발전소 건설을 통한 내수경기의 부양 등을 이유로 다시 원전건설의 붐이 일고 있다(신부용, 2005).

국제원자력기구(IAEA)와 세계원자력협회(WNA)에 따르면, 2009년 현재 세계 주요국 원자로 보유 및 건설현황 순위는 미국(보유 104기, 건설중 1기, 계획중 30기), 프랑스(보유 59기, 건설중 1기, 계획중 2기), 일본(보유 53기, 건설중 2기, 계획중 14기), 러시아(보유 31기, 건설중 9기, 계획중 44기), 한국(보유 20기, 건설중 5기, 계획중 7기), 인도(보유 17기, 건설중 6기, 계획중 38기), 중국(보유 11기, 건설중 16기, 계획중 125기)의 순인 것으로 나타났음.

우리나라는 1970년대 석유파동 이후 탈석유 및 전원다원화 정책에 따라 원자력발전소 건설을 지속적으로 추진해 왔다. 1978년 고리1호기의 상업운전을 시작으로 현재 고리, 울진, 영광, 월성의 네 개 지역에서 총 20기의 원자력발전소가 가동되고 있다. 2008년 현재 세계 6위의 원자력발전 국가이고, 전체 발전량 가운데 원자력발전이 차지하는 비중이 35.5%에 달하고, 향후 경제성장으로 인한 전력수요의 지속적 증가와 지구변화협약에 따른 화석에너지 의존도 감소를 위해 원자력발전소의 추가 건설을 계획하고 있다(한국수력원자력․지식경제부, 2008).

그러나, 역사적으로 우리나라 원자력발전소의 건설은 지속적으로 해당 지역주민들의 반대와 반발에 부딪쳐서 그 사업추진에 상당한 어려움을 겪어 왔다(박재묵, 1998; 과학기술부, 2003). 정부는 주민반발에 적극적으로 대응하기 위하여 1989년에 발전소주변지역 지원에 관한 법률(이하 ‘발주지법’)을 제정하고 원자력발전소 주변지역에 대한 다양한 지원사업들(이하 ‘원전주변지역 지원사업’)을 실시하기 시작했다. 발주지법은 최근까지 여러 차례의 법개정을 거치면서 원전주변지역 지원금을 상향시켰고 매우 다양하고 체계적으로 원전주변지역 지원사업들을 추진하여 왔다. 발주지법 및 원전주변지역지원사업의 궁극적 정책목표는 신규원전 건설 및 원전운용과 관련하여 지역주민의 불만과 반대를 해결하여 지역주민의 원전정책 수용성(acceptance)을 높이면서 동시에 원전주변의 지역경제 발전을 지향하는 데 있다.

원자력발전소 주변지역 지원정책의 문제점과 발전방향 모색

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

하지만 발주지법이 시행된 지 20여년이 지난 지금까지도 여전히 원전주변지역 주민들의 불만과 반대가 지속적으로 나타나고 있기 때문에, 근본적으로 발주지법의 제도적 취약성 문제라든지 혹은 정부 및 사업시행자인 한국수력원자력(주)(이하 ‘한수원’)의 정책사업 효과성 문제 등이 선행연구들에서 비판적으로 지적되고 있다(이상팔, 1990; 김경동 외, 1992; 김영평 외, 2000; 한국농촌경제연구원, 2002; 김영평, 2002; 채경석 외, 2003; 산업자원부, 2004; 김영평 외, 2005; 김근식, 2008; 김영평 외, 2009). 즉, 기존 선행연구는 주로 발주지법의 법적 성격, 주변지역의 범위, 지원금(부담금)의 종류, 기금관리위원회, 외국 지원제도의 교훈적 사례 등 법제도적 접근방식에 관심을 두거나(박덕렬, 2001; 고승국, 2003; 최환용, 2007; 고승희, 2008) 또는 원전지원사업의 효율성 평가나 사업의 실태․현황․실적 등 정책사업 평가적 접근방식에 관심을 두고 있다(김영문, 1996; 김영평 외, 2005; 최택관, 2007).

그렇다면, 우리나라 원자력발전소와 주변지역 주민들 간의 갈등의 근본적 원인은 무엇이고 역사적으로 어떻게 갈등양상이 전개되어 왔는가? 원전주변지역 주민들의 불만과 반대를 해결하기 위하여 정부가 고안한 법제도와 지원사업들이 문제해결에 효과적으로 잘 작동하고 있는가? 구체적으로 제대로 작동하지 못하는 원전주변지역 지원관련 제도 및 정책사업들이 있다면 향후 어떤 바람직한 방향으로 개선․발전시켜 나가야 할 것인가? 이 글은 행정학 또는 정책학적 입장에서 이러한 연구질문들에 대한 해답을 논구하고 그 발전방안을 모색․제안해 보는 데 그 목적이 있다. 이를 위하여 우리나라 네 곳의 원전 가운데 가장 역사가 오래되고 규모가 큰 고리원자력발전소의 주변지역 주민들을 대상으로 하여 종합적으로 설문조사와 심층면담을 실행함으로써, 현행 정부 및 원전(한수원)의 원전주변지역 지원정책의 구체적인 문제점들을 규명해 보고 향후 발전방안을 제안해 보려고 한다.

Ⅱ. 원전지역 갈등과 지원정책에 관한 고찰

1. 원자력발전소 대 지역주민 간의 갈등전개 특징과 양상

원자력발전소와 지역주민 간의 갈등은 우리나라 대형 국책사업 갈등의 대표적인 사례이다(박재환, 1992; 최병선, 1995). 역사적으로 원자력발전에 적극 반대함으로써 정책집행이 무산된 최초의 갈등사례는 영덕군 남정면 핵폐기장 갈등(1986~1989)이었고, 그 후 핵폐기장 건설에 대해 안면도 지역주민과의 갈등(1990~1991)과 울진군 청하면 용산리 지역주민과의 갈등(1991~1994)이 발생하였다. 1990년대 원전 대 주민 간의 갈등은 정부의 일방적 결정(소위 ‘DAD’방식)과 밀실행정과 같은 폐쇄주의적 결정 및 추진방식 때문에 갈등이 확산된 특징이 있었다. 그러나, 2000년에 들어 와서, 영광원전 5, 6호기 건설관련 한수원-주민간 갈등(2000), 핵폐기물폐기장 유치관련 보령․영광․고창․양양․태안․화성지역의 주민-자치단체장-지방의회 간의 갈등(2001), 부안군 위도 방폐장 건설관련 자치단체장-지역주민 간의 갈등(2003) 등에서 나타난 바와 같이, 과거처럼 밀실행정과 폐쇄주의에 의해서 갈등이 확산되기 보다는 갈등당사자가 가진 위험인식수준의 차이, 정부의 갈등관리 방식에 대한 불만, 정부에 대한 기본 신뢰감 부족과 같은 보다 복합적인 맥락에서 갈등이 발생되고 있다. 또한, 갈등구조에 있어서 과거의 경우는 정부 대 지역주민이라는 갈등구조가 지배적이었다면, 2000년대 들어와서 정부 대 주민 간의 갈등구조 뿐만 아니라 지역주민 대 지역주민간, 지역주민-자치단체장-지방의회 간의 갈등구조로 진화됨으로써 보다 복잡한 갈등양상으로 변화되었다고 할 수 있다(김영평 외. 2009).

구체적으로 원자력발전소 대 지역주민 간 갈등의 발생원인과 관련하여 여러 학자들이 다양하게 지적하고 있음. 매츠매니언과 모렐은 ‘이익과 비용의 불공평한 배분’, ‘환경문제에 대한 지역주민들의 새로운 인식과 위험물이 인체에 미치는 심각성’, ‘정책결정자나 전문가에 대한 불신감’(Madzmanian and Morell, 1990)을, 거버는 ‘비민주적 절차와 불공정성’, ‘기술과 사업에 대한 신뢰감 결여’, ‘협상과정의 비공개성 및 일방적 통보방식’, ‘정치적 압력의 존재’(Gervers, 1989)를. 크래프트와 클래리는 ‘정부와 사업자에 대한 불신감’, ‘위험에 대한 제한된 정보’, ‘관련문제에 대한 지방적(local) 견해', '정부결정에 대한 감정적 평가', '위험 잠재성에 대한 높은 혐오감'(Kraft와 Clary, 1991)을 원전 대 주민간 갈등의 원인으로 각각 지적하고 있음.

원자력발전소가 가치논쟁의 대상이 되는 근본적 이유는 환경 및 안보측면에서 방사성 물질중 하나로 분류되는 핵연료를 이용해 원자로를 가동하고 운전과정에서 발생하는 방사성폐기물을 수반한다는 부정적 측면과 동시에, 경제 및 과학기술 측면에서 원자력발전이 인류에게 여러 가지 이로운 점이 많다는 긍정적 측면을 동시에 가지고 있는 양면성 때문일 것임(Slovic et al, 1980; Douglas and Wildavsky, 1982; Crouch et al, 1983; Shrader-Frechette, 1991). 원전 지역입지의 양면적 특성과 관련하여 구체적으로 원자력발전소가 지역사회에 입지하게 됨으로써 발생될 수 있는 편익/손실 항목들을 살펴보면, 우선 긍정적 편익 측면에는 ① 지역경제 성장, ② 주민소득 증대, ③ 부동산 가격상승, ④ 관광객 증가, ⑤ 도로 등 지역기반시설 정비, ⑥ 스포츠시설 등 편의시설 제공, ⑦ 음악회 등 문화적 혜택, ⑧ 지역인재 양성 및 교육환경 개선, ⑨ 지방자치단체에 대한 재정적 기여, ⑩ 주거환경 개선, ⑪ 재난대비훈련 등을 통한 재난방지, ⑫ 주민복지 증진, ⑬ 봉사활동으로 소외계층 지원 등이 있고, 반면 부정적 손실 측면에는 ① 원전주변지역의 그린벨트 등 재산상의 손해 발생, ② 원전으로 인한 환경피해 발생, ③ 원전사고의 발생가능성, ④ 지역이미지 손상, ⑤ 지역사회 분열, ⑥ 원자력발전으로 인한 생명에 대한 위협 등이 있음.

이러한 양면적 특성 때문에 방사능 오염으로 인한 생태계 파괴가능성 등의 부정적 영향을 과도하게 평가하여 원자력 본질에 대하여 반대하는 입장이 있는 반면, 이와는 대조적으로 피해에 대한 우려보다는 방사선과 원자력발전으로부터 얻는 이익을 더 크게 평가하는 우호적 입장이 존재하는 것임. 그래서 윌다브스키는 “무릇 같은 대상이나 행동에도 선과 악이 서로 맞물려 있는 접합의 공리가 작용하듯이, 위험과 안전도 서로 맞물려 있다”고 말하고 있음(Wildavsky, 1988). 따라서, 원자력발전소의 부정적 영향과 긍정적 영향을 동시에 편견없이 인식하고 문제에 접근하는 것이 원자력 위험문제와 관련된 갈등해결에 바람직한 접근방향이 된다고 할 수 있음(Rolph, 1979; O'Hare et al, 1983; Slovic, 1987; Davis et al, 1988; Rowan, 1994).

원자력발전소에 대한 주민갈등의 유형에는 물질적·비물질적 이해관계를 둘러싼 ‘이익갈등’(interest conglict)과, 당사자간의 신뢰․불신을 둘러싼 '신뢰갈등'(trust conflict)과, 그리고 원자력에 대한 근본가치의 충돌과 관련된 ‘가치갈등’(value conflict)이 있다(김영평 외, 2005). 이들 세 가지 갈등유형의 시간적 발생순서를 살펴 보면, 대체로 원전 대 주민간 갈등상황의 대부분은 초기에는 경제적 이익을 둘러싸고 발생하다가, 그 후 신뢰를 둘러싸고 발생하고, 이것이 적절하게 해소되지 못할 때 원자력의 근본가치를 둘러싼 갈등으로 변화하는 순서를 따른다고 한다(최연홍․오영민, 2004; 김영평 외, 2005). 그리고, 세 가지 갈등유형 가운데 가장 쉽게 해소될 수 있는 것이 경제적 이해관계를 둘러싼 이익갈등이고, 다음으로 정책추진에 있어 불확실성을 감소시키기 위하여 궁극적으로 반드시 갈등을 극복하고 신뢰를 구축해야 하는 것이 신뢰갈등이고, 마지막으로 갈등당사자 간에 근본가치를 둘러싼 편견이 지배적이라서 쉽게 갈등이 해소되거나 관리되기 어려워서 장기적으로 대화의 장을 통하여 상호간의 가치관을 변화시켜 나가야 하는 것이 가치갈등이라 할 수 있다(김영평 외, 2009).

구체적으로 첫째, 경제적 이익을 둘러싼 이익갈등의 대표적 사례는 재산권관련 사항이며 원자력발전소 또는 방폐장 등의 입지에 따른 지가보상, 지역저개발에 대한 보상, 어업권 피해보상, 한수원 본사의 지방이전 효과 등이 이에 해당함. 둘째, 당사자간의 신뢰를 둘러싼 신뢰갈등은 상호 지속적으로 호혜관계를 구축해야 함에도 불구하고 순간적 이익을 얻거나 잃거나 함으로써 발생되는 갈등으로 대표적 사례로 원자력발전소의 은폐 및 조작 시도, 지역주민의 의견을 무시한 정책 수립, 지역주민을 포섭하기 위한 향응 제공, 지역주민 집단마다 서로 다른 정보 제공을 통한 주민간 갈등의 확대 등이 이에 해당함. 셋째, 원자력에 대한 근본가치(fundamental value)의 충돌로 발생하는 가치갈등은 주로 환경권을 둘러싼 갈등으로 원자력발전소 또는 방폐장이 입지하는 지역의 안전 및 환경오염가능성을 둘러싸고 지역주민들 또는 환경시민단체와 갈등하는 것이  대표적 사례에 해당함.

김영평 외(2009)의 실증적 내용분석(content analysis) 결과에 따르면, 최근 10년간 우리나라 주요 신문 내용상에 나타난 세 가지 갈등유형의 비중은 당사자간 신뢰를 둘러싼 갈등이 68%로 가장 많았고, 그 다음으로 이익갈등과 가치갈등이 각각 21%와 11%를 차지하는 것으로 나타났음. 이는 우리나라 원전-주민 간의 갈등 가운데 가치갈등의 수준이 그리 높지 않은 것은 매우 다행스럽고 고무적인 일이라는 점과 함께, 원자력발전소를 둘러싼 당사자간 신뢰갈등이 매우 높은 수준이기 때문에 향후 신뢰갈등 해결이 급선무의 정책과제라는 점을 말해 주는 것임.

2. 발주지법 및 원전주변지역 지원정책의 주요 내용과 현황

원전주변지역 지원정책은 1989년 발주지법의 제정 이후 가장 최근인 2007년의 법개정까지 여러 차례 개정을 통하여 변화하여 왔다. 발주지법의 제정부터 2000년말 □전기사업법□의 개정 이전까지는 ｢발전소주변지역 지원사업기금｣을 한국전력공사(이하 ‘한전’)가 관리함으로써, 사업의 재정은 한전에서 담당하고 사업의 집행은 지방정부가 담당하는 체제를 갖추고 있었다. 그러나 2000년 이후 정부의 공기업 구조조정 및 민영화정책에 따라 2001년 4월 한전의 발전부문이 (주)한국수력원자력을 포함하여 6개의 발전회사로 분할되고, 기존에 한전이 전기요금 중 일정분으로 수행해 오던 공익활동이 정부로 이관되면서 ｢발전소주변지역 지원사업기금｣은 신설된 ｢전력산업기반기금｣에 흡수․통합되었고, 한전의 발전소주변지역 지원사업은 전력산업 기반조성사업 가운데 전력공익사업에 포함되었다. 또한, 한전이 수립하던 지원사업에 관한 계획은 지식경제부장관(구 ‘산업자원부장관’)이 수립하고 각 주변지역별 지원사업에 관한 장기계획은 해당 지역의 지방자치단체의 장(시장⋅군수⋅구청장)이 수립하도록 변화되었다.

원전주변지역 지원정책의 주요 내용은 발주지법과 그 시행령에 자세히 규정되어 있는데, 다음에서 이를 발주지법의 목적, 사업유형, 사업시행자, 사업재원, 기본지원사업과 특별지원사업 등의 주요내용의 순으로 살펴보려고 한다. 첫째, 발주지법 제1조에 발주지법의 목적은 “발전소의 주변지역에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하고, 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진하여 전원개발을 촉진하고, 발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역발전에 기여함”에 있다고 하고 있다. 여기서 ‘주변지역’이라 함은 전기사업법상 발전사업자가 가동․건설중이거나 건설할 예정인 발전소의 발전기가 설치되어 있거나 설치될 지점으로부터 ‘반지름 5킬로미터 이내’의 육지 및 섬지역이 속하는 읍․면․동의 지역을 말한다(발주지법 제2조).

둘째, 원전주변지역 지원사업의 유형은 기본지원사업, 특별지원사업, 홍보사업, 기타 주변지역의 발전 및 환경·안전관리와 전원개발의 촉진을 위하여 필요한 사업(조사·연구활동 포함)의 네 가지 유형이 있다(발주지법 제10조). 이들 네 가지 지원사업 가운데 가장 큰 비중을 차지하고 있는 기본지원사업과 특별지원사업이고, 기본지원사업의 세부사업 유형에는 소득증대사업, 공공시설사업, 주민복지 지원사업, 기업유치 지원사업, 사회복지사업, 전기요금보조사업 및 육영사업의 일곱 가지가 있다(발주지법 시행령 별표1). 그리고, 최근 발주지법의 큰 변화중 하나로서 2005년의 법개정으로 발전사업자인 한국수력원자력(주)이 자기자금으로 원전주변지역 지원사업을 직접 시행할 수 있게 되었는데 이를 ‘사업자지원사업’이라 한다. 실제로 개정된 이 법률을 근거로 한수원은 2006년 이후부터 사업자지원사업을 중심으로 원전주변지역에 대한 ‘지역공동체 경영’을 본격적으로 추진 중에 있다.

구체적으로 첫째 기본지원사업은 주변지역의 개발과 주민의 복리증진을 위하여 시행하는 소득증대사업, 공공시설사업, 주민복지지원사업, 기업유치지원사업, 사회복지사업, 전기요금보조사업 및 육영사업이고, 둘째 특별지원사업은 발전소가 건설 중이거나 건설이 예정된 주변지역과 그 시․군 및 자치구 지역에 대하여 시행하는 지원사업이고, 셋째 홍보사업은 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진하기 위한 사업이고, 넷째 기타 사업은 주변지역의 발전, 환경․안전관리와 전원 개발의 촉진을 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 각각 말함.

발주지법 시행령 별표1에 의하면, 기본지원사업의 세부적 사업으로 첫째 소득증대사업은 농림수산업시설․상공업시설 및 관광산업시설의 설치운영 등 지역발전 및 주민의 소득증대를 위하여 시행하는 사업이고, 둘째 공공시설사업은 의료시설, 도로시설, 항만시설, 상하수도시설, 환경위생시설, 방사능방재시설, 운동오락시설, 전기통신시설 등을 건립운영하는 사업이고, 셋째 육영사업은 교육기자재 지원, 학자금․장학금 지급 및 교육문화 관련시설 건립 등 지역주민에 대한 교육을 지원하는 사업이고, 넷째 사회복지사업은 복지회관건립 등 지역주민을 위한 사회복지 관련시설 확충 및 지원프로그램 운영 사업이고, 다섯째 주민복지지원사업은 지역주민의 생활안정 및 주거환경의 개선 등을 위하여 필요한 사업에 소요되는 자금 등을 지원하는 사업이고, 여섯째 기업유치지원사업은 기업의 유치 및 설립운영에 필요한 자금 지원 등 지역의 수익 및 고용창출을 촉진하기 위하여 시행하는 사업이고, 일곱째 전기요금보조사업이란 전기사업법 제16조의 규정에 의한 공급약관에서 정한 주택용전력 및 산업용전력에 대한 전기요금의 일정액을 보조하는 사업을 각각 말함.

‘발주지법 시행령 별표4’에는 사업자지원사업의 여섯 가지 세부유형을 규정하고 있는데, 첫째 교육․장학지원사업은 지역우수인재 육성, 기숙사 마련, 영어마을 연수, 우수교사 유치 및 장학사업 등 교육관련 지원사업이고, 둘째 지역경제협력사업은 지역특산물 판로지원 및 지역산업의 경쟁력 강화 지원 등 지역경제 활성화를 지원하는 사업이고, 셋째 주변환경개선사업은 바다정화, 도로정비 및 주거환경 개선 등 지역의 생활환경을 쾌적하게 조성하는 사업이고, 넷째 지역복지사업은 복지시설 지원, 육아시설 건립․운영, 체육시설 마련 및 마을버스 운영지원 등 지역주민의 생활여건을 개선하는 사업이고, 다섯째 지역문화진흥사업은 문화행사 지원 및 문화시설 건립 지원 등 지역주민이 문화생활을 즐길 수 있는 환경을 조성하는 사업이고, 여섯째 그 밖의 사업자지업사업은 지역홍보 등 지역특성을 살리고 주민복지 증진, 지역현안 해결 및 지역이미지 제고 등을 위한 사업, 사업자지원사업의 계획 및 운영과 관련한 부대사업을 각각 말함.

한수원이 2005년부터 추진 중인 ‘지역공동체 경영’은 원자력발전소와 지역주민이 조화로운 발전을 이루고 하나가 됨을 강조하는 기업의 경영철학을 말함(김영평 외, 2005). 지역공동체 경영의 목표는 기업발전과 지역발전이 상호 분리될 수 있는 것이 아니고 양자의 발전이 조화되어야 상호 공영 발전할 수 있기 때문에 이를 실현하기 위하여 원자력발전소 종사자와 지역주민이 하나가 되는 것임. 한수원은 지역공동체 경영을 통하여 지속가능한 원자력산업의 발전 담보, 원자력발전소에 대한 지역사회 수용성과 지원성 제고, 그리고 지역사회의 경제발전을 기대하고 있음.

셋째, 원전지원 사업의 시행자는 ① 주변지역을 관할하는 시장․군수 또는 구청장, ② 발전사업자, ③ 원자력에 관한 홍보를 목적으로 민법 제32조에 따라 지식경제부장관의 허가를 받아 설립된 법인이 될 수 있다(발주지법 제11조).

넷째, 원전지원사업에 드는 비용은 전기사업법 제48조에 따른 ｢전력사업기반기금｣에서 부담하고, 원전주변지역 지원금의 결정기준은 발전소의 종류․규모․발전량과 주변지역의 여건 등을 고려하여 대통령령으로 정하고 있다(발주지법 제11조). 원전주변지역 지원금의 대상지역은 원칙적으로 원전기준 5킬로미터내 ‘주변지역’에 사용하지만, 그러나 지원사업의 효율적인 시행이나 지역의 균형있는 발전 등을 위하여 ‘주변지역이 속한 지방자치단체의 주변지역 외의 지역’에 대해서도 사용할 수 있도록 하고 있다. 이 때 주변지역을 관할하는 지방자치단체가 둘 이상이면 그 지역에 대한 지방자치단체의 관할 면적비율․인구비율․발전소로부터의 거리․소재지 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지원금을 사용하도록 하고 있는데(발주지법 제14조), 예컨대 고리원전의 경우 신고리 건설로 인하여 기존에 부산시 기장군에 더하여 울산시 울주군이 포함되었다.

다섯째, 지원사업의 주요 내용과 관련하여, 우선 기본지원사업은 ‘주변지역’을 대상으로 시행하는 것을 원칙으로 하지만, 전기요금보조사업(‘발전사업자’가 시행)을 제외하고, 주변지역이 속한 지방자치단체의 ‘주변지역 외의 지역’에 대해서도 기본지원사업 지원금의 ‘100분의 50’의 범위 안에서 지방자치단체장이 이를 시행할 수 있도록 하고 있다. 다만, 지방자치단체장이 시행자가 되는 사업임에도 불구하고 지방자치단체의 장과 발전사업자가 협의하여 정하는 사업은 이를 발전사업자가 시행할 수 있도록 하고 있다(발주지법 시행령 제19조).

다음으로, 특별지원사업은 기본지원사업의 세부내용을 고려하여 지방자치단체의 장이 이를 정하고, 시행지역은 주변지역이 속하는 지방자치단체의 관할지역에서 시행할 수 있도록 하고 있다. 다만, 특별지원사업도 지방자치단체의 장이 시행하지만, 다만 사업의 효율적인 시행을 위하여 지방자치단체의 장과 발전사업자가 협의하여 정하는 사업은 당해 사업자가 시행할 수 있도록 하고 있다(발주지법 시행령 제22조와 별표4).

기타 홍보사업은 법인이 원자력관련 전력사업에 관하여 국민일반을 대상으로 실시하고(발주지법 시행령 제24조), 기타 발전소가 소재하고 있는 지역을 관할하는 지방자치단체의 장이 ① 지원사업의 관리․연구․평가 및 홍보, ② 원자력발전소의 주변지역에 대한 환경 및 방사선안전 등에 관한 감시를 위한 기구의 설치 및 운영에 대한 지원사업, ③ 화력발전소 주변지역의 환경보전 및 감시를 위한 지원사업 등을 시행하고, 그 밖에 발전소의 건설과 운영을 원활하게 하기 위하여 필요한 사업으로서 위원회의 심의를 거쳐 지식경제부장관이 정하는 사업은 발전사업자가 시행하도록 하고 있다(발주지법 시행령 제25조).

이상에서 말한 ‘발주지 법령’(발전소주변지역 지원에 관한 법률개정 2007.12.27 및 동법 시행령 2008. 2.29) 상에 규정된 원전주변지역 지원사업의 내용을 체계적으로 정리하면 다음 <표>와 같고, 표내 *는 자치단체장이 시행자가 되는 사업임에도 불구하고 자치단체장이 발전사업자와 협의하여 정하는 사업으로 발전사업자가 시행자가 될 수 있는 사업을 의미함.

사업 유형		대 상	시행주체	법령근거
기본지원사업	소득증대사업	‘주변지역’ 및 해당 지방자치단체의 ‘주변지역외의 지역’	지방자치단체의 장*	발주지법 제10조 및 동법 시행령 제19조, 〔별표1〕
	공공시설사업
	주민복지지원사업
	기업유치지원사업
	사회복지사업
	육영사업
	전기요금보조사업	주변지역	발전사업자
특별지원사업		주변지역이 속하는 지방자치단체의 관할지역	지방자치단체의 장	발주지법 제10조 및 동법 시행령 제22조
홍보사업		일반국민	원자력문화 재단	발주지법 제10조 및 동법 시행령 제24조
기타 지원사업	지원사업 관리․연구평가 및 홍보사업	발전소 소재 지역	지방자치단체의 장*	발주지법 제10조 및 동법 시행령 제25조
	환경및방사선안전감시기구 지원사업
	기타사업
사업자지원사업	교육․장학지원사업	주변지역 및 지역중 주변지역 외의 지역	발전시업자	발주지법 제13조의2 및 동법 시행령 제27조의2, 〔별표4〕
	지역경제협력사업
	주변환경개선사업
	지역복지사업
	지역문화진흥사업
	기타사업

실제로 이러한 원전주변지역 지원사업들의 예산 및 투자실적의 현황을 살펴 보면 다음과 같다. 전체적으로 1990년부터 2007년까지 원전주변지역 지원사업으로 네 개 원전지역에 투입된 지원금액은 약 8,800여 억원에 달한다(한수원, 2008; 김근식, 2008). 전체 사업금액 가운데 특별지원사업이 약 64.6%로 가장 높은 비중을 차지하고 있는데, 이는 발주지법령상 특별지원사업금이 신규원전 건설비용의 1.5%에 해당하고 여기에 지자체의 자율유치시 0.5%의 가산금이 더해지기 때문이다. 그 다음으로 기본지원사업 가운데 공공시설사업금이 12.5%, 육영사업 지원금이 7.2%, 소득증대사업금이 5.8%, 전기요금보조사업금이 4.3%의 순서를 나타내고 있다. 그러나, 정부융자인 주민복지지원은 0.8%, 기업유치사업은 1.9%, 홍보사업은 0.6%, 환경감시기구사업 1.7% 등은 그 비중이 상대적으로 높지 않은 편이다.

한편, 한수원이 직접 사업시행자로 2006년부터 본격 추진 중인 사업자지원사업의 경우 주로 교육장학사업, 지역복지사업, 지역문화사업의 세 가지 사업에 핵심적으로 투자되고 있으며, 반면 지역경제협력사업이나 주변환경개선사업에 대한 투자는 상대적으로 저조한 실정이다. 사업자지원사업은 원전 지역별로 예산집행의 우선순위에서 다소 차이가 있는데, 구체적으로 고리는 교육장학사업과 지역복지사업이, 영광은 지역경제사업과 주변환경사업이, 울진은 교육장학사업과 지역경제사업이, 월성은 지역경제사업과 지역문화사업이 각각 비중이 높은 편이다. 이는 원전지원사업이 그 지역의 특성에 따라 전략적으로 지원되고 있기 때문에 각 원전지역별로 그 사업별 비중이 각각 다르게 나타나고 있는 것이라 할 수 있다.

구체적으로 년도별 예산 및 집행실적을 살펴 보면, 2006년 사업자지원사업의 예산은 약 420억이었는데 그 중 60%인 약254억이 집행되는 실적을 나타냈고, 세부사업별 비중은 교육장학사업 33%, 지역경제사업 11%, 주변환경사업 5%, 지역복지사업 24%, 지역문화사업 15%, 기타지원사업 12%였음. 다음 해인 2007년의 경우에는 사업자지원사업 총액이 약458억이었고 그 중 39%인 약180억이 집행되었는데, 세부사업별 비중은 교육장학사업 24%, 지역경제사업 11%, 주변환경사업 0%, 지역복지사업 19%, 지역문화사업 26%, 기타지원사업 20%였음(김영평 외, 2009),

3. 분석틀의 구성

앞서 검토한 것처럼, 현행 발주지법 및 원전주변지역 지원사업의 문제점에 대하여 선행연구들의 접근방식은 크게 법학적으로 지원제도의 법적 성격, 주변지역의 범위, 지원금(부담금)의 종류와 배분방식, 재원조달방법 등 주로 제도적 변수에 관심을 두는 접근방식과, 행정학 혹은 정책학적으로 원전지원사업의 긍정․부정적 영향, 사업의 효율성 평가, 사업관련 행위자간의 갈등유형과 해소 등 주로 정책사업의 효율성 제고나 행위자간 갈등해결에 관심을 두는 접근방식이 있는데 본 연구는 후자에 속한다.

고리원전지역의 지원정책 문제점 조사를 위하여 본 연구는 크게 다섯 가지 측면을 살펴보려 한다. 또한, 조사방법으로 계량화가 가능한 측면은 설문조사를 하고, 조사대상자의 주관적 인식과 가치를 간주관적으로 통합하는 것이 더 필요한 측면은 심층면담 조사를 한다. 첫째, 대부분 원전지역에서 보편적으로 존재하는 갈등 측면이면서 지원사업 효율성에 영향을 주는 변수로 ‘원전-지역주민 간의 신뢰감 수준’, ‘가치갈등 수준’, ‘지원사업에 대한 주민의 경제적 만족도 수준’ 등이 있다. 둘째, 고리원전에 특수하게 존재하는 갈등 측면으로 지원사업 효율성에 영향을 주는 변수로 ‘고리원전 대 지방자치단체장 간의 갈등’, ‘원전반경 5km내 주민 대 5km밖 지자체 주민 간의 갈등’ 및 ‘지원사업에 대한 평가차이’ 가 있다. 하지만 최근 진화된 원전갈등구조 가운데 ‘지방자치단체 대 지방의회간’ , ‘지방자치단체-의회-주민간’, ‘지방의회내 여․야간’ 갈등 등은 고리지역이 한나라당 지역정당이 지배적 구조를 갖고 있기 때문에 거의 표면화되지 않는다. 셋째, 원전지원사업의 역사적 지원방식 측면으로 사업효율성에 영향을 주는 변수로 ‘과거 역사적 지원관행(경로의존성)’과 ‘원전(한수원)의 의지와 태도’ 가 있다. 넷째, 원전지원사업의 목표 및 내용측면으로 사업효율성에 영향을 주는 변수로 ‘사업의 비전과 목표타당성’, ‘사업의 종합성과 장기성(마스트 플랜)’, ‘사업의 구체성과 실현가능성’ 등이 있다. 다섯째, 원전지원사업의 메타정책(meta-policy)으로 사업효율성을 위하여 원전-지자체 간에 사업추진 협력체제(거버넌스)를 구축하고 있는가하는 측면으로 ‘원전-지자체간 협력체계의 제도화 수준’과 ‘협력실적 빈도’ 등이 해당된다.

이상에서 논의한 고리원전 사례연구의 여러 접근측면과 설문조사 혹은 면담조사를 통하여 파악하고자 하는 대상변수들을 종합하여 본 연구의 분석틀을 제시하면 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 사례연구의 분석틀

고리원전 사례연구의 여러 접근측면		조사방법 및 대상변수
		설문조사	면담조사
원전-지역주민 간 보편적 갈등양상 측면	신뢰갈등	고리원전 대 주민 간의 신뢰감 수준	고리원전의 이미지, 지역사회의 신뢰수준
	가치갈등	고리원전 위험 및 환경오염가능성에 대한 주민들의 인식과 가치	원전위험에 대한 인식
	이익갈등	고리원전의 지원에 대한 주민들의 경제적 만족도	원전지원사업에 대한 평가의견
고리원전에 특수한 갈등양상 측면	고리원전 대 지자체장 간의 갈등	-	고리원전 대 지방자치단체장 간의 갈등원인 및 갈등사례, 자치단체장의 지대추구행위
	원전반경 5km내 주민 대 5km 밖 지자체 주민 간의 갈등	보상지역 대 비보상지역 주민 간의 지원사업에 대한 평가차이	고리원전 지원예산이 지자체 일반사업으로 전환되는 데 대한 의견
원전지역 지원방식의 역사적 특성 측면	사업지원방식의 역사적 관행(경로의존성)과 특성	-	과거 20여 년간 사업지원방식의 특성, 고리원전(한수원)의 의지와 태도
지원사업의 목표 및 내용 측면	사업의 비전과 목표, 종합성과 장기성, 구체성과 실현가능성	-	고리원전 지원사업의 비전과 목표, 장기적인 종합계획(마스트플랜)의 구축여부
지원사업의 추진체계(거버넌스) 측면	원전-지자체 간 사업추진 협력체제 구축여부	-	원전과 지방자치단체 간 협력체계의 제도화수준, 협력실적 빈도

Ⅲ. 원전주변지역 지원정책의 문제점: 고리원전지역 사례연구

현행 고리 원자력발전소 주변지역 지원사업에 대한 주민인식과 문제점을 구체적으로 조사하기 위하여, 2008년 8월 동안 원전주변지역에서 5㎞안 보상지역(기장군 장안읍과 일광면, 울주군 서생면과 온양면이 해당) 200명 주민들과 5㎞밖 비보상지역(기장군 기장읍, 정관면, 철마면이 해당) 100명 주민들을 해당지역 총인구 대비 연령 및 성별비율을 고려하여 총 300명으로 표본을 설계한 후 설문조사를 실시하고 총 269명의 응답을 받았다(설문지회수율 89.7%). 이와 더불어, 동일 기간중 지방의회 의원 1명, 원전관련 지자체(기장군, 울주군이 해당)의 공무원 2명, 보상지역내(장안읍 길천리, 일광면 신평리, 서생면 화산리 온곡1구) 주민대표 3명, 한수원 지역공동체 담당 직원 2명과 담당외 직원 1명 등 총 9명을 대상으로 심층면담(in-depth interview)을 실시하였다.

설문조사 대상 총 300명의 구체적인 표본설계 방법은 다음과 같았음; 첫째, 지역별로 우선 보상지역(5km안)의 모집단인구 대비 표본수(총인구22,254명/표본수200명)을 할당하였는데, 기장군 장안읍 총인구8,420명/할당표본수70명, 기장군 일광면 7,702명/64명, 울주군 서생면 6,132명/51명, 울주군 온양면 -/15명을 각각 할당하였고, 다음으로 비보상지역(5km밖: 총인구 46,215명/100명)은 기장군 기장읍 38,078명/82명, 기장군 정관면 3,985명/9명, 기장군 철마면 4,152/9명을 할당함. 둘째, 지역별로 할당된 표본수를 성별(남/여) 및 연령별(20대/30대/40대/50대/60대이상)로 모집단 성별 및 연령별로 비례적으로 모집단 대비 표본수(/)로 다시 할당하였는데, 우선 보상지역가운데 ① 기장군 장안읍은 20대남자 895명/7명, 20대여자 646명/5명, 30대남자 754명/6명, 30대여자 556명/5명, 40대남자 875명/7명, 40대여자 796명/7명, 50대남자 817명/7명, 50대여자 802명/7명, 60대이상남자 910명/8명, 60대이상여자 1,369명/11명을, ② 기장군 일광면은 20대남자 766명/6명, 20대여자 632명/5명, 30대남자 596명/5명, 30대여자 432명/4명, 40대남자 742명/6명, 40대여자 731명/6명, 50대남자 766명/6명, 50대여자 759명/6명, 60대이상남자 904명/8명, 60대이상여자 1,374명/11명을. ③ 울주군 서생면은 20대남자 626명/5명, 20대여자 478명/4명, 30대남자 540명/4명, 30대여자 319명/3명, 40대남자 642명/5명, 40대여자 542명/5명, 50대남자 608명/5명, 50대여자 609명/6명, 60대이상남자 699명/6명, 60대이상여자 1,069명/9명을, ④ 신고리원전 건설로 보상지역으로 편입된 울주군 온양면 온곡지구의 경우 별도로 15명을 표본수로 하였음. 다음으로 비보상지역 가운데 ⑤ 기장읍은 20대남자 3,196명/7명, 20대여자 3,060명/7명, 30대남자 4,578명/10명, 30대여자 4,726명/10명, 40대남자 4,325명/9명, 40대여자 4,181명/9명, 50대남자 2,956명/6명, 50대여자 3,151명/7명, 60대이상남자 3,172명/7명, 60대이상여자 4,733명/10명을, ⑥ 정관면은 20대남자 375명/1명, 20대여자 265명/0명, 30대남자 352명/1명, 30대여자 306명/0명, 40대남자 551명/1명, 40대여자 461명/1명, 50대남자 404명/1명, 50대여자 302명/1명, 60대이상남자 348명/1명, 60대이상여자 621명/1명을, ⑦ 철마면은 20대남자 342명/1명, 20대여자 272명/0명, 30대남자 371명/1명, 30대여자 267명/0명, 40대남자 465명/1명, 40대여자 355명/1명, 50대남자 436명/1명, 50대여자 371명/1명, 60대이상남자 559명/1명, 60대이상여자 714명/2명을 각각 할당하였음.

1. 원전(한수원)에 대한 지역주민들의 낮은 신뢰감

신뢰라 함은 ‘상대방의 바람직한 행동을 획득할 가능성에 대한 기대 혹은 확신’, ‘위험을 띈 교환상황 속에서 신뢰자가 상대방의 선의와 의존가능성을 받아들이는 긍정적 태도’, ‘상대방이 자기에게 중요한 행동을 할 것이라고 예견되는 상황에서 그 상대방을 감시 또는 통제할 수 있는 가능성의 여부와 관계없이 상대방의 행동에 대한 자기의 취약성을 자발적으로 받아들이는 자세’를 말한다(이종범, 1986; 박통희, 1999; 이헌수, 1999). 신뢰는 사회적 자본(social capital)으로서 인간간의 거래비용을 감소시키고 상호간의 협력과 유대를 촉진․활성화시킴으로써 성숙하고 활력 높은 지역사회를 만드는 역할을 한다(Fukuyama, 1995; Nye, 1998; 백완기, 2006). 아무리 정부의 원전주변지역 지원금규모가 크고 주민에 대한 지원사업들의 경제적 혜택이 많다고 할지라도, 원전과 지역주민 간에 기본적 신뢰감이 형성되어 있지 않다면, 정부 원전지원사업의 목표와 주민만족도는 영원히 달성불가능하며 불만족상태에 있을 가능성이 높다. 이런 측면에서 고리원전 인근마을인 길천리 이장이 고리원전과의 지역공동체 형성이나 지역사회 신뢰감 제고를 위하여 다음과 같이 말한 것이 의미가 있다고 할 수 있다.

지역주민-고리원전 간의 관계를 발전시킨다는 것은 상생(相生)한다는 것이다. 상생을 하기 위해서는 한쪽이 너무 우월적이게 되어 있으면 불가능하다. 서로 마음을 터놓고 인간적인 유대관계가 유기적으로 연결되어야 하는데 지금까지 단절된 부분이 많았다. 그런 부분이 해결될 때 지역공동체가 이루어질 수 있다. 결국 한수원 지역공동체 경영의 가장 큰 인프라는 지역사회의 신뢰감을 형성하는 데 있다고 본다(장안읍 길천리 주민대표).

이러한 중요한 의미가 있는 고리지역의 사회적 신뢰감 수준을 구체적으로 파악하기 위하여 지역주민들을 대상으로 설문조사를 실시했는데 그 결과는 <표 2>와 같다. 구체적으로 지역주민들은 원전은 ‘우리 편’인가 하는 질문에 대해 ‘별로 그렇지 않다’(28.9%)와 ‘보통이다’(44%) 의견을, 원전은 친근하고 따뜻한가 하는 질문에 대해 ‘별로 그렇지 않다’(32.8%)와 ‘보통이다’(41%) 의견을, 원전은 개방적이고 신뢰할 수 있는가 하는 질문에 대해 ‘별로 그렇지 않다’(30%)와 ‘보통이다’(42.6%) 의견을, 원전 직원들은 친숙하고 정이 가는가 하는 질문에 대해 ‘별로 그렇지 않다’(33%)와 ‘보통이다’(45%) 의견을, 원전 직원들은 어울리고 싶은 사람들인가 하는 질문에 대해 ‘별로 그렇지 않다’(29.5%)와 ‘보통이다‘(48.7%) 의견을 나타냈다. 이는 전반적으로 고리원전 대 지역주민 간의 기본 신뢰감 수준이 ’보통’ 혹은 ‘낮은 수준’에 있음을 의미하는 것이다.

<표 2> 고리원전 대 지역주민 간의 신뢰감 수준

(단위: 명,  %)

설문문항	응답범주					합계
	전혀 그렇지 않다	별로 그렇지 않다	보통이다	약간 그렇다	매우 그렇다
원전은 ‘우리 편’이다.	29명 (10.9%)	77명 (28.9%)	118명 (44.0%)	34명 (12.7%)	9명 (3.5%)	268명 (100%)
원전은 친근하고 따뜻하다.	24명 (8.8%)	88명 (32.8%)	110명 (41.0%)	37명 (13.6%)	10명 (3.7%)	269명 (100%)
원전은 개방적이고, 신뢰할 수 있다.	33명 (12.4%)	80명 (30.0%)	113명 (42.6%)	35명 (13.0%)	5명 (2.0%)	266명 (100%)
원전 직원들은 친숙하고, 정이 간다.	26명 (9.6%)	88명 (33.0%)	121명 (45.0%)	30명 (11.3%)	3명 (1.0%)	268명 (100%)
원전 직원들은 어울리고 싶은 사람들이다.	19명 (7.0%)	78명 (29.5%)	130명 (48.7%)	31명 (11.5%)	9명 (3.3%)	266명 (100%)

한편, 원자력발전소의 안전과 환경오염 가능성과 같은 근본가치 문제에 대하여 주민들은 그다지 부정적인 의견이 높지 않은 것으로 나타났다. <표 3>에서 보는 것처럼, ‘현재 우리 지역에 있는 원전력발전소가 계속 있어도 좋은가’하는 질문에 대해 보통 34.8% 약간 반대 23.2%, 약간 찬성 17.7%, 매우 반대 13.4%, 매우 찬성 10.8%의 순서를 나타냄으로써 기존에 건설된 원자력발전소에 대해서는 주민들이 기정사실로 받아들이고 있는 것을 알 수 있다. 하지만 추가적인 원자력발전소 건설에 대하여 ‘약간 반대’ 29.4%와 ‘매우 반대’ 24.9%의 의견과, 고준위 방사선폐기물 처분장 건설에 대하여 ‘매우 반대’ 39.9%의 의견을 나타냄으로써 지역사회에 추가적인 위험이나 환경오염가능성에 대해서는 매우 반대하는 것을 알 수 있다.

<표 3>  원전의 위험 및 환경오염가능성 관련 주민들의 가치갈등 수준

(단위: 명, %)

설문문항	응답범주					합계
	매우 반대한다	약간 반대한다	보통이다	약간 동의한다	매우 동의한다
현재 우리 지역에 있는 원자력발전소는 이곳에 계속 있어도 좋다.	33명 (13.4%)	57명 (23.2%)	85명 (34.8%)	43명 (17.7%)	26명 (10.8%)	244명 (100%)
우리 지역에 원전력발전소를 추가적으로 건설해도 좋다.	67명 (24.9%)	79명 (29.4%)	66명 (24.8%)	36명 (13.4%)	20명 (7.4%)	268명 (100%)
우리 지역에 사용 후 방사성연료(또는 고준위 폐기물) 폐기물처분장을 짓는 것이 좋다.	107명 (39.9%)	65명 (24.3%)	52명 (19.5%)	26명 (9.6%)	18명 (6.7%)	269명 (100%)

2. 원전 지원사업 전반에 대한 지역주민들의 ‘보통수준’의 경제적 만족도

1990년부터 2007년까지 고리원전 지역에 지원된 지원사업 예산은 약 2,634억원이었고 대체적으로 지원금 규모가 해마다 늘어나는 추세에 있다(한수원, 2008; 김근식, 2008; 김영평 외, 2009). 고리원전지역에 대한 지원사업예산 가운데 가장 많은 비중을 차지하는 것은 특별지원사업으로 전체의 74.4%를 차지하고 있다. 그 다음으로 기본지원사업 가운데 공공시설사업 5.8%, 소득증대사업 5.1%, 교육․육영사업 5.0%의 순이고, 기타지원사업으로 환경감시기구 지원사업이 전체의 2.4%를 차지하고 있다. 한편, 고리원전본부가 지역공동체 경영사업으로 직접 시행하는 사업자지원사업의 경우 2006년부터 2007년까지 약227억원의 예산이 배정되었고 그 가운데 49.1%인 약 108억원이 실제 투자되었다. 고리지역 사업자지원사업 가운데 2006년과 2007년 동안 가장 많이 투자된 분야는 지역복지사업 약39억원과 교육장학사업 약34억원인 것으로 나타났다.

현재 고리원전 지역에 투자되고 있는 다양한 원전지원사업들이 지역주민들에게 도움이 되는지에 대하여 설문조사한 구체적인 결과는 다음 <표 4>와 같다. 첫째 ‘학생장학금 지원, 교사 지원, 교육시설 신축 등 교육장학사업’은 주민들에게 ‘약간 도움이 되었다’(32.6%)의 의견이, 둘째 ‘특화작물생산, 소득증대, 농산물유통 등에 대한 지원을 통한 지역경제활성화 사업’은 주민들에게 ‘별로 도움이 되지 않았거나(28.8%) 보통이었다(28%)’의 의견이, 셋째 ‘주택개량 지원, 도로포장, 가로수 정비 등 주변환경개선사업’은 ‘보통이었다’(27%)의 의견이, 넷째 ‘의료봉사활동 지원, 빈곤층 지원, 종합사회복지관 건립 등 지역복지기반 강화사업’은 ‘보통이었다’(31.2%)의 의견이, 다섯째 ‘음악회, 노래자랑, 문화강좌 등과 관련된 문화진흥사업’은 ‘별로 도움이 되지 않았거나(27.8%) 보통이었다(27%)’의 의견이, 여섯째 ‘한수원 부서와 지역마을 간 자매결연 활동’은 ‘보통이었거나(26.8%) 약간 도움이 되었다(25.4%)’의 의견이, 일곱째 ‘지역주민들을 원전직원으로 채용’은 ‘별로 도움이 되지 않았거나(25%) 보통이었다(25%)’의 의견이, 여덟째 ‘각종 사업 진행시 지역소재 업체 우대’는 ‘보통이었다’(32.7%)의 의견이, 아홉째 ‘체육시설, 공원 등 한수원 복지시설을 지역주민에게 개방’은 ‘약간 도움이 되었거나(28.3%) 보통이었다(25.8%)’의 의견이, 열 번째 ‘독거노인지원, 효도잔치 등 한수원 직원들이 지역사회에서 하고 있는 각종 사회봉사활동’은 ‘보통이었거나(29.7%) 약간 도움이 되었다(27.2%)’의 의견이, 열한 번째 ‘농산물집하장 건설과 같은 소득증대사업’은 ‘별로 도움이 되지 않았거나(29.2%) 보통이었다(32.2%)’의 의견이, 열두 번째 ‘마을회관, 공중목욕탕 건립과 같은 공공시설사업’은 ‘보통이었거나(27.3%) 별로 도움이 되지 않았다(25.5%)’의 의견이, 열세 번째 ‘환경감시단체에 대한 지원사업’은 ‘별로 도움이 되지 않았거나(32%) 보통이었다(28.7%)’의 의견이, 열네 번째 ‘농업이나 어업기술의 개발과 보급’은 ‘보통이었거나(30.6%) 별로 도움이 되지 않았다(27%)’의 의견이, 열다섯 번째 ‘돈을 주거나, 빌려주는 생활안정사업’은 ‘별로 도움이 되지 않았거나(30.4%) 보통이었다(25.3%)’의 의견이, 열여섯 번째 ‘지역에 기업을 유치하기 위한 지원사업’은 ‘보통이었거나(32.9%) 별로 도움이 되지않았다(25.2%)’의 의견이, 열일곱 번째 ‘도로건설, 항만, 상수도 등 기반시설 사업’은 ‘보통이었거나(30.9%) 별로 도움이 되지 않았다(27.2%)’의 의견이, 열여덟 번째 ‘원전과 관련된 홍보사업’은 ‘별로 도움이 되지 않았거나(28.5%) 보통이었다(29.8%)’의 의견이, 끝으로 ‘전기요금보조사업’은 ‘약간 도움이 되었거나(27.4%) 보통이었다(21.2%)’의 의견이 각각 나타났다.

이를 요약해 보면, 현행 고리원전 지역에서 시행중인 19가지 사업 가운데 지역주민들이 긍정적으로 평가하고 있는 사업은 교육장학사업, 전기요금보조사업, 한수원복지시설 개방사업의 3가지에 불과하고, 반면에 부정적으로 평가하고 있는 사업은 지역경제활성화사업, 문화진흥사업, 지역주민 원전직원채용사업, 환경감시단체 지원사업, 생활안정사업의 5가지이다. 그리고 보통수준으로 평가하고 있는 사업은 지역인프라시설사업, 환경개선사업, 지역복지기반사업, 자매결연사업, 봉사활동사업, 지역소재업체 우대사업, 소득증대사업, 마을공공시설사업, 농업 및 어업기술 개발보급사업, 기업유치지원사업, 도로 등 기반시설사업, 원전관련 홍보사업의 11가지로 가장 많다. 이는 전반적으로 고리지역 원전지원사업들에 대한 현재 주민만족도 평가가 ‘보통’ 수준이라는 것을 의미하는 것이다.

<표 4>  원전지원사업들에 대한 지역주민의 경제적 만족도

(단위: %)

설문문항	응답범주						합계
	전혀 도움이 되지 않았다.	별로 도움이 되지 않았다.	보통 이다	약간 도움이 되었다.	매우 도움이 되었다.	들어본적없다.
교육장학사업	4.9%	13.8%	25.0%	32.6%	19.4%	4.4%	100%
지역경제활성화 사업	8.0	28.8	28.0	16.0	3.8	15.4	100
주변환경개선사업	6.1	23.4	27.0	21.2	13.5	8.8	100
지역복지기반 강화사업	7.7	18.8	31.2	21.4	11.7	6.8	100
문화진흥사업	9.9	27.8	27.0	21.2	8.2	5.9	100
한수원 부서와 지역마을 간 자매결연 활동	8.8	19.1	26.8	25.4	8.0	12.0	100
지역주민들을 원전직원으로 채용	11.5	25.1	24.9	18.1	13.3	7.2	100
각종 사업 진행시 지역소재 업체 우대	10.8	22.4	32.7	16.8	8.0	9.3	100
체육시설, 공원 등 한수원 복지시설을 지역주민에게 개방	6.1	20.5	25.8	28.3	14.7	4.5	100
각종 지역사회봉사활동	5.9	19.3	29.7	27.2	12.2	5.6	100
소득증대사업	13.0	29.2	32.2	11.8	3.5	10.3	100
마을공공시설사업	10.5	25.5	27.3	18.1	10.5	8.1	100
환경감시단체에 대한 지원사업	10.5	32.0	28.7	12.1	4.3	12.4	100
농업이나 어업기술의 개발과 보급	14.4	27.0	30.6	12.4	3.4	12.1	100
생활안정사업	14.0	30.4	25.3	10.9	3.5	15.9	100
지역에 기업을 유치하기 위한 지원사업	13.5	25.2	32.9	15.3	3.2	10.2	100
도로건설, 항만, 상수도 등 기반시설사업	9.6	27.2	30.9	18.9	5.6	7.9	100
원전과 관련된 홍보사업	9.3	28.5	29.8	17.4	8.6	6.3	100
전기요금보조사업	7.9	16.6	21.2	27.4	17.1	9.7	100

3. 지역정치에 의한 지원사업 효율성 저하

: ‘나눠먹기식’ 관행, 자치단체장의 이익추구 행동, 원전주변 내․외 주민간 갈등

역사적으로 신규원전 건설정책에 지연과 어려움이 있을 때마다 정부는 지역주민들의 반대를 줄이고 지속적인 정책추진을 위하여 원전주변지역에 대한 지원정책을 실시하였는데, 이 때 정책대상집단인 지역주민은 지원금을 자신들의 피해에 대한 보상적 의미로 인식하게 되었고, 결국 이것은 지역에서의 지원사업금의 '나눠먹기식'(pork barrel) 집행으로 나타나게 되었다. 실제 지원사업금이 해당 읍․면․동의 지역발전을 위한 목적의 장기적이고 대규모 사업으로 시행된 것이 아니라, 마을별로 배분되어 예산이 책정되고 마을도로포장이나 농로포장 등과 같은 단기적 용도로 대부분 사용되었다. 다시 말하면, 원전지원사업의 본래 목적인 지역발전에 기여한다는 측면이 무시되고 정책대상집단에게 원전으로 인해 발생한 피해에 대한 보상으로 인식됨으로써 소규모적이고 소모적인 사업에 지원금이 사용되게 된 것이다. 이렇듯 원전주변지역 지원사업과 관련하여, ‘철의 삼각’ 관계와 같은 다른 배분정책에서 전형적으로 나타나듯이, ‘나눠먹기’, ‘퍼주기’, ‘급한 불 꺼기’, ‘입 막음’ 방식의 역사적 관행이 지역주민들의 인식 속에 깊이 형성됨으로써, 이것은 향후 원전과 주민간의 합리적 사업추진에 매우 부정적 영향을 미칠 수밖에 없는 문제점이 되었다.

그래서, 김영평 외(2009)은 재정지원 중심의 원전지원정책이 지역사회의 불신과 부정적 인식이라는 귀결을 초래할 수 있다고 다음과 같이 비판하고 있다.

“단순하게 퍼주기식 지원은 급한 불을 끌 때 유용할지라도 장기적인 시각에서 볼 때 오히려 불신을 가중시킬 수 있다. 예를 들어 원전(한수원)에 대한 지역주민들의 불신이 증폭되고 문제가 발생하였을 때 지역주민에 대한 재정지원 -예를 들면 여행비 지원, 마을회관 건설 등-은 처음 한 두 번의 경우는 지역주민들의 불신을 누그러트리는 역할을 하지만 문제가 생길 때 마다 재정지원을 하게 될 경우 지역주민들은 한수원을 돈으로만 해결하려 드는 조직으로 인식할 가능성이 높다. 특히 농촌지역에서 소득이 높지 않은 주민들을 대상으로 지속적으로 입막음식 재정지원은 지역주민들로 하여금 위화감을 유발시킬 수 있다.”

이러한 경향은 1990년대 들어와서 지방자치의 실시와 지방자치단체장이 민선으로 선출됨에 따라 더욱 심화되었다. 선출직인 지자체장은 투표를 의식하여 이러한 문제점을 알고 있음에도 불구하고 개선하지 못하고 있는데(산업자원부, 2004), 특히 특별지원사업이 시행된 이후 그 사용처에 대한 지역주민들 간의 분열로 이어지는 등의 문제로 확대되기도 하였다. 현재 원전지원사업은 대부분 해당 지자체에서 시행하게 되어 있기 때문에 이러한 경향은 쉽게 개선되기 어려운 상황에 처해 있고, 더구나 최근에는 해당 지역 국회의원들과 연계하여 새로운 반대운동으로까지 확대되는 경향이 나타나고 있다. 특히, 가장 예산 규모가 큰 특별지원사업의 경우 해당 시․군 지역을 그 대상으로 포함하기 때문에, 지방자치단체장과 지역국회의원 등 지역정치인에 의한 원전지원사업의 낭비와 사업왜곡이 나타나는 전형적인 지대추구행위(rent-seeking behaviour) 혹은 정부실패(government failure)가 일어나고 있다(Wolf, 1988). 고리원전의 경우 행정구역상 부산광역시 기장군과 울산광역시 울주군이라는 기초지방자치단체와 동일지역의 선거구를 관할하는 국회의원이 원전지원사업 예산과 관련하여 자기들의 공약사업이나 지역숙원사업을 해결하는데 이를 활용하려는 지원사업의 왜곡현상이 나타나고 있다. 면담조사에 나타난 대표적인 사례로서 ‘영어마을 건설사업’과 ‘도시자연공원사업’을 원전지원예산으로 충당하려 했던 것을 들 수 있다. 다음은 이러한 지역정치인에 의한 지원사업의 왜곡을 비판하는 의견들이다.

최근 한수원-기장군 협력사업중 주민불만이 큰 사업으로 ‘불광산 도시자연공원사업’을 들 수 있습니다. 이 사업 경우 기장군의 지역협력사업예산으로 50억이 투자되었는데, 한수원이 원전인근주민들을 위해 사용가능한 사업자지원사업 예산에서 지방정부(기장군)의 요청에 의해 일반사업에 투자되고 있는 점이 문제라 할 수 있습니다(기장군 지방의원).

기장군이 제안하고 있는 ‘영어마을 교육특구사업’은 그 실현가능성이 있다고 보지만 바람직한 사업은 아닙니다. 지역사업을 할 때, 그로 인한 혜택을 보는 사람이 많은지 손해를 보는 사람이 많은지를 따져볼 필요가 있는데, 누구를 위해서 교육특구를 만드느냐는 하는 것입니다. 영어특수학교를 만든다고 하여 외부사람들이 원전에서 지원하는 지원금의 혜택을 받으면 지역주민들은 결코 이를 달가워하지 않을 것이기 때문이다(고리원전본부 대외협력실 직원).

또한, 발주지법상 원전반경 5킬로미터를 기준으로 주변지역내 주민 말고도 해당 지방자치단체내 주변지역외 주민들에게도 원전지원사업의 혜택이 돌아가는 점과 관련하여 ‘주변지역내 주민’ 대 ‘주변지역외 주민’ 간의 갈등과 분열이 지역내에서 일어나는 것도 문제점이다. 실제 설문조사 결과에 의하면, 아래 <표 5>와 같이 원전지원사업 전반에 관해서나 세부 주요사업에 대하여 원전반경 5km안 보상주민과 5km밖 비보상주민 간에 통게적으로 유의미한 평가의견 차이를 나타내고 있음을 알 수 있다.

<표 5> 보상지역 대 비보상지역 주민 간의 원전지원사업에 대한 평가차이

\			보상지역	비보상지역
전체적 기여도 평가		평균	3.2185	2.9702
		검증값	Chi-square=48.659, P=0.000***
세부사업평가	교육장학사업	평균	3.7408	2.8832
		검증값	Chi-square=129.664, P=0.000***
	지역경제활성화사업	평균	2.8677	2.5289
		검증값	Chi-square=66.154, P=0.000***
	주변환경개선사업	평균	3.1252	2.9078
		검증값	Chi-square=45.550, P=0.000***
	지역복지기반사업	평균	3.1360	2.8665
		검증값	Chi-square=34.905, P=0.000***
	문화진흥사업	평균	3.0129	2.9079
		검증값	Chi-square=29.599, P=0.000***

표주: 1) 평균값은 5점 척도(1:전혀 도움않됨, 2:별로 도움안됨, 3: 보통임, 4: 약간 도움됨, 5:매우 도움됨)설문문항의 평균치임

2) *p＜0.1;  **p＜0.05;  ***p＜0.01

이러한 주민간 갈등의 많은 경우에 대부분 지방자치단체장이나 지역 국회의원은 표수가 많은 주변지역외 주민들 입장 또는 행정구역 전체입장에서 유리한 사업추진을 선호하게 되어 원전인근 지역주민들과 대립하게 된다. 그래서, 원전인근 주민들은 발주지법의 최초 제정 취지대로 원전인근 지역주민을 위한 사업에만 집중되도록 발주지법의 법령상 해석이 모호하거나 사업추진주체인 지방자치단체의 재량적 행정행위가 과도한 부분에 대한 법률적 손질이 필요하다고 주장하고 있다.

원전주변지역 지원예산이 지방자치단체의 일반사업에 투입되고 있는 것은 발주지법의 취지에 반한다. 예컨대, 마을마다 진행되는 경로당과 마을회관의 건립은 행정기관의 일반예산으로 투입 가능한 것인데 이를 한수원의 기금으로 시행하는 것은 문제가 있다. 더구나, 민선체제 하에서 단체장이 그 군의 주민들로부터 어느 만큼 지지를 받을 수 있을 것인가를 의식할 수밖에 없기 때문에, 지원금을 단체장의 의지에 따라 사용되고 있는데 이것은 큰 문제라 할 수 있다(기장군 지방의원).

4. 한수원의 소극적 태도 및 지원사업에 대한 장기적․종합적 마스터플랜 결여

고리원전 지역주민들은 한수원이 지원사업들의 추진과정에서 소극적 태도를 보이고 있는 점을 비판하면서 좀더 적극적 기업이 되었으면 하는 소망을 가지고 있다. 이러한 주민들의 인식과 평가는 고리원전 지역주민들이 과거 그린벨트로 묶여 있던 관계로 재산상의 손실을 입었던 피해의식에 대한 보상의 지속적 확대와 함께, 주민들이 한수원을 통해 견학해 본 선진국가들의 원전입지 지역처럼 고리지역도 지역경제 및 주민복지 측면에서 매우 수준높은 지역이 되기를 바라고 있기 때문이다. 또한, 다른 유수 국내기업들(예: 유공, 포항제철)과 비교해서 한수원이 좀더 큰 규모로 지역지원사업을 할 수 있는 적극적 기업이 되기를 바라고 있는 것이다.

과거 고리원전은 4개 원전 가운데 유일하게 가상사고에 대비하여 원전반경 8킬로를 그린벨트로 30년 동안 묶어 지역발전이 어려웠기 때문에, 향후 한수원이 원전주변 지역경제가 반드시 발전한다는 점을 가시적으로 입증해야 한다. 즉, 고리원전주변의 지역경제와 사회문화적 여건이 원전이 없는 다른 지역보다 훨씬 나아졌다는 것을 가시적 성과를 통해 보여주어야 한다. 현재 고리원전은 실제 지역주민들에게 도움이 되는 사업에 소극적인데, 한수원이 지금처럼 법정 목적사업위주의 소극적 태도를 벗어나 지역주민이나 지역과 함께 발전하는 적극적인 기업이 되어야 할 것이다(기장군 지방의원).

전반적으로 고리원전은 지역경제에 도움이 된다. 그러나, 고리원전은 법정사업이나 한수원사업에 한정적으로 신경을 쓰고 실제 지역주민들에게 도움이 되는 사업에는 소극적이다. 예컨대, 울산광역시 소재 다른 대기업인 SK(유공)이 울산광역시 소재 울산대공원 조성에 1,000억원을 투자한 것에 비하면 한수원의 지역주민사업은 소극적이다. 향후 사업 추진에 더욱 적극적이었으면 좋겠다(울주군 前원전지원계장).

지금까지 원전주변지역 지원사업은 주로 마을 단위별로 사업이 추진되었고 이제 마을에서 직접 추진할 수 있는 사업항목들이 거의 없어지고 있다는데 또한 문제점이 있다. 이는 그 동안 지방자치단체가 사업선정시 사업폭이 좁은 단위마을별로 자율적으로 선정하도록 했기 때문에 규모있는 사업에 지원금이 투자되지 못했기 때문이다. 따라서, 향후 마을과 마을 간의 공동사업 혹은 광역단위 사업으로 사업항목을 개발해야 할 상황에 처해 있다. 그러나, 근본적으로 이러한 현상이 발생한 이유는 현재 원전주변지역 지역사업에 대한 장기적 비전이나 종합적 지역개발계획 및 년차별 지원사업실행계획이 전무하기 때문이다. 그 동안 단기적이고 응급처방 중심의 사업지원을 했기 때문에, 중․장기적이고 종합적인 지역개발계획이라든지 원전지원사업의 마스터플랜이 마련되어 있지 않다는 것이다.

향후 지역협력사업은 마을회관을 지어준다든지 그런 것 말고 좀 더 큰 대안이 있어야 한다. 단기적으로 하는 것 보다는 합동 연구용역을 한다든지, 장기적으로 종합적 지역개발계획의 큰 그림 속에서 지역공동체경영사업을 해 나가야 회사 직원의 입장에서도 원전지원사업이 잘 되어가는 것이 보이고, 지역주민들도 자신들에게 무언가 돌아온다는 것이 예측될 것이다(고리원자력본부 직원).

5. 공동사업시행자인 지방자치단체와 원전(한수원)간 협력적 거버넌스 부족

원전(한수원)은 원전 지역주민들을 위하여 재정지원을 하고 또한 직접 사업자지원사업도 시행하고 있다. 또한, 원전입지 지방정부가 지역주민을 위해 수행해야 하는 일임에도 불구하고 재원이 열악하여 이를 실행하지 못할 때 그 역할을 수행할 수 있도록 재정지원도 하고 있다. 사실 원전지원사업이 제대로 되기 위하여 해당 지방자치단체와 원전(한수원) 간에는 공동사업이 마련되어야 하고 양기관간에 협력적 거버넌스가 구축되어 있어야 한다. 하지만 현재 원전지원사업의 공동추진시행자인 양기관 간에는 ‘지역정보교류협의회’, ‘지역공동사업계획’과 같은 협력적 거버넌스의 요소들이 실제 결여된 실정에 있다. 또한, 지방자치단체와 원전(한수원) 간의 사업과 역할을 구분하기 위하여 만들어 놓은 명백한 법정 기준도 없는 것이 문제라 할 수 있다. 특히 2006년부터 발주지법 개정으로 원전(한수원)이 직접 사업자지원사업을 시행할 수 있게 된 상황에서 이러한 양기관간의 공동협력체계 구축이나 사업 및 재정운영의 원칙과 기준의 설정이 마련되어 있지 않다는 사실은 향후 원전지원사업의 효율적 추진에 부정적 영향으로 작용할 것임에 분명하다.

그러나 실제 양기관간의 관계에서 지역의 인․허가권을 가지고 있는 지방자치단체가 원전(한수원) 보다 비대칭적으로 힘의 우위을 가지고 있다고 봐야 하기 때문에, 우선적으로 지방자치단체에서 먼저 원칙과 기준을 세우지 않는다면 실제 양기관 간의 공동기준 설정은 사실상 어렵다고 봐야 할 것이다. 이러한 측면은 사업재원의 운영측면에서도 마찬가지이다. 한수원이 내는 돈 가운데 조세(예: 재산세, 원전개발세)는 지자체의 일반행정사업 형태로 하고, 지원금과 부담금은 발주법의 취지에 적합한 원전지원사업에만 사용되도록 그 재정사업 목적을 분명히 해야 함에도 불구하고 지방정부나 지방자치단체장이 이를 지키지 않는다면 어쩔 수 없는 상황에 처해 있다는 것이다.

Ⅳ. 향후 원전주변지역 지원정책의 발전방안 제언

앞에서 고리원전지역 사례연구에서 검토된 발주지법 및 원전주변지역 지원사업의 여러 가지 문제점을 해결하고 향후 우리나라 원전주변지역 지원정책을 개선하기 위한 발전방안을 제안해 보면 다음과 같다.

첫째, 무엇보다도 원자력발전소(한수원)와 지역주민 간에 상호 신뢰감을 구축하고 지역공동체 의식을 함양해 나가는 것이 주요한 과제라 할 수 있다. 신뢰감은 상호간에 지속적인 상호작용을 전제로 원자력발전소의 대한 정확하고 투명한 정보 제공과 원전의 일관성 있는 행동, 그리고 대화와 협의로 문제를 해결해 나가고자 하는 민주적 의사소통(communication) 노력 등에 달려 있다(최성두, 2000; 이창기 외, 2002; 함철훈, 2002). 또한 주민들의 참여를 통한 공동 유대감 형성도 쌍방간 신뢰구축에 필수적이다. 특히, 지역주민들은 지금까지 원전지원정책이 추진된 일련의 과정 모두를 인식해 복합적으로 원자력발전소(한수원)을 평가하고 있기 때문에, 이러한 역사적 경로 및 관성을 합리적으로 극복하기 위하여 원전(한수원)의 지원사업 활동에 주민들이 적극적으로 참여하고 기존의 인식을 전환하는 것이 지역사회 신뢰구축에 필요하다는 것이다.

둘째, 원자력발전소 대 지역주민 간의 갈등해결 접근방법으로 지금까지의 경제적․재정적 지원방식은 앞으로 비판적으로 재검토되어야 할 것이다. 원전주변지역 지원사업에 대한 재정지원은 지역경제 발전과 원전에 대한 수용성 제고에 효과적인 사업에만 국한해서 이루어져야 하고, 단순히 ‘퍼주기’, ‘나눠 먹기’, ‘급한 불 꺼기’, ‘입 막음’ 식의 사업은 지양되어야 할 것이다. 왜냐하면, 앞에서 지적한 것처럼 문제가 생길 때마다 재정지원을 하게 될 경우 원자력발전소(한수원)를 돈으로만 문제를 해결하려는 조직으로 인식할 가능성이 높아지고, 이는 급한 불을 끄는 단기적 효과가 있을지 모르지만 오히려 장기적으로 지역사회의 불신만 가중하는 부정적 효과가 있기 때문이다. 그래서, 원전 대 지역 간의 갈등을 해결하는 접근을 경제적인 측면을 넘어서 앞으로 인간적․정서적인 접근방법, 예컨대 지역봉사활동과 같은 자발주의(voluntarism)을 강화하는 방향으로 보완․확대하는 것이 바람직할 것이다.

셋째, 발주지법의 최초 제정 취지대로 원전인근 5킬로미터 지역내 주민을 위한 사업에 집중되도록 발주지법령 가운데 해석이 모호하거나 혹은 사업추진주체인 지방자치단체장의 재량적 행정행위가 문제가 될 수 있는 조항에 대하여 그 법률개정이 필요하다. 특히 지방자치단체장에 의한 원전지원사업의 낭비와 왜곡을 방지하기 위하여, 원전(한수원)이 내는 돈 가운데 조세(재산세와 원전개발세)는 일반행정사업 형태로 하고, 지원금 및 부담금은 발주법의 취지에 적합한 사업에만 사용되도록 그 사업목적을 분명히 구분 짓는 것이 필요하다(이영희 외, 2004). 또한, 공동사업시행자인 지방자치단체와 원전(한수원) 간의 권력 비대칭성을 보완할 수 있는 제도의 형성 예컨대 ‘지역개발 정보교류협의회’와 같은 것이 하루속히 만들어져서 양기관 간의 실질적인 공동협력사업에 대한 논의의 장이 지속적으로 이루어져야 할 것이다.

넷째, 원전(한수원)은 현행 단기적인 주민숙원 중심의 지원사업에서 벗어나 지역개발계획에 대한 중․장기적 마스터플랜 속에서 단계별 지원개발사업들을 진행하는 모습으로 전환되어야 한다. 면담에서 어느 지역주민의 말처럼, 원자력발전소가 들어서면 그 마을은 반드시 잘 살게 된다는 것을 가시적으로 입증할 수 있는 종합지역개발의 청사진이 제시되어야 하며 또한 그 계획의 실행에서 원전(한수원)이 적극성을 보여야 할 것이다. 하나의 대안으로 포스코(POSCO)의 예가 시사하는 바가 클 것이다(이정록 외, 1999). 포스코도 한때는 여러 가지 지원사업을 하다가 지금은 문화교육재단을 통한 교육사업에 집중하고 있고, 포스코가 운영하는 학교가 지금 성공적으로 운영되고 있다 보니까 지역주위에 지가가 상승되는 등 시너지 효과가 발생된 바 있다.

다섯째, 향후 성공적인 정책추진을 위하여 원전지원사업에 대한 체계적인 평가시스템이 구축되어 지원사업의 문제점들이 지속적으로 모니터링되고 개선되도록 하여야 한다(김영평 외, 2009). 이를 위하여 원전(한수원)의 내부평가시스템 구축과 함께 주민․시민단체․대학 등 전문기관 등이 참여하는 외부평가시스템이 만들어 지는 것이 바람직할 것이다. 평가시스템은 원전지원사업의 효율성․전문성의 증대, 지역주민 참여를 통한 투명성 증대, 그리고 원전사업에 대한 주민수용성 증대에 기여하게 될 것이다. 더하여, 지방자치단체에 의한 사업결정 및 추진상의 문제점을 개선하기 위하여 평가시스템의 조직위상을 중앙정부 수준(예: 지식경제부 에너지지원실)으로 개혁하는 발주지법의 개정을 신중하게 검토할 필요성도 있다. 왜냐하면, 지방자치단체를 견제할 수 있는 것은 법권한상 중앙정부의 역할이며, 원전(한수원)이 자체적으로 지방자치단체를 상대하는 것은 권한측면에서 역부족이며 비효과적이기 때문이다.

Ⅴ. 맺음말

원자력발전소는 위험이나 환경오염의 부정적 측면이 있음에도 불구하고 지구온난화 문제를 해결할 수 있고 고갈중인 지구화석 연료를 대신하여 안정적으로 전력에너지를 공급할 수 있는 미래 인류의 ‘대안 없는 대안’이 될 것이다. 그러나, 원자력발전소가 입지한 지역사회 주민들의 반발과 불만이 지속되고 있기 때문에 이에 합리적으로 대응하는 정부의 노력이 절실하게 요구되고 있다. 만일 정부가 원자력발전소로 인해 발생되는 지역사회의 위험과 피해문제와 관련하여 주민들의 수용성(acceptance)을 충분히 확보할 수 없다면, 현행 원자력발전소 운영이나 추가적인 건설계획은 주민들의 반발과 저항으로 어려워지게 되기 때문이다.

향후 원자력발전소에 대한 지역사회 수용성을 향상하기 위하여 가장 필수적인 과제는 원전과 지역주민 상호간에 신뢰감을 회복하는 것이다. 원전 위험과 환경오염에 대한 정보를 주민들에게 투명하고 진실하게 공개하고, 원전과 지역주민 간에 원활한 소통과 신뢰구축을 위하여 민주적이고 열린 행정이 이루어져야 한다. 또한, 원전으로 인한 지역주민의 피해에 대하여 충분한 경제적 보상을 다 해야 하고, 궁극적으로 원전이 입지한 지역이 다른 지역보다 가시적으로 발전한다는 사실을 보여주어야 한다. 앞으로 신뢰구축, 공동체형성, 사회적 자산, 봉사 및 자발주의적 접근방식 등 지역사회의 인간적 유대 강화를 위한 전략을 광범위하게 검토하기 위한 연구는 추후 중요 연구과제가 될 것이다.

현재 원전주변지역 지원사업의 문제점을 보완․개선하기 위하여, 조속히 원전지역별 원전주변지역 지원사업의 종합기본계획(master plan)이 마련됨으로써 주민들에게 미래 지역발전 청사진과 장기 비전을 제시되도록 하여야 할 것이다. 이러한 종합기본계획과 단계별 실행계획의 수립과정에서 지역개발에 관한 책임․권한을 가지고 있을 뿐 아니라 원전지원사업 공동시행자인 기초지방자치단체와 상호 긴밀한 협력적 거버넌스를 구축하여야 할 것이다. 그러나 앞서 검토한 것처럼 자기 투표를 의식한 지역 정치인들에 의한 사업의 왜곡이나 혹은 인․허가권을 가진 지자체의 비대칭적 권력우위성이 양자간 협력적 거버넌스 형성에 문제점이 될 수 있기 때문에, 이를 방지하고 성공적 사업 추진을 하기 위하여 ‘발주지 법령’의 합리적 손질을 위한 노력이 필요하다. 이를 위하여 발주지법의 역사적 변천을 검토하고 향후 바람직한 발주지법의 합리적 개정방안 연구가 이루어져야 한다. 더하여, 지역주민과 외부전문가를 포함한 사업평가 및 모니터링 시스템이 구축된다면, 사업의 효과성을 물론 지역주민에 의한 원전정책 수용성이 제고될 수 있을 것이다.

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최성두(崔成斗): 고려대학교 법과대학을 졸업하고 동대학원에서 행정학박사학위(논문: 통제불가능성과 정책의 설계, 1996)를 취득하였으며, 한국행정연구원 주임연구원(1991～1995), 미국 Iowa주립대학 방문연구교수(2005), 한국해양대 부설 국제해양문제연구소장(2006～2008) 등을 거쳐 현재 한국해양대학교 해양행정학과 부교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 정책분석평가, 해양행정 등이고, 최근 발표된 연구논문으로 ‘부산의 해양환경관리: 과제와 대안(2009)’, ‘교육정보 공시제도의 합리적 운영방안 모색(2008)’, ‘미국 연안관리정책의 주요 이슈와 거버넌스 평가(2007)’ 등이 있고, 저서로는 ｢부산의 도시혁신과 거버넌스｣(공저, 2008), ｢해양과 행정｣(2004) 등이 있다.

<E-mail: sdchoi@hhu.ac.kr / 논문접수일: 2009. 10. 09 / 심사개시일: 2009. 10. 16 / 심사완료일: 2009. 11. 16>