항만이 해항도시의 경제성장에 미치는 효과*

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을) : 339～362

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

* 이 논문은 2008년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 수행된 연구임(KRF-2008-361-B00001).

: 부산과 인천의 사례(1985-2007)

Sea Port and Urban Economic Growth

: The Cases of Busan-Incheon, Korea(1985-2007)

우 양 호

이 연구의 주제는 우리나라의 부산과 인천을 대상으로 해항도시의 경제성장에 영향을 미치는 항만의 장기적인 효과 및 그 주요 요인을 분석하는 것이다. 항만이 도시의 경제성장에 미치는 효과를 검증하기 위해 해항도시의 경제성장이론과 각 영향변인들에 관한 논거를 살펴보고, 이를 토대로 항만시설, 항만인력, 입․출항 선박, 항만물동량, 항만비용, 항만산업에 관한 변수를 설정하여 연구를 수행하였다. 그리고 이 과정에서는 인구상황, 재정상황, 경기상황, 정치상황 등의 외부변수가 통제되었다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 해항도시 부산과 인천의 사례에서 항만이 도시경제에 미치는 효과는 상당한 수준으로 나타났다. 우리나라에서 해항도시의 경제성장에 공통적으로 영향을 준 항만요인은 항만시설, 항만물동량, 항만산업이었다. 둘째, 통제변수 중에서는 재정상황으로서의 국가보조금과 정치상황으로서의 지방자치제가 경제성장에 의미 있는 요인으로 나타났다. 셋째, 각 도시별로 경제성장에 영향에 차이를 보이는 변수는 부산의 항만비용과 인천의 인구상황으로 나타났다. 이러한 점들은 우리에게 해항도시에 대한 항만의 경제적 기여를 새롭게 인식하도록 만드는 동시에 정부가 항만에 관한 주요 성장동인을 발견하고, 항만의 적정개발과 운영을 위한 관리정책의 단초를 시사해주었다.

주제어 : 항만, 도시, 경제성장

I. 서  론

이 연구의 목적은 우리나라에서 대표적인 해항도시(sea port city)인 부산과 인천을 대상으로 지금까지 항만이 도시의 경제성장에 미친 영향을 경험적으로 분석하는 것이다. 우리나라에서 가장 큰 해항도시인 부산, 인천은 1970년대 이후부터 지금까지 국가경제성장에 크게 기여했던 도시들 중의 하나로 평가되고 있다. 그 이유는 고도로 대외 의존적이었던 과거 수출주도형 경제성장 구조에 있어 이 도시들이 가진 항만이 원자재 수입 및 완제품수출을 위한 관문기능을 담당했기 때문이다. 부산과 인천은 항만을 통해 도시경제 활성화는 물론 수도권과 영남권에서 각각 국가경제성장을 이끄는 중추도시로 발전할 수 있었다.

우리나라에서 사회간접자본(SOC)으로서의 항만은 물류운송, 교통, 관광 등 여러 측면에서 경제성장의 견인차 역할을 담당하면서 경제공급사슬에 있어서도 나름의 중요성을 인정받아 왔다. 예들 들어 현재 부산이나 인천 등 대규모 항만에서는 전통적인 물류기능 뿐만 아니라, 운송 중의 부가가치(value added logistics)도 생겨나고 있다(오세웅․여기태․이철영, 2001). 또한 다수 기업들은 가능한 한 물류여건과 교통시설이 우수한 항만과 그 도시에 입지를 하는 경향이 있으므로, 항만은 장기적 관점에서 도시발전을 촉진하게 되고 해당 도시경제에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 평가되고 있다(박노경, 2001). 이에 따라 항만은 항만시설 그 자체뿐만 아니라, 각종 연관산업에 대하여 고용과 소득을 창출하고 있으며, 해당 도시에 대한 국가와 외부의 직접투자를 유인하는 효과를 나타내고 있다. 따라서 우리나라에서 항만은 지역과 도시경제의 발전에 따라 유발되는 물류수요를 충족하는 기능을 담당하고, 그 도시와 지역의 경제는 다시 항만을 중심으로 발전하는 이른바 선순환 구조(virtuous circle)를 형성해 온 것이다(정봉민, 1999).

그러나 최근의 상황만을 바라보면 흡사 항만과 도시경제의 상호 긍정적 영향관계는 더 이상 성립하지 않는 것 같기도 하다. 예컨대 최근 통계청의 지역산업총조사(2004-2008)에 따르면 부산과 인천, 그리고 지방의 주요 해항도시들의 1인당 지역내총생산(GRDP)이 내륙도시에 비해 낮으며, 전국 도시 평균치에도 하회하는 것으로 드러난 바 있다. 게다가 우리나라에서 가장 크고 오래된 항만인 부산, 인천에서조차 항만시설과 운영에 관한 자료는 근래까지 체계화되지 못했었고, 항만의 부가적인 지역경제효과에 대해서도 공식자료가 생산되지 않았다. 따라서 중앙정부는 물론이거니와 부산과 인천 스스로도 항만과 도시경제의 상관성이 모호한 실정임을 역설적으로 인정하고 있는 형국이다.

항만이 해항도시의 경제성장에 미치는 효과

｢지방정부연구｣ 제13권 제3호(2009 가을)

그렇다면 지금 도시경제에 대한 항만의 긍정적 영향이나 효과는 정말 무의미해진 것일까? 서두에 말한 바와 같이 우리나라 경제성장의 역사에서 항만이 도시경제에 미치는 긍정적 효과는 부정할 수 없을 것이다. 우리나라는 삼면이 바다인 탓에 해항도시는 내륙과는 다르게 고유한 항만의 존재와 그 혜택을 보고 있으며, 이를 통해 경제적 부가가치의 창출능력을 부여받아 왔다. 그리고 앞으로도 항만은 기업, 국가뿐만 아니라 도시경쟁력 향상의 근본요인으로 취급될 가능성이 크다고 생각되며, 대부분 해항도시들이 항만이 가진 장점을 충분히 활용한다면 예전의 영광을 재현하는 것은 어렵지 않을 것으로 생각된다. 요컨대 우리나라 해항도시에 있어서 항만과 도시의 경제발전은 불가분의 관계에 있는 것으로 생각되며, 항만과 도시가 서로 상생 발전하고 국제경쟁력을 높이기 위해서 우리는 항만의 경제적 효과와 그 원인을 정확하게 이해할 필요가 있다.

현실적으로 보면 동북아 물류중심을 위한 도시와 국가 간의 항만경쟁도 치열하다. 컨테이너 항만의 경우 물동량이 세계 1위와 2위인 홍콩과 싱가포르를 비롯해 상하이․부산․가오슝․도쿄 등 20위 안에 드는 주요 항만들이 동아시아에 자리 잡고 있다. 시설규모 면에서 우리나라 항만규모는 이미 중국이 앞지르기 시작했고, 이러한 격차는 보다 확대될 가능성이 있다고 한다. 물동량 처리 면에서 일본, 싱가폴, 대만 등과도 여전히 경쟁관계에 있다. 이러한 가운데 항만과 경제성장의 중요한 관계를 도외시한 정부의 양항정책(two-port system)이 결국 실패에 이르고 있다는 지적들은 제한된 국가물류를 나누는 제살 갉아먹기 식의 비판으로 점차 확대되고 있다. 따라서 우리나라 도시에서 항만과 경제성장의 구체적인 영향관계를 경험적으로 연구하는 것은 중앙정부와 각급 지방정부의 합리적인 항만개발논리 및 운영정책에 적지 않은 의미를 가질 것으로 예상된다.

기존의 논의들을 살펴보면 지금까지 항만의 경제적 편익(economic benefit)이나 수익(economic returns)에 대한 연구가 전혀 없었던 것은 아니다. 정봉민(1999), 김학소․김의준(2000), 오세웅․여기태․이철영(2001), 박형창(2003), 김안호․기성래(2005) 등 항만과 경제의 관계에 관한 일부 논의들이 있지만, 이러한 기존 연구들은 대부분 경제학자들에 의해 수행되어 온 것들이다. 그리고 연구범위로 볼 때 국가경제(national economy)에 대한 항만의 효과를 횡단면 자료(cross section data)로 분석한 것들이 많다. 그 이유는 우리나라 정부가 상당기간 항만을 국가전체의 공공재(national public goods)로 관리해 온 동시에, 역설적이게도 개별 항만에 관한 세부자료는 체계화되지 못했기 때문으로 보여 진다. 이는 현재의 지방화와 자치시대에 비추어 볼 때 도시와 항만의 관계에 대한 새로운 연구관점을 요구한다고 생각된다. 또한 선행연구는 항만의 경제적 기여도가 양과 속도, 방향 등에 좌우되고 있어 다소 기술적이라 볼 수 있으며, 항만 고유의 재화속성과 정부 및 외부요인의 존재도 고려되지 않고 있다. 즉 항만과 경제성장의 관계에서 중요한 요인이 될 수 있는 다른 변수는 연구에 포함되지 못하는 경우가 대부분이었고, 상대적으로 지금까지 항만과 도시경제를 둘러싼 환경, 즉 정치, 행정․재정, 정책적 요인에 대한 관심이 소홀했음을 간접적으로 말해준다.

따라서 이러한 배경을 토대로 기존 연구와 이 연구의 차이점은 분명해진다. 그것은 항만과 국가경제의 관계에 비해 그간 다루어지지 않았던 우리나라의 개별 항만과 그 도시의 경제성장(부산과 인천)을 대상으로, 이를 둘러싼 환경변수(정치, 행․재정, 생태 등)를 종합적으로 고려하여, 시계열 패널자료를 통한 항만의 장기적인 도시경제 성장효과 및 그 요인을 검증한다는 점이다. 차제에 이 연구는 항만과 도시 경제성장 간의 관계를 살펴보고, 항만이 도시의 경제성장에 대해 과연 효과가 있었는지 여부와 어떠한 항만관련 요인이 의미가 있었는지를 총괄적으로 평가하는 것을 목적으로 한다.

Ⅱ. 항만과 도시 경제성장의 관계에 관한 이론적 논의

1. 해항도시의 경제성장이론

해항도시(항만도시, sea port city)는 역사적으로 기존 내륙도시들의 성장과 대비되는 독특한 양상을 나타내고 있다(Hornsby, 1997: 135-150). 해항도시는 기본적으로 바다를 인접하면서 항만이 담당하는 기능에 크게 의존하고 있으며, 주로 교역과 교류, 개방성 등의 도시특성을 가지고 있다(Slack & Wang, 2002: 159-166). 이에 1950년대 후반부터 많은 학자들은 19세기부터 번성하기 시작한 상업항만에 대하여 항만과 도로망, 항만과 배후지역, 항만과 도시간의 상호작용에 관한 많은 연구들을 시작했다. 대부분의 연구들은 항만과 배후지역(hinteland)과의 관계를 교통망을 통해 도시의 경제성장패턴을 설명하고자 했다(Bassett, & Hoare, 1996). 그러나 대부분의 초기 연구들은 항만과 도시경제와의 상관관계에 대한 연구보다 항만과 배후지의 경계영역(border line)간 연계에 초점을 맞추고 있다. 예컨대 Bird(1963), Rimmer(1967), Thompson(1965; 1981), Hoyle(1983) 등은 항만과 도시발전, 경제성장의 관계를 체계화시킨 연구들이다.

먼저 해항도시의 경제성장에 대한 단계적 발전론을 주장하고 있는 Bird(1963)의 항만모델(any port model)은 영국의 상업 항만들을 대상으로 해서 항만기능이 도시의 경제성장을 주도하며 이러한 현상을 6단계로 나누어 설명하였다. 그러나 이 연구와 과거 초기 도시와 항만의 성장관계 논의는 물류와 교통망의 변화에 기인한 안벽의 사용방법과 형태에 따라 규명하였으나, 컨테이너의 등장에 따른 항만환경의 변화와 도시성장과의 관계는 고려하지 못했다.

해항도시 형성의 초창기 단계(primitive)에는 최초 항만이 그 도시의 경제 및 물류기능을 수용하지 못할 만큼 성장하고(1단계), 제한된 부두 확장단계(marginal quay extension)에는 단순한 부두의 확장으로 이어진다. 제한된 부두 정착단계(marginal quay elaboration)에는 편리한 하역을 위해 도크가 사용되고 부두가 확장된다. 도크 정착단계(dock elaboration)에는 도크 사용이 점차 활성화되고, 5단계 단순직선형선석단계(simple lineal quayage)에는 도시에 대수심의 대형 항만형태를 가진 종합선석이 도입된다. 특화된 선석단계(specialized quayage)에는 해항도시에서 도크가 아닌 대해로 열린 대형선석의 사용이 항만지역에 보편화된다.

이에 Rimmer(1967)는 호주와 뉴질랜드 사례에서 항만과 도시의 경제성장과정을 순차적으로 설명하였다. 이 이론 역시 해항도시의 성장요인을 도시기반시설의 점(point)과 선(line)적인 관점에서 항만과 항만, 항만과 배후지 간의 연결 등에 초점을 맞추었다. 해항도시의 항만과 배후지역에 대한 교통망의 분배기능에 따른 성장과정으로 설명하고 있는 것이다.

해항도시의 성장단계는 연안에 소규모 항만들이 산재해 있다가(1단계), 배후지역과 교통망이 연계된 항만들이 성장하게 되고(2단계), 이러한 조건을 갖춘 항만은 항만 물동량이 성장하게 되어 주변 지역과의 상호 연계가 이루어진다(3단계). 그리고 이러한 현상은 다시 그 도시의 규모별, 기능별 세분화가 이루어지게 하는데, 예를 들어 구항만과 신항만, 상위항만과 하위항만으로 완전히 구분되고 배후지역과 상위항만 사이에 연결지역이 생기게 되는 것이다(4단계), 결과적으로 Rimmer(1967)에 의하면 거대화된 해항도시는 상위항만을 중심으로 배후지역과 연계되는 성장의 축이 강화되는 경향으로 경제성장을 설명하고 있다.

이후 Thompson(1965; 1981)은 보다 종합적인 관점에서 항만을 중심으로 한 도시의 경제성장 과정을 논의한다. 구체적으로 항만을 통한 도시의 경제성장과정은 수출의 전문화(export specialization), 수출의 단지화(export complex), 경제적 성숙화(economic maturation), 도시의 고도화(regional metropolis), 도시기능의 기술/전문화 단계(technical professional)의 과정으로 설명되고 있다. 이는 수출활동에 의하여 도시경제가 주도되면서 점차 도시에 대한 외부공급이 증대되므로 도시의 각종 서비스산업과 공공서비스 활동이 도시의 경제성장을 주도하게 되는 것을 뜻한다. 특히 수출의 전문화부터 경제적 성숙 단계까지는 모든 해항도시들의 경제발전에 공통적으로 적용되는 현상으로 주장한다. 근래에는 컨테이너 등장과 함께 아시아를 중심으로 새로운 해항도시 성장의 모델이 제시되기 시작하였다. 예컨대 Hayuth(1981)의 경우 컨테이너항만의 경제성장 단계를 세계화에 초점을 맞추어 5단계로 구분하여 그 패턴을 제시하였다. 이러한 일련의 과정을 북미 컨테이너항만의 사례를 통해 항만의 구조시스템, 항만과 배후지와의 관계, 항만과 항만과의 보완적 관계를 경제성장의 요인으로 다루고 있다. 또한 Slack & Wang(2003)의 동아시아 사례에 따르면 오랜 역사를 거쳐 장기간 동안 천천히 변화의 물결을 수용해 온 유럽이나 미국의 해항도시들과 현재 동북아시아 해항도시들의 급격한 경제발전 양상은 엄연히 다를 수밖에 없다고 한다. 그러나 아시아와 서구사례의 공통점은 항만이 도시경제발전의 결정적인 요소라는 것을 밝혀내고 있다.

경제성장에 있어서 항만과 도시간 상호작용의 중요성은 서구보다 아시아, 선진국보다 발전도상국에 있어서 한층 강조되고 있다. 예컨대 국가와 도시의 경제성장에 있어 항만의 주요 기능은 공공․사회서비스(public and social service center), 상업 및 대인서비스(commercial and personal service center), 지성시장 및 교역(regional marketing and trade center), 수산물가공 및 공급기능(processed marine products and supply center), 중소기업의 육성(center of small-scale industry), 지역교통 및 통신중심기능(regional transport and communication center), 인구의 흡수 및 소득의 창출(center of attracting rural migration and income remittance source), 사회변동의 중심(center of social transformation) 등으로 구분된다. 이러한 기능은 항만이 도시 및 국가전체의 경제체제에서 성장효과의 확산과 이익의 균형배분이라는 교량적 역할을 담당하고 있음을 의미한다(Fujita, & Thiese, 2002).

종합적으로 볼 때 항만과 도시의 경제성장의 양상을 다룬 이론들은 주로 근대 유럽이나 미주지역 해항도시들이 상․공업항으로 성장하고 다시 컨테이너항으로 변모하여 항만과 도시의 경제성장을 관련시키는 설명을 해주고 있다. 이미 서구의 여러 해항도시(보스턴, 샌프란시스코, 바르셀로나, 런던, 뉴욕, 토론토, 로테르담, 시드니 등)에서 이러한 논리에 따른 경제성장 정책이 추진되고 있다(Bassett, & Hoare, 1996). 다만 기존 이론 역시 세계화로 인한 급격한 경제이전과 물동량 급증, 규모의 경제로 인한 항만경쟁의 심화, 생존을 위한 서비스산업 고도화, IT 시대의 도래에 따른 성장기제의 변화 등으로 인한 해항도시의 환경을 도시경제성장 패턴에 충실히 반영하지 못한 한계를 보여준다(Graf, 2009). 그러나 일련의 이론들이 지적하는 한 가지 분명한 점은 현대도시의 경제적 성장에 있어 항만이 다른 요인에 비해 상대적으로 불분명한 효과를 가진 영역으로 남을 수 있음을 지적했다는 것이다. 이는 우리나라에서도 항만과 도시경제의 관계분석이 필요하고, 이를 통해 항만과 도시경제의 기능적 통합을 모색해야 할 필요성이 커졌음을 말해주고 있다.

2. 도시의 경제성장과 항만에 관한 요인

1) 도시의 경제성장

경제성장과 항만의 영향관계를 연구함에 있어 먼저 도시의 경제성장(urban economic growth)은 이 연구의 종속변수로 규정할 수 있다. 현재 대부분 해항도시의 경제구조에서는 주로 3차 산업이 지배적이며, 항만물류나 운송업, 보험업, 창고업 따위의 관련 기업들이 집중되어 있다. 사회, 경제적 측면에서 해항도시는 제조업 보다 서비스 산업의 기능 중심이며. 도시적 생활양식을 갖추고 개인 및 집단의 활동간에 상호작용이 다른 도시들보다 빈번히 일어나는 생활의 장이라고 생각할 수 있다(홍현옥, 1998).

해항도시는 각종 생활기능을 제공하는 스스로 경제, 문화, 행정 및 정치질서에 이르는 중심지로서 각종의 서비스를 제공한다. 해항도시의 조건은 경제적 기반에서나 사회의 통합적 측면에서 모두 자생적 능력을 갖추고 도시기능을 활성화 할 수 있는 수준의 규모를 갖추어야 한다고 정의하고 있다(Wang & Olivier, 2004: 237). 기존 연구들은 해항도시의 특징을 지리적 접근성과 개방성, 항만시설 등 도시의 성장기반에 중점을 두어 분류하고 있기도 하다(Gilchrist, 1967: 76-78; Hershman, 1988: 76-82; McManus, 2007: 427-433).

해항도시의 경제성장을 규정함에 있어서 개념정의는 가변성이 크기 때문에 정확하게 말하기는 쉽지 않다. 기존의 관점에 따르면 도시의 경제성장이란 하나의 도시에 경제적 자원이 집중하는 과정과 더불어 경제적 이익으로 인해서 인구도 일정지역에 집중되는 상태에 도달되는 과정을 의미하는 것이라 정의된다(김정훈, 2003; 김종완, 2004). 도시발전과 경제성장은 별개의 개념으로 파악되기 쉬우나, 인구증가와 토지 및 경제적 자원 이용을 중심으로 도시의 세력권역이 외연적으로 파급되어 주변 지역이 도시적 인공지로 변화되어 가는 과정을 모두 포함한다(김정훈, 2003). 보다 구체적으로 도시 경제성장의 의미는 규모의 확대로서 절대인구, 재정규모, 지역총생산, 산업시설물의 증가 등 사회, 경제량의 전반적인 변화를 말한다(Dierwechter, 2008: 3-5). 여기에서 도시정부의 재정규모나 산업기반시설 등은 경제성장의 투입(input) 측면에 가깝고, 지역내총생산과 지역의 부가가치증가율 등은 산출(output) 측면에 더 가깝다고 볼 수 있다(Richarsdon, 1981; Keiner, 2005). 도시의 경제성장은 이러한 경제적 투입요소 및 산출요소의 끊임없는 환류과정(feedback process)으로 이루어진다(Rondinelli, 1983: 12-33).

도시의 경제성장의 보다 엄밀한 의미는 기본적으로 토지와 경제적 자원이용의 밀도가 증가하는 현상으로 규정되며(Gilchrist, 1967; Pred, 1980; 김종완, 2004), 경제활동으로서 산업, 자본, 건물 및 경제활동 밀도의 증가로 파악한다(Rondinelli, 1983; 고성호, 1994; 홍현옥, 1998). 그리고 이 같은 도시의 경제성장은 재정규모 및 산업시설물의 증가, 지역총생산의 증가 등을 주요 성장지표로 간주하고 있다(Keiner, 2005; McDonald, 2007; Dierwechter, 2008; 김정훈, 2003; 김안호․기성래, 2005; 강윤호, 2008). 이 중에서 도시나 지역경제성장의 지표로 가장 흔히 이용되고 있는 것은 지역내총생산(GRDP: Gross Regional Domestic Product)인데, 이는 일정기간 동안 일정한 지역(도시) 내에서 생산되는 최종 생산물과 서비스의 합계를 의미한다(오세웅․여기태․이철영, 2001; 김상춘․최봉호, 2008; 강윤호, 2008). 지역내총생산은 경제규모, 생산수준, 산업구조 등을 파악하여 도시 및 지역경제분석 및 정책수립에 필요한 기초자료로 제공하는데 그 목적이 있으며, 최근 지역경제의 중요성이 날로 부각되고 있어 그 유용성이 높게 평가되고 있다. 따라서 이 연구에서는 도시의 경제성장을 의미하는 지역내총생산(GRDP)에 대한 항만의 경제적 효과를 분석할 것이다.

2) 항만의 물리적 측면과 그 요인

도시의 경제성장에 대한 항만의 경제적 효과에 관계된 기존 연구들을 고찰한 결과, 항만과 관련된 하위요인은 크게 물리적 차원과 운영의 차원으로 구분할 수 있었다. 우선 해항도시의 경제성장에 영향을 미치는 주요 변수 중의 하나로 항만의 외형과 관련된 물리적 요인(physical factors)을 생각할 수 있다. 기존 항만을 대상으로 하는 많은 연구에서 항만의 물리적 규모(port size)를 변수로 설정하는 경우가 일반적이기 때문이다(Fujita & Mori, 1996; Huff, 1997; McManus, 2007). 이러한 항만의 물적 규모를 측정하기 위해 시설의 크기를 측정치로 사용할 수 있으며, 항만에서 일하는 인력 수(employment size)를 사용할 수도 있으나 두 지표를 동시에 사용하는 경우가 더 타당하다(정봉민․마문식․이호춘, 2004). 세부적인 논의는 다음과 같이 할 수 있다.

우선 항만시설의 경우 규모가 클수록 도시의 경제성장이 미치는 영향력이 큰 것으로 간주된다. 도시에 물자를 공급하는 곳이 항만이므로, 항만시설이 입지해 있는 것만으로도 그 도시경제는 성장, 발전하는 상승효과를 만들어낼 수 있다(박노경, 2001). 또한 다수의 학자들은 항만의 규모가 클수록 화물이 모이게 된다는 집중화 논리에 동의하고 있는데, 공간적으로 항만에서의 화물집하, 하역작업, 항만경유 적․출입 또는 수출입 행위는 생산자와 소비자를 결합하고 생산지와 소비지를 연결하여 경제적 부가가치(economic value added)를 창출하기 때문이다(Branch, 1986; 김학소․김의준, 2000; 박형창, 2003). 또한 항만시설은 단지 화물의 하역이나 보관 및 집적장소로서의 기능을 수행하는 것뿐만 아니라, 국내외의 항만과 결합하여 도시와 국가에 대한 물자 공급지로서의 기능도 수행하고 있다(Huff, 1997). 이로 인해 항만시설을 중심으로 한 배후지에는 통상 커다란 행정구역(administration area)이 형성되어져 있으며, 행정구역으로서의 도시가 거대한 소비지를 구성하고 있는 것이다(McManus, 2007). 그러므로 항만은 도시경제와 그 지역의 산업과 밀접한 상호관계를 갖고 있고, 평상시에 충분히 항만기능을 수행할 수 있는 부두암벽 등 항만시설의 물적 정비가 행해지는 것이 불가결하다. 최근 우리나라 정부에서 물류거점확보와 경쟁력 강화를 위해 각 항만에 대한 SOC 투자를 확대하는 것도 비슷한 맥락이다(부산지방해양항만청, 2009).

항만시설에서 각종 업무에 종사하는 인력을 뜻하는 항만노동자/부두노동자(port labor/dock labour)는 항만의 물리적 규모를 대표하며, 항만의 고용효과를 측정하는 지표로 중요성을 가진다. 현재 항만운송의 컨테이너화(contanierization)는 노동인력(labor force)의 중요성을 높여주었고, 항만시설의 이용유형을 새롭게 바꾸는 광범위한 파급효과를 초래했다. 즉 기존 벌크화물(bulk cargo)과 달리 컨테이너 화물은 항만시설을 노동집약적 형태에서 자본집약적인 장치산업으로 변화시켰고, 항만하역의 기계화 및 자동화, 선박의 대형화를 빠르게 유도하였다(전국항운노동조합연맹, 2009). 우리나라에서도 국가 주도의 경제개발계획이 본격화되고 물동량이 증가하면서 항만노동자의 구조와 노동의 질적 수준이 많은 변화를 겪었다. 근래까지 전반적인 항만인력의 양적 감소 추세에도 불구하고, 부산과 인천 등의 국가 대형항만에는 양적으로 풍부하고 질적으로 우수한 항만노동자가 확보되었다(부산항만공사, 2009; 인천항만공사, 2009). 이러한 항만노동인력의 강화와 축적효과는 항만이용자나 기업에게 정확성과 신뢰성을 향상시켜주고, 화물처리 전 과정에 대해 수요자의 예측가능성을 높이기 때문에 전반적으로 도시경쟁력과 경제구조에 긍정적인 영향을 미치는 것이다(Fujita & Mori, 1996; Clark, Dollar & Micco, 2004; Wang, et. al, 2007).

우리나라 정부는 전국 주요 항만에 대해 하역업체와 노동조합에 대해 각각 면허제와 클로즈드숍에 의한 노무공급 독점권을 부여하여 기득권과 독점적 지위를 인정해 주었다. 이에 대해 항만자본과 노동은 국가 주도의산업화 과정에 적극적으로 협조해 왔다. 항만노사간에도 노무공급 독점권을 인정한 토대 위에서 갈등과 대립이 없는 안정적인 노사관계를 유지하게 되었다(부산지방해양항만청, 2009). 2009년 1월 기준으로 부산이나 인천항 등에서 직접적으로 종사하는 인원은 개별 민간하역업체 소속을 제외하더라도 각각 8000여명과 3000여명 이상으로 추정되며, 이들이 지역경제에 미치는 파급효과는 여타 도시주축산업의 종사자의 효과보다도 높은 것으로 추정된다(전국항운노동조합연맹, 2009).

3) 항만의 운영적 측면과 그 요인

국가와 도시가 항만시설을 운영하여 얻는 경제적 편익은 실로 클 것이다. 이에 국가기간시설로서 항만운영(port operation and management)의 경제적 효과는 오래 전부터 경제학자들의 관심이 되어 왔고, 지역경제와의 상관성과 구체적인 요인들을 규명하려는 다양한 노력들이 있어 왔다. 항만의 운영과 관련하여 국가와 지역경제에 영향을 미치는 주요 변수를 다룬 연구들이 그것이다(Branch, 1986; Fujita & Mori, 1996; Huff, 1997; Clark, Dollar & Micco, 2004; Slack, 2004; Deichman et. al, 2005; Lim, 2008; 오세웅․여기태․이철영, 2001; 박노경, 2001; 박형창, 2003). 이들에 따르면 경제효과의 측면에서 항만운영에 관한 요인(operation factors)은 입․출항 선박(arrival/departure of ships), 항만물동량(volume of total container cargoes, TEU), 항만비용(port tariff), 항만산업(port industries) 등으로 요약된다.

첫째, 항만에는 기본적으로 선박이 입․출항하게 되는데, 이러한 입․출항 선박의 규모는 곧 그 도시의 경제수준과 밀접한 연관을 갖는다는 것이 정설이다. 즉 항만의 입․출항 선박의 절대 숫자가 많을수록 그 도시의 경제는 긍정적인 영향을 받게 된다는 것이다. 이 때문에 싱가포르, 일본, 중국의 대형항만은 기본적으로 입․출항 선박을 늘리기 위한 운영정책을 최우선시 하고 있다(Huff, 1997; Slack, 2004). 우리나라는 2008년 기준 연간 30만 척 이상의 배가 입․출항했는데, 그 상당수는 부산항(102,852척)과 인천항(43,351척)을 이용하였다(국토해양부. 2009; 부산항만공사, 2009; 인천항만공사, 2009). 항만에서의 이러한 선박이동 정도(total incoming and outgoing)는 곧 여객과 화물의 운송으로 직결되기 때문에(오세웅․여기태․이철영, 2001), 도시경제에 대한 긍정적인 효과를 창출한다고 볼 수 있다.

다른 구체적인 예를 들면, 인천항의 경우 컨테이너 물동량이 2007년 기준 약 134만TEU로 해마다 약 5-10%의 성장률을 보여 왔고 이는 근래 도시의 경제성장과 밀접한 연관이 있음이 드러났다. 인천항은 1980년대 10만TEU 이하에서 1994년 약 22만 TEU로 연간 물동량 최다 기록을 세운 뒤 2007년 14년 연속 증가세를 보였다. 인천항의 컨테이너 선박과 물동량이 지속적으로 늘어난 이유는 부산항과의 물동량 경쟁으로 인해 인천 외항에 항만부두시설이 확충되었기 때문이다(인천항만공사, 2009).

둘째, 항만물동량은 이미 오래 전부터 항만운영의 가장 중요한 경제적 지표이자, 우리나라 주요 거점항 운영의 타당성을 규명하는 준거로 다루어져 왔다. 2007년 기준 우리나라 수출․입 화물의 99.7%가 항만을 통해 처리되고 있으므로, 항만물동량은 도시와 국가의 수․출입 교역량을 대변하는 단위이자, 실물경제의 성장측정을 위한 주요단위로 보기도 한다(국토해양부, 2009). 우리나라 전국 단위의 항만물동량 예측은 정부의 전국 항만의 구조조정(신설 및 폐쇄)과 항만운영정책(전국 무역항 기본계획 등) 수립을 위해 10년에서 20년의 장기간을 대상으로 5년마다 정기적으로 이루어질 만큼 중요하게 취급되고 있다. 또한 20피트 컨테이너 1개(1 TEU)를 처리할 경우 항만에서 창출되는 각종 수익이 자동차 1대를 수출해서 얻는 수익보다 많다는 점은 항만물동량의 경제적 파급효과를 대변해 준다(박노경, 2001).

셋째, 항만운영에 있어 항만비용은 항만운영의 직접적인 금전수입으로 도시의 경제에 많은 영향을 미친다. 항만이용자나 기업에 대한 금전적 요금체계이라 정의할 수 있는 항만비용은 지역경제와 도시정부에 대해 소득과 세수창출의 역할을 하는데, 이는 크게 항만하역료, 화물입․출항료, 컨테이너세 등이 있다. 먼저 항만하역료는 일반하역요금, 특수하역요금 및 연안하역요금으로 나뉘는데, 기본요금을 품목별로 명시하고 거기에 할증요금을 따로 표시하며, 기타 특별한 서비스에 대해 징수하는 기타요금을 두고 있다(박형창, 2003). 일반하역요금은 하역방법이 완전히 기계화되지 못하는 재래 벌크화물(bulk cargo)의 요금이고, 특수하역료는 컨테이너화물(container cargo) 등 주로 기계화된 하역작업에 대한 요금이며, 연안하역료는 무역이 아닌 연안운송에 수반되는 하역작업에 대한 요금이다. 항만하역료는 수출입 물류요금 중 가장 많은 종류의 할증 요율을 가지고 있어서, 중량 및 활대품 할증 등 화물의 특성에 따른 품목할증(4종류), 야간작업 할증료 등 12종류나 된다(전국항운노동조합연맹, 2009). 화물입․출항료(wharfage)와 컨테이너세는 물류요금과 달리 모든 화물에 징수하는 요금으로(이원일․김상구, 1999), 정부(현 국토해양부)가 그 주체이나 통상 선사나 하역회사가 화주로부터 받아서 국가에 대납한다.

항만비용은 정부와 도시재정에도 긍정적인 영향을 준다. 정부수입으로 직결되는 항만시설사용료에는 선박회사가 부담하는 선박입․출항료, 접안료, 정박료, 계선료가 있고, 화주가 부담해야 하는 화물입․출항료, 화물체화료, 국제여객터미널이용료가 있다. 기타 항만시설을 일정기간 전용 사용할 때 부담하는 창고 및 야적장사용료, 건물․부지 등의 사용료, 싸이로 및 냉장창고 등 특수 창고 사용료, 에이프런 사용료, 수역점용료 등이 있다. 우리나라에서 컨테이너세는 일종의 교통유발부담금으로 부산시가 유일하게 컨테이너 배후도로 건설을 위해 지방세법 개정을 통해 1992년부터 2006년까지 한시적 목적세로 도입한 지역개발세로서 2006년 12월 31일부로 완전폐지 되었다. 그러므로 컨테이너세는 분석지표의 선정에서 제외하는 것이 타당하다.

넷째, 항만이 도시의 경제에 미치는 가장 큰 영향은 지역 내 항만산업의 발전에 있다고 해도 과언이 아니다(정봉민, 1999). 항만연관산업은 대부분 3차 서비스산업에 속하는데, 기본적으로 항만에 기항하는 각종 선박에 대한 다양한 서비스를 제공하고 있기 때문이다. 현재 우리나라 항만산업에 대한 통계청의 표준산업분류와 한국은행의 산업 분류체계가 서로 다르고, 부산과 인천에 산재된 업체들과 종사자들도 공식 통계에는 잡히지 않고 있다. 그러므로 이 연구에서는 항만산업의 정의를 항만과 직․간접적으로 관련이 있는 산업(해운, 하역, 보관, 운송, 전시, 판매, 가공, 조립, 유통, 유류공급, 조선수리, 검수, 화물주선 등)으로 본다(김안호․기성래, 2005). 이는 여객과 화물의 해상수송(shipping industries), 하역 및 보관산업(port service companies)과 이와 연관해 각종 서비스를 제공하는 항만관련산업(port related industries), 그리고 조선(기재재)산업(shipbuilding & related industries) 등과 같이 항만에서 입하해 제조하거나 생산물을 항만을 통해 출하하거나 판매하는 항만의존산업(port-directly dependent industries)으로 구분되는데 그 종류가 무려 70여종에 이른다(정봉민 외, 2004). 또한 항만은 물류와 교역기능 뿐만 아니라 연안여행 활성화, 항만교통산업 발달 및 촉진을 가져오며, 관광분야에도 항만관광이나 연안관광 분야가 개척되는 등 거의 모든 분야에 긍정적인 발전요인을 제공하는 고부가가치를 창출하기도 한다.

항만연관산업은 기본적으로 운송, 보관, 포장, 하역, 정보, 관리의 6가지 기능으로 구분된다. 선사와 육상 운송업체들은 화물의 육․해상 수송을 맡고 하역회사들은 화물을 선박에 싣고 내리는 일을 한다(김안호․기성래, 2005). 2007년을 기준으로 부산과 인천은 항만산업에 각각 2,100여, 1200여 업체가 있고 종사자만 38,000여명, 19,000여명에 이르고 있으며, 항만산업이 경제적 부가가치의 약 40%이상, 고용의 약 25-30%를 차지하고 있다는 사실에서 이러한 고용, 소득, 부가가치 효과가 도시경제 전반에 미치는 영향이 매우 크다고 볼 수 있다. 제조업체의 이전과 주력업종의 퇴조 등으로 우리나라 대부분 항만 대도시는 경제적 위상이 점차적으로 위축되고 있으나, 현재 항만관련산업은 도시 경제성장의 견인차가 되고 있다.

4) 통제변수

우리나라 해항도시의 경제성장에 대한 항만변수들의 순수한 효과를 분석하기 위해서는 다양한 연구설계가 있을 수 있다. 그러나 과학적 실험을 할 수 있는 상황이 아니라 비실험적 설계를 통해 분석하고자 하는 경우, 항만의 시설이나 운영 외에 경제성장에 영향을 미치는 외부요인, 도시경제를 둘러싼 환경요소(environments)에 대한 신중한 검토가 필요하다. 현재까지 도시경제성장의 일반연구들을 토대로 살펴볼 때, 이러한 환경요인으로 중요한 것은 도시의 인구상황, 재정상황, 경기상황, 정치상황 등으로 분류할 수 있다. 물론 이 외에도 도시의 경제성장에 영향을 줄 수 있는 원인이 있을 수 있으나, 아직 앞선 네 가지 요인들만큼 뚜렷한 학문적 증거는 나타나지 않고 있다. 또한 항만의 시설이나 운영상태의 변화를 대상으로 설정하는 경우 시계열 속성의 자료를 검토해야 하며, 이런 경우 환경변화에 관한 세부적인 관련 자료를 수집하는 데 한계가 있다. 따라서 도시의 경제성장에 대한 객관성 높은 통제변수로 대표적인 몇몇 환경요인들을 설정한 것에는 무리가 없을 것이며, 이에 대한 구체적인 논의는 다음과 같다.

첫째, 도시의 인구상황(population growth)은 그 도시의 경제성장(economic growth)과 밀접한 연관이 있다. 인구가 많을수록 도시 노동시장의 경제활동인구도 자연 증가하게 되며, 결국 경제성장과 발전의 정도에도 영향을 주게 된다. 예컨대 Gilchrist(1967), Pred(1980), Keiner(2005), Dierwechter(2008) 등에 의하면 한 도시의 경제성장은 주기적인 인구증가속도, 특히 그 도시의 인구증가율(population growth rate)과 밀접한 연관이 있다고 한다. 기존 도시연구에서 강조되는 인구증가는 도시의 경제활동, 직업, 생활양식의 다양성을 증가시키고, 노동의 공간적 분화 및 기능의 전문화와 같은 토지이용의 차별화와 관련이 있다고 한다. 그리고 인구가 도시에 집중하고, 인구밀도가 높아지는 경향은 도시경제학자로 하여금 경제적인 집적을 연구하는 데 유용한 설명변수가 되어 왔다. 도시에서 경제적 집적지인 도심시가지로 인구가 밀집되어 있는 경향도 이러한 내용을 뒷받침하고 있다(고성호, 1994; 홍현옥, 1998; 박노경, 2001; 김종완, 2004).

둘째, 도시의 경제성장은 그 외부나 국가적 경기상황(economic fluctuation)에도 크게 영향을 받게 된다. 도시경제학에서는 흔히 도시발전을 가속화시킨 요인들 중에서 경제적 외부효과(externalities), 즉 경기변동이 도시발전의 속도와 산업의 지역적 집중을 설명할 수 있는 중요한 요소로 지적되어 왔다(Fujita, & Thiese, 2002; Lim, 2008). 특히 도시의 경제성장에 미치는 각종 영향요인을 분석하는 경우 횡단적 연구에서는 별 문제가 없겠지만, 이 연구와 같이 종단적 연구를 할 경우 도시의 외부 경제환경으로서 국가적 경기상황이 중요한 변수로 고려되어야 할 것이다(Ray & Blankfeld, 2002). 이러한 경기상황의 구체적인 변수로 인플레이션 정도, 국민총생산(GNP) 성장률 등을 들 수 있을 것이다. 시계열적 자료나 통합자료(pooled data)를 사용하여 도시의 경제성장을 분석하는 경우에는 매 년도의 경기상황을 잘 반영하는 한국은행의 GNP 성장률을 통제변수로 사용하는 것이 바람직하다(정봉민, 1999).

셋째, 도시의 재정상황(urban public finance)도 지역경제의 발전에 중요한 역할을 한다. 이는 주로 도시정부의 정책변수로 다루어지는데, 경제성장을 인위적으로 조정하는 금전적 힘으로서 그 중요성을 가지고 있다. 게다가 전 세계적으로 국가항만을 가진 도시의 경우 기존 일반도시의 경제성장과는 약간 다른 차별적인 요소를 가질 수 있다는 점도 중요하다(Wang et. al, 2007). 예컨대 부산이나 인천 등 대도시에서 도시정부의 재정적 요인은 지역경제 성장에 상당히 의미 있는 요소가 될 수 있다. 특히 경제개발비 명목의 지방교부세와 국고보조금 지원, 도시의 재정자립도와 같은 지표는 대표적인 도시의 재정상황으로 지역경제성장에 상당한 영향을 미친다(강윤호, 2008). 또한 도시의 경제성장은 산출을 위한 투입량(input)이 상당히 중요한데, 경제성장을 위한 도시의 자체역량은 대부분 재정자립도에 의해 좌우되고, 외부역량은 중앙정부의 지원에 의해 영향을 받는 경우가 많다(Richarsdon, 1981; Keiner, 2005). 따라서 도시에 대한 중앙정부의 재정적 지원이 크고, 자체적인 재정자립도가 높다는 것은 곧 재정상황이 좋다는 것을 나타내며, 곧 경제성장이 원활하게 이루어짐을 뜻한다.

예컨대 우리나라에서 급속한 성장패턴을 보인 부산, 인천 등과 같은 해항도시의 경우가 그러하다. 국가항만을 가진 도시는 중앙정부의 정치․경제적 이유로 교역을 성장시키기 위해 1970년대부터 재정적 지원을 지속해 왔으며, 상대적으로 이들 도시가 농촌이나 다른 내륙도시들보다 많은 혜택을 받으며 성장했다는 점이 중요하게 지적되고 있다(Slack, 2004: 1-66).

넷째, 도시의 경제성장은 정치적 상황(political conditions)에 의해서도 영향을 받을 수 있다. 기존 논의에 따르면 정치변수 중에 도시의 경제성장과 밀접한 연관이 있는 것으로는 선거(election)와 지방자치제도(local autonomy)를 들 수 있다. 우선 동아시아 국가나 우리나라의 경우에서 보면 경제성장 초기 중앙집권화 정치제도나 행정체제가 유리하다는 전제 하에 1990년대 초반까지 국가 주도적 성장을 해왔다(Ray & Blankfeld, 2002; Slack & Wang, 2002; Graf, 2009). 그러나 최근 어느 정도 경제발전이 이루어진 후에 이루어진 참여민주주의에 근거한 지방자치가 지속적인 도시성장의 촉진제 역할을 한다는 분권론자들의 주장도 있다(McDonald, 2007). 즉 경제성장에 있어서도 과거의 중앙집권적, 하향적 정책 형태와는 다른 새로운 형태의 거버넌스(local governance)가 도시에 등장한 것이다. 도시 내부적으로는 민선단체장이 관선단체장에 비해 정치적 자율성이 크고 선거에서 자신의 입지 확보를 위해 경제성장 정책을 우선시 할 가능성이 높다(강윤호, 2008). 이에 지방자치제도는 지역경제 성장에 매우 중요한 요인으로 작용할 수 있다. 또한 선거의 실시도 도시의 경제성장과 밀접한 관련이 있는데, 정치적 경기순환론(political business cycle)이 주요 근거가 되고 있다(Thompson, 1981; Sharp, 1990). 즉 도시정치가들은 흔히 선거실시 이전에는 승리를 위해 경제성장 정책을 주창하는 반면, 선거 이후에는 이로 인한 경기과열과 물가상승을 억제하기 위해 긴축정책을 선호한다는 점은 다수 정치경제학자들에 의해 많이 논의된 바 있다.

Ⅲ. 연구설계

1. 연구모형과 변수

지금까지 항만이 도시의 경제성장에 미치는 효과와 그 요인에 관한 분석을 하기 위한 선행과정으로 해항도시의 성장이론 및 도시의 경제성장과 각 영향변인들에 관한 이론적 근거를 살펴보았다. 앞서 살펴본 바와 같이 도시경제에 대한 항만의 효과는 비교적 다양하게 논의되어 왔으므로, 여기서는 이를 토대로 분석을 위한 연구모형을 만들어 본다. 이론적 논의에 따라서 도시경제에 대해 영향을 미칠 것으로 논의되고 있는 항만변수는 항만시설, 항만인력, 입․출항 선박, 항만물동량, 항만비용, 항만산업이 있었고, 이 과정에서 통제할 변수로는 인구상황, 재정상황, 경기상황, 정치상황 등이 있었다. 그러므로 우리나라 해항도시의 경제성장을 종속변수로 설정하고 여기에 영향을 미치는 독립변수는 항만에 관련된 요인들과 기타 통제변수들이라고 할 수 있다. 따라서 이를 종합하면 <그림 1>과 같은 연구모형을 제시할 수 있다.

<그림 1> 연구모형

<종속변수>

해항도시의

경제성장

<독립변수: 항만>

▶ 항만시설

▶ 항만인력

▶ 입․출항 선박

▶ 항만물동량

▶ 항만비용

▶ 항만산업

<통제변수: 환경>

▶ 인구상황

▶ 재정상황

▶ 경기상황

▶ 정치상황

다음으로 도시의 경제성장에 영향을 미치는 항만변수 및 통제변수들에 대한 조작화는 다음과 같이 하였다. 먼저 종속변수로서 도시 경제성장 지표는 자연로그(natural logarithm: lnY)로 변환한 지역내총생산(GRDP)을 사용하였는데, 금액으로 표시되기 때문에 2000년 불변가격의 변환치를 이용하였다. 이는 당해연도의 가격으로 평가한 경상가격에 비해 가격이 일정하다는 전제 하에 도시 경제성장의 대리지표(proxy indicator)인 지역내총생산의 변동을 합리적으로 평가하도록 준다. 종속변수에 영향을 미치는 독립변수 및 통제변수도 각각 m2, 명, TEU, 원, % 등으로 서로 다른 도량형 및 가격수치로 표현되기 때문에 역시 상용대수 및 자연로그 변환(lnX(n))을 하였다. 다만 도시의 정치상황을 나타내는 선거와 지방자치의 경우는 가변수(DX(n): dummy variable)로 변환하였다. 구체적인 독립변수의 지표들은 앞선 이론적 논의를 토대로 항만관련 요인은 6가지를 설정하였고 통제변수는 도시의 인구상황, 재정상황, 정치상황과 국가경기상황에 따른 6가지를 설정하였다. 이상 분석을 위해 최종 선정된 변수의 유형과 그 구체적인 의미는 <표 1>과 같이 제시하였다.

<표 1> 변수목록

차원	요인	변수	단위	각 연도별 세부 지표(1985-2007)
종속변수	도시 경제성장*	지역내총생산	십억원	지역내총생산액(GRDP), 2000년 기준 불변가격
독립변수	항만시설*	항만시설규모	m2	항만접안시설, 항만보관시설 면적합계
	항만인력*	항만인력규모	명	항만관제 및 부두노동자 수
	입․출항 선박*	입․출항 선박	척	입항선박과 출항선박의 합계
	항만물동량*	항만물동량	TEU	연간 컨테이너 물동량의 합계
	항만비용*	항만비용	억원	항만하역료, 화물입․출항료의 합계
	항만산업*	항만산업	십억원	항만관련산업과 항만의존산업의 매출액 총계
통제변수	인구상황*	도시인구	명	도시의 주민등록 인구 수
	경기상황*	국가경기상황	%	연도별 GNP 경제성장률(한국은행)
	재정상황*	재정자립도	%	도시재정에서 지방세, 세외수입의 비율
		국가보조금	억원	지방교부세 및 국고보조금, 2000년 기준 불변가격
	정치상황**	지방자치	-	1985-1994년(=0), 1995-2007년(=1)
		선거	-	대선/총선/지방선거 실시연도(=1), 아니면 (=0)

비고) * 는 상용대수 및 자연로그, ** 는 가변수(dummy variable).

2. 분석대상과 자료

이 연구의 대상은 부산과 인천 두 도시로 설정하였는데, 그 이유는 다음과 같다. 먼저 부산과 인천은 모두 개항 100년이 넘은 유서 깊은 해항도시로서 우리나라의 산업화 과정에서 항만개발과 도시의 경제발전이 장기간에 걸쳐 동시적으로 이루어진 특징이 있다. 그리고 우리나라에서 부산과 인천은 각각 광역시 규모의 대도시로서 항만에 관한 각종 기본통계 및 패널자료가 가장 잘 축적되어 있으며, 지난 2004년과 2005년에는 각각 항만의 체계적인 관리와 자치를 위해 항만공사가 출범한 도시들이기도 하다. 그러므로 연구목적에 따라 항만이 도시경제에 미치는 효과를 풍부한 자료를 토대로 정확하게 분석하기 위해서는 이 두 도시가 최적의 연구대상이 될 수 있다. 분석기간의 설정에 있어서 두 도시의 경제성장지표(종속변수)는 비교적 오래된 자료가 있으나, 항만에 관한 각종 자료(독립변수)가 제대로 구비된 최초 과거시점이 1985년(t+1: 1986년 자료)이었고 가장 최근의 자료는 2007년(t+1: 2008년 자료)까지로 나타나 이 기간(총 23년)을 대상으로 설정하였다.

한편 연구모형에서 개념적으로 설정된 변수들에 대한 구체적인 분석지표를 설정하는 것도 중요하다. 어떠한 지표를 선정하여 각 도시의 경제성장 요인을 분석할 것인가 하는 문제는 곧 연구결과에도 큰 영향을 미치기 때문이다. 이 연구가 사용한 자료의 성격은 기본적으로 통계자료의 존재와 획득여부, 경제성장과 연관가능성이 높은 항만변수로 인과분석이 타당한 대표성, 역사적 요인과 외부상황에 영향을 적게 받는 객관성에 의해 결정되었다. 왜냐하면 시계열적인 자료를 사용함으로써 분석기간 동안의 성숙효과나 역사적 요인 등의 외부변수의 효과를 통제할 필요가 있었기 때문이다. 1985년부터 2007년까지 분석에 이용된 패널자료의 발행기관을 변수별로 정리하면 다음과 같다. 먼저 경제성장 변수의 경우 행정안전부(행정자치부/내무부), 통계청(경인지방통계청/부산울산지방통계청)의 전국자료와 부산과 인천의 도시연감 및 시정백서를 비교, 취합하였다. 독립변수인 항만관련 자료는 현재 국토해양부의 해양통계연보와 부산 및 인천지방해양항만청/항만공사, 전국항운노동조합연맹, 시청 항만담당부서의 연도별 통계를 수집, 정리하였다.

전반적으로 장기간 자료를 통한 분석은 설명변수가 커짐에 따라 추정구간이 확대되는 통계적 위험 등이 있어 분석진행 과정서 신뢰성 제고를 위해 다음과 같이 한계점을 보완하였다. 우선 항만에 관한 전국자료와 도시의 자체자료를 비교해서 각 연도별 수치가 생략되지 않고 총계가 일치하는 원자료(raw data)를 이용하였다. 또한 경제통계에서는 전국자료와 도시별 자료가 동일한 원칙에 따라 상호 수치가 일치하지 않는 경우가 약간 있었으나, 어느 부문에서 문제가 발생하였는지 알 수 없으므로 도시 고유의 상황에 적합한 기준으로 조사되어 있는 도시별 자체통계를 우선 채택하였다. 이상의 자료로 수집된 항만과 도시경제에 관한 측정치는 최소자승법(OLS: Ordinary Least Squares)을 이용한 시계열회귀방정식을 통해 분석하였다.

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 부산과 인천의 경제성장 현황

부산과 인천은 우리나라 제 2, 3의 도시이며 지역과 국가경제를 주도하는 제 1, 2의 거점항만들이다. 그러나 부산과 인천항은 과거 가공무역을 해야 했던 구조 속에 우리나라의 경제발전을 위해 수입항만으로서의 역할을 충분히 해왔으나, 항만의 개발과 시설 확충을 위한 지속적 투자와 효율적인 관리 운영에 능동적으로 대처하지 못해 만성적인 체선․체화 현상이 심각한 지경에 이르렀다. 현재 부산항의 신항만 건설, 북항 재개발 사례와 인천항의 내항재개발, 신항 개발은 이러한 현상이 반영된 개선노력들이다(부산항만공사, 2009; 인천항만공사, 2009). 그런데 항만개발의 당위성은 도시의 경제성장과 관련이 깊다. 항만에서 발생되는 비용의 대부분은 지역경제에 기여하게 되고 지역의 산업활동을 통한 각종상품이 항만을 이용하여 수출입 되는 것이기 때문이다. 항만과 지역경제는 상호 밀접한 관계는 국제경쟁력을 제고할 뿐만 아니라 지역경제 활성화에 중요한 이슈가 되고 있는 것이다.

특히 우리나라에서 항만을 가진 도시들은 산업구조 조정 과정에서 여건변화에 신속하게 대응하지 못했다. 1960~1970년대의 산업화과정에서 한국 경제는 노동집약적 제조업에 비교우위를 가졌으며, 이들 전통 제조업은 주요 항만을 중심으로 발전했다. 부산, 인천 등 거점항만은 전통적 제조업의 원자재 조달 및 제품 수출의 관문역할을 수행했기 때문이다. 그런데 산업구조가 고도화됨에 따라 지식-기술 집약적 첨단산업의 비중이 상대적으로 높아지게 되었는바, 주요 해항도시들조차 첨단산업으로의 구조조정에 성공하지 못한 것으로 평가된다. 새로 발전된 첨단산업은 기존의 제조업 중심의 도시를 피하여 수도권과 내륙 등 가격이 상대적으로 낮은 지역 또는 전문인력과 정보확보가 유리한 지역에 입지했기 때문이다(박노경, 2001). 대표적인 예로 부산은 1980년대 이후 신발, 섬유, 유지, 조립금속 등 노동집약적 경공업이 쇠퇴하는 과정에서 중화학공업 또는 첨단산업으로의 구조조정에 실패함으로써 아직 지역경제성장이 침체를 벗어나지 못하고 있다.

항만의 도시경제 성장효과를 분석하기에 앞서, 부산과 인천의 도시 경제성장의 역사와 현황을 간략하게 살펴볼 필요가 있다. 앞선 논의와 같이 연구의 종속변수는 해항도시의 경제성장이므로 분석기간으로 설정된 1985년부터 2007년까지 이들 도시의 주요 현황을 살펴보면 <표 2>와 같다. 먼저 지역내총생산(GRDP)의 당해년 가격을 중심으로 부산은 1985년 약 14조 4,300억원, 1995년 약 32조 5,000억원, 2007년 약 43조 8,900억원으로 나타났다. 인천은 지역내총샌산이 1985년 약 3조 9,900억원에 불과하였으나, 1995년에는 약 23조 8,000억원, 2007년에는 약 44조 100억원으로 나타났다. 특히 인천은 1980년대에 부산 경제규모의 약 5분의 1에 불과하였으나 1990년 이후 현재까지 급속한 도시 경제성장을 보여 2007년 이후에는 부산의 경제규모를 능가하는 서울 다음의 제 2 도시가 되었다. 지역내총생산의 전국대비율 평균도 1980년대 부산은 7.3%에서 1990년대에는 6.2%, 2000년 이후는 5.7%로 계속 하락하는 추세이나, 인천은 1980년대 3.6%, 1990년대 4.3%, 2000년 이후에는 평균 4.7% 정도로 계속 증가하고 있다. 전반적으로 지역내총생산의 경상가격이 아닌 불변가격을 보면 두 도시는 모두 1980년대 이후 꾸준한 경제성장을 이룬 공통점을 가지고 있으며, 이러한 결과에 대해서 항만의 존재와 운영이 어떠한 기여를 해왔는가를 검증하는 것이 연구의 주요 목적이다.

그러나 2007년 기준 전국 평균 1인당 총생산은 1,578만 원인 데 비하여 부산과 인천은 각각 1,221만 원 및 1,408만 원으로 전국 평균의 77.4% 및 89.2%에 불과하여 인구에 비해 도시경제가 침체되었음을 알려주고 있다.

<표 2> 부산과 인천의 지역내총생산(GRDP) 변화추이(1985~2007)

* 자료: 경인 및 부산울산지방통계청, 지역경제 총 조사(1986～2008)의 자료를 토대로 재작성.

그러면 역사적으로 부산과 인천의 경제성장 과정은 어떠하였는가? 먼저 부산의 경우 경제성장의 측면에서 근래에 쇠퇴기의 국면을 맞고 있다. 1960년대 수출주도형 경공업의 육성에 산업정책의 초점이 맞추어 짐에 따라 부산은 입지적 이점과 주변지역으로부터 공급되는 값싼 노동력을 이용한 섬유, 신발, 합판, 조립금속 등 노동집약적 경공업부문의 빠른 성장과 수출증대에 힘입어 인구와 경제적 측면에서 괄목할 만한 성장을 이룩하였다. 이에 노동집약적 제조업중심의 산업구조가 자리잡기 시작하였으며, 당시에는 부산의 산업화가 바로 한국의 산업화라는 등식이 성립될 정도로 부산은 우리나라 산업화의 선도도시로서 그 위상을 굳건히 유지하였다. 1970년대 초반기의 공업화 추진과정에 있어서도 인근의 동남임해 공업벨트의 개발, 수출성장과 더불어 우리나라 남부권과 해양중심 도시로서의 부산의 위상은 높아져만 갔다. 그런데 1970년대 후반부터 산업경쟁력의 변화와 더불어 중앙정부의 산업정책은 중화학공업 육성정책으로 전환되었고 부산은 산업구조조정의 흐름에 적응하지 못함으로써 기존의 노동집약적 경공업 중심의 산업구조는 고착화되기 시작했다. 이에 부산은 신속히 고차산업화 되는 주변지역과는 달리 인구생태와 사회․경제적으로 분리되기 시작하였으며 이에 따라 부산의 도시성장은 내리막길을 걷기 시작하였다. 특히 1997년 외환위기 당시에는 동남은행 및 종합금융회사 퇴출로 지역경제의 어려움은 더욱 가중되었다. IMF이후 침체되었던 경제는 2002년 월드컵과 아시안게임, 아․태 장애인게임, 합창올림픽 등 4대 메가이벤트 개최 후 타 지역보다 경기회복이 호전되어 왔고, 최근 APEC 정상회의 개최와 부산-진해 경제자유구역 지정 및 신항만 개장으로 경제회복의 속도가 나아지고 있다(부산광역시, 1993; 부산광역시 시정백서, 2008). 그러나 부산경제는 U턴하여 상승국면으로 돌아섰다기보다는 여전히 하강국면에서 다소 진정을 보이고 있는 상황이라는 지적이 타당하다.

경제상황에 따른 과거 인구의 최대 수치는 1991년과 1995년으로 각각 385만명, 390만명이었다. 이후 2001년 378만 6천여명에서 2003년 371만1천여명, 2005년 365만8천여명, 2006년 363만5천여명, 2007년 361만5천여명으로 계속 줄어들었다. 2008년 기준으로 부산시의 인구는 359만 5천여명 정도로 떨어져 도시성장의 전성기보다 30만 명 정도 감소하였다. 인구유출이 시작된 1989년이래 인구가 350만명대로 낮아진 것은 일자리 부족으로 인한 수도권 등 타 지역으로의 유출이 많은데다 출산율이 전국 최저수준에 머물고 있는 것이 가장 큰 요인이다. 연령집단별 인구구성에서도 2003년(7.3%)에 처음 노인인구 비중이 7%를 넘어 고령화 도시로 진입하였고 2008년 현재 노령인구 비중이 10%를 넘고 있다(통계청, 2008; 행정안전부, 2008; 부산광역시, 2008).

반면 인천의 경우 최근 경제적으로 성장도시의 모습이 강하게 나타나고 있다. 인천시는 1980년 인구 100만을 처음 넘은 이해 1992년에는 인구 200만을 돌파하고 2007년에는 270만을 넘어서 현재까지 계속 증가하고 있다. 인천의 급격한 성장요인은 상공업 발전, 항만 및 공항개발에 따른 일자리 증가에 의해 전국에서 모여든 인구급증 때문으로 평가된다. 특히 인천항은 동북아시아의 중심부에 위치한 우리나라 서해안 제 1의 항만으로 광대한 시장잠재력을 가진 중국과 국내 수도권의 중심에 위치하며. 인천국제공항과도 함께 항공․해운 복합운송시스템과 국제적 운송네트워크 형성을 도모하고 있다. 게다가 인천은 우리나라 최대의 소비지인 수도권과 경인공업지역을 배후로 하는 최대의 항만이며 수도권 물류거점 항만으로 인정받고 있는 곳이기도 하다(인천광역시 시정백서, 2008). 즉 인천시와 항만은 경인공업지대 및 수도권지역 산업시설에 소요되는 각종 원자재 수입․공급과 제품 수출을 담당하고 수도권 일대에서 필요로 하는 소비물자를 원활하게 공급하고 있는 수도권의 관문역할을 해 왔다. 1992년 한․중 수교 이후 인천항의 무역항 기능이 살아나면서 2005년 이후에는 컨테이너화물 취급실적이 100만 TEU를 넘어서는 등 국제교역이 크게 증가하였으며, 하역장비의 발달과 선박의 대형화 등으로 폐쇄형 갑문항만인 내항을 벗어나서 인천컨테이너터미널(ICT) 개장을 시작으로 인천북항이 건설되고 송도신항만 건설이 추진되면서 본격적인 개방형 외항시대 및 고도경제성장이 함께 이루어지고 있다(인천항만공사, 2009). 또한 부산과 비슷한 시기인 2005년부터 인천항은 중앙정부의 관영체계에서 항만공사에 의한 전문 항만관리 운영체계로 전환되면서, 항만의 생산성과 국제경쟁력이 크게 향상되고 있다. 인천경제자유구역과 서울과의 근접성으로 인해 인천시는 부산과 더불어 컨테이너 물동량의 거점항만으로 자리 잡았으며, 이에 인천시는 항만물류산업을 인천시의 주요 전략산업으로 선정하여 동북아 물류 중심지를 실현한다는 정책을 구상하고 있다(인천광역시, 2008). 또한 부가가치 물류생산의 활성화를 이끌어 국제경쟁력을 제고하며 고급 물류서비스 제공으로 물류기업유치 및 집적화를 도모하여 물류산업을 도시전략산업으로 육성하고 있어 장기적인 성장전망도 밝은 것으로 보인다.

2. 도시 경제성장에 대한 항만의 효과

연구목적에 따라 도시 경제성장에 대한 항만의 효과를 경험적으로 분석하기에 앞서 먼저 종속변수와 개별 독립변수들 간의 상관관계를 살펴보면 전반적으로 각 변수와 종속변수 간에는 서로 정(+)의 상관관계가 많이 나타나고 있다. 그 이유는 이론적 논의와 같이 종속변수인 지역내총생산(GRDP)에 대한 독립변수의 상관관계가 긍정적인 내용들이고 대부분 경제성장에 긍정적인 효과를 나타내는 지표를 대부분 선정했기 때문이다. 세부적으로는 부산과 인천에서 경제성장과 항만산업의 상관관계가 가장 높고, 항만시설과 항만물동량도 높은 상관성을 보이고 있다. 부산의 인구상황과 인천의 경기상황이 경제성장과 일부 부(-)의 상관관계가 나타난 이유를 고민한 결과, 부산은 전국 최고수준의 인구노령화 및 저출산 문제와 연관이 있을 것으로 생각되며, 인천은 1990년대 IMF 외환위기 등 국가경기 침체시기에도 행정구역통합과 정부지원 등 우리나라 다른 도시에 비해 지속적인 성장을 해 온 이유 때문으로 추정된다(행정안전부, 2008; 통계청, 각 년도). 따라서 전반적으로 도시의 경제성장과 항만 및 통제변수들의 상관관계는 어느 정도 수용할 수 있는 결과로 보여 진다.

다음으로 연구모형과 같이 부산과 인천의 경제성장의 대리지표인 지역내총생산(GRDP: Y1)을 종속변수로 선정하고 종속변수에 영향을 주고 있는 독립변수 6개(X1～X6), 통제변수 6개(X7～X12)를 회귀식에 투입하여 분석을 진행하였다. 그 결과 두 도시의 경제성장을 종속변수로 한 회귀모형의 설명력(Adjusted R2)은 부산이 56.1%, 인천이 47.8%로 나타났다. 이 과정에서 종속변수별 회귀모형의 다공선성을 나타내는 변수별 분산팽창요인(VIF)의 값은 10.0 미만, Durbin-Watson의 통계량 d는 부산과 인천의 자료에서 각각 2.101, 1.996으로 나타나 2.0에 근접함으로써 독립변수 상호간 잔차분산 및 자기상관은 수용할 수 있는 수준으로 나타났다. 따라서 <표 3>과 같이 과거 23년의 기간 동안 부산과 인천의 도시 경제성장에 대한 항만의 효과를 각 독립변수 차원별로 나누어 살펴보고, 구체적인 논의를 하기로 하였다.

먼저 <표 3>에 따르면 전체적으로 부산과 인천의 경제성장에 대한 각 변수의 영향은 비슷한 유형과 수준으로 나타났으나, 도시별로 약간의 차이는 보이고 있다. 먼저 부산의 지역경제성장에 대해서는 독립변수와 통제변수에 관한 총 12가지 요인 중에서 6개의 요인이 유의하게 나타났다. 항만과 관련된 변수로는 항만시설(β=.120), 항만물동량(β=.209), 항만비용(β=.115), 항만산업(β=.246)이 유의미한 변수였으며, 국가보조금(β=.124)과 지방자치(β=.151)가 부산지역 경제성장에 유의미한 변수였다(p<0.05).

인천의 지역경제성장에 대해서도 6개의 독립변수가 유의미한 요인으로 나타났다. 그것은 항만시설(β=.119), 항만물동량(β=.242), 항만산업(β=.268), 인구상황(β=.131), 국가보조금(β=.158), 지방자치(β=.113) 등이었다. 따라서 경제성장에 관한 두 도시의 자료에서 공통적으로 나타난 영향요인(항만시설, 물동량, 항만산업)이 있는 반면, 도시별로 서로 다른 영향요인도 일부 나타나고 있다(p<0.05). 반면에 항만인력, 입․출항 선박, 경기상황, 재정자립도, 선거는 부산과 인천 두 도시의 경제성장에 의미 있는 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다(p>0.05).

<표 3> 해항도시 경제성장에 대한 항만의 효과분석(1985-2007)

해항도시 변수		부산			인천
		b	β	r	b	β	r
(상수)		.712**			.571***
독립변수 (X1～X6)	항만시설	8.562E-02	.120*	.529	8.736E-02	.119*	.507
	항만인력	6.655E-02	.089	.291	4.617E-02	.026	.158
	입․출항 선박	1.586E-02	.019	.158	7.849E-02	.097	.232
	항만물동량	.158	.209**	.410	.175	.242**	.412
	항만비용	8.240E-02	.115*	.231	6.823E-02	.060	.432
	항만산업	.181	.246**	.658	.200	.268**	.553
통제변수 (X7～X12)	인구상황	-1.513E-02	-.018	-.217	9.875E-02	.131*	.310
	경기상황	2.517E-02	.009	.289	-4.891E-02	-.028	-.180
	재정자립도	5.474E-02	.070	.433	5.512E-02	.079	.347
	국가보조금	8.119E-02	.124*	.531	.147	.158*	.414
	지방자치	.118	.151*	.368	.101	.113*	.250
	선거	-1.502E-03	-.011	-.192	-3.648E-02	-.021	-.506
Durbin-Watson의 D		2.101			1.996
Adjusted R2		.561			.478

비고) 종속변수: 연도별 지역내총생산(GRDP),  유의확률은 * p<.05 , ** p<.01 , r은 상관계수.

일단 이러한 전반적인 결과에 대해 개략적인 논의를 하자면, 우선 각 도시의 경제성장을 종속변수로 설정하였을 때 독립변수와 통제변수 양쪽 차원에서 유의미한 요인들이 일정부분 드러난 점으로 미루어 연구모형에서의 가정은 비교적 타당했다고 볼 수 있다. 그러한 가운데 두 도시 간에 경제성장의 영향요인에 관한 세부적인 유형과 내용이 약간의 차이를 보인 것은 일단 주목되는 부분이다. 그 이유는 이 연구결과가 선행연구의 결과와 다른 점을 보여주기 때문이다. 예컨대 기존의 항만의 경제효과에 관한 경제학적 연구에서는 통제변수를 고려하지 않았으나, 이 연구에서는 통제변수인 재정상황이나 정치상황에서 의미가 있는 요인이 드러났다. 또한 여기서는 개별 도시의 고유한 특성이나 항만특성에 따라 각 변수와 경제성장간의 관계도 약간씩 달라질 가능성도 보여주고 있다. 이러한 점들에 대한 보다 세부적인 논의는 다음과 같이 할 수 있다.

첫째, 독립변수인 항만변수 중에서 두 도시의 경제성장에 공통적으로 영향을 미치는 것은 항만시설, 항만물동량, 항만산업이다. 이러한 공통변수는 부산과 인천뿐만 아니라 이들 도시와 비슷한 처지에 놓인 우리나라 다른 도시에 항만과 경제성장간의 영향관계를 적용, 연구함에 있어 일반화시키기 좋은 변수들이라 할 수 있다. 먼저 항만시설은 도시의 경제성장과 밀접한 연관을 갖는다. 항만시설은 곧 항만의 물리적 시설규모로서 항만접안시설, 항만보관시설의 공간면적을 의미하였는데, 이것과 도시의 경제성장은 비례관계를 가진다는 의미로 해석된다. 부산과 인천의 항만시설은 근래까지 컨테이너 물류화(TEU)에 따른 접안시설과 보관시설의 확장으로 꾸준히 증가하는 추세에 있다. 항만시설의 규모가 도시의 경제성장에 미치는 영향을 고려할 때 항만재개발에 대한 정부의 관심과 지원이 있어야 할 것이다. 다음으로 연간 컨테이너 물동량의 규모를 의미하는 항만물동량의 경우에도 도시 경제성장과 밀접한 연관을 가지는 것으로 나타났다. 컨테이너 1TEU가 입․출항하는 경우에 물동량으로는 2TEU에 해당하는데, 이는 터미널 운영사 수입, 화물입항료 수입, 대리점수수료 등의 직접효과와 선박입항에 따른 간접효과에 의한 경제적 효과를 창출하는 것이 확인된 것이다. 물동량 처리에 따른 기타 효과로 물동량 증가에 따른 효과는 고용유발 효과는 물론, 이용 선박의 적재율 제고로 해상운임 인하효과 등 물류비 절감효과, 항만과 도시브랜드의 홍보효과, 항만운영 선진화 및 항만정보 고도화를 촉진시키는 효과를 유발한다(김안호․기성래, 2005). 같은 맥락에서 항만산업도 부산과 인천의 사례에서 경제성장에 가장 영향력이 큰 변수로 나타났다는 점(p<.01)이 중요한 의미를 가진다. 이는 국가가 부산과 인천항 등 주요 항만에 대해서 항만산업에 관한 국가의 전략적 개발 및 운영 필요하다는 것을 말해준다. 2007년 기준 우리나라의 국가경제에서 항만산업이 차지하는 비중은 산업인력에 있어 약 75만 여명으로 국가 전체 산업종사자의 약 3.1%에 불과하지만, 부산이나 인천과 같은 주요 해항도시에서는 그 비중이 훨씬 높으므로 도시경제에 지대한 영향을 미치는 것으로 해석된다.

둘째, 통제변수 중에서 두 도시의 경제성장에 공통적으로 영향을 미치는 것은 국가보조금과 지방자치이다. 이러한 결과는 도시와 항만을 둘러싼 환경에서 재정상황과 정치상황이 도시경제에 장기적으로 영향을 미칠 수 있음을 잠정적으로 증명한 것이다. 먼저 도시정부의 재정상황은 경제와 밀접한 연관이 있는데, 정부가 도시 경제성장에 대한 재정정책이나 지출내용 등이 도시 경제성장의 중요한 결정요인으로 작용함을 뜻한다. 이러한 이유로 부산과 인천은 국가항만으로 그간 항만시설에 대한 중앙정부의 재정지원을 비교적 원활하게 받아왔기 때문으로 풀이된다. 지방자치가 경제성장과 유의미한 관계를 가진 것은 흥미로운 발견으로, 1991년 지방의회가 만들어지고 민선단체장이 선출된 1995년부터 부산과 인천은 정치제도상의 큰 변화를 경험했다. 이러한 상황에서 부산과 인천의 역대 직선 시장들은 시민들의 요구에 보다 능동적으로 대응하였고, 재선을 위한 지역개발이나 경제성장에 관심을 많이 둘 가능성이 존재했다. 따라서 이 변수의 유의성은 도시가 지방자치를 통한 새로운 정치제도를 도입하고, 행정체제 및 재정정책의 변화를 모색하면 도시는 경제적으로도 많은 성장을 할 가능성을 말해준다.

셋째, 독립변수와 통제변수 중에서 두 도시의 경제성장에 영향에 차이를 보이는 변수는 부산의 항만비용과 인천의 인구상황의 유의성으로 나타났다. 먼저 부산의 항만비용은 항만하역료, 화물입․출항료 등인데, 화물 수․출입 시 항만의 모든 비용은 규모의 경제와도 연관되며, 이는 곧 항만물류비용을 통한 도시경제의 기여도를 의미한다. 환율 및 컨테이너세를 감안하더라도 부산은 전국적으로 물류비용이 저렴하여 기업이나 선사에 의해 선호되는 편이며(부산항만공사, 2009), 이러한 경제적 상황이 경제발전에도 영향을 미친 것으로 보여 진다. 이와 달리 인천의 경우 상대적으로 물류비용이 지역경제성장에 미치는 영향이 없는 것은 부산보다 상대적으로 적은 시설과 물동량, 높은 물류비용 때문으로 풀이된다. 인구상황 변수의 경우를 살펴보면, 인천이 도시인구와 경제성장이 유의미한 인과관계로 나타난 반면 부산은 그렇지 못하였다. 2008년 하반기부터 인천은 인구 약 270만을 넘어서서 부산(약 359만)에 이은 제 3의 인구도시인데, 특히 1995년 광역시로 승격한 이후 현재까지 인구와 행정구역이 급속히 증가했다. 이 시기에 부산을 포함한 우리나라 대부분 대도시의 인구는 오히려 정체되었거나 감소하였다(행정안전부, 2008). 따라서 단순 인구증가 상황만 놓고 본다면 지금도 인천은 강한 성장의 면모를 보이고 있어 지역경제 활성화에 큰 효과를 주고 있지만, 반대로 부산은 인구쇠퇴기로 인한 성장침체의 국면을 맞은 것으로 추정할 수 있다.

Ⅴ. 발견과 함의들

오늘날 항만과 도시는 하나의 경제적 유기체로 성장과 쇠퇴를 함께 하고 있다. 이제 해항도시는 이러한 지리적, 경제적 장점을 극대화하고 활성화시켜 스스로 도시와 국가의 경쟁력을 제고시켜 나가야 할 것이다. 이런 점에서 이 연구는 해항도시에 대한 항만의 경제적 기여를 새롭게 인식하고, 정부와 각 도시로 하여금 항만에 대한 적정한 개발과 운영을 하기 위한 기초적인 자료를 제공할 수 있다. 즉 학문적으로는 부산과 인천 등 주요 해항도시의 경제성장에 대한 일반적인 이해를 제공함과 동시에 개별 도시정부에 대해서는 경제성장의 동인으로 삼고 있거나 삼으려는 항만요인에 대한 정보를 제공하며, 나아가 국가에게는 항만 관리정책의 단초를 찾는데도 도움을 줄 수 있다.

이 연구의 전반적인 분석결과에 의하면 부산과 인천은 대부분 항만이 가진 특색이 상당부분 유사하며 항만의 지역경제성장 효과와 요인도 비교적 명확하게 나타났다. 즉 항만이 도시의 경제성장에 미치는 효과를 회귀추정을 통해 분석한 결과, 통제변수의 여타 조건이 동일한 경우 항만변수는 지역내총생산에 정(＋)의 효과를 미치는 것으로 밝혀졌다. 또한 도시경제를 둘러싼 인구, 경기, 재정과 정치상황 등 환경변수를 종합적으로 분석한 결과 이러한 요인들이 의미도 밝혀졌다는 점에서 기존과 다른 연구의 의의가 있다고 생각된다. 지금까지의 연구결과에 기초하여 우리나라 해항도시에서 경제성장을 관리하고 조건을 이해하는데 있어서 몇 가지 함의를 생각해 볼 수 있다.

첫째, 부산과 인천의 사례에서 항만이 도시경제에 미치는 효과는 상당한 수준으로 나타났다. 환경변수들이 통제된 상태에서 항만이 도시 경제성장의 상당부분을 통계적으로 설명했다는 점은 이를 반증해준다. 그러므로 부산과 인천 같은 도시는 항만 특유의 개방성과 독점적 우월성, 즉 다양한 종류의 산업과 다수의 기업체, 물류와 교통의 입지우위를 점하고 있어 내륙도시보다 경제성장의 잠재력이 크다는 주장을 실제로 확인했다. 이들 도시의 항만경제는 국가경제뿐만 아니라 지역경제의 일부분을 이루고 있어 지역경제와는 불가분의 관계를 유지하면서 끊임없이 상호작용을 해나가고 있는 것이다. 그러나 과거 우리나라는 국가경제발전과 직접적인 연관이 될 경우에 항만이 개발되었으며, 중앙정부가 직접 주요 도시 항만을 개발, 관리해 온 관계로 도시나 지방정부의 역할은 상대적으로 장기간 위축되어 있었다. 대표적인 부산과 인천 같은 도시에서조차 그동안 항만이나 관련산업에 대해 적극적인 의지나 전문성을 가지고 관리하지 못한 것이 사실이지만, 국가의 입장에서는 주요 항만별로 특화하여 개발․운영해야 할 확실한 명분을 쥐고 있다. 이에 항만이 지역경제에 미치는 영향이 크게 나타난 부산과 인천, 그리고 이와 비슷한 상황에 있는 도시들은 스스로 항만의 기능과 장점을 더욱 부각시키는 정책방안을 강구해야 할 것이다. 또한 국가가 모든 지방항만에 정책적 지원을 집중하는 것은 국가적 낭비를 초래하므로, 향후 ‘선택과 집중의 정책기준(자료)’을 그 항만을 가진 도시로부터 직접 제공받음으로써 정책의 선별성과 신뢰성을 높여가야 할 것이다.

항만의 지역경제 성장효과에서 보듯이, 우리나라 전국 해항도시들은 여전히 항만개발과 운영이 국가와 중앙정부 주도로 이루어짐을 탓하고 있기보다는 지역항만의 고유한 장점과 가능성을 발굴하고, 이를 지역경제의 성과와 부가가치로 연결하는 것을 중요과제로 삼아야 할 것이다. 예컨대 지방자치시대에 지방정부간 경쟁과 자체적인 역량이 중요해진 지금 각 도시의 특성과 정체성을 살린 자원개발과 지역경제 성장에 대한 발상의 전환이 필요한 것이다.

둘째, 우리나라에서 도시의 경제성장에 공통적으로 영향을 준 항만요인은 항만시설, 항만물동량, 항만산업이었다. 먼저 항만시설과 물동량이 경제성장에 영향을 미친 점으로 미루어 볼 때, 부산과 인천은 지속적인 항만개발 및 투자가 이루어져야 할 것이다. 이를 위한 방법에는 국가의 지원 측면과 도시정부의 역할 측면을 생각할 수 있다. 전자의 경우 항만시설 개발에 막대한 자금이 필요하지만 도시에서는 자체 감당하기가 어려운 것이 현실이므로, 부산과 인천은 국가와 지역경제에 대한 항만고유의 기여와 공헌도를 새로 분명히 제시할 수 있어야 할 것이다. 부산, 인천 등 주요 해항도시는 기존 스스로의 항만의 필요성과 장점만을 강조하는 방법을 고수하고 있지만. 이 방법으로는 경쟁관계에 있는 다른 국내 항만들, 도시들의 개발논리에 정책적으로 우선순위가 밀려질 수 있다. 즉 과거처럼 항만은 국가가 건설하고 도시는 배후지역에 대한 개발이익을 얻으려는 식으로 안이하게 접근해서는 안 될 문제인 것이다. 후자의 경우 현재 부산과 인천의 항만시설의 소유권을 가지고 있는 항만공사와 부산시, 인천시는 앞으로 항만시설 개발에 있어 민자유치를 활성화시키고 주도권 확보할 필요가 있다. 즉 사장과 단체장이 직접 항만개발사업을 위한 민자유치에 앞장서고 투자재원의 공동조달을 위한 협력체제(port governance)를 구성하여 (가칭)항만투자위원회나 투자컨소시엄 등을 만들어 내야 한다. 또한 항만개발에 대해 기존 관계자나 전문가의 인식이 여전히 도시경제에 기여하는 측면보다는 국가경제와 해상운송에 더 기여하는 것으로 인식하는 문제점도 해소되어야 한다. 각 도시는 새로운 조례제정을 통해 항만시설에 대한 종합부동산세 감면 등 실질적인 세제혜택도 확대해나가야 할 것이다. 다른 한편으로, 부산과 인천은 항만산업과 도시의 주력산업(전략산업)과의 연계성을 강화할 필요도 있다. 항만연관산업과 항만의존산업은 그 종류가 많으며 도시 노동시장에서 고용흡수가 큰 업종이자 고부가가치산업임에는 분명하지만, 도시 주력산업과의 관계가 소원해질 경우 시설투자의 타당성과 운영효과가 저하될 것은 자명한 일이다. 이에 각 도시가 가지고 있는 특성과 항만으로 인한 유․무형의 자원을 재검토하고 이것을 목록으로 만들어 가치와 매력을 분석, 발굴하여 항만운영과 관련산업의 유인으로 활용해야 할 것이다. 부산과 인천은 약 70여종이 넘는 항만산업의 생산성과 규모의 경제성을 파악하여 항만개발과 지역산업 활성화를 지속적으로 추진해 나가는 정책도 중요할 것이다.

셋째, 통제변수 중에서 도시의 경제성장에 공통적으로 영향을 미치는 것은 국가보조금과 지방자치였다. 이것은 항만 이외에 재정상황과 정치상황이 경제성장과 부분적 연관성이 있음을 암시하는 동시에 항만 및 도시경제가 향후 정부차원에서의 관심과 배려, 시민과 지방자치라는 두 가지 변화에 대응해서 종합적으로 풀어나가야 함을 말해준다. 먼저 국가보조금은 도시경제에 대한 중앙정부의 재정지원을 의미하는데, 이것이 부산과 인천의 경제성장에 영향을 미쳤다는 것은 시사하는 바가 크다. 즉 부산과 인천의 경우 한정된 정부재정에서 선택적 지원으로 인해 경제성장이 이루어졌다는 점은 국가항만을 가지고 다른 도시들과의 경쟁 및 시장논리(선택과 집중)에서 우위에 있었다는 것을 뜻한다. 나아가 항만과 도시경제가 외부의 힘에 의해 성장된 측면이 있으며, 정치와 행정에 의한 자본의 강제적 또는 계획적 배분에 의하여 달성된 측면도 있다는 것을 간접적으로 알려준다. 분명 재정지원은 도시경제에 긍정적인 영향을 미치고 있으므로, 도시는 자주적인 재원확보 방안을 마련하는 동시에 중앙정부의 재정지원 확대를 이끌어내기 위한 창의적인 발전전략을 개발해야 할 것이다. 정치적으로 볼 때 부산과 인천에서 지방자치가 경제성장에 많은 영향을 미치고 있는 것도 흥미로운 발견이었다. 지방자치의 실시가 부산과 인천의 경제성장에 긍정적인 영향을 주었다는 점은 정치체제가 도시경제발전과 무관하지 않다는 기존 주장을 증명하는 것이다. 우리나라 지방자치는 민선단체장이 선출된 1995년 이후부터로 볼 수 있는데, 지방자치의 실시로 인한 정치적 변화(political variation)는 도시경제에도 긍정적 요인이 될 수 있었다. 예컨대 민선단체장은 관선단체장보다 정치적인 자율성, 유권자에 대한 반응이 크고 시민의 편익증대를 위해 노력하므로, 경제발전에 대해서도 적극적인 자세를 취할 수 있기 때문이다. 따라서 부산과 인천의 지속적인 경제성장을 위해 도시정부 및 시민 스스로가 자율성과 협치관계(governance)를 강화하고 민주적 자치의 기반을 공고히 다져 나가야 할 것이다.

넷째, 독립변수와 통제변수 중에서 도시별로 경제성장에 영향에 차이를 보이는 변수는 부산의 항만비용과 인천의 인구상황으로 나타났다. 이렇듯 경제성장에 영향을 미치는 항만과 환경요인이 다르다는 것은 도시별 특성을 고려한 국가의 항만관리와 경제정책이 필요한 동시에 도시주도형 관리정책이 새롭게 필요하다는 것을 시사한다. 예컨대 항만비용에 있어 부산시는 자체적인 항만경쟁력 제고 차원에서 항비와 물류비용, 배후지 임대료 할인, 컨테이너세 면제 등의 조치를 해왔으며, 이것이 결과적으로 도시경제에 긍정적인 효과를 유발했다고 볼 수 있다. 인천시는 주로 인구유입에 의한 경제성장 효과를 창출해 왔으므로, 부산과 같이 향후 언젠가 인구성장력이 시들 때 도시경제도 동반 침체될 가능성이 있다. 이에 인구유출을 방지하면서 출산과 젊은 인구의 전입을 계속 장려할 정책대안을 미리 마련해 두어야 할 것이다.

국제적, 국내적 항만경쟁의 이중고 시대를 맞은 우리나라는 불행히도 항만과 해항도시를 둘러싼 환경이 점점 나빠지고 있다. 부산과 인천을 제외하더라도 지방정부의 정치적 판단에 의한 광양, 평택, 울산, 포항항 등의 개발 움직임도 예사롭지 않다. 게다가 중앙정부가 정치적인 목적으로 도시의 항만관리를 단기적으로 계획하고 추진하는 것도 전체 국익에는 문제가 될 것이다. 이에 중앙과 지방은 항만의 지속 가능한 발전에 대한 장기적인 계획을 세우고 지역역량의 활용과 참여를 극대화해야 할 것이다.

다섯째, 이 연구의 주제가 주는 시사점으로는 향후 우리나라 각 해항도시가 항만시설과 운영에 대한 정기적인 자료를 생산하고, 종합적인 관리체계를 구축할 필요가 있다는 것이다. 항만과 도시 경제성장의 연구진행에 있어서 다소 제한 받았던 점은 다른 경제연감이나 도시통계와는 달리 항만에 대한 데이터나 자료는 과거 상당기간 체계적이지 않았다는 것이다. 항만의 도시경제에 대한 효과를 감안할 때, 국가주요항만들에 대한 자료관리(PORT-MIS 등)를 일원화시켜 정부 및 도시의 장기적인 항만정책 입안의 토대로 삼아야 할 것이다.

끝으로 이 연구결과를 토대로 항만이 해항도시의 지역경제 성장에 미치는 영향은 분명 크다고 할 수 있다. 그러나 이러한 논리가 우리나라 유사 도시들에 공통적으로 해당되는지는 알 수 없고, 연구결과가 울산항이나 광양항, 평택항, 기타 중․소항만과 도시에까지 그대로 일반화되기에는 어려운 측면이 있다. 왜냐하면 부산이나 인천은 서울에 다음 우리나라에서 제 2, 3의 거대도시이며 개항의 역사와 항만의 규모도 우월하기 때문이다. 다만 서두에 밝힌 바와 같이 부산과 인천은 항만에 관한 자료의 역사성과 체계성, 정확성 측면에서 우수한 수준이었으므로, 결과의 타당성을 담보하기 좋은 연구대상이었다. 또한 항만이 지역경제에 미치는 영향은 가시적 효과 외에도 간접효과 등이 있을 수 있으나, 자료를 통한 측정에 어려운 점도 있었다. 그러나 항만의 도시경제에 대한 기여효과를 상당부분 증명한 점은 현실세계에서 지속 가능한 경제성장이나 침체된 지역경제를 회복하는데 항만이 중요한 원동력이 될 수 있음을 알려주었다. 따라서 우리나라 주요 해항도시들은 앞으로 지역경제성장 정책을 입안하거나 결정할 경우 최우선 순위로 항만을 고려해야 하는 동시에 이것의 긍정적 경제효과도 간과하지 말아야 할 것이다.

참 고 문 헌

강윤호. (2008). 지역경제성장의 영향요인 분석. 한국행정학보, 42(1): 365-381.

김상춘․최봉호. (2008). 울산지역 항만산업의 구조 및 지역경제파급효과 분석. 산업경제연구, 21(2): 559-587.

김안호․기성래. (2005). 항만산업의 경제적 파급효과. 한국항만경제학회지, 21(4): 141-160.

김학소․김의준. (2000). 항만투자의 경제적 효과에 관한 연구. 한국해양수산개발원.

박노경. (2001). 한국 항만도시의 입지, 인구성장과 화물집중도 연구. 한국항만경제학회지, 17(2): 61-87.

박형창. (2003). 새만금 신항만 개발이 전북지역에 미치는 경제적 효과. 한국행정학회 학술대회 발표논문집.

오세웅․여기태․이철영. (2001). 항만과 지역 경제간의 동태적 모델에 관한 연구. 한국시스템다이내믹스 연구, 2(1): 29-50.

이원일․김상구. (1999). 컨테이너의 부산광역시 재정기여도 분석. 해양환경안전학회지, 5(1): 79-93.

정봉민. (1999). 항만산업의 국민경제 기여도 분석: 산업연관분석을 중심으로. 한국항만경제학회지, 15(2): 1-14.

정봉민․마문식․이호춘. (2004). 해운항만산업의 국가경제기여도 분석. 한국해양수산개발원.

국토해양부. (2009). 국토해양통계연보 및 통계누리(http://stat.mltm.go.kr).

전국항운노동조합연맹. (2009). 전국 항운노동조합 지역별 현황.

통계청. (각 연도). 지역산업총조사 및 한국의 사회지표.

행정안전부. (각 연도). 한국도시연감 및 지방재정연감.

경인지방통계청/부산울산지방통계청. (각 년도). 지역산업총조사.

부산광역시. (각 년도). 자치행정과/해양항만과. 항만시설 및 운영통계.

. (1986-2008). 시정백서.

. (1993). 직할시 30년: 부산의 어제, 오늘 그리고 내일(1963-1992).

부산지방해양항만청. (2009). 항만시설 및 운영통계.

부산항만공사. (2009). 부산항 부두 및 항만시설 운영통계(Port-MIS).

인천광역시. (각 연도). 자치행정과/항만공항정책과. 항만/공항 및 운영현황 통계.

. (1986-2008). 시정백서.

인천항만공사. (2009). 인천항 부두시설 운영통계(Port-MIS).

Bassett, K. and Hoare, T. (1996). Port-City Relations and Coastal Zone Management in the Severn Estuary: the view from Bristol, in Hoyle, B.(Ed). Cityports, coastal zones and regional change: International perspectives on planning and management. Chichester, Wiley.

Bird, J. (1963). The Major Seaports of the United Kingdom. London: Hutchinson: 27-34.

Bird, J. (1980). Seaports as a Subset of Gateways for Regions. Progress in Human Geography. 4(4): 360-370.

Branch, A. E. (1986). Elements of Port Operation and Management(Paperback). Kluwer Academic Publishers: 1-250.

Clark, X., Dollar, D. and Micco, A. (2004). Port Efficiency, Maritime Transport Cost and Bilateral Trade. National Bureau of Economic Research Working Paper Working Paper No.10353: 1-21.

Deichman, U. , Kaiser, K , Lall, S. and Shalizi, Z. (2005). Agglomeration, Transport, and Regional Development in Indonesia. World Bank Policy Research Working paper 3477: 1-23.

Fujita, M. and Mori, T. (1996). The Role of Ports in the Making of Major Cities: Self Agglomeration and Hub Effect. Journal of Development Economics. 49: 93-120.

Fujita, M. and Thiese, J. F. (2002). Economics of agglomeration: Cities, Industrial location and Regional Growth. Cambridge University Press. UK.

Graf, A. (2009). Port Cities in Asia and Europe: Routledge Studies in the Modern History of Asia. Routledge: 1-222.

Hershman, M. (1988). Urban Ports And Harbour Management: Responding To Change Along US waterfronts: Responding to Change Along U. S. Waterfronts. Taylor & Francis: 1-368.

Hoyle, B. (1995). Inter-Port Competition in Developing Countries: an East African Case Study. Journal of Transport Geography. 3(2): 87-103.

Huff. W. G. (1997). The Economic Growth of Singapore: Trade and Development in the Twentieth Century. Cambridge University Press: 1-494.

Lim, Jung Duk. (2008). Impact of Port and Port Related Industries on Busan Regional Economy. Journal of Korea Port Economic Association. 24(2): 113-129.

McDonald, J. F. (2007). Urban America: Growth, Crisis, and Rebirth. M. E. Sharpe: 1-377.

McManus, P. (2007). The Changing Port-City Interface: Moving Towards Sustainability? State of Australian Cities National Conference. 3: 427-433.

Ray, D. and Blankfeld, R. (2002). Reforming Indonesia's Ports. Technical reports Partnership for Economic Growth(PEG) Project Under USAID: 22-45.

Sharp, E. B. (1990). Urban Politics and Administration: From Service Delivery to Economic Development. New York & London: Longman: 1-21.

Slack, B. (2004). Shipping and Ports in the Twenty-first Century: Globalization, Technical Change and the Environment(Ocean Management and Policy). Routledge: 1-240.

Slack, B. and Wang, J. J. (2002). The Challenge of Peripheral Ports: An Asian Perspective. Geo Journal, Kluwer Academic Publishers(the Netherlands), 56: 159-166.

Thompson, W. R. (1981). A Preface to Urban Economic and Public Policy. New York ; St. Mantin's Press: 1-74.

Wang, J. J., Olivier, D., Notteboom, T. and Slack, B. (2007). Ports, Cities, and Global Supply Chains(Transport and Mobility). Ashgate Publishing: 1-278.

우양호(禹良昊): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 공공서비스 관리이론의 한국적 적실성에 관한 연구, 2009)하고, 현재 한국해양대학교 국제해양문제연구소 인문한국(HK) 연구교수로 재직하고 있다(HK "해항도시의 문화교섭학" 연구단). 한국공공행정학회 이사, HK학술지 편집이사 등을 맡고 있다. 주요 관심분야는 도시 및 지방행정, 해양행정, 공공관리, 정책분석 및 평가 등이다. 최근 논문과 저서로는 “우리나라 항만도시의 성장 영향요인 분석(2009)”, “행정서비스 고객불만족차원과 요인검증(2009)”, “공유자원 관리를 위한 제도적 장치의 성공과 실패요인(2008)”, “부산의 도시혁신과 거버넌스(2007)” 등이 있다.

<E-mail: woo8425@hanmail.net / 논문접수일: 2009. 07. 16 / 심사개시일: 2009. 07. 22 / 심사완료일: 2009. 08. 05>