지방공무원 역량강화에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제4호(2009 겨울) : 33～59

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: 역량기반 교육훈련을 중심으로

A Study on the Reinforcement of Local Public Officials' Competency

: Focused on the Competency-Based Curriculum

최 무 현*

* 제1저자

김 영 우**

**교신저자

본 연구는 지방공무원 교육훈련이 역량기반의 맞춤형 교육훈련을 지향해야 한다는 관점에서 지방공무원의 역량수준을 실증적으로 분석하고 그 결과를 바탕으로 지방공무원 교육훈련의 문제점과 개선방향을 도출하고자 한다. 이를 위해 광역 지방자치단체 전체와 기초 지방자치단체 50곳을 대상으로 설문조사를 수행하였다. 그리고 설문조사를 통하여 조사되지 않았던 부분을 중심으로 지방실무에 밝은 국장급 이상 공무원을 대상으로 중심그룹 면접조사(FGI)를 실시하였다. 설문조사를 통해 지방공무원의 역량을 측정한 결과 광역지자체 소속 공무원이 기초지자체 소속 공무원보다 역량이 높았으며, 팀장급(중간관리자)의 역량이 전반적으로 부족한 것으로 나타났다. 이와 같은 연구를 통해 본 연구는 다음과 같은 정책적 제언을 하였다. 지방공무원의 역량강화를 위해서는 각 개인에 대한 역량진단 결과를 바탕으로 맞춤형 교육훈련을 실시해야 한다. 이를 위해 지방공무원 표준역량사전과 진단도구와 같은 역량기반 교육훈련 인프라의 구축이 요구된다. 그리고 지방공무원 교육훈련 거버넌스 체계의 구축, 교육훈련과 다른 인사과정의 연계, 학습조직화 기반의 조성, 지역 교육니즈에 부합하는 교육과정의 개발 등을 제시하였다.

주제어 : 지방공무원, 역량, 교육훈련

I. 서  론

한 기업의 조직구조와 과정의 효율적인 설계보다 조직 내 구성원들의 능력 혹은 역량이 그 기업의 성패를 결정짓는데 더 중요한 요소로 작용한다고 흔히들 주장한다(Pfeffer, 1994). 조직구성원의 역량에 대한 강조는 정부부문에서 더욱 중시되어질 필요가 있다. 어떤 분야보다도 노동집약적인 성격이 강한 분야가 정부부문이기 때문이다. 정부의 가장 큰 자산인 공무원 개개인의 능력향상은 매우 중요하며 이를 위해 효율적인 공무원 교육훈련체계를 구축할 필요가 있다. 특히 우리나라는 직위분류제가 아닌 계급제적 직업공무원제도를 기반으로 하고 있기 때문에, 공무원은 당장의 능력이나 전문성보다는 장래의 ‘가능성’을 보고 임용되며 장기복무를 예정하게 된다. 따라서 입직 이후 신규채용자에 대한 교육이 체계적으로 이루어질 필요가 있고, 주기적인 보수 교육을 통해 끊임없이 새로운 지식과 능력을 재충전할 필요가 있다.

Dresang(1999)에 따르면 어느 국가나 정부예산의 25% 내외를 공무원 인건비로 지출하고 있다고 하는데, 근래 기획재정부의 발표에 따르면(‘2008년도 공무원 정원 및 인건비 예산 내역’) 2007년 한해 동안 우리나라 공무원 인건비로 지출된 예산이 67조 5천억 원에 달해 전체 국가예산 256조 1,721억 원의 26.3%에 이르는 것으로 나타났다(서울신문, 2009.3.2).

현재 우리나라 공무원 교육훈련은 다양한 문제점들을 갖고 있다. 그 중 대표적인 것이 교육니즈에 대한 정확한 진단이나 분석이 없이 공급자 주도의 교육훈련을 실시한다는 것이다(오성호, 1997; 함성득 외, 2000: 18; 김신복, 1999; 122-133). 자신의 부족한 역량을 보충하여 직무능력을 향상시키는 것을 교육훈련의 궁극적인 목적이라 한다면, “내게 어떤 역량이 얼마만큼 부족한지”에 대한 진단과 분석이 선행되어야 한다. 이를 바탕으로 부족한 부분(gap)을 보충하는 교육과정을 이수하게 된다. 그런데 지금까지 우리 공무원 교육훈련은 이러한 진단 및 분석이 생략되었기 때문에 교육니즈에 부합할 수가 없었다. 승진 점수를 따는 것과 같은 비본질적인 목적을 위해 교육기관에 의해 백화점식으로 제공되는 교육과정 중에서 자신의 사정(시간적 여유, 상관의 허락 등)에 맞는 과목을 이수하는 것이 우리나라 공무원 교육훈련의 일상적인 모습이었다. 따라서 부족한 역량과 수준을 파악하고 이를 보충하는 교육과정을 체계적으로 연결시키는 ‘맞춤형’ 교육훈련을 실시하는 것이 가장 시급한 과제라고 할 수 있는데, 이를 가능하게 하는 것이 역량기반 교육훈련이다. 역량기반 교육훈련은 조직이나 부서의 역량모델링을 통해 고성과(high performance)를 산출하는데 필요한 역량과 그 역량의 부족분(gap)을 파악하고, 이를 보충하는 교과 및 교육과정을 체계적으로 연결시키는데 목적을 두고 있다.

한국 공무원 교육훈련의 문제점은 이것 이외에도, 기타 인사과정과의 유기적 연계부족, 교육훈련 예산의 부족, 교육훈련 전문인력의 부족, 공무원 교육훈련기관 운영에서의 문제점, 강의방식의 집합교육 위주의 교육방식의 문제점 등이 문제점으로 거론되고 있다(오성호, 1997; 함성득 외, 2000: 18; 김신복, 1999; 122-133; 박천오․최호진, 2002: 942-946).

지방공무원 역량강화에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제4호(2009 겨울)

지방화의 추세에 따라 중앙의 권한이 지방으로 이전되면서, 이제 지방자치단체는 자치사무 범위 내에서 주민의 요구를 반영한 정책을 자율적으로 수립하고 집행할 수 있게 되었다. 지방자치단체가 이러한 역할과 기능을 적절하게 수행하기 위해서는 우수한 인적자원의 확보가 필수적이다. 이에 따라 그동안 소홀히 해왔던 인적자원 개발역량의 강화가 시급한 과제로 대두되고 있다. 지역적 특성을 반영한 인재상의 정립, 소속 공무원들이 행정환경의 변화에 따라 요구되는 역량을 갖추고 있는지에 대한 진단, 부족한 역량의 보충을 위한 교육훈련체계의 구축을 시급히 모색할 필요가 있다.

본 연구는 지방공무원 교육훈련이 역량기반의 맞춤형 교육훈련을 지향해야 한다는 관점에서 지방공무원의 역량수준을 실증적으로 분석하고 이를 기반으로 하여 지방공무원 교육훈련의 문제점과 개선방향을 도출하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 다음과 같은 연구방법을 주로 사용하였다. 첫째, 문헌조사를 통해 역량 및 역량기반의 교육훈련과 지방공무원 교육훈련에 관한 이론적 논의를 검토하였다. 둘째, 지방공무원을 대상으로 한 설문조사를 통해, 지방공무원의 역량진단과 교육훈련과 관련한 인식을 조사하고 이를 분석하였다. 셋째, 지방자치단체의 고위 관리자들을 대상으로 중요그룹 면접(Focus Group interview)을 실시하여 문헌조사와 설문조사의 결과를 보완하였다.

Ⅱ. 역량기반 인적자원관리와 지방공무원 교육훈련체계

1. 역량기반 인적자원관리

‘역량’(competency)이란 개념을 최초로 사용한 것은 McClelland(1973)의 미국무성 해외 초급공보요원 선발에 관한 실증 연구에서였다. McClelland는 전통적인 학업적성 검사나 성취도 검사가 업무성과나 인생의 성공여부를 예측하지 못하는 문제점을 지적하고 직무성과를 예측할 수 있는 변수로 활용하기 위해 역량 요인을 규명하는 방법론을 제시하였다. McClelland의 논의에 따르면 역량의 개념은 “통상적으로 우수한 성과를 내는 사람들이 보통의 성과를 내는 사람들과는 다르게 보여주는 행동이나 특성”이라고 정의할 수 있다. 그밖에도 역량이란, “개인이 수행하는 업무의 주요한 부분들에 영향을 주며, 업무성과와 관련성이 높고, 조직에서 널리 수용되는 성과기준에 의해서 측정될 수 있으며, 교육훈련과 개발을 통하여 개선될 수 있는 지식과 기술 및 태도의 집합체”(Parry, 1996: 50; Lucia & Lepsinger, 1997), “개인과 조직의 성공적인 성과 달성에 있어 핵심이 되면서, 관찰․측정 및 지도 가능한 행위로 표현되는 내재적 특성”(삼일회계법인․Hewitt Associates, 2001: 4)이라고도 정의될 수 있다.

전통적으로 체계적인 인사관리의 토대는 직무분석(job analysis)으로 여겨졌다. 직원이 현재 무엇을 하는가(혹은 해야 하는가)를 알려주는 직무기술(job description)과 이 직무를 수행하기 위해 필요한 자격사항을 규정해주는 직무명세서(job specification)가 직무분석의 주요한 산출물로, 이를 활용해서 모집, 선발, 교육훈련, 성과관리, 보수, 평가 등의 인사관리 기능을 수행하였다. 그러나 직무중심의 인사관리는 몇 가지 문제점을 안고 있다(Dubois & Rothwell, 2004; Leonard, 2000). 첫째, 직원이 수행할 것으로 예상되는 활동만을 명확히 할 뿐이며, 조직의 성공에 필요한 산출물이나 결과를 명확하게 기술하지 못한다. 둘째, 전통적인 직무분석의 산출물인 직무기술서와 직무명세서는 쉽게 구식이 되어, 오늘날의 역동적인 조직환경의 변화에 보조를 맞추기가 쉽지 않을뿐더러, 오히려 신속한 변화에 걸림돌이 되기도 한다. 셋째, 직무기술서는 엄격한 법적인 요구사항(requirement)과 직원에 대한 조직의 정형화된 기대를 반영하기 때문에, 오늘날 조직운영에서 요구되는 유연성(flexibility)과는 거리가 있다.

이에 따라 Joinson(2001: 12)은 전통적인 기술기반의(skill-based) 직무기술서로부터, 기술(technology)과 고객들의 변화요구에 쉽게 부응할 수 있도록 보다 광범위한 능력(abilities)에 초점을 두는 직무 역할(job role)로 이동할 것을 제안하고 있다. 이를 역량기반 인적자원관리(Competency- based HRM)이라 할 수 있는데, Dubois & Rothwell(2004: 10)은 “사람에 의해 수행되는 작업(work)보다, 작업을 하는 사람에 관심을 집중하는” 새로운 인적자원관리로 정의하고 있다.

2. 역량기반 교육훈련

역량기반 교육훈련은 공급자 중심의 교육훈련, 교육훈련과 조직성과의 연결 부족, 타 인사과정과의 체계적인 연계성 부족 등 전통적인 교육훈련이 갖고 있는 한계를 극복하는데 적절한 방안이다. 역량기반 교육훈련은 조직이 필요로 하는 역량요소를 설계하고 이를 근거로 조직구성원의 개인별 역량을 체계적으로 진단하여 피드백한 후, 부족한 역량을 보완하는 다양한 교육과정 및 교육지원체계를 확립함으로써 교육훈련의 효과성을 제고하는 것을 주된 목적으로 하는 것이며, 이를 통해 조직이 필요로 하는 핵심인재의 육성을 도모하는 동시에 개인의 성장욕구를 적극적으로 충족시키는 교육훈련체계라고 정의할 수 있다(권용수, 2006).

역량에 기초한 교육훈련이 갖는 유용성은 다음과 같다(김판석, 2002; 이홍민․김종인, 2003; 권용수, 2006; Dubois & Rothwell, 2004; Chyung, Stepich & Cox, 2006). 첫째, 역량기반 교육훈련은 조직의 비전이나 전략과 연계된 역량모델 구축을 통해 조직성과 및 개인 업무의 효과성에 가장 크게 영향을 미치는 지식, 기술, 태도에 초점을 맞춘 교육훈련을 체계적으로 진행할 수 있게 해준다. 이러한 이유로 역량기반 교육은 성과기반 교육으로 불리기도 한다(Naquin & Holton, 2003). 둘째, 전통적인 직무중심의 교육훈련체계는 피교육자들에게 직무명세서에 열거된 행태나 자격을 학습할 것을 강요하였을 뿐 교육훈련의 설계과정에 참여를 허용하지 않았다. 하지만 역량기반의 교육훈련은 역량모델을 통해 피교육자 자신의 능력을 정확히 진단하고, 고성과자와의 격차(gap)를 줄이는 방안을 구체적으로 파악한 후, 자신의 개발을 위해 주도적으로 학습하게 한다. 그런 점에서 전통적인 교육훈련이 교육자 지향 또는 관리자 지향이었다면, 역량기반 교육훈련은 학습자(learner) 지향 또는 성과자(performer) 지향이라 할 수 있다(Cooper, 2000). 셋째, 역량기반 교육훈련은 조직의 발전과 개인의 성장을 지원하는 코칭과 피드백을 위한 정보와 지침을 제공해 준다. 넷째, 역량기반 교육훈련은 교육훈련의 효과를 용이하게 평가하도록 도와준다. 특히 각 역량의 행위지표들은 교육훈련의 내용을 명확하게 해주고, 교육훈련 효과에 대한 평가에서 측정지표로 활용될 수 있다.

역량기반 교육훈련 체계가 구축되기 위해서는 일반적으로 다음과 같은 과정을 거친다(Dubbois, 1993: 34; 이홍민․김종민, 2003; 최무현․조창현, 2007). ① 요구분석: 조직 내외 환경의 분석을 통해 전략적 과제 및 방향을 도출, ② 역량모델 개발: 요구분석을 통해 수집된 자료를 기초로 조직(혹은 부서)의 고성과자들의 특성으로부터 검증된 역량모델을 개발, ③ 역량진단 및 역량갭 도출: 개발된 역량모델을 적용하여 부족한 역량갭을 도출, ④ 교육훈련 교과 및 프로그램 설계: 역량갭 분석 결과와 교육니즈 조사를 바탕으로 도출된 핵심역량별로 구체적인 교육과정 내용과 방식을 설계, ⑤ 교육훈련프로그램 지원 및 평가 체제 구축: 다양한 형태의 교육훈련 지원체계를 구축하고 지속적인 평가를 실시한다.

이러한 역량기반 교육훈련체계는 조직에서 필요로 하는 역량 및 그 하위 구성요소를 바탕으로 한 체계적인 역량모델의 개발을 전제로 한다. 역량모델은 “조직에서 하나의 역할을 효과적으로 수행하기 위해 필요한 지식과 기술, 특성의 조합”을 의미한다(Lucia & Lepsinger, 2001: 24). 조직은 조직의 목적을 달성하기 위해 뛰어난 성과를 산출하는 개인의 역량이 무엇인지를 명확히 하는 역량모델을 개발하고 이를 기준으로 평가하여 부족한 역량을 교육훈련, 코칭, 업무 경험 등을 통해 체계적이고 계획적으로 향상시켜야 한다. 이러한 역량모델은 직무별, 계층별, 기능별, 조직차원에서 구성될 수 있는데, 일반적으로 “공통역량”(혹은 핵심역량, common or core competency), “계층역량”(혹은 리더십역량, managerial or leadership competency), “직무역량”(혹은 전문역량, job or professional competency)로 구분된다(김현주, 2002: 18).

<표 1> 인적자원관리에서 적용되는 일반적 역량의 유형

적합한 명칭	적용취지	적용범위	도출근거
공통/핵심역량 (common or core competency)	전 직원이 공통적으로 갖추어야 할 역량	조직․사업부 전체 직원	조직의 미션, 가치, 전략
관리적/리더십/프로세스 역량 (managerial or leadership or process competency)	개인의 역량이 조직 차원에서 원활히 수렴하고 변화하도록 하는 역량	관리자 및 구성원	부서 내 업무의 효과적 수행요건 및 부서간 협조의 관건
개인/직무/전문역량 (personal or job or professional competency)	구성원 각자가 업무를 효과․효율적으로 수행하기 위한 역량 설정	업무 유형별 담당자	개인단위 업무의 내역 및 성과요인

자료: 김현주 (2002: 128)

3. 한국 지방공무원의 교육훈련 현황

현재 지방공무원 교육을 담당하고 있는 기관으로는 행정안전부의 지방공무원과와 ｢지방행정연수원｣, 그리고 지방자치단체의 ｢시·도공무원교육원｣이 있다. ｢지방행정연수원｣은 5급 이상의 관리자 교육과 전국적으로 통일성이 요청되는 내용에 관한 교육을 담당하고 있다. ｢시·도공무원교육원｣은 6급 이하의 공무원에 대한 기본교육과 전문교육 그리고 지역적 특성을 반영한 교과를 중심으로 교육을 실시하고 있다.

<표 2> 지방공무원 교육훈련기관 현황

구분	내용
행정안전부 지방행정연수원	5급 이상 관리자교육, 전국적 통일성을 요하는 교육
지방자치단체 시·도공무원교육원	6급 이하 기본교육, 전문교육, 지역적 특성을 반영한 교육
지방자치단체 직장교육	정부시책 이해, 소양과 자질배양에 관한 교육 신규채용자 적응교육, 재직자 실무교육
민간기관 위탁교육	담당직무의 능력배양에 관한 교육

<그림 1>  지방공무원 교육훈련기관 운영체계

								행 정 안 전 부
																				지방행정연수원
								시․도(시․군․구)
																				시․도지방공무원교육원 (15, 울산 제외)
교육원교육										직장교육								특별교육

전체 지방공무원 교육훈련 예산은 2008년 기준 1,854억 원으로, 12조 5,183억 원인 전체 인건비 예산에서 차지하는 비중은 약 1.37% 이다. 계층별로 구분해보면, 광역자치단체의 전체 공무원 교육훈련 예산은 약 477억 원이며 기초자치단체는 약 1,155억 원인 것으로 나타났다. 절대 규모에서는 기초자치단체의 교육훈련 예산이 월등하게 많지만 인건비 대비 총교육비의 비율을 보면 광역 자치단체가 1.57%인 반면, 기초 자치단체의 경우 1.29%로 나타났다. 광역자치단체간 인건비 대비 총교육비의 비율도 약간씩 차이가 존재하고 있음을 알 수 있었다. 인건비 대비 총교육비 비율이 가장 높은 자치단체는 울산광역시로 2.37%에 이르렀다. 그리고 그 뒤를 이어 전남(1.81%), 충남(1.52%), 경기도(1.49%) 등이 평균치보다 높은 비율을 보여주었다. 인건비 대비 총교육비가 가장 낮은 자치단체는 부산광역시로 1.03%에 불과하였다. 그리고 인천광역시(1.13%), 경북(1.15%), 서울특별시(1.21%) 등이 평균치보다 낮은 비율을 보여주었다.

<표 3> 전체 자치단체별 교육훈련 예산현황(2008년도)

(단위: 백만 원)

소속	합계(광역+기초)
	인건비 (A)	교육훈련비			직접 교육 비율(C/A)	총교육 비율 (B/A)
		총교육비 (B=C+D)	직 접 교육비 (C)	간 접 교육비 (D)
합계	13,518,302	185,840	94,297	91,543	0.70	1.37
서울	2,128,602	25,777	15,761	10,016	0.74	1.21
부산	668,876	6,876	3,849	3,026	0.58	1.03
대구	446,002	5,395	2,765	2,630	0.62	1.21
인천	439,721	4,969	2,708	2,261	0.62	1.13
광주	275,711	3,625	1,147	2,478	0.42	1.31
대전	231,102	3,502	1,966	1,536	0.85	1.52
울산	178,922	4,248	1,777	2,471	0.99	2.37
경기	3,391,796	50,539	32,049	18,490	0.94	1.49
강원	730,947	9,771	3,780	5,991	0.52	1.34
충북	557,196	7,954	2,942	5,012	0.53	1.43
충남	661,705	10,044	4,136	5,908	0.63	1.52
전북	735,442	9,805	4,190	5,615	0.57	1.33
전남	797,806	14,453	5,263	9,190	0.66	1.81
경북	1,152,282	13,297	6,182	7,115	0.54	1.15
경남	889,945	12,806	5,029	7,777	0.57	1.44
제주	232,247	2,780	753	2,027	0.32	1.20
자료: 행정안전부 내부자료(2008)

Ⅲ. 지방공무원 역량진단 및 교육훈련 관련 실증조사

1. 연구 설계

1) 조사 개요

앞으로의 지방공무원 교육훈련은 현직에 있는 지방공무원의 역량수준을 실증적으로 분석하고 이를 기반으로 하여 맞춤형 교육훈련 체계를 지향해야 한다. 이러한 관점에서 본 연구는 다음 크게 세가지 분석을 통해 지방공무원 교육훈련의 정책적 함의를 도출하였다(<그림 2> 참조). 첫째, 현재 지방공무원의 역량수준을 평가하는 역량진단조사를 수행하였다. 지금까지 많은 지방인사 연구자들이 맞춤형 교육훈련을 제안하였지만 실제로 이를 조사분석한 경우는 많지 않았다. 여기에서는 지방공무원의 전체적인 역량수준과 함께 각 역량별 구체적 수준을 지자체별, 계층별, 직렬별로 분석하였다. 둘째, 지방공무원을 대상으로 교육훈련 관련 일반적인 인식조사를 실시하였다. 이를 통해 지방공무원 교육훈련과 관련한 현황과 교육훈련 니즈를 파악하고 앞으로의 개선방향을 모색하고자 하였다. 셋째, 이상과 같은 조사를 통해 밝혀진 문제점에 대한 근본적인 원인분석과 함께 현실성 높은 대안을 모색하기 위해 지방인사 실무경험이 많은 국장급 이상의 지방공무원을 대상으로 한 중심그룹 면접(FGI)를 실시하였다.

<그림 2> 조사분석틀

지방공무원 역량수준 조사

지방공무원 교육훈련 인식조사

지방공무원

중심그룹 면접

역량기반의

지방공무원 교육훈련 방안

설문조사는 광역 지방자치단체 전체와 기초 지방자치단체 50곳을 대상으로 실시하였다. 기초자치단체는 광역자치단체별로 2-3곳씩 선정하였으며, 인구규모, 도농구분 등을 참고하여 선정하였다. 설문응답자는 광역자치단체에서는 10인, 기초자치단체에서는 5인씩 선정하였다. 설문조사는 2008년 9월 12일부터 9월 25일까지 우편을 통하여 배포 및 회수하였다. 총 410부가 배포하여 287부를 회수하여 응답률은 70%였다. 설문조사의 분석은 통계패키지 SPSS 14.0으로 이루어졌다. 구체적인 응답자 개인의 특성은 <표 4>와 같다.

<표 4> 응답자 특성

변수 (구분)		빈도	%
지자체 유형	광역	107	37.3
	기초	180	62.7
	합계	287	100.0
소속 자치단체	시도(광역)	111	38.8
	시군구(기초)	175	61.2
	합계	286	100.0
현재직급	국장급	45	16.1
	과장급	108	38.6
	팀장급	127	45.4
	합계	280	100.0
직렬	행정직	262	91.6
	기술직	20	7.0
	기타	4	1.4
	합계	286	100.0

2) 공무원 역량조사 설문

설문지는 지방공무원 역량진단 관련 부분과 지방공무원 교육훈련 관련 부분으로 구성되었다. 지방공무원 역량평가는 자신의 역량을 과대평가할 수 있는 ‘자기평가’ 방식이 아니라, 객관성을 높일 수 있는 ‘상급자평가’ 방식을 채택하였다. 이에 따라 국장급은 과장급을, 과장급은 팀장급을, 팀장급은 일선공무원의 역량을 평가하게 하였다.

본 설문조사에서는 중앙인사위원회에서 개발한 대한민국정부 표준역량사전에 나와 있는 공무원 역량을 사용하였다. 대한민국 정부의 표준역량 사전은 3개 역량군과 18개의 역량 항목으로 구성되어 있고, 각 역량 항목은 5단계의 수준에 따른 기술문을 가지고 있다. 표준역량사전에서 규정하고 있는 각 역량항목을 특징짓는 행태기준을 수정하여 아래 <표 5>와 같은 설문문항을 구성하였다.

<표 5> 역량진단 변수군과 설문문항

역량군	역량 항목	설문문항
기초 행동 역량군 (7개)	조직 헌신도	1. 소속 기관 관련 정보(정책, 각종 지표 등)에 대해 수용하고 지지한다. 2. 이해관계의 우선순위에서 조직의 이해관계를 반영한다.
	전문가 의식	3. 책임감을 가지고 성실하고 꼼꼼하게 업무를 수행한다. 4. 지시받은 일만 하는 것이 아니라 필요한 일을 찾아 수행한다. 5. 단순히 업무를 집행하는 수준을 넘어 더 나은 업무 수행을 위해 스스로 능력을 개발한다.
	공무원 윤리의식	6. 사적인 이해에 기초하지 않고, 의사결정에 있어 공정하고 공평하다. 7. 언제나 법률과 규칙을 준수하려고 노력한다. 8. 불필요한 정보 유출로 인한 보안사고를 예방하려고 노력한다.
	고객/수혜자 지향	9. 민원인 또는 업무를 부탁한 다른 공무원의 입장에서 생각하려고 노력한다. 10. 업무 처리결과를 민원인(고객)이나 수혜자들이 이해하기 쉽게 정리하여 제시한다.
	자기 통제력	11. 갑작스런 또는 장기간 지속되는 스트레스 상황을 견디며 업무를 수행한다. 12. 심리적인 안정을 유지하며 자기 감정의 표현을 절제한다.
	경영 마인드	13. 의사결정시 비용 대비 결과의 효과성을 우선적으로 고려한다. 14. 한정된 자원으로 많은 업무를 신속하게 처리하는 효율성을 고려한다.
	적응력	15. 변화하는 상황에서 부적합한 과거의 습관을 버린다. 16. 새로운 행동 패턴을 습득하기 위해 노력한다.
직무 수행 역량군 (4개)	정보수집 /관리	17. 평소에 정보를 확보하기 위해 여러 가지 매체와 사람을 접한다. 18. 업무 수행에 있어 중요한 정보를 확보하기 위해 노력한다. 19. 수집한 정보를 나름대로의 방법을 이용해 정리하고 보관한다.
	문제인식 /이해	20. 문제 사안에 누가 관련되어 있는지 어떻게 시작되었는지 등 다양한 측면을 살펴 문제를 이해하려 한다. 21. 사안의 핵심이 무엇인지 파악하기 위해 생각하고, 상황을 추리한다.
	전략적 사고	22. 새로운 시각에서 문제를 접근하고 창의적인 대안을 제시한다. 23. 문제 사안에 적합한 대안으로 실질적이고 직원들이 이해하기 쉬운 해답을 만든다.
	정책 집행관리	24. 제시된 규정과 일정을 준수하며 결과를 생산하려고 노력한다. 25. 중요한 의사결정 시기에 과감한 의사결정으로 불필요한 시간 낭비를 줄인다. 26. 위기 상황이나 저항세력을 효과적으로 대응하여 업무 진행 속도를 유지한다.
관리/ 관계 형성 역량군 (8개)	목표/방향 제시	27. 조직원들이 추구할 수 있는 명확한 목표를 설정한다. 28. 소속 직원들이 공감할 수 있도록 내용을 설명하고 이해시키기 위한 추가의 노력을 보인다.
	지도/육성	29. 부하 직원의 능력 개발을 위해 시간을 내어 성과에 대한 Feedback을 제공한다. 30. 부하 직원에게 조직이 기대하는 행동양식을 요구하고 지도한다.
	자원/조직 관리	31. 조직의 업무를 파악하고 부하직원에게 분배/지시한다. 32. 업무 수행에 필요한 인적/물적 자원을 확보하고 분배한다.
	정치적 기지	33. 다수의 이해관계자간의 역학관계를 파악하여 의사결정에 반영한다. 34. 합리적이고 공정한 절차를 만들어 관계자들의 수용성을 제공한다.
	의사소통	35. 상대방의 의사를 정확하게 파악하기 위해 대화에 주위를 기울인다. 36. 자신의 의사를 논리정연하게 정리하여 전달한다.
	조정 /통합력	37. 문제가 되는 사안을 정확하게 이해하고 해결책을 제시한다. 38. 주어진 권위를 적절하게 사용하여 분쟁을 해결한다.
	협상력	39. 협상의 대상, 상대방의 입장을 파악하기 위해 노력한다. 40. 상대방에 대하여 직/간접적으로 영향력을 행사해 기대하는 결과를 얻어낸다.
	협조성	41. 조직의 목표를 명확하게 인식하고 지지를 표시한다. 42. 팀을 이루는 동료들에게 긍정적인 기대감을 표출하고, 기꺼이 자신의 시간과 노력을 희생한다.

2. 지방공무원 역량 분석

대한민국정부 표준역량사전에 의거하여 전반적인 지방공무원의 역량을 측정한 결과 5점 만점에 3.72점으로 비교적 높게 나타났다. 각각의 역량군으로 보면 기초행동역량군의 평균점수는 5점 만점에 3.79점, 직무수행역량군이 3.69, 관리/관계형성 역량군이 5점 만점에 3.67점으로 나타나 기초행동역량이 가장 높았다.

1) 기초행동역량군

지방공무원의 전체 기초행동역량군 평균점수는 5점 만점에 3.79점으로 나타났다. 구체적으로 조직헌신도 역량은 3.70점, 전문가의식은 3.83점, 공무원윤리의식 역량은 4.024점, 고객/수혜자지향 역량은 3.85점, 자기통제력 역량은 3.73점, 경영마인드 역량은 3.68점, 적응력 역량은 3.57점이다. 가장 높게 인식된 역량은 공무원윤리의식 역량이었고, 가장 낮게 인식된 역량은 적응력 역량이었다.

<표 6> 기초행동역량군과 세부역량(요약)

구분	전체표본	평균	표준편차
조직헌신도	282	3.7021	.58595
전문가의식	279	3.8351	.59967
공무원윤리의식	281	4.0356	.57625
고객수혜자지향	283	3.8516	.59777
자기통제력	283	3.7314	.62339
경영마인드	280	3.6804	.62402
적응력	283	3.5742	.73764
기초행동역량군	273	3.7903	.46019

광역지자체와 기초지자체 소속별 공무원의 기초행동역량군의 역량차를 교차분석을 통해 분석하였다. 광역지자체 공무원들이 기초지자체 공무원에 비해 높은 역량을 가진다고 인식하는 것으로 나타났다. 특히 경영마인드와 고객수혜자지향 역량은 통계학적으로 유의미한 차이를 보여주었다.

<표 7> 지자체 소속별 기초행동역량군의 실태

구분		전체표본	평균	표준편차
조직헌신도	광역	104	3.7885	.54725
	기초	178	3.6517	.60321
전문가의식	광역	104	3.9359	.56522
	기초	175	3.7752	.61299
공무원윤리의식	광역	104	4.1122	.54883
	기초	177	3.9906	.58864
고객수혜자지향**	광역	105	3.9238	.52706
	기초	178	3.8090	.63337
자기통제력	광역	105	3.8286	.59577
	기초	178	3.6742	.63380
경영마인드	광역	104	3.7692	.53026
	기초	176	3.6278	.66922
적응력*	광역	105	3.6286	.70037
	기초	178	3.5421	.75888
기초행동역량군	광역	101	3.8762	.42875
	기초	172	3.7398	.47163
* p<.05 ** p<0.1

마지막으로, 지방공무원의 직급별(과장급, 팀장급, 일선) 역량 차이를 교차분석을 통해 분석하였다. 전체적으로 기초행동역량군의 경우 과장급의 역량이 가장 높은 것으로 나타난 반면, 중간관리자라 할 수 있는 팀장급의 역량이 가장 낮은 것으로 나타났다.

<표 8> 직급별 기초행동역량군의 실태

구분		전체표본	평균	표준편차
조직헌신도	과장급	43	3.8488	.58284
	팀장급	107	3.7196	.52834
	일선	126	3.6587	.61855
전문가의식	과장급	43	3.8682	.66324
	팀장급	105	3.8159	.55273
	일선	125	3.8640	.61215
공무원윤리의식	과장급	43	4.0543	.54883
	팀장급	106	3.9623	.59330
	일선	126	4.1190	.55372
고객수혜자지향*	과장급	43	4.0698	.61316
	팀장급	107	3.8037	.53092
	일선	127	3.8465	.62524
자기통제력	과장급	43	3.9070	.70081
	팀장급	107	3.6869	.58890
	일선	127	3.7283	.62283
경영마인드	과장급	43	3.7674	.61090
	팀장급	107	3.6776	.60755
	일선	124	3.6734	.64721
적응력	과장급	43	3.5581	.81802
	팀장급	107	3.6215	.70991
	일선	127	3.5591	.74433
기초행동역량군	과장급	43	3.8794	.48015
	팀장급	104	3.7698	.42204
	일선	120	3.8005	.47469
* p<0.1

2) 직무수행행동역량군

지방공무원의 전체 직무수행역량군 평균점수는 5점 만점에 3.69점으로 나타났다. 구체적으로 정보수집관리 역량은 3.79점, 문제인식/이해 역량은 3.71점, 전략적 사고 역량은 3.57점, 정책집행관리 역량은 3.67점이다. 가장 높게 인식된 역량은 정보수집관리 역량이었고, 가장 낮게 인식된 역량은 전략적 사고 역량이었다.

<표 9> 직무수행행동역량군과 세부역량(요약)

구분	전체표본	평균	표준편차
정보수집관리	283	3.7903	.56004
문제인식이해	282	3.7145	.60476
전략적사고	283	3.5689	.67084
정책집행관리	285	3.6737	.56359
직무수행역량군	278	3.6964	.49908

다음으로, 광역지자체와 기초지자체 소속별 공무원의 직무수행행동역량군의 역량차를 교차분석을 통해 분석하였다. 기초행동역량군의 경우와 비슷하게 광역지자체 공무원들이 기초지자체 공무원에 비해 높은 역량을 가진다고 인식하는 것으로 나타났다.

<표 10> 지자체 소속별 직무수행행동역량군의 실태

구분		전체표본	평균	표준편차
정부수집관리	광역	105	3.9048	.54049
	기초	178	3.7228	.56189
문제인식이해	광역	104	3.8462	.58740
	기초	178	3.6376	.60309
전략적사고	광역	103	3.6505	.60161
	기초	180	3.5222	.70478
정책집행관리	광역	105	3.7492	.53864
	기초	180	3.6296	.57454
직무수행역량군	광역	102	3.7873	.48024
	기초	176	3.6437	.50355

마지막으로, 지방공무원의 직급별(과장급, 팀장급, 일선) 역량 차이를 교차분석을 통해 분석하였다. 전체적으로 직무수행행동역량군의 경우 과장급의 역량이 가장 높은 것으로 나타났고, 중간관리자라 할 수 있는 팀장급의 역량도 실무급보다는 근소하나마 높게 나타났다. 특히 정책집행관리에서는 통계학적 유의미한 차이를 보여주며 상당한 역량차를 보여주었다.

<표 11> 직급별 직무수행행동역량군의 실태

구분		전체표본	평균	표준편차
정보수집관리	과장급	43	3.9147	.56387
	팀장급	107	3.7819	.50178
	일선	127	3.7822	.60038
문제인식이해	과장급	43	3.9147	.56387
	팀장급	107	3.7819	.50178
	일선	127	3.7822	.60038
전략적사고	과장급	43	3.6860	.64571
	팀장급	107	3.5421	.65561
	일선	127	3.5669	.70250
정책집행관리*	과장급	44	3.8636	.57204
	팀장급	108	3.6759	.57003
	일선	127	3.6247	.54107
직무수행행동역량군	과장급	42	3.8310	.48964
	팀장급	104	3.6923	.46773
	일선	126	3.6754	.52225
* p<0.1

3) 관리/관계형성역량군

관리/관계형성 역량군의 평균점수는 5점 만점에 3.67점으로 나타났다. 구체적으로 목표/방향제시 역량은 3.67점, 지도/육성 역량은 3.47점, 자원/조직관리 역량은 3.71점, 정치적기지 역량은 3.69점, 의사소통 역량은 3.73점, 조정통합력 역량은 3.67점, 협상력 역량은 3.64점, 협조성 역량은 3.74점이다. 가장 높게 인식된 역량은 협조성 역량이었고, 가장 낮게 인식된 역량은 지도/육성 역량이었다.

<표 12> 관리/관계형성역량군과 세부역량(요약)

구분	전체표본	평균	표준편차
목표방향제시	284	3.6743	.61954
지도육성	283	3.4700	.59398
자원조직관리	283	3.7085	.60201
정치적기지	285	3.6912	.62187
의사소통	284	3.7324	.63930
조정통합력	284	3.6655	.61121
협상력	285	3.6404	.61634
협조성	285	3.7404	.69780
관리관계형성역량군	282	3.6658	.49477

다음으로, 광역지자체와 기초지자체 소속별 공무원의 관리/관계형성역량군의 역량차를 교차분석을 통해 분석하였다. 앞에서 분석한 기초행동역량군과 직무수행역량군의 경우와 유사하게 광역지자체 공무원들이 기초지자체 공무원에 비해 높은 역량을 가지고 있다고 인식하는 것으로 나타났다.

<표 13> 지자체 소속별 관리/관계형성역량군의 실태

구분		전체표본	평균	표준편차
목표방향제시	광역	105	3.7619	.61275
	기초	179	3.6229	.61942
지도육성	광역	105	3.5476	.61443
	기초	178	3.4242	.57846
자원조직관리*	광역	105	3.8286	.52270
	기초	178	3.6376	.63503
정치적기지	광역	105	3.8000	.59485
	기초	180	3.6278	.63007
의사소통	광역	105	3.7905	.61543
	기초	179	3.6983	.65218
조정통합력	광역	105	3.7714	.58437
	기초	179	3.6034	.61961
협상력	광역	105	3.7286	.62028
	기초	180	3.5889	.60987
협조성	광역	105	3.8857	.66599
	기초	180	3.6556	.70372
관리/관계형성역량군	광역	105	3.7643	.45987
	기초	177	3.6073	.50661
* p<0.05

마지막으로, 지방공무원의 직급별(과장급, 팀장급, 일선) 역량 차이를 교차분석을 통해 분석하였다. 전체적으로 관리/관계형성역량군의 경우 과장급의 역량이 가장 높은 것으로 나타난 반면, 팀장급의 역량은 실무급보다는 낮은 것으로 나타났다. 이는 중간관리자 역할을 수행하는 팀장급의 관리 및 관계형성역량군 역량이 높아야 한다는 일반적인 인식과는 배치되는 것이어서 원인분석과 개선책 마련이 시급한 것으로 판단된다.

<표 14> 직급별 관리/관계형성역량군의 실태

구분		전체표본	평균	표준편차
목표방향제시	과장급	44	3.8068	.66661
	팀장급	107	3.6822	.60420
	일선	127	3.6339	.61865
지도육성	과장급	44	3.5000	.60999
	팀장급	107	3.4486	.60631
	일선	126	3.4881	.58125
자원조직관리	과장급	44	3.8295	.71482
	팀장급	107	3.6636	.60179
	일선	126	3.7143	.56366
정치적기지	과장급	44	3.7159	.65056
	팀장급	108	3.6481	.58509
	일선	127	3.7323	.64487
의사소통	과장급	44	3.8523	.62487
	팀장급	108	3.6898	.66529
	일선	126	3.7381	.62838
조정통합력	과장급	44	3.7273	.63296
	팀장급	107	3.6636	.62486
	일선	127	3.6575	.59994
협상력	과장급	44	3.7386	.65137
	팀장급	108	3.6343	.59045
	일선	127	3.6181	.63451
협조성	과장급	44	3.8864	.66353
	팀장급	108	3.6898	.70947
	일선	127	3.7598	.68675
관리/관계형성역량군	과장급	44	3.7571	.51118
	팀장급	107	3.6402	.49204
	일선	125	3.6685	.49028

3. 지방공무원 교육훈련에 대한 인식

1) 유용한 교육훈련 유형

지방공무원에게 자신이 속한 직급의 공무원 역량강화에 유용한 교육훈련 유형에 대해 질문한 결과는 <표 15>와 같다. 대체로 제시된 교육훈련 유형들이 역량강화에 도움이 된다고 응답하였지만, 교육훈련 유형 간 선호도에는 차이가 존재함을 발견할 수 있었다. 지방공무원들이 역량강화에 가장 유용하다고 간주한 교육훈련은 ‘외부전문기관 파견교육’(3.85점), ‘연수원에서의 집합교육’(3.70점), ‘해외파견교육’(3.60점)이었다. 반면에 최근 새로운 공무원 교육훈련 유형으로 확산되고 있는 ‘인터넷을 통한 e-learning’(3.34점), ‘기관 내 정기적 학습모임’(3.40점)은 가장 낮은 점수를 보여주고 있다. 지방공무원들이 e-learning이나 학습동아리 등 새로운 교육방식에 대해 아직까지 거부감을 가지고 있음을 알 수 있다.

<표 15> 공무원 역량강화에 유용한 교육훈련

번호	문 항	①	②	③	④	⑤
		전혀 유용하지 않다	별로 유용하지 않다	보통 이다	어느 정도 유용하다	매우 유용하다	평균	표준 편차
1	연수원에서의 집합교육	7 (2.5)	12 (4.2)	69 (24.3)	166 (58.5)	30 (10.6)	3.7042	.80886
2	직장훈련(OJT)	-	29 (10.2)	103 (36.3)	126 (44.4)	26 (9.2)	3.5246	.79935
3	외부전문기관 파견교육	-	9 (3.2)	69 (24.4)	160 (56.5)	45 (15.9)	3.8516	.71401
4	해외파견교육	2 (0.7)	28 (9.9)	96 (33.9)	113 (39.9)	44 (15.5)	3.5972	.89140
5	기관 내 정기적 학습모임	3 (1.1)	30 (10.6)	117 (41.5)	115 (40.8)	17 (6.0)	3.4007	.79973
6	인터넷을 통한 e-learning	8 (2.8)	30 (10.6)	117 (41.5)	112 (39.7)	15 (5.3)	3.3404	.84643
7	기업 등 민간기관에서의 일정기간 근무경험 축적	5 (1.8)	25 (8.9)	91 (33.4)	120 (42.7)	40 (14.2)	3.5872	.90260

직급간 교차분석 결과 통계학적으로 유의미한 결과를 보여준 ‘직장훈련(OJT)’에 대해서는 국장급(3.30점)에 비해 과장급(3.62점)과 팀장급(3.53점)에서 높은 선호를 보였다. 통계학적으로 유의미하지 않았지만, 국장급의 경우 ‘민간기업파견근무’를 높게 평가(3.93점)한 반면, ‘인터넷을 통한 e-learning’은 다른 직급에 비해 유용성을 낮게 평가(3.29점)하고 있다. 소속지자체간의 교차분석 결과, 통계학적으로 유의미한 차이를 보여준 것은 ‘외부전문기관파견교육’으로 광역지자체 공무원(4.04점)이 기초지자체 공무원(3.74점)에 비해 높은 것으로 나타났다. 그리고 ‘해외파견근무’의 경우도 광역지자체 공무원(3.80점)이 기초지자체 공무원(3.48점)보다 높게 평가하였다. 마지막으로 직렬간 교차분석에서는 통계학적 유의미한 차이를 보이지는 않았지만, 기술직의 경우 ‘연수원에서의 집합교육’(4.00점), ‘외부전문기관 파견근무’(3.90점), ‘직장훈련(OJT)’(3.80점)을 상대적으로 높게 평가한 것으로 나타났다.

2) 유용한 교육훈련 방법

자신이 속한 직급의 공무원 역량강화에 유용한 교육훈련방법에 대해 질문한 결과는 <표 16>과 같다. 대체로 제시된 교육훈련 방법들이 역량강화에 유용하다고 대답하였지만, 교육훈련 방법 간 선호도에는 차이가 존재함을 발견할 수 있었다. 지방공무원들은 공무원 역량강화에 가장 유용한 교육훈련방법으로 ‘사례중심의 소그룹 토론식 교육방법’(3.88점)과 ‘액션러닝’(3.66점)으로 꼽았다. 반면 전통적인 ‘강의식 교육방법’은 가장 낮은 3.24점에 지나지 않았다.

<표 16> 공무원 역량강화에 유용한 교육훈련방법

번호	문 항	①	②	③	④	⑤
		전혀 유용하지 않다	별로 유용하지 않다	보통 이다	어느 정도 유용하다	매우 유용하다	평균	표준 편차
1	강의식 교육방법	5 (1.8)	35 (12.3)	138 (48.6)	98 (34.5)	8 (2.8)	3.2430	.77102
2	사례중심의 소그룹 토론식 교육방법	-	12 (4.2)	56 (19.5)	169 (59.5)	47 (16.5)	3.8838	.72112
3	개별적 과제에 대한 연구보고서 제출 방법	-	36 (12.7)	133 (46.8)	98 (34.5)	17 (6.0)	3.3380	.77402
4	액션러닝	1 (0.4)	11 (3.9)	108 (38.0)	127 (44.7)	37 (13.0)	3.6620	.76484

직급간, 소속지자체간, 직렬간 교차분석의 결과에서 통계학적 유의미한 결과를 보여주는 항목은 많지 않았다. 다만, 직급간 교차분석 결과 국장급의 경우 ‘사례중심의 소그룹 토론식’(3.95점)과 함께 ‘액션러닝’(3.83점)을 높게 평가한 것으로 나타나, 고위직 공무원 교육훈련 방법으로써의 액션러닝의 존재가치를 보여주었다. 그리고 ‘강의식 방법’에 대해 기초지자체 공무원들과(3.10점) 행정직이 특히 낮은 평가(3.20점)를 하는 것으로 나타났다.

3) 지방공무원 교육훈련 개선방안

지방공무원을 대상으로 지방공무원의 교육훈련제도에 있어서 개선해야 할 사항에 대해서는 ‘교육훈련방법의 다양화’(4.05점), ‘교육훈련예산 확대’(3.99점), ‘정부 교육훈련기관의 교육수준 강화’(3.92점), ‘교육훈련기관의 다양화’(3.88점) 순으로 중요하게 생각하고 있다. 반면, 최근 상시학습을 중요시하면서 강조해왔던 ‘교육훈련시간의 확대’는 3.22점에 불과하였고, 그동안 학계에서 주장해 온 ‘승진 등 인사에 교육훈련결과 반영확대’도 3.36점으로 높지 않았다.

<표 17> 지방공무원 교육훈련 개선사항

번호	문 항	①	②	③	④	⑤
		필요성이 거의 없다	필요성이 약하다	보통 이다	필요성이 있다	매우 필요하다	평균	표준 편차
1	교육훈련시간의 확대	10 (3.5)	46 (16.3)	118 (41.8)	89 (31.6)	19 (6.7)	3.2163	.91994
2	교육훈련기관의 다양화	2 (0.7)	9 (3.2)	53 (18.7)	175 (61.8)	44 (15.5)	3.8834	.72237
3	교육훈련방법의 다양화	-	4 (1.4)	33 (11.7)	192 (67.8)	54 (18.8)	4.0459	.60260
4	정부 교육훈련기관의 교육 수준 강화	2 (0.7)	4 (1.4)	58 (20.5)	170 (60.1)	49 (17.3)	3.9187	.70240
5	교육훈련결과의 활용을 위한 제도 실시	2 (0.7)	13 (4.5)	81 (28.6)	152 (53.7)	35 (12.4)	3.7244	.76377
6	피교육자의 교육훈련 참여 자율성 확대	2 (0.7)	10 (3.5)	77 (27.3)	155 (55.0)	38 (13.5)	3.7695	.74989
7	승진 등 인사에 교육훈련 결과 반영 확대	15 (5.3)	34 (12.1)	89 (31.7)	118 (42.0)	25 (8.9)	3.3701	.98834
8	교육훈련예산 확대	3 (1.0)	8 (2.8)	37 (13.2)	174 (61.9)	59 (21.0)	3.9893	.74395

4. 지방공무원 역량에 관한 면접조사

지방자치단체의 고위관리자들에 대한 중심그룹 면접조사(FGI)는 2008년 10월 6일부터 10월 16일 사이에 2개 광역자치단체와 4개 기초자치단체에서 지방인사의 실무에 경험이 풍부한 국장급 이상 공무원을 대상으로 실시하였다. 면접조사는 설문조사 결과를 분석한 후, 보다 심도 있는 조사가 필요한 부분과 설문조사를 통하여 조사되지 않았던 부분을 중심으로 실시하였다.

1) 전반적인 지방공무원의 역량수준에 관한 평가

FGI에 따르면, 지방공무원의 역량에 관해서는 대체로 이전에 비해 많이 향상된 것으로 평가하였다. 특히 최근 공무원시험의 경쟁률이 높아지면서 유능한 인재가 공직에 입직하고 있다는 점을 지적하는 경우가 많았다. 그러나 지방공무원의 역량을 중앙공무원과 비교할 때는 여전히 지방공무원의 역량이 상대적으로 부족하고, 광역지자체 공무원보다 기초지자체 공무원들의 역량이 상대적으로 낮다는 점에 대해서도 공감하였다. 그 이유는 다음과 같이 정리될 수 있다.

첫째, 개인적인 요인보다는 공무원들이 수행하고 있는 업무의 성격이 역량 차이를 발생시킨다. 중앙공무원은 주로 제도를 담당하고 법률 제․개정과 같은 정책결정 업무를 하는 반면, 지방공무원은 대민업무 위주의 집행업무를 주로 담당하기 때문에 전문성을 높이기가 어렵다는 것이다.

“요새 공무원 시험이라는 것이 거의 100: 1이 되기 때문에 신규채용자들이 질적으로 떨어진다는 생각은 하지 않고요.(...) 지방공무원들이 국가공무원에 비해 역량이 부족한 요인 중에 제일 큰 요인은 제가 볼 때는 담당업무의 차이 같아요. 국가공무원은 주로 제도를 담당 하고 법률개정 등의 업무를 하다 보니까 전문지식 같은 것이 많아야 하고 여러 가지 검토할 사항들이 많아서, 또한 국가적인 차원에서 이루어지다 보니까 폭넓은 시야를 가지고 있어서(...)  반면에, 기초 자치단체는 대민업무거든요. 늘 주민들하고 상대를 하면서 민원해결하고 일선에서 진행되는 여러 가지 사항들을 관리하다 보니까 이 분들은 제도에 대한 관심보다는 자기가 하는 업무 정도 밖에 아는 것이지 폭넓은 시각으로는 보지 못하기 때문이지”(C기초). “광역단체 공무원의 경우 행정업무의 총괄 및 기획을 수행하는 비중이 높으므로 전문적인 분야의 역량을 개발할 수 있는 기회가 많으나, 기초단체의 경우 중앙 및 광역단위에서 기획된 업무에 대한 집행기관으로서의 역할을 상대적으로 많이 시행함으로서, 업무를 통한 전문역량 개발의 기회가 적다고 판단됩니다”(E기초).

둘째, 중앙공무원들에는 행정고시 출신들이 많은데 그들이 젊다 보니 일에 대해서 보다 적극적이고 창의적으로 업무를 수행하기 때문이라고 본다.

“대체적인 평가를 하라고 한다면 아무래도 중앙에 있는 사람이 도에 있는 사람보다는 비교적 높다고 생각을 해요. 왜냐하면 비율로 볼 때 중앙에는 고시출신들이 많아요. 그러다 보니까 젊은 사람들이 많다는 거예요. 그러니까 일에 대해서 적극적이고 자발적이고 창의적으로 일을 하려는 사람들이 많죠.”(A광역).

셋째, 그동안 중앙의 지침과 지시를 단순히 집행하는 데 익숙해진 지방공무원들이 적극성이나 자발성이 부족한 점이 지방공무원 역량수준을 상대적으로 낮게 보는 이유가 될 것 같다.

“지방공무원의 역량을 낮게 평가하는 것은 지금까지 지방행정이 민선된 지 10년이 넘어갔지만 여전히 중앙의 지침, 지시, 방향에 따라서 지방이 움직이는 경우가 많거든요. 이런 측면에서 볼 때, 지방공무원들이 지금까지 수동적 또는 피동적으로 하는 일들에 길들여져 왔기 때문에 적극적이고 자발적으로 본인의 업무를 찾아서 하는 것 보다는 중앙의 지시나 지침에 맞게 순응해서 나가는 것에 많은 공무원들이 익숙해 있어요. 역량이 낮다고 하는 평가는 그렇게 이해하면 될 것 같아요”(A광역).

넷째, 지나친 연공서열 위주의 승진 관행과 잦은 순환보직이 지방공무원의 역량과 전문성을 떨어뜨리는 것으로 평가하였다.

“대체적으로 지방에서는 서열을 굉장히 중시해요. 연공서열을 중시하는 분위기예요. 대체적으로 때가 되면 큰 차이 없이 그냥 승진을 하다 보니까, 물론, 공무원들이 요직계장 등에 배치되는 사람들은 열심히 하겠지만, 그렇지 못한 사람들도 승진을 하는 경우가 있거든요. 그런 의미에서 아무래도 중앙보다는 지방이 타성에 젖어 있다고 보아야 할까 하는 생각이 듭니다”(A광역)

2) 중간관리자 층의 역량이 낮은 이유

설문조사의 결과 중간관리자 층인 팀장급의 역량이 전반적으로 낮은 것으로 나타났다. 이러한 이유에 대해서 현재 팀장급이라 할 수 있는 6급의 경우 학력이 떨어지고 연령이 높다는 점을 지적하였다. 그리고 6급까지는 능력과는 무관하게 연공서열에 따라 누구나 승진하는 관행이 중간관리층의 역량을 떨어뜨리는 요인으로 지적되었다.

“저는 역량의 가장 중요한 부분이 허리라고 생각을 하거든요. 허리부분인 과장이나 계장 들이 어떤 마인드를 가지고 있느냐에 따라 완전히 달라지거든요. (...) 그래서 과장이 어떤 생각을 가지고 있느냐에 따라 완전히 달라져요. 분위기 자체도 달라지고 업무방향도 달라집니다. 그런데 보통 도의 과장은 거의 정년이 얼마 남지 않은 사람이 많아요. 그 분들은 정년을 여기서 하든가 아니면 1-2년 앞두고 시군에 가서 부단체장 하고 퇴직하시던가 하는 분들이 많다 보니까, 모두 다 그런 것은 아닌데, 내일 모레 나가는데 새로운 일을 추진하려고 하지 않고 주어진 일만 하려고 하는 경향이 많아요”(A광역).

“두 가지 정도의 이유가 있을 수 있다. 먼저, 저희 지역의 경우 40대만 하더라도 대졸 출신이 많지만, 50대 이상 공무원의 경우 고졸 출신들이 많다. 현재도 저희 지역에는 계장급 이상에 고졸 출신들이 많다. 다음으로, 능력이 있건 없건 연공서열에 따라 6급을 시켜주는 것이 사실이다. 따라서 이들 중에 문제되는 직원이 많을 수밖에 없고, 이들에 대해 직원들도 인정을 하지 않고 있다. 그렇다고 이들을 중간에서 도태시킬 수도 없는 것이 기초지자체에서 문제라 할 수 있겠다. 반면에 5급의 경우 많은 6급 중에서 경쟁을 통해 올라오는 경우라 어떤 경우도 인정을 받게 된다”(F기초).

3) 지방공무원 역량강화 방안

FGI에서는 지방공무원의 역량강화를 위한 전문성과 역량을 강화할 수 있는 경력개발이 이루어져야 하고, 무엇보다 각 직급 및 직렬에서 요구되는 역량을 정확히 진단하여 성과가 나타날 수 있는 교육훈련이 필요함을 강조하였다. 역량강화를 위해서는 교육훈련과 더불어 적절한 인센티브제의 도입이 필수적인데, 단순히 금전적인 인센티브뿐 아니라 표창 등과 같은 비금전적인 인센티브 방안을 강구할 필요가 있다고 지적하였다.

“첫째, 공무원 배치 및 보직 부여 시, 직원의 적성 및 역량 검사를 통하여 개인의 특성에 적합한 보직을 배정할 필요가 있으며, 장기적으로 공무원 순환보직제를 보완하여 전문성이 필요한 분야에 대하여는 전략적으로 분야별 전문가 육성을 위한, 직원에 대한 꾸준한 경력개발이 이루어져야 한다. 둘째, 각 직급 및 직렬에서 요구되는 역량을 정확히 진단하고, 교육의 성과가 현업에서 나타날 수 있도록 지속적이고 체계적인 교육을 실시하여야 한다. 셋째, 성과 우수자에 대하여 승진 및 보직 관리 등에 적극적인 인센티브가 지급되어야 한다”(E기초). “전문성 관련 역량이 전반적으로 부족할 것이다. 그 이유는 너무 잦은 순환보직에서 찾을 수 있을 것이다. 1년이라는 최소전보제한기간이 있지만 6개월이나 1년 미만에서 전보하는 경우도 많다. 이런 현상은 민선 지방자치제가 실시되면서 줄세우기, 자기 인맥 심기 등으로 더 심해진 것 같다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 최소전보제한기간을 보다 엄격히 적용하는 당국의 강력한 조치가 필요할 것이다. 그리고 리더십이나 의사소통 역량도 부족하다. 왜냐하면 이 같은 역량이 중요함에도 공무원들이 특별한 교육을 받은 적기 없기 때문이다”(F기초).

“결국은 조직에서 교육도 중요한 부분의 하나이지만 조직에 사람들이 역동적으로 움직일 수 있게 하는 것이 인센티브의 부여입니다. 이것은 꼭 물질적이고 신분상의 6인센티브가 아니라도 상관없어요. 많은 직원들 앞에서 칭찬을 해주기만 해도 굉장히 큰 모티브가 되거든요. 저희는 작년에 진짜 일을 많이 했어요. 그리고 진짜 어렵게 추진했던 일들을 책자로 만들고 그 안에 일을 하였던 사람들의 이름을 다 써주었어요. 그리고 업무 추진을 했던 분들에 대하여 대표적인 사람들을 연말에 표창을 다하고 패도 만들어도 주고 하면서 격려도 하였습니다. 그리고 관련 일들에 대한 발표도 하게 했어요. 그러다 보니 본인 스스로 자부심도 느끼고 다른 사람들이 그걸 보면서 “나도 저렇게 하면 되겠구나” 하는 모티브를 얻더라구요. ..이하 생략”(A광역).

Ⅳ. 결론: 연구 요약 및 정책적 시사점

1. 연구 요약

본 연구를 통해 지방공무원의 역량을 진단해 본 결과, 5점 만점에 3.72점으로 비교적 높게 나타났다. 각각의 역량군으로 보면 기초행동역량군의 평균점수는 5점 만점에 3.79점, 직무수행역량군이 3.69, 관리/관계형성 역량군이 5점 만점에 3.67점으로 나타나 기초행동역량이 비교적 높았다. 그렇지만, FGI에서는 국가공무원에 비해서는 지방공무원의 역량이 여전히 높은 수준이 아니며, 광역지자체소속 공무원이 기초지자체소속 공무원보다 역량이 높다는 것이 공통된 견해였다. 본 연구의 역량진단 결과도 이러한 견해를 일정부분 뒷받침하였다. 그리고 직급별로는 과장급의 역량이 가장 높은 것으로 나타난 반면, 역량군에 따라 약간의 차이는 있지만 대체로 팀장급(중간관리자)의 역량이 가장 낮게 평가되었다. 그리고 기초행동역량군에서는 ‘적응력’(3.57점), ‘경영마인드’(3.68점)가, 직무수행행동역량군에서는 ‘전략적 사고’(3.57점), ‘정책집행관리’(3.67점)가, 관리/관계형성역량군에서는 ‘지도/육성’(3.47점), ‘협상력'(3.64점) 역량이 가장 낮은 것으로 나타났다.

지방공무원 교육훈련과 관련해서는 다음과 같은 결과를 얻었다. 첫째, 지방공무원들이 역량강화에 가장 유용하다고 본 교육훈련은 ‘외부전문기관 파견교육’(3.85점), ‘연수원에서의 집합교육’(3.70점), ‘해외파견교육’(3.60점)이었던 반면, ‘인터넷을 통한 e-learning’(3.34점), ‘기관 내 정기적 학습모임’(3.40점)은 상대적으로 낮은 점수를 보여주었다. 둘째, 공무원 역량강화에 가장 유용한 교육훈련방법으로 ‘사례중심의 소그룹 토론식 교육방법’(3.88점)과 ‘액션러닝’(3.66점)으로 꼽은 반면, 전통적인 ‘강의식 교육방법’(3.24점)은 가장 낮은 평가를 받았다. 셋째, 앞으로 지방공무원 교육훈련의 발전방향으로는 ‘교육훈련방법의 다양화’(4.05점), ‘교육훈련예산 확대’(3.99점), ‘정부 교육훈련기관의 교육수준 강화’(3.92점), ‘교육훈련기관의 다양화’(3.88점) 등이 높은 점수를 받았다.

2. 정책적 시사점

이상과 같은 분석을 통해 다음과 같은 지방공무원 교육훈련에 대한 정책적 함의를 얻을 수 있었다. 먼저, 지방공무원 역량진단에 따른 맞춤형 교육훈련 방안이 모색될 필요가 있다. 본 연구의 지방공무원 역량진단에 따르면, 기초지자체 소속 공무원과 중간관리자인 팀장급 공무원의 역량이 다른 비교대상 지방공무원에 비해 상대적으로 떨어지는 것으로 나타나고 있다. 따라서 앞으로 다음과 같은 지방공무원 교육훈련의 개선이 이루어질 필요가 있다. ① 기초 지자체 소속 공무원에 대한 교육훈련이 강화될 필요가 있다. 광역지자체 공무원에 비해 기초지자체 공무원의 역량이 전반적으로 떨어짐에도 불구하고 인건비 대비 총교육비 비율은 광역(1.59%)이 기초(1.29%)에 비해 더 높은 것으로 나타났다. 앞으로 지방공무원 교육훈련의 예산배정에서 기초지자체에 보다 많은 예산이 배정될 수 있도록 노력해야 한다. ② 중간관리자에 대한 교육훈련이 강화될 필요가 있다. 전반적으로 중간관리자급인 팀장급 지방공무원의 역량이 낮게 나타나고 있다. 중간관리자에게 중요하지만 수준이 미흡한 것으로 나타난 관리/관계형성 역량을 보완할 수 있도록, 이들을 대상으로 한 의사소통 및 인간관계 관련 교육훈련을 강화할 필요가 있다. ③ 전반적으로 낮은 점수를 받은 역량, 즉 ‘적응력’, ‘경영마인드’,‘전략적 사고’, ‘정책집행관리’, ‘지도/육성’, ‘협상력' 역량을 강화하기 위한 교과과정의 대폭적인 보강이 필요하다.

다음으로, 역량기반 교육훈련 도입의 전제가 되는 지방공무원 역량기반 교육훈련의 인프라 구축이 요구된다. ① 지방공무원 표준역량사전을 만들 필요가 있다. 역량기반의 HRM이 되기 위해서는 재직자들의 역량을 진단하고 평가하는 시스템 구축이 전제되어야 한다. 이상적으로는 각 지자체별로 고유의 역량모델을 구축하고 직원들의 역량진단을 하는 것이 요구된다. 하지만 자치단체별로 고유 역량모델을 구축하는 것은 상당히 많은 비용을 요구하는 사업이고, 근래 몇몇 지자체에서 도입하고자 하는 경력개발제도(CDP)나 역량기반교육훈련(CBC) 등과 같은 역량기반 HRM적 제도들이 통일성이나 일관성이 없다는 문제점도 안고 있다. 따라서 지방공무원의 인사관리를 관장하는 중앙부처인 행정안전부 차원에서, 2001년 구축했던 대한민국 정부 역량 모델/역량 사전과 같은 지방공무원 역량 인프라 사업을 추진할 필요가 있다. ② 앞서 말한 지방공무원의 역량 인프라 사업의 일환으로 표준화된 역량진단도구의 개발이 필요하다. 지자체 개별적인 개발보다는 행정안전부 지방공무원과에서 표준화된 역량진단도구를 개발․제시하고 각 지자체가 지역특성을 반영한 진단도구 개선을 하는 방식이 좋을 듯 하다. 이러한 표준화된 역량진단도구는 직급별․직렬별로 표준설문양식으로 개발될 수 있을 것이다.

마지막으로, 지방공무원 교육훈련과 관련하여 설문조사와 면접조사를 통해 제시된 보완과제는 다음과 같다. ① 지방공무원 교육훈련에 대한 예산투자가 필요하지만, 그것이 어려운 사정을 고려하여 지방공무원 교육훈련 거버넌스 체계의 구축이 요구된다. 미국의 지방정부 개혁에 관한 Winter Commission 보고서는 지방정부의 안정적인 교육훈련예산은 최소한 전체 ‘인건비의 3%’ 정도를 배정해야 한다고 권고하고 있다(Winter, 1993; 김판석․권경득, 2002 재인용). 하지만 지방공무원 교육훈련의 기본적인 인프라에 대한 당위론적 요구도 현재와 같은 감축관리(cut-back management)를 강요받는 상황에서는 비현실적으로 보인다. 이러한 상황에서 바람직한 공무원 교육훈련의 발전방향은 정부가 교육훈련 재화를 생산하고 공급하는 전통적인 방식에서 벗어나, 우리나라의 발달된 사교육 산업(외국어, IT 관련), e-러닝 기반, 그리고 시민사회의 교육역량을 결합한 공무원 교육훈련에서의 민관 협업, 즉 공무원 교육훈련 거버넌스 체계를 구축할 필요가 있다. ② 교육훈련의 개선은 보직관리, 평정, 보수 등과 같은 다른 인사과정과의 유기적인 연계를 통해서만 가능하다. 조사에 나타났듯이, 특히 지방공무원의 경우 작은 보직이동이 일상화되어 있어 역량과 전문성 약화의 주요 원인이 되고 있다. 따라서 교육훈련 전후에 교육훈련 효과를 극대화할 수 있는 보직관리, 평가, 인센티브 방안이 체계적으로 모색될 필요가 있다. 구체적으로, 전문분야를 설정하여 공무원의 경력을 관리하는 경력개발제도(career development program)의 개념을 도입하고, 특히 장기교육 수료자는 반드시 교육내용과 관련된 부서나 직위에서 일정기간 근무하도록 제도화하여 교육성과의 활용도를 높이도록 하여야 한다(강기창, 2000). ③ 개인들이 스스로 필요한 지식과 정보를 습득해 문제를 해결하는 자기주도형 학습(self directed learning)으로 전환할 수 있는 기반을 조성할 필요가 있다. 이를 위해 학습동아리, 제안제도 등과 같은 지방정부의 학습조직화가 필요하다. 하지만 본 조사에서는 이에 대한 평가가 그다지 높지 못했는데 그 이유를 면밀히 분석하여 개선할 필요가 있다. ④ 지방의 니즈에 부합하는 교육과정의 개발이 요구된다. 지금까지 지방공무원 교육훈련은 중앙공무원교육원 등과 같은 중앙 교육훈련기관의 영향력을 크게 받았다. 하지만 각 자치단체가 필요로 하는 바가 엄연히 다르기 때문에 지역의 교육니즈에 부합하는 교육훈련과정의 개발이 이루어질 필요가 있다. 예를 들어 김미나(2007)의 조사에 의하면 지방공무원들이 신설 및 확대를 희망하는 교육과정으로는 지역개발정책, 지역경제진흥, 주민참여 전략과정, 지역브랜드 마케팅, 지역발전혁신 등과 지역개발과정에 대한 수요가 많은 것으로 나타났다.

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최무현(崔武玄): 연세대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 상지대학교 인문사회과학대학 행정학부 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 인사행정, 복지정책, 정부규제 등이고, 주요 논문으로는 “맞춤형 복지제도에 대한 만족도의 영향요인에 관한 분석”(2008), “정부위원회 인적특성과 정책효과성”(2008), “다문화시대의 소수정책 수단에 관한 연구”(2008), “한국 공무원의 주관적 경력성공 요인에 대한 실증분석”(2009), “참여정부의 가족친화적 근무제도에 관한 평가”(2009) 등이 있다.

<E-mail: mhchoi@sangji.ac.kr / 논문접수일: 2009. 12. 26 / 심사개시일: 2010. 1. 15 / 심사완료일: 2010. 2. 16>

김영우(金映宇): 파리제2대학교에서 공법학(행정학전공) 박사학위를 취득하고, 현재 서울시립대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 인사행정, 행정개혁 등이고 주요 논문으로는 “프랑스의 정치적 임명직제도에 관한 연구”(2008), “유럽통합이 계급제국가의 인사행정에 미친 영향”(2008), “공무원 노사협의제도의 국가간 비교연구”(2009) 등이 있다.

<E-mail: kywoo@uos.ac.kr>