역대정부의 자치경찰제 도입방안과 비교 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제4호(2009 겨울) : 61～81

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The comparative study on a plan and change of direction

in Local police system Planning of Republic of Korea

최 종 술

본 연구는 우리나라 역대 정부의 자치경찰제 도입방안을 살펴보고, 정부(안)들을 비교해 본다. 따라서 본 연구는 첫째, 자치경찰제 도입방안에 관한 선행연구를 역대 정부별로 구분하여 검토해 본다. 둘째,□지방자치와□지방분권화□라는 상위의 국가목표를 실현하기 위하여 문민정부 이후, 현재까지 제안된 자치경찰제 도입방안들에 대해서 논의한다. 역대정부에서 제시된 자치경찰제 도입방안의 주요 내용을 논의한다. 셋째, 역대정부 자치경찰제안을 몇가지 비교기준 즉, 실시단위, 조직구조, 사무배분, 인사관리에 기초하여 이들 방안들을 분석해 본다. 뿐만 아니라 기존의 선행연구들에서 제안한 도입방안과도 비교 논의하고, 이것을 종합적으로 분석 평가한다.

이상의 분석결과를 근거로 자치경찰제 도입방안을 제안해 보면, 첫째, 실시단위는 시․군․자치구 단위로 도입하고, 둘째, 자치경찰조직을 기초단위에 설치하며, 셋째, 자치경찰의 사무는 생활안전, 지역교통, 경비사무 등을 수행하도록 하고, 넷째, 자치경찰관은 특정직 지방공무원 뿐만 아니라, 기능직 공무원 등도 임명하며, 다섯째, 광역기능으로서 광역시․도 단위에 자치경찰에 대한 통합․조정기능을 부여하도록 한다.

주제어 : 자치경찰제, 지방자치, 지방분권

I. 서  론

1. 연구의 목적과 내용

우리나라 지방자치제도가 실시된 이후, 역대 정부들은 지방분권을 실현하기 위한 다양한 과제를 제시하고 추진하였다. 자치경찰의 도입 또한 지방자치와 지방분권을 실현하기 위한 과제로서 제시되었고, 새로운 정부가 출범할 때마다 추진하고자 했던 정책과제이기도 하다.

본래 자치경찰(自治警察)이란 지역주민의 의사에 기초하여 경찰활동을 수행하는 경찰을 의미한다. 국가경찰이 전국 단위의 획일적 경찰활동을 수행하는데 효률적인 경찰인데 반하여, 자치경찰은 지역주민의 의사에 기초하여 지역적 특성과 여건을 충분히 반영함으로서 소위, 다양한□맞춤형□경찰서비스를 제공할 수 있는 경찰이다.

따라서 자치경찰제도(Local Police System)는 지방경찰이 지방자치권에 근거하여 지방자치단체의 권한과 책임하에 지역주민의 의사에 따라서 치안업무를 자주적으로 수행하는 경찰제도이다. 자치단체장 선거 등을 통하여 나타난 주민의사가 치안행정에 적극 반영되는 주민을 위한 경찰제도이다. 또한 중앙정부의 획일적인 지시에서 벗어나 지역주민의 의사와 편의를 우선시하는 제도이다. 뿐만 아니라, 경찰행정에 대한 주민의 참여를 유도하고, 지역치안에 대한 경찰의 책임을 강화하는 제도이다. 결국 자치경찰제도는 ｢주민에 의한 경찰행정｣, ｢주민을 위한 경찰행정｣, ｢주민의 경찰행정｣을 실현하기 위한 경찰제도이다.

이명박 정부가 출범한 이후, 자치경찰제도 도입에 관한 논의는 새로운 국면으로 접어들고 있다. 이전의 참여정부가 추진해 온『주민생활중심의 자치경찰제(안)』을 기초로 이를 보완한 새로운 방안이 추진되고 있다.

본 연구는 우리나라 역대 정부의 자치경찰제 도입방안을 살펴보고, 정부(안)들을 비교해 보고자 한다. 따라서 본 연구의 내용은 첫째, 자치경찰제 도입방안에 관한 선행연구를 시기별로 구분하여 검토해 본다. 시기별 구분의 기준은 역대 정부별로 한다. 역대정부를 시기별로 구분해 보면 다음과 같다.

둘째, ‘지방자치’와 ‘지방분권화’라는 상위의 국가목표를 실현하기 위하여 문민정부 이후 현재까지 제안된 자치경찰제 도입방안들에 대해서 살펴본다. 즉, 문민정부(김영삼 정부), 국민의 정부(김대중 정부), 참여정부(노무현 정부), 실용정부(이명박 정부)에서 제시된 자치경찰제(안)을 논의한다.

셋째, 역대정부 자치경찰제(안)을 몇가지 비교기준 즉, 실시단위, 조직구조, 사무배분, 인사관리에 기초하여 이들 방안들을 비교해 본다. 뿐만 아니라 기존의 선행연구들에서 제안한 도입방안과도 비교 논의하고, 이를 종합적으로 분석 평가한다.

역대정부의 자치경찰제 도입방안과 비교 연구

｢지방정부연구｣ 제13권 제4호(2009 겨울)

2. 연구의 방법

본 연구의 방법은 질적 연구방법론에 기초한다. 자치경찰제 연구와 관련된 연구논문 등 자료를 수집하고, 수집된 자료에 대한 해석과 분석은 질적 연구방법에 근거한다. 사실에 대한 해석뿐만 아니라, 의미를 분석, 평가하는 것은 매우 중요하다. 질적 연구방법(Jennifer Mason, 1996)은 먼저, 얻어진 질적 자료를 활용하여 설득력 있는 설명이나 해석을 어떻게 구축하고 제시할 것인가를 결정한다. 수집된 질적 자료들을 가지고 수행하는 작업은 공통적이고 일반적인 자료의 정리와 종합에서부터 일반화의 여부를 가늠하는 작업에 이르기 까지 다양한 형태의 작업을 진행한다. 특히, 자료의 분류, 설명의 구축을 포함하는 모든 분석 작업의 수행은 전략적이고 일관성을 유지한다.

질적 연구로서 내용분석(Content) 또한 중요한 연구의 방법이 된다. 내용분석은 말 그대로 관련 논문, 문서나 각종자료의 내용을 분석하는 것이다. 연구주제와 관련되는 사료, 회의자료, 보도자료, 기록물 등의 문서나 시각자료를 다양한 방법으로 분석한다.

Ⅱ. 선행연구의 검토

우리나라 자치경찰제 도입방안과 관련한 선행연구들은 매우 많은 편이다. KSI(Korea Studies Informatiom) KISS(Koreanstudies Information Service System)에서 검색해 본 결과, 자치경찰관련 선행연구 건수는 112건이 검색되었다. 이외 기타 DB에서도 많은 선행연구들이 검색되었다.

국내 950여종의 학.협회지, 연구소간행물, 통합대학간행물 및 학위논문에 대한 서지사항 검색 및 원문 제공.

한국학술정보(주) 홈페이지(http://kiss.kstudy.com/?c_code=3187002911569092030&code=0134).

선행연구들이 제안한 자치경찰제 도입방안을 실시범위, 도입모델을 기준으로 구분해 보면 다음과 같다.

첫째, 자치경찰제의 실시범위를 기준으로 광역단위로 할 것인가, 기초단위로 할 것인가, 그리고 광역과 기초단위 동시로 할 것인가로 분류된다. 광역단위의 도입을 주장하는 근거는 주로 광역적 자치경찰기능의 필요성을 제시하였으며, 기초단위의 도입을 주장하는 근거는 주로 지역주민과의 밀착된 자치경찰기능의 중요성을 제시한다. 그리고 광역과 기초단위의 동시실시를 주장하는 논거는 전자와 후자의 단점을 보완하기 위한 방편으로 제안하고 있다.

둘째, 도입모델을 기준으로 구분해 보면, 국가경찰제와 자치경찰제를 혼합한 형태의 절충형 모델, 기초단위 실시를 중심으로 한 유럽형 모델로 분류될 수 있다. 절충형 모델을 주장하는 논거는 주로 일본의 자치체경찰제도의 장점들을 제시하고 있으며, 유럽형 모델을 주장하는 근거는 지역주민과의 밀착성과 친밀성을 강조한다.

한편, 자치경찰제도의 운영형태는 크게 일본형, 미국형, 유럽대륙형으로 구분되기도 한다.(전국시도지사협의회(편), 2005).

○ 일본형 : 광역자치단체 단위 경찰위원회 관리운영

○ 미국형 : 자치단체별 다양한 경찰운영(미국형)

○ 유럽대륙형 : 국가경찰을 중심으로 하되, 자치단체별 자치경찰운영(스페인, 프랑스, 이탈리아, 그리스 등)

그러면, 실시단위와 도입모델을 기준으로 8개의 선행연구를 선택하고, 이것을 역대정부별로 구분하여 살펴보면 다음과 같다.

<표 1> 선행연구의 분류

선행 연구 분류 기준	정균환 (1996)	이황우 (1995)	김성호․ 안영훈․이효 (1998)	최종술 (1999)	양영철 (2005)	전국시․도지사협의회편 (2005)	이현우외 (2009)	자치경찰제 실무추진단 (2009)
시기	김영삼정부	김영삼정부	김대중정부	김대중정부	노무현정부	노무현정부	이명박정부	이명박정부
실시단위	광역단위	광역단위	기초․광역단위	광역단위	기초단위	광역단위	광역단위	기초단위
도입모델	절충형	절충형	유럽형, 절충형	절충형	유럽형	절충형	절충형	유럽형

1. 김영삼 정부(1993. 02~1998. 02)

이 시기의 자치경찰제 도입방안에 관한 연구에는 정균환(1996)과 이황우(1995) 등의 선행연구가 있다. 정균환(1996)은 우리나라에서 자치경찰제의 도입이 왜 필요한가 그리고 도입모델을 소개하고, 자치경찰 도입에 관한 설문조사, 자치경찰 도입에 대한 정부와 전문가의 입장을 설명하고 있다.

그러나, 정균환(1998)의 연구에서는 자치경찰의 도입방향에 대해서 논의하면서, 자치경찰제를 둘러싼 쟁점에 대해서 실시단위, 주민 및 의회와 자치경찰과의 관계 등 몇가지 쟁점에 제시하고, 이에 대한 견해를 피력하고 있다. 이 연구의 내용을 종합해 보면, 국가경찰제도와 자치경찰제를 혼합한 자치경찰제도를 제시하고 있다.

이황우(1995)는 지방자치시대를 맞이하여 우리경찰도 이에 걸맞는 발전방안을 모색해야 한다는 전제하에 우리나라에 적합한 자치경찰체제의 도입을 주장한다. 이에 자치경찰제 모형을 도입범위, 설립위치, 관리형태, 기능 등으로 구분하여 논의하고 있다. 이 연구에서는 국가경찰제와 자치경찰제를 혼합한 형태의 절충형 자치경찰제도를 제안하고, 한국적 실정에 가장 적합한 모델임을 강조한다. 이 도입방안은 또한 일본의 경찰제도와 유사한 제도로 보인다.

2. 김대중 정부(1998. 02~2003. 02)

이 시기의 자치경찰제 도입방안에 관한 연구로는 최종술(1999)과 김성호․안영훈․이 효(1998) 등의 선행연구가 있다. 김성호․안영훈․이 효(1998)의 연구는 우리나라 자치경찰제의 준거틀을 4가지 모형 즉, 국가경찰의 분권모형, 국가경찰제에 자치경찰적 요소를 절충한 모형, 자치경찰제 모형, 그리고 행정경찰위주의 자치경찰모형으로 제시하고 있다. 특히, 국가경찰제에 자치경찰적 요소를 절충한 모형은 다시 시도단위 절충형 자치경찰모형과 시군구단위 절충형 자치경찰모형으로 세분하여, 각각의 모형을 검토하고 있다. 결과적으로 이 연구는 이후 기초단위, 즉, 시․군․자치구 자치경찰제 도입방안의 준거틀로서 활용되었다.

한편, 최종술(1999)의 연구는 바람직한 우리나라 자치경찰제도의 모형을 실시단위, 조직구조, 인사관리, 예산관리 등으로 구분하여, 각 변수별로 우리나라 실정에 적합한 방안을 모색하고, 이를 종합하여 자치경찰제의 도입방안을 제시하고 있다. 각 변수별로 제안된 도입모델을 종합해 보면, 혼합형 자치경찰체제 모형으로 볼 수 있다.

3. 노무현 정부(2003. 02~2008. 02)

이 시기의 자치경찰제 도입방안에 관한 연구에는 양영철(2005)과 전국시․도지사협의회 편(2005)의 선행연구 등이 있다. 이 시기의 자치경찰제 도입방안은 유럽형 기초단위의 자치경찰제 모형과 국가경찰제와 자치경찰제를 혼합한 절충형 자치경찰제 모형를 근거로 하여, 양자 대립되는 도입방안이 제시되고 있는 것이 특징이다.

양영철(2005)의 연구는 시․군․자치구를 실시단위로 한 유럽형 자치경찰제도를 기초로 우리나라 자치경찰제의 도입방안을 제시하였다. 이 방안의 논거는 지역주민의 의사를 반영하고, 주민과의 친밀성, 밀착성 등을 향상시킬 수 있다는 것이다. 소위 □주민생활중심의 자치경찰제(안)□으로 명명되어 참여정부의 자치경찰제(안)으로 활용되었다.

전국시․도지사협의회 편(2005)의 연구는 실시단위를 광역자치단체를 중심으로 한 혼합형 자치경찰제안을 제안한다. 이 연구에서는 광역치안수요에 대응할 수 있는 광역적 자치경찰 기능을 중요시하고, 특별시․광역시․도 단위로 실시하는 광역자치경찰제도의 도입을 주장하였다.

4. 이명박 정부(2008. 02 ~ )

이 시기의 자치경찰제 도입에 관한 연구로서 이현우외(2009)와 자치경찰제실무추진단(2009) 등의 선행연구가 있다. 이현우 외(2009)의 자치경찰제 도입방안은 광역단위의 실시를 중심으로 하는 자치경찰제 방안으로서, 이전의 광역단위 자치경찰제(안)을 보다 구체화하여 세부사항들까지 제시한 방안으로 평가된다. 그러나 이 방안 역시 광역단위 자치경찰제 도입방안으로 분류된다.

자치경찰제실무추진단(2009)은 자치경찰제 도입관련 워크샵(2009. 10. 29~30) 자료를 통하여 이전 정부의 자치경찰제(안)을 보완, 수정한 자치경찰제(안)을 제안하였다. 이 방안은 기초단위의 자치경찰도입을 전제로 광역 자치경찰기능을 보완한 새로운 자치경찰제안을 제안하고 있다. 또한 제주자치경찰 운영상황 및 발전방안을 제안하고 있다. 그러나 이 방안 역시 기초단위의 자치경찰제 도입방안에 근거하고 있다.

Ⅲ. 역대 정부의 자치경찰제 도입방안

1. ｢문민정부｣ 자치경찰제(안)

｢김영삼정부｣가 출범하면서, 경찰개혁에 대한 논의가 활발히 진행되기 시작되었다. 경찰개혁은 크게 3가지 측면에서 검토되었다(정균환, 1996).

첫째, 경찰이 정치적으로 중립성을 확보한다.

둘째, 자치경찰제를 도입해야 한다.

셋째, 수사권을 독립해서 경찰로서의 역할을 다해야 한다.

이 중에서 자치경찰제도를 도입해야 한다는 근거는 크게 두가지 측면에서 제시되었다.

먼저, 국민의 자유와 권리를 보호하고, 사회질서를 유지하기 위해서 창설된 경찰이 그 본래의 사명을 망각하고, 권력의 시녀로 전락한다면, 공권력에 대한 국민의 신뢰를 크게 훼손하여 민주주의 발전에 장애요인이 된다는 것이다.

또 다른 측면은 지방자치제도의 실시를 앞둔 시점에서 지방화시대에 맞도록 경찰체제도 개편해야 한다는 것이다.

이 같은 맥락에서 당시 정부는 본격적인 지방자치를 앞두고 현행 경찰제도를 중앙경찰과 지방경찰로 분리하는 방안을 검토하였다. ｢재정경제원 예산실｣은 지방화시대에 맞춰 중앙정부와 지방정부의 기능과 역할을 재정립한다는 구도 아래 경찰제도 개혁에 대한 실무 초안을 마련, 내무부․경찰청 등 관계기관과의 협의를 시도하였다.

그 초안의 내용은 다음과 같다(정균환 편저, 1995).

첫째, 전국 경찰 중 우선 지서와 파출소 소속 경찰부터 지방경찰관으로 전환한다.

둘째, 단계적으로 시․군단위 경찰서도 자치경찰화한다..

셋째, 지금과 같이 국가공무원 신분을 지니는 중앙경찰은 광역자치단체 경찰(각 지방경찰청 단위)까지만으로 한다.

이와 같은 □자치경찰제□를 도입할 경우, 제도와 인력을 운영할 재원도 그 만큼 지방정부로 넘겨야 한다고 보고, 예산실은 이를 위해 지방양여금을 올리는 방안도 아울러 검토하였다.

또한 중앙경찰과 지방경찰로 나눌 경우, 양자가 역할을 나누어 맡게 한다는 것이다. 지방경찰은 그 지역의 방범․교통․경비․일반수사 등 민생치안에 주력하며, 중앙경찰은 정책․기획․기준제시 등 중앙부처적 기능과 국제범죄 및 전국망을 갖춘 조직폭력, 첨단장비를 동원한 지능범죄와 마약수사 등 사회적 파장이 큰 범죄를 주로 맡는다는 것이다. 동시에 지방경찰은 사건․사고의 예방에 비중을 두는 반면, 중앙경찰은 사후 검거와 수사에 중점을 둔다는 것이다.

그러나 이와 같은 지방경찰체제 도입방안에 대해 경찰청 등 관계당국은 내부적으로는 지방경찰에 대한 중앙정부의 통제력이 떨어진다는 점 등을 들어 반대하였다(중앙일보, 1995. 2. 13)

특히, 경찰청은 국가경찰제와 자치경찰제도는 각기 제도적 의의와 장단점을 가지고 있으며, 어떠한 제도를 선택할 것인가는 그 나라의 역사․지리․문화적 환경과 치안여건 등을 감안하여 결정하고, 또한 자기나라 실정에 알맞은 제도로 발전시켜 나가고 있다고 전제하면서, 각국의 예를 보더라도 일찍이 지방자치를 모범적으로 실시하고 있는 선진국 가운데에도 국가경찰제도를 유지하고 있는 나라가 많다고 주장하였다. 따라서 우리나라 경찰은 다가오는 통일시대를 대비하고, 경찰임무와 치안여건의 특수성 등을 감안하여 현재로서는 국가경찰체제를 유지하는 것이 바람직하다고 입장을 내세웠다(정균환, 1996)

이러한 이유로 문정정부의 자치경찰제 안은 더 이상을 진전을 보지 못한 채, 실행방안이 마련되지 못한 것으로 보인다.

2. ｢국민의 정부｣ 자치경찰제(안)

｢김대중 정부｣ 자치경찰제(안)은 당시 ｢경찰청 경찰개혁위원회(실무팀)｣에서 제안한 방안에 근거한다.

경찰개혁위원회실무팀(1999)은 경찰의 3대 현안과제를 자치경찰제 도입과 정치적 중립, 수사권 독립으로 보고, 이들은 결코 분리되어 해결될 수 없는 과제임을 강조하면서, 기본적으로 우리나라 지방자치 이념의 진정한 구현을 위해 지방자치경찰제의 채택을 제안한다. 시․도지사에게 지방경찰을 맡겨 일반행정 뿐만 아니라, 치안행정의 업적에 관해서도 차기 선거때 주민심판의 대상이 되도록 하고, 주민의 필요에 따라 지역실정에 맞는 치안행정을 펼칠 수 있어 풀뿌리 민주주의 이념을 더욱 완벽하게 구현할 수 있는 제도라고 한다.

그러나, 자치경찰제도를 시행하기 전에 우리의 현실, 즉 국토의 협소함으로 인해 광역․기동범죄에 효률적으로 대처하기 어려울 것이라는 점과 국토분단 대립의 현실에 대한 사회일각의 우려를 감안하여 충분한 제도적 장치와 준비가 있어야 하고, 특히, 봉사경찰상이 구현될 수 있도록 대대적인 경찰개혁이 선행되어야 함을 강조한다.

이러한 기본적인 인식하에서 우리나라 자치경찰제의 도입방안(경찰청 경찰개혁위원회(실무팀), 1999)을 다음과 같이 제시한다.

첫째, 지역치안과 국가치안의 조화를 위해 절충형을 채택해야 한다. 즉, 국가경찰사무와 자치경찰사무를 구분하여 국가경찰사무는 경찰청이 직접 수행하거나 시․도경찰에 위임하여 수행하고, 광역자치단체의 자치경찰기관은 자치경찰사무에 대해서 독립하여 자기책임하에 자율적으로 고유의 경찰권을 행사하도록 하되, 광역사건․사고와 대규모 집회시위, 대간첩작전 등 국가적 비상사태에 대하여는 시․도 경찰청에 상호협력의무를 부과하고, 경찰청장이 직접 지휘․감독․조정토록 한다.

둘째, 광역자치단체인 시․도 단위로 도입한다. 즉, 자치경찰제 도입단위로 좁은 국토, 교통 및 통신의 발달에 따른 반나절 생활권화, 사건․사고의 연쇄성과 광역성을 고려하고, 남․북한이 대치하고 있는 특수한 안보상황, 기초자치단체의 재정자립도를 감안, 광역자치단체인 시․도를 기준으로 설치한다.

셋째, 경찰위원회 제도로 민주성과 공정성을 확보한다. 국가경찰위원회와 시․도지사 소속의 시․도 경찰위원회를 합의제 행정관청으로 설치하여, 경찰청과 시․도경찰청을 각각 관리하게 함으로서 경찰 민주화를 촉진, 정착시키고, 정책결정과 집행을 분리하여 국가 및 시․도경찰위원회는 경찰사무의 일반적인 방침과 처리기준을 결정하고 이에 따라 경찰청과 시․도 경찰청이 집행하도록 감독기능을 수행한다.

넷째, 인사와 예산에 있어서, 먼저 인사관리는 국가직 경찰공무원과 지방직 경찰공무원으로 구분, 경찰청 및 그 소속 기관 직원 전원과 경정(또는 총경)이상의 전 경찰관은 국가공무원으로 하고, 시․도에 근무하는 여타 공무원은 지방공무원으로 하되, 상호교류할 수 있도록 한다. 그리고 시․도지사의 의견이 시․도경찰청 고위간부 인사에 반영될 수 있도록 하여 자치체 경찰을 시․도지사에 맡긴다는 취지를 살리고, 시․도지사가 시․도경찰위원 임명권(일부는 시․도의회에서 추천)을 보유한다.

다섯째, 예산에 있어서 자치경찰에 소요되는 경비는 자치단체가 부담함이 원칙이나, 자치단체의 재정자립도가 미흡한 점을 고려, 국가에서 지원하도록 한다.

이와 같은 ｢경찰개혁위원회｣의 자치경찰제(안)은 당시 당․정협의를 통해 일부 이견을 조율하여 경찰청안으로 ｢경찰법개정법률안(1999년 5월 4일)｣을 발표하였는 바, 그 내용을 요약하면 다음과 같다.

새정치국민회의 정책기획단의 ｢경찰법개정법률안｣ 제5조, 제9조, 제18조, 제26조 참조.

① 시․도경찰위원회의 구성 및 위원 임명

위원장을 포함 7인으로 구성하며, 상임위원 1인을 포함하여 3인을 시․도지사가, 2인을 시․도의회에서, 2인은 국가경찰위원회에서 각각 추천하고, 시․도지사가 임명하도록 되어 있던 것을, 위원장을 포함 5인으로 구성하고, 시․도지사가 상임위원을 포함하여 2인을, 시․도의회에서 2인을, 나머지 1인은 국가경찰위원회가 추천하여 시․도지사가 임명하도록 수정되었다.

② 시․도경찰청장 임명

경찰청장이 시․도경찰위원회의 동의를 얻어 제청하고, 국가경찰위원회 및 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 되어 있던 것을 국가경찰위원회가 경찰청장의 의견을 듣고 시․도경찰위원회의 동의를 얻어 제청하고 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 수정되었다.

｢경찰법개정법률안｣의 발표와 함께 자치경찰제 도입에 관한 논란은 사회 각 분야에서 다양한 반향을 불러일으켰다. 국민과 형사사법기관(검찰 등) 그리고 지방자치단체 등에 의하여 다양한 반웅이 나타났다. 그러나 정부의 자치경찰제 도입을 둘러싼 각 국가기관들간 이해관계의 첨예한 대립과 갈등은 결국 자치경찰제 논의를 중단시키는 결과를 가져왔다(최종술, 2001). 결국 ｢경찰법개정법률안｣은 국회에 상정되지도 못하고, 더 이상 진전이 없게 되었다.

3. ｢참여정부｣ 자치경찰제(안)

｢노무현 정부｣가 출범한 이후, 자치경찰제 도입방안 논의는 비교적 활발히 전개되었다.  2004년 1월 16일 ｢지방분권특별법｣(제10조제3항)이 제정되면서 자치경찰제 도입에 관한 의무규정이 신설되고, 이어 2005년 11월 3일에는 기초단위 자치경찰 도입 및 □주민생활 중심의 자치경찰제□  실시를 주요 골자로 하는 ｢자치경찰법｣ 정부안이 마련되었다.

정부가 국회에 제출한 ｢자치경찰법(안)｣(이하 “정부안”이라 한다)의 주요내용을 살펴보면 다음과 같다.

자치경찰법(안) (2005. 11. 3 일자로 국회에 제출된 법안).

1) 자치경찰대의 설치(안 제4조, 제24조 및 부칙 제4조제27항)

주민생활 중심의 치안서비스를 제공하기에 적합한 단위의 지방자치단체에 자치경찰대를 설치하여, 해당 지역주민의 의사가 최대한 반영되도록 한다. 따라서 시․군 및 자치구에 자치경찰대를 설치하되, 지방자치단체의 조례에 의하여 자치경찰대를 신설 또는 폐지할 수 있도록 하고, 소속 자치경찰공무원은 특정직 지방공무원으로서 시장․군수 또는 구청장이 임용하도록 한다.

2) 자치경찰의 사무(안 제6조)

자치경찰은 생활안전․지역교통 및 지역경비에 관한 사무와 지방자치단체 소관 특별사법경찰관리의 직무를 수행하도록 하여 주민생활과 밀접한 사무를 수행한다. 국가경찰과 자치경찰의 역할분담 및 사무수행 방법은 대통령령이 정하는 기준에 따르되, 구체적인 사항은 시장․군수․구청장과 경찰서장이 협약으로 정하여 공표하도록 한다.

3) 치안행정위원회 및 지역치안협의회의 설치(안 제9조 내지 제11조)

자치경찰사무를 처리함에 있어서 지역주민의 의견을 반영할 기구를 설치한다. 국가경찰과 자치경찰간 또는 자치경찰 상호간의 업무협조 및 조정을 위하여 시․도지사 소속 하에 치안행정위원회를 두고, 시장․군수 및 구청장 소속 하에 지역치안협의회를 두도록 한다.

4) 자치경찰공무원의 직무수행(안 제12조 내지 제14조)

자치경찰공무원도 경찰공무원으로서의 직무수행 권한을 부여한다. 자치경찰공무원은 ｢경찰관직무집행법｣상 불심검문, 응급 구호를 요하는 자에 대한 보호조치, 주민의 생명․신체 및 재산의 손해를 방지하기 위한 조치 등의 권한을 행사하고, 필요한 최소한의 범위 내에서 지방경찰청장의 승인을 얻어 무기를 휴대․사용할 수 있으며, 직무수행 중 범죄를 발견한 경우에는 범죄의 내용 등을 국가경찰에 인계하고 현행범을 발견하여 체포한 경우에는 국가경찰에 인도하도록 한다.

5) 자치경찰에 대한 지원 및 감독(안 제20조 및 제22조)

자치경찰의 권한남용을 방지하고 효율적인 치안서비스의 제공을 위하여 자치경찰에 대한 지원 및 감독이 필요하다. 국가는 자치경찰에 대하여 재정적인 지원을 할 수 있도록 하고, 자치경찰사무와 관련하여 시․도지사는 치안행정위원회의 의견을 들어 시장․군수․구청장의 명령․처분에 대하여 시정을 명하거나 시․군․자치구 의회 의결에 대하여 시장․군수 또는 구청장으로 하여금 재의를 요구하게 할 수 있으며, 행정자치부장관 또는 시․도지사는 시․군․자치구의 자치경찰사무에 대하여 감사를 하는 때에는 경찰청장에게 참여를 요청할 수 있도록 한다.

6) 시범실시(안 부칙 제2조)

자치경찰제의 전면실시에 앞서 시행착오를 최소화할 수 있는 대책이 필요하다. 자치경찰제의 전면실시에 앞서 미리 시범지역을 선정하여 자치경찰제의 시범실시를 할 수 있도록 한다.

그러나, 정부의 자치경찰법(안)은 기초단위로 자치경찰제를 실시한다는 것에 근거하고 있기 때문에 광역단위의 실시를 동시에 주장하는 입장과 차이를 보이고 있었다. 즉, 의원발의 입법(안)으로 제시된 자치경찰법(안)은 광역과 기초단위로 분리하여 실시하는 방안을 제시하였고, 이 방안도 의원입법(안)으로 정부안과 동시에 국회에 제출되었다. 그러나 양 법안은 국회에서 논의만 이루어진 채, 더 이상 진전을 보지 못하고 말았다. 즉, 본회의에 상정되지 못한 채, 2008년 5월 29일 국회 임기만료로 자동 폐기되었다.

시도지사협의회에서 입안하고, 유기준의원이 대표 발의한 자치경찰법안을 말한다.

* 의안번호 3625

* 발의 연월일 : 2005. 12. 14

* 발의자 : 유기준․ 박재완․박세환․유승민․김기현․고조홍․김정권․신상진․이주호․윤건영․임해규․신국환 의원(12인)

4. ｢이명박 정부｣ 자치경찰제(안)

1) 추진상황

2008년 1월 25일『대통령직 인수위원회』는 기존안을 근간으로 광역단위 기능 보강 및 주민참여 확대방안이 포함된 자치경찰제 도입방향을 설정하였다. 이어 2008년 2월 5일에는 ｢자치경찰제의 도입｣이 이명박 정부 ‘5대 국정지표, 193개 국정과제’ 속에 포함되었다. 2008년 5월 27일에는 관계기관(행안부․경찰청) 조정회의를 거쳐, ‘자치경찰제 도입방안’ 이 확정되었다.

그리고 2008년 12월 2일에는 중앙행정권한의 지방 일괄이양 및 특별지방행정기관 정비 등 정부의 지방분권 정책을 총괄․조정․심의할 대통령 소속『지방분권촉진위원회』가 공식 출범하였다. 새로이 출범한『지방분권촉진위원회』는 7대 분야 20개 분권과제를 선정, 임기내 가시적 성과를 거둔다는 목표를 세워놓고 추진하고 있다. 특히,『지방분권촉진위원회』는 자치경찰제 도입을 20개 분권과제 중의 하나로 선정하여 검토해 왔다(조선일보, 2008. 12. 18). 그러나, 지방행정체제 개편과 연계하여 검토해야 한다는 주장이 제기되어 논의가 중단되는 듯 하였으나(조선일보 2009. 10. 4), 법제화를 하기 위해 관계기관․정치권 등에서 지속적인 협의가 진행 중에 있다(행정안전부 자치경찰제실무추진단, 2009).

2) 기본 방향

정부안(행정안전부 자치경찰제실무추진단, 2009)은 기본적으로 현 국가경찰의 골격을 그대로 유지하면서 지방분권 취지를 조화롭게 구현할 수 있는 자치경찰제의 도입을 강조한다. 다만, 국가경찰의 안정된 치안역량과 남북분단 및 대규모 집회시위 등 현실적 여건을 감안하여, 국가경찰체제의 근간은 유지될 필요가 있다고 본다.

따라서 자치단체별(광역․기초) 수행사무를 고려하여 시․군․자치구 단위 자치경찰제를 도입하되, 광역단위 법집행력 강화 및 광역과 기초단체간 형평성 제고를 위해 시․도에 자치경찰 권한을 부여하는 방안을 제안하고 있다.(조선일보, 2009. 11. 03). 즉, 주민생활과 밀접한 사무는 기초단위에서 우선 처리해야 한다는 ‘지방자치의 원칙(보충성의 원칙)’에 따라 시․군․자치구 단위로 도입하되, 시․도에도 권한을 부여하는 혼합형 자치경찰제의 도입을 강조한다. 이는 자치경찰을 통해 주민의사와 지역특성에 맞는 ‘주민생활 밀착형 치안서비스’ 강화와 함께 국가경찰과 자치경찰간 합리적 역할분담으로 국가 전체적인 치안수준 향상 및 주민 치안만족도를 제고한다는 것이다.

3) 주요 내용

정부의 자치경찰제(안) 내용을 광역단위와 기초단위로 구분하여 설명하면, 다음과 같다.(행정안전부 자치경찰제실무추진단, 2009).

(1) 광역단위

광역시와 도는 자치경찰제 실시대상에서 제외하고 치안행정위원회만 설치한다. 위원회 위원은 11명으로 하되, 시․도지사가 위촉하고, 2명 즉, 행정부지사(행정부시장), 지방경찰청차장은 당연직으로 하고, 9명은 도(광역시), 도의회(광역시의회), 경찰청에서 각각 3명씩 추천한다. 위원장은 당연직 위원이 아닌 위원 중에서 호선한다. 위원회 주요기능은 시․군 자치경찰대간의 분쟁조정, 시․도와 시․도 국가경찰청간의 업무 협의 및 조정 등이 된다.

광역단위에 설치되는 시․도 치안행정위원회는 국가경찰과 자치경찰간 협약, 자치경찰간 분쟁 조정, 자치경찰 지원․평가 및 통합운용등에 관한 심의․의결기구이다.

또한 시․도지사에게 통합운용권을 부여하는 바, 광역단위 법집행력 보강을 위해 일부 사무에 한하여 일시적으로 관할권 내의 자치경찰을 통합운용할 수 있는 권한을 부여한다. 통합운용권의 대상은 행정상 강제집행, 특별사법경찰사무, 대규모 행사 등 교통사무이며, 절차는 시장․군수․구청장과 협의하고, 시․도 치안행정위원회의 심의․의결을 얻도록 한다.

보좌기구를 신설하는데, 시․도지사에 대한 효율적 보좌를 위해 ‘자치경찰지원관’을 설치하고, ‘치안협력관’을 국가경찰에서 파견, 배치할 수 있도록 한다.

(2) 기초단위

시․군․구에는 국가경찰(경찰서)과는 별도로 자치경찰위원회와 자치경찰대를 설치한다. 자치경찰위원회는 지역주민 가운데 10인 이내 위원으로 구성하되, 시장․군수가 위촉하는 바, 1/3은 시․군의회, 1/3은 경찰서장, 1/3은 시장․군수가 추천한다. 자치경찰대는 시․군․자치구의 직속기관으로 설치한다. 자치경찰대장은 시장․군수․구청장이 자치경찰위원회의 동의를 얻어 임명한다. 필요시 개방형 직위로 지정하는 개방형직위제도를 도입한다.

자치경찰의 사무는 생활안전 사무, 지역교통 및 지역경비에 관한 사무 그리고 지방자치단체 소관 특별사법경찰관리 업무(보건, 위생, 주정차․환경 단속)를 수행한다. 또한 시․군․자치구 자치경찰대 소요재원은 범칙금 등으로 마련하고, 국가에서 일정 부분 지원하도록 한다.

현재, 정부의 자치경찰제안은 더 이상 진전이 되지 못하고 있는 것 같다. 특히 지방행정체제 개편과 연계하여 논의하기로 함에 따라 당정협의가 지연되고 있기 때문이다. 또한 광역단위(시․도) 자치경찰제 도입 및 자치경찰에 일반적 경찰권을 부여하도록 규정한 ｢경찰법 전부개정안｣도 발의할 예정이어서(조선일보, 2009 .08. 05), 정부의 자치경찰제안은 법제화를 위해 관계기관․정치권 등과 지속적인 협의가 진행될 것으로 보인다.

한나라랑 유기준 의원은 자치경찰제 도입을 위해 ‘경찰법 전부 개정법률안’을 발의할 예정이라고 밝혔다. 유기준 의원은 자치경찰제를 도입하기 위해 ‘경찰법’, ‘경찰공무원법’, ‘도로교통법’ 등에 대한 개정안을 입안했고, 현재 공동발의 서명을 받고 있는 것으로 전해졌다(조선일보 2009. 08. 05).

<그림 1> 정부의 자치경찰제(안) 조직도(행정안전부 자치경찰제실무추진단, 2009)

Ⅲ. 역대 정부의 자치경찰제 도입방안 비교

1. 실시단위

실시단위에 대한 도입방안은 크게 3가지 방안으로 요약된다. 첫째는 시․군․자치구의 기초자치단체를 기준으로 실시하는 안이다. 둘째는 특별시․광역시․도의 광역자치단체를 기준으로 실시하는 안이다. 셋째는 기초와 광역의 동시 실시안이다.

문민정부의 자치경찰제 안은 기본적으로 지방자치제도의 실시와 연계되었기 때문에 광역과 기초단위의 동시 실시안으로 해석된다. 국민의 정부 자치경찰제 안은 기본적으로 일본식 절충형 자치경찰제도와 유사한 광역중심의 자치경찰제 안으로 볼 수 있다. 물론 기초단위 자치경찰은 광역자치경찰의 소속하에 두고 있다.

참여정부의 자치경찰제 안은 유럽형 자치경찰제도에 기초하여, 시․군․자치구의 기초단위 자치경찰제 안이다. 실용정부의 자치경찰제 안은 참여정부 자치경찰제안의 연장선상에 있기 때문에 기초자치단체 중심의 자치경찰제 안으로 볼 수 있다. 다만, 광역단위의 치안행정수요를 충족시키기 위한 보완적 수단들을 제시하고 있다.

<표 2> 실시단위 방안

역대정부	문민정부	국민의 정부	참여정부	실용정부
실시단위 방안	기초․광역단위	광역단위	기초단위	기초단위중심

자치경찰제 실시단위 방안과 관련된 선행연구에서 다양한 의견이 제안되었다. 먼저, 정균환(1998; 46)은 기본적으로 군단위의 자치경찰은 인구규모가 작다고 본다, 예컨대, 영국 등의 행정구역 광역화추세에 맞춘 카운티 단위에서의 자치경찰 추세, 우리나라 기존 시․도 지방교육자치 단위에 맞추어, 그리고 과도기적인 점을 고려하여 시․도단위로 하는 것이 필요하다고 본다.

이황우(1995: 25)는 지방자치경찰제도는 광역자치단체뿐만 아니라 기초자치단체에 이르기까지 실시하는 것이 원칙이이지만, 우리나라의 특수성 예컨대 남북대치상황, 안보적 환경 등을 감안하여 광역자치단체에만 자치경찰기관을 두고 소속 지방경찰청은 관할구역의 하급경찰기관을 지휘 감독하도록 하여야 한다는 것이다.

김성호․안영훈․이효(1998: 246-278)는 시도단위 절충형 자치경찰모형과 시군구단위 절충형 자치경찰모형을 제안하고, 이들 모형의 비교분석에 치중하고 있다. 시도단위 절충형 자치경찰모형이 도입되어야 할 당위성은 광역경찰행정력 약화를 방지하기 위하여 관할구역이 시도단위 정도는 되어야 한다는 것이고, 반면, 시군구단위 절충형 자치경찰모형은 시군구 주민이 체감할 수 있는 경찰행정서비스 질의 개선을 추구하고 있으며, 주민의 의사를 주민에게 가장 가까운 경찰관서의 치안행정에 반영하기 위한 제도라고 한다.

최종술(1999: 149)은 자치경찰제도를 채택하는 경우, 광역자치단체뿐만 아니라, 기초자치단체에 이르기 까지 전면적으로 실시하는 것이 광역적인 치안수요에 부응하고, 경찰업무수행의 탄력성을 가질 수 있고, 주민위주의 치안서비스를 제공할 수 있기 때문에 가장 이상적이지만, 현실적으로 자치경찰제의 전면적 실시는 어려움이 있기 때문에 우선 광역자치단체인 시와 도를 중심으로 먼저 실시하고, 단계적으로 확대해 나가는 것이 바람직하다고 본다.

현실적으로 어려운 이유를 다음과 같이 제시하고 있다(최종술, 1999: 149).

① 영국 등의 행정구역 광역화 추세에 맞춘 카운티(County)단위에서의 자치경찰실시의 추세 ② 우리나라 기존 시․도 지방교육자치 단위에 맞추고 ③ 과도기적 상황인 점 ④ 시군구 단위 자치경찰은 인구규모가 작다는 점

양영철(2005: 354)은 주민의 생명, 재산, 신체를 보호하고 생활질서를 유지하는 것이 지방자치경찰의 주된 업무이므로 이와 같은 경찰업무의 성격상 일선 자치단체 기관인 기초자치단체가 자치경찰제 실시 단위가 되어야 한다고 주장한다.

전국시․도지사협의회 편(2005: 119-120)의 연구에서는 광역적인 치안수요에 적정 대응하고 집행의 효률성을 위해서는 광역 규모인 시․도단위로 자치경찰제도를 도입해야 한다는 입장이다. 일본의 실패사례와 전문가 집단의 설문조사 및 역대정부의 추진사례 등을 보더라도 광역단위의 자치경찰제 도입이 가장 타당하다는 것이다.

제주특별자치도 자치경찰단(2009: 67)의 연구에서는 광역단위 조정기구의 설치 방안을 제안한다. 즉, 시·군을 초월하는 지역행사, 지역경비 및 환경·위생사범 등 광역적 수사를 위해 조정기구 설치가 필요하므로, 광역단위에 자치경찰본부(단)를 두어 기초단체간 업무조정 및 광역단위 업무수행이 필요하다고 한다. 이것은 광역단위와 기초단위에 각각 자치경찰을 두는 방안으로 간주된다.

이현우외(2009: 194)는 광역단위의 도입안이 적합하다고 주장한다. 근거로서 효과적 광역치안수요 대응 및 균질의 치안행정기능, 정치적 중립성, 업무수행의 공정성 확보 그리고 최근의 연쇄살인 사건 등에 대한 예방 및 신속한 조기대응 가능 등을 들고 있다. 또한 현행 제주특별자치도 자치경찰제의 한계인 인력부족 문제해결과 수사기능을 부여함으로서 주민의 생명과 안전, 재산권 보장 등 치안행정의 효율성 제고에도 기여할 수 있다고 한다.

2. 조직구조

자치경찰의 조직구조에 대한 도입방안에는 첫째, 광역자치단체 즉, 특별시․광역시 도지사의 직속기관으로 두는 방안이다. 둘째, 시․도지사 소속하에 합의제관청으로 설치되는 시․도지방경찰위원회의 관리하에 두는 방안이다. 셋째, 기초자치단체의 직속기관으로 두는 방안이다. 셋째, 국가경찰기관의 소속기관으로 두는 방안으로 구분된다.

역대정부의 조직구조 방안들은 실시단위안과 연계되어 제시된 것으로 보인다. 즉, 광역단위 도입안의 경우, 조직구조 또한 광역자치단체장의 직속기관 또는 소속하의 합의제 관청의 설치안이 되고, 마찬가지로 기초단위 도입안인 경우, 기초자치단체장의 직속기관 설치안을 제시한다.

문민정부의 방안은 지방자치단체의 소속기관으로 두고 있다. 즉, 광역자치단체인 특별시․광역시․도 소속의 지방경찰과 기초자치단체의 시․군․자치구 소속의 지방경찰로 구성하고자 하였다. 국민의 정부안은 시도지사 소속하에 시도경찰위원회를 설치하여 자치경찰에 대한 관리 감독기능을 수행하도록 함으로서 합의제 행정관청 소속으로 하고 있다. 참여정부의 자치경찰제안은 기초단위에 자치경찰기구를 설치하는 안으로 시․군․자치구 소속의 자치경찰을 두도록 하고 있다. 실용정부의 자치경찰제안 또한 참여정부의 자치경찰제안과 마찬가지로 시․군․자치구의 직속기관으로 두고 있다.

<표 3> 조직구조 방안

역대정부	문민정부	국민의 정부	참여정부	실용정부
조직구조	지방자치단체장 (기초, 광역) 직속기관	시․도경찰위원회 (합의제 행정관청) 소속	시․군․자치구의 직속기관	시․군․자치구의 직속기관

자치경찰제 조직구조안에 대한 선행연구의 의견을 살펴보면, 정균환(1998; 19)은 자치경찰의 민주성과 중립성 확보를 위해서 지방경찰위원회의 관리하에 설치하는 방안을 제안하고 있다. 즉, 시․도지사 소속하에 합의제관청으로 설치된 시․도지방경찰위원회가 관리하도록 한다.

이황우(1995: 25)는 자치경찰조직은 중앙정부로부터의 자주성과 지방자치단체장으로부터의 중립성을 보장하기 위하여 지방자치단체장으로부터 분리하여 독립기관으로 설치해야 한다고 본다. 예컨대, 영국, 미국, 일본 등이 합의제를 고수하는 가장 큰 이유는 경찰의 정치적 중립성 보장에 있다고 보며, 우리나라의 경우에도 경찰의 정치적 중립화와 민주화를 보장하기 위해서는 합의제형태인 시․도경찰위원회제도를 채택해야 한다는 것이다.

최종술(1999: 153)은 경찰의 정치적 중립성과 민주성을 보장하기 위해서는 합의제 형태의 국가 및 시․도 경찰위원회를 설치하고, 경찰청과 시․도경찰청이 집행하도록 감독기능을 수행하는 형태를 채택하는 것이 바람직하다고 본다. 다만, 합의제 관리형태의 문제점인 기동성 결여와 급박한 상황의 신속한 대처에 대한 어려움을 해결하기 위해서는 집행기관인 시도경찰청 및 일선경찰서의 장은 독임제의 관리형태를 취함으로서 문제점이 다소 극복될 수 있다고 본다.

양영철(2005: 358-359)은 자치경찰기관은 지방경찰위원회제가 아니라, 독임제가 되어야 함을 강조한다. 즉, 자치경찰을 지방자치단체의 보조기관으로 하면, 주민통제는 확실하게 되며, 경상비의 절감, 일반행정과의 연계 긴밀 등 여러 가지 장점이 있고, 초기 실시단계와 실현가능성이라는 측면에서 보조기관(내청)으로 출발하는 것이 바람직하다고 본다.

전국시․도지사협의회 편(2005: 119-120)의 연구에서는 기초자치 경찰기능 보다 광역적 자치경찰 기능의 중요성을 보다 강조하면서, 국가경찰은 국가경찰사무만 수행하고, 시․도단위에 설치된 지방경찰청 및 시․군․구경찰서의 조직과 기능을 대폭적으로 자치경찰로 이양해야 한다고 주장한다. 자치경찰은 합의제 의결기구인 시․도경찰위원회와 집행기구로서 시․도지사소속하에 시․도경찰본부를 설치하고, 그 아래에 시․군․구청장 소속의 자치경찰대와 지구대를 설치해야 한다는 것이다.

제주특별자치도 자치경찰단(2009: 67)의 연구는 현행 도 본청 기구인 경찰단과 행정시 기구인 경찰대의 이원화된 구조를 도지사의 지휘를 받는 직속기관으로 일원화해야 한다고 주장한다. 현행 ｢자치경찰단-자치경찰대｣ 조직 구조는 업무 중복, 기능 분산, 이원화된 의사결정 구조 등으로 효율성이 저하되므로, 조직통합 정비를 통하여 중복기능을 해소하고, 현장인력의 중복배치를 개선함으로서, 신속한 대민 서비스 강화 및 업무 경감의 효과를 가져올 수 있다는 것이다.

이현우외(2009: 195)는 광역적 자치경찰기능이 보다 중요하기 때문에 자치경찰의 조직을 시․도지사의 직속기관화하고, 경찰위원회를 설치하여, 시도지사 - 경찰위원회 - 경찰본부 - 경찰서 - 파출소의 조직구조를 제안하고 있다.

3. 사무배분

문민정부의 사무배분 도입안을 보면, 자치경찰은 그 지역의 방범․교통․경비․일반수사 등 민생치안에 주력하고, 국가경찰은 정책․기획․기준제시 등 중앙부처적 기능과 국제범죄 및 전국망을 갖춘 조직폭력, 첨단장비를 동원한 지능범죄와 마약수사 등 사회적 파장이 큰 범죄를 주로 맡도록 하고 있다.

국민의 정부안에서 국가경찰사무는 경찰청의 직접 수행 또는 시․도경찰청에 위임하고, 광역자치단체는 자치경찰사무에 대해서 독립하여 자기책임하에 자율적으로 고유의 경찰권을 행사하도록 한다. 다만, 광역사건․사고와 대규모 집회시위, 대간첩작전 등 국가적 비상사태에 대해서 시․도 경찰청에 상호협력 의무를 부과하고, 경찰청장이 직접 지휘․감독․조정하도록 한다.

참여정부안의 경우, 자치경찰은 생활안전․지역교통 및 지역경비에 관한 사무와 지방자치단체 소관 특별사법경찰관리의 직무를 수행하도록 하여 주민생활과 밀접한 사무를 수행한다. 국가경찰과 자치경찰의 역할분담 및 사무수행 방법 등 구체적인 사항은 시장․군수․구청장과 경찰서장이 협약으로 정하도록 하고 있다.

실용정부의 방안 또한, 자치경찰은 생활안전 사무, 지역교통 및 지역경비에 관한 사무 그리고 지방자치단체 소관 특별사법경찰관리 업무(보건, 위생, 주정차․환경 단속)를 수행한다.

자치경찰 사무배분 방안에 대해서 다양한 의견이 제시되었다. 정균환(1998: 20-21)은 우선 국가경찰이 담당해야 할 사무는 국가안녕․질서유지에 관계되는 경찰운영에 대한 사무를 담당하고, 그 사무범위는 법률에 따로 예시규정을 둔다는 것이다. 반면, 자치경찰은 지역내의 경찰업무 전반을 계획․집행하고, 국가경찰이 담당할 사무에 대하여 위임을 받아 수행토록 한다.

예컨대 인사, 교육, 복무 및 장비, 통신, 등 전국적 통일을 요하는 사항, 경찰제도, 경찰에 관한 국가의 예산 및 감찰에 관한 사항, 범죄감식 및 통계관리와 국제적․광역적 수사공조에 관한 사항, 전국고속도로 등 간선도로에 있어서의 교통규제에 관한 사항, 대규모 재해, 소요․집단사태 및 긴급사항에 대한 계획 및 실시에 관한 사항, 정보․보안․외사․경호․작전 등 국가안보와 관련된 사항 기타 근무의 균질성․법적합성․체계성유지를 위한 조정․통제에 관한 사항 등이 국가경찰의 사무로 예시될 수 있다고 함(정균환, 1998: 20).

이황우(1995: 27)는 지방경찰은 그 지역의 방범, 교통, 경비, 일반수사 등 민생치안에 주력하고, 중앙경찰은 기획․조정․통제, 치안관련기관 및 정부부처와의 업무협조, 국가안보와 관련되는 사항, 광역범죄, 대규모집회 및 소요사태 대처, 전국적인 유․무선 통신시설의 확보 및 유지, 경찰중견간부의 교육훈련 등을 담당해야 한다고 주장한다.

최종술(1999: 157)은 경찰업무를 국가경찰사무와 자치경찰사무로 나누어 분담하고, 특정범위의 사무는 국가경찰이 관여하는 방식으로 역할을 나누어야 한다고 본다. 예컨대 방범, 교통, 경비, 일반수사와 일부 인사권 등은 시도경찰이 자체적으로 처리해 나가고, 대공, 광역수사, 공안문제 등 특정범위의 업무와 자치경찰간의 갈등 조정 등은 국가경찰이 통제관리하는 형태로 해야 한다고 본다.

양영철(2005: 354)은 기초자치단체가 경찰 주요업무, 예컨대 수사, 형사, 외사, 정보, 경비 등의 업무를 처리한다면, 우리나라의 남북간 대치상황이나 지방자치 역사의 일천함으로 인하여 많은 문제가 노정될 것이 명확하다고 주장한다. 따라서 보충성의 원리에 의해서 기초자치단체가 할 수 없는 수사, 형사, 정보, 외사, 경비 등은 국가경찰이 그대로 수행하고, 기초자치단체에게 필요한 기능인 교통, 생활안전 기능 등을 자치경찰의 주요 업무로 보고 있다.

전국시․도지사협의회 편(2005: 119-120)의 연구에서 국가경찰은 대공, 정보, 보안, 강력범죄 등 국가사무를 수행하며, 자치경찰은 교통안전, 지역경비, 지역치안, 일반범죄 수사 등 자치사무를 중심으로 수행하되, 권한과 책임을 일치시켜야 한다고 주장한다.

제주특별자치도 자치경찰단(2009: 68)의 연구는 자치경찰 업무의 실효성과 현장 장악력 강화를 위한 최소한의 필수 권한을 제도개선을 통하여 확보해야 한다고 지적하면서, 수사권한 확대, 즉결심판청구 권한, 음주운전 단속권한을 제안하고 있다.

사례로서 자치경찰은 관광과 산림․환경분야에 집중하여 특사경 직무를 수행하고 있음에도 무허가 개발 행위시 처벌할 수 있는 근거가 되는 법률(농지·초지·건축법)등이 자치경찰 직무범위에서 포함되어 있지 않아 관련사건 수사 시 경합되는 위반행위에 대하여 국가경찰에 통보하여야 하는 등 수사업무의 비효율성을 초래한다고 함(제주특별자치도 자치경찰단, 2009: 68).

4. 인사관리

인사관리 분야 도입방안에서 가장 큰 관심사는 자치경찰사무를 수행하는 경찰공무원의 신분을 어떻게 할 것인가이다. 역대 정부의 자치경찰제안은 자치경찰공무원의 인사관리에 대해서 다양한 방안을 제시하고 있다.

문민정부 안은 먼저, 전국 경찰 중 우선 지서와 파출소 소속 경찰부터 지방경찰관으로 전환하고, 지금과 같이 국가공무원 신분을 지니는 중앙(국가)경찰은 광역자치단체 경찰(각 지방경찰청 단위)까지만으로 한다.

국민의 정부안에서, 인사관리는 국가직 경찰공무원과 지방직 경찰공무원으로 구분, 경찰청 및 그 소속기관 직원 전원과 경정(또는 총경)이상의 전 경찰관은 국가공무원으로 하고, 시․도에 근무하는 여타 공무원은 지방공무원으로 하되, 상호교류할 수 있도록 하고 있다.

참여정부 안을 보면, 지방자치단체의 조례에 의하여 자치경찰대를 신설 또는 폐지할 수 있도록 하고, 소속 자치경찰공무원은 특정직 지방공무원으로서 시장․군수 또는 구청장이 임용하도록 하고 있다. 실용정부 방안 또한 소속 자치경찰공무원의 신분은 특정직 지방공무원으로서 시장․군수 또는 구청장이 임용하도록 하고 있다.

자치경찰의 인사관리 방안에 대해서도 다양한 의견이 제시되고 있다. 정균환(1998: 21-22)의 연구는 신분 및 정원면에서 자치경찰 소속 경정이상 및 국가경찰 소속 경찰관은 국가직으로 하고, 자치경찰 소속 경감이하 경찰관은 지방직화를 주장한다. 지방경찰의 경시정(총경급) 이상을 국가직으로 하는 일본의 경우를 실례로 들고 있다.

이황우(1995: 28)는 지방경찰조직에는 모두 지방공무원으로 배치하는 것이 이상적이겠지만, 지방자치단체의 예산, 자치경찰과 국가경찰간의 협조 등을 고려하여 경정이상의 경찰관은 국가경찰 또는 지방경찰관 중 하나를 선택하도록 하는 방안을 제안하고 있다.

양영철(2005: 354)은 자치경찰의 신분 및 계급은 지방소방공무원의 체계를 준용하되, 신분은 특정직 지방공무원으로 하고, 지방자치경찰의 계급은 자칫 국가경찰의 부속기관이나 하부기관으로 인식되지 않도록 해야 한다고 주장한다. 또한 자치경찰의 임용은 외부에서 신규채용하는 방안과 국가경찰관 중 지원자를 자치경찰로 신규임용하는 방안을 제안한다.

전국시․도지사협의회 편(2005: 119-120)의 연구에서, 자치경찰은 기본적으로 광역자치단체 차원에서 도입함으로 자치경찰본부장 임명, 시도경찰위원회 위원 임명, 자치경찰본부 소속 경찰공무원의 임명․인사교류, 자치경찰 신규 및 특별채용, 신규 및 특별채용자 배치․보직부여 등의 인사권은 시․도지사가 행하도록 해야 한다고 주장한다.

한편, 자치경찰의 소요인력 규모에 대해서 한국지방행정연구원(2005)은 이명박 정부안을 근거로 자치경찰의 전체 소요인력에 대해 논의하면서, 국가경찰 대비 자치경찰 사무비중 분석방식, 그리고 일선기관 샘플링으로 공무원의 인터뷰를 통한 추정방식을 통하여 국가경찰(99,554명)의 10%수준이라는 상징적인 규모를 건의하고 있다.

자치경찰제실무추진단(2009: 5)은 자치경찰사무가 국가경찰과의 공동수행사무인 점을 고려, 기존 국가경찰의 인력운용상황을 소요판단의 기초로 활용하고, 경찰사무량 분석에 활용되는□112신고사건□  처리건수를 토대로 자치경찰사무의 비중을 구하여, 이에 해당하는 국가경찰의 수를 자치경찰분야 소요 인력으로 판단해야 한다고 한다.

제주특별자치도 자치경찰단(2009: 67)은 중장기 인력 활용 방안으로 사회적 약자 보호에 대한 치안서비스 확대, 그리고 읍면지역으로 자치경찰의 영역 확대을 제안한다. 또한 계급별 구조면에서 신규임용을 일시 충원하는 경우, 향후 기형적 형태를 이루어 조직 운영상 불합리를 초래하므로 년도별 시차 충원 또는 년차별 충원이 필요하다고 주장한다.

이현우외(2009: 188-189)의 연구에서 자치경찰공무원은 특정직지방공무원으로 하고, 적정인력에 대한 산정작업시, 현재 지방자치단체의 기구와 정원이 총액인건비제로 운영되고 있다는 점을 고려할 때, 이 제도에 대한 개선노력이 필요하다고 주장한다. 또한 인사권은 국가와 자치단체장이 구분하여 가지는 것이 바람직하지만, 국가경찰과의 연계 등을 위하여 자치경찰의 운영과정에서 국가경찰이 관여하는 제도의 수를 축소해야 한다고 주장한다.

Ⅳ. 결론 : 종합적 논의

이상에서 역대 정부의 자치경찰제 도입방안 및 선행연구의 도입방안을 실시단위, 조직구조, 사무배분, 그리고 인사관리의 4가지 측면에서 비교 분석해 보았다. 이를 종합적으로 논의해 보면 다음과 같다.

1. 실시단위

먼저, 자치경찰제 실시단위에 있어서, 역대 정부안과 선행연구들은 도입단위 방안에 대한 논거를 기초단위와 광역단위을 기준으로 제시하고 있지만, 이를 우리나라의 자치계층과 연계하여 논의할 수도 있다.

우리나라의 자치계층은 2층제이며, 행정계층은 3층제 또는 4층제로 구성되어 있다. 즉, 자치계층은 특별시 → 자치구,  광역시 → 자치구․군,  도 → 시․군으로 구분된다. 이러한 관점에서 자치경찰의 계층도 2층제 또는 단층제로 하는 방안을 검토할 수 있다.

먼저, 자치경찰계층의 2층제 방안을 검토해 보면, 현재 자치계층과 대응되는 장점은 있으나, 이원적인 구조로서 인력과 기능의 중복으로 자치경찰행정의 비효율성을 초래할 수 있다. 또한 향후 지방행정체제 개편을 고려한다면, 자치경찰계층을 광역자치경찰계층과 기초자치경찰계층으로 2층화하는 것은 적절하지 못한 측면도 있다.

반면, 자치경찰계층의 단층제 방안을 검토해 보면, 일원적인 자치경찰구조로서 현재 2층제의 자치계층과는 대응되지 않는 문제점은 있다. 그러나 자치경찰의 조직구조를 단일화함으로서 인력 및 기능의 중복을 방지하여 자치경찰행정의 효률성을 높일 수 있는 측면도 있다. 예컨대, 자치경찰의 조직구조 단일화을 요구하는 제주자치경찰의 운영사례에서도 제기된 것처럼, 제주특별자치도의 자치경찰단을 도지사 보조기관에서 직속기관으로 전환하고, 자치경찰대는 자치경찰단 소속으로 통합해 지휘체계를 일원화할 것을 요구하고 있다.

이상의 논의를 종합해 보면, 첫째, 자치경찰 조직구조의 단일화이다. 즉, 광역자치경찰과 기초자치경찰의 2원적 구조가 아닌 기초자치경찰 체제의 일원적 구조로 단일화해야 한다. 둘째, 자치경찰계층의 단층화이다. 특별시․광역시․도와 시․군․자치구의 2층제 자치경찰계층이 아니라, 시․군․자치구 단위로 단층화해야 한다. 셋째, 자치경찰 주체의 일원화이다. 경찰의 주체는 국가경찰과 자치경찰로 하되, 자치경찰의 주체는 시․군․자치구 자치경찰로 일원화해야 한다.

2. 조직구조

자치경찰 사무를 수행하기 위한 조직기구는 크게 위원회와 집행기구 성격의 자치경찰본부, 자치경찰단, 그리고 자치경찰대 등이 제안되었다. 이들 조직과 기구는 주민이 참여하는 주민참여 기구로서 지역주민의 실질적 참여가 보장되어야 하고, 지역주민 의견수렴의 통로(장)로써 기능과 역할을 수행할 수 있어야 한다. 즉, 실질적으로 자치경찰행정에 대한 주민 의견의 수렴 반영 및 주민 참여기구가 되어야 한다.

또한 집행기구는 반드시 독립된 독임제 행정관청으로 설치되어 자치경찰사무를 수행하도록 해야 한다. 이것은 자치경찰의 중립성과 공정성을 확보하기 위한 전제조건이 된다.

따라서 자치경찰의 조직과 기구에 대한 정치적 중립성, 독립성, 자율성을 확보하기 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 특히, 자치경찰기구의 정치적 중립성 확보는 매우 중요하며, 지방토착세력 등 지방정치권의 영향력을 엄격히 차단하기 위한 법적․제도적 장치가 마련되어야 한다.

3. 사무배분

자치경찰에 대한 사무배분 안은 광역단위 도입방안을 제외하고, 주로 지역주민과 관련되는 기초단위 자치경찰사무의 발굴을 중심으로 논의되어 왔다.

그러나 경찰사무는 크게 국가경찰사무와 자치경찰사무로 구분되고, 자치경찰사무는 다시 기초자치경찰사무와 광역자치경찰사무로 구분된다. 따라서 자치경찰에 대한 사무배분은 기본적으로 삼분론(三分論)에 근거해야 한다. 경찰사무에 대한 삼분을 통하여 각 주체별로 다양한 경찰서비스의 제공이 가능할 것이다. 전국적 수준의 경찰기능은 국가경찰이 수행하고, 광역단위 자치경찰사무는 광역시․도 자치경찰이 수행하고, 기초단위 자치경찰사무는 시․군․자치구 자치경찰이 수행하도록 한다. 다만, 자치경찰 사무에 대한 구체적 배분은 국가사무와 지방사무에 대한 사무구분체계에 근거하여 결정되어야 할 것이다.

특히, 자치경찰사무는 권력적 법집행작용(Law enforcement) 성격의 경찰사무보다는 경찰서비스(Police service)의 제공을 기본으로 하는 봉사적 기능이 되어야 한다. 자치경찰 사무화가 가능한 것에는 생활안전 사무, 교통경찰 사무, 경찰경비 사무 등을 들 수 있다. 이외에도 지역적 특성에 따른 자치경찰 고유사무를 발굴하고, 지역고유사무 발굴 및 수행에 대한 의무를 자치경찰에게 부여해야 한다.

4. 인사관리

역대 정부안과 선행연구를 보면, 자치경찰관은 모두 특정직 지방공무원으로 하고 있다. 그러나 자치경찰 행정업무 중에는 일반직 지방공무원 등도 업무수행이 가능한 분야도 있다. 따라서 자치경찰조직에 근무하는 모든 공무원을 자치경찰공무원(특정직)만으로 제한하는 것은 인력활용의 효율성을 저하시킨다. 이에 자치경찰조직에서 소위□경무□분야에 근무하는 공무원은 일반직 등 지방공무원을 활용하는 것이 필요하며. 향후 자치경찰공무원의 경과별 모집과 채용도 고려할 수 있다.

여기서□경무□분야의 범위는 기획, 인사관리, 보수와 사기관리, 예산관리, 홍보, 민원업무, 전산통신 등이 될 것이다.

또한 국가경찰과 자치경찰간 또는 자치경찰 상호간 긴밀한 인사교류 뿐만 아니라, 이에 덧붙여 자치경찰조직 각 부서별 업무의 특성상 일반직 지방공무원의 근무가 가능한 직위를 선정하고, 이 직위에 대해서 시․군․자치구 행정기관 소속 지방공무원(일반직 등)의 배치가 가능하도록 개방형 인사교류를 실시하는 것이 필요하다.

이를 종합해 보면 다음과 같다.

첫째, 지방공무원(일반직 등)의 효율적 인력 활용이다. 자치경찰조직에 근무할 수 있는 공무원을 자치경찰공무원(특정직)과 지방공무원(일반직 등)으로 구분한다. 경찰의 특수성을 가진 사무수행 직위는 자치경찰공무원(자치경찰관)이 수행하도록 하고, 경찰업무의 특수성이 없는 일반행정 사무, 예컨대 경무 분야의 사무인 경우, 지방공무원(일반직 등)의 배치가 가능하도록 한다.

둘째, 지방자치단체 공무원과의 개방형 인사교류 실시이다. 자치경찰조직의 각 부서별 업무특성을 고려하여, 지방공무원의 배치가 가능한 직위를 선정하고, 선정된 직위에 대해 지방공무원(일반직 등)을 배치, 활용한다.

5. 결어

지금까지 본 연구는 자치경찰제 도입과 관련한 선행연구와 역대 정부의 자치경찰제안을 살펴보고, 이를 기초로 하여 실시단위, 조직구조, 사무배분, 인사관리라는 4가지 측면에서 살펴보고, 이를 종합적으로 논의하였다.

우리나라 자치경찰제 도입방안에서 가장 중요한 쟁점이 되는 것은 결국 실시단위를 어떻게 할 것인가의 문제로 귀착될 것이다. 실시단위가 결정되면, 이후 조직구조나 사무배분, 인사관리의 문제는 실시단위의 연장선상에서 논의의 범위가 어느 정도는 한정될 수 있기 때문이다. 실시단위에 대한 합의가 이루어지지 않고 있기 때문에 자치경찰제 도입 자체가 지연되고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 실시단위의 문제는 현행 지방자치제도와 연계되어 있기 때문에 더욱 어려운 문제일 수도 있다. 자치경찰계층과 현행 자치계층이 대응하도록 자치경찰계층을 2층제로 한다면, 광역과 기초단위 동시 실시방안이 적합할 수 있다. 그러나 현행 지방행정체제의 비효율성으로 인하여 계층을 축소해야 한다는 주장이 제안된 상황임을 감안한다면, 자치경찰계층의 단층화를 우선적으로 고려해야 한다.

한편, 최근 지방행정체제개편의 과제가 정부나 국민, 정치권 등의 중요한 관심사가 되고 있다. 이 또한 자치경찰제 도입방안을 결정하는데 하나의 변수로서 작용하고 있다. 그러나, 지방행정체제의 개편이 기존 몇몇 지방자치단체의 통폐합 수준에서 진행되는 것이라고 한다면, 이것은 자치경찰제 도입방안을 결정하는 데 크게 영향을 미치는 변수로서 작용하지는 않을 것으로 본다. 왜냐하면, 현 지방행정체제를 기준으로 자치경찰제의 실시단위를 결정하고, 이후 지방행정체제의 개편으로 통폐합된 시․군․자치구가 있다면, 통폐합된 단위로 자치경찰기관을 설치하면 되기 때문이다. 다만, 통폐합된 시․군․자치구의 규모는 자치경찰체제의 조직구조를 결정하는데 영향을 미칠 수는 있을 것이다.

결론적으로 자치경찰제 도입방안의 완성도를 높여나가는 데 있어서 보다 더 중요한 것은 도입의 범위를 어떻게 할 것인가이다. 따라서 이에 대한 보다 심도있는 논의가 필요하고, 이러한 논의는 먼 앞날까지 내다보고 세우는 큰 계획이어야 한다. 즉, 우리나라 경찰제도의 백년대계로서 자치경찰제의 도입방안이 결정되어야 할 것이다.

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최종술(崔宗述): 동국대학교 대학원 경찰행정학과에서 법학박사학위(경찰학전공)를 취득(논문제목: 경찰공무원의 근무성적평정제도에 관한 연구, 1999)하고, 현재 동의대학교 경찰행정학과 부교수로 재직하고 있다. (대통령소속) 지방분권촉진위원회 제3실무위원, 한국경찰학회 이사, 한국공안행정학회 이사 등을 맡고 있다. 주요관심분야는 경찰행정론, 경찰제도론, 자치경찰론 등이다. 최근논문과 저서로는 “우리나라 자치경찰제의 기본틀에 관한 연구(2009)”, “제주자치경찰 운영성과의 평가와 발전방안에 관한 연구(2010)”, □경찰인사관리론(2004)□  등이 있다.

<E-mail: cjs2634@deu.ac.kr / 논문접수일: 2010. 1. 4 / 심사개시일: 2010. 1. 15 / 심사완료일: 2010. 2. 22>