재산세 공동과세의 재원배분 효과

｢지방정부연구｣ 제13권 제4호(2009 겨울) : 103～126

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The Equalization Effect of Property Tax Sharing among Autonomous Districts in Seoul

최 병 호*

* 제1저자

이 근 재**

**교신저자

최 성 희

이 논문에서는 서울시에서 자치구간 재원 불균형을 완화하기 위하여 도입한 재산세 공동과세 제도에서 사용하는 특별시분 재산세수입의 자치구간 균등배분 방식이 지닌 문제점을 검토하고 자치구간 재정불균형 완화 효과를 실증적으로 분석한다. 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 특별시분 재산세의 균등배분 방식은 자치구 간 자체수입의 격차를 정확히 조정하지 못하며, 공공서비스 공급비용의 격차를 전혀 반영하지 못한다는 문제가 있다. 둘째, 조정(보통)교부금과 연관시킬 때, 재산세 공동과세의 자치구간 재원배분 효과는 재산세수입이 감소하는 몇몇 재정여유 자치구의 재산세수입 감소분을 나머지 자치구들이 거의 같은 규모로 나누어 가지는 구조이다. 셋째, 재정력 조정계수 추정 결과 자치구 간 인당 재원 격차는 공동과세 도입을 통해 다소 개선되는 되는 것으로 나타나지만 통계적으로 유의적이지는 못하다. 이러한 결과는 현행 공동과세를 통한 균등배분 방식은 재정형평화 측면에서 문제가 있으며, 조정(보통)교부금과 연계 하에 새로운 배분방식을 고안할 필요가 있음을 보여준다.

주제어 : 재산세 공동과세, 보통교부금, 재정형평화

I. 서  론

재정분권의 이론에서는 공공서비스로부터 발생하는 편익과 지방세를 통한 부담 간의 연계를 통한 배분 상의 효율성을 강조한다. 주택, 건물, 토지 등 부동산에 대한 재산세는 지방정부가 제공하는 공공서비스로부터의 편익이 재산 가치에 반영된다는 측면에서 편익원칙을 가장 잘 반영하는 세목 중 하나로 인식된다. 따라서 분권적 시스템 하에서 다단계 정부구조를 가진 대부분 국가에서 핵심적인 지방세로서 사용된다.

우리나라에 있어서도 재산세는 기초자치단체의 지방세이지만 서울시에 있어서는 재산세 공동과세 제도라는 이름하에 예외가 적용되고 있다. 즉 서울시에서는 부동산에 대한 재산세가 특별시세 및 자치구세가 되는데, 자치구에서 징수하는 재산세액 중 일부는 특별시분으로, 그리고 나머지는 자치구분으로 구분된다. 특별시분 재산세는 그 수입 전액이 서울시의 25개 자치구에 대해 배분되지만 의존재원이 아닌 자치구의 자체재원으로 분류된다.

이와 같은 재산세 공동과세의 근거는 주거용(주택분)과 비주거용(업무용 비주택분) 부동산에 대해 재산세를 구분하여 과세한다는 것이다(나성린․원윤희, 2007; 유태현․한재명, 2007). 즉 부동산을 주거용과 비주거용으로 구분할 때, 비주거용 부동산은 그 재산가치가 서울시가 제공하는 공공서비스로부터 더 많은 영향을 받는다는 점에서 서울시세로 과세하는 것이 적합하다는 것이다. 전체 재산세 징수액에서 주택분과 업무용 비주택분에 대한 징수액이 각각 50%를 차지하므로 전체 재산세의 50%에 대해서는 서울시가 과세권을 가질 수 있다는 논리이다.

이러한 편익원칙에 대한 논의는 재산세 공동과세 도입의 논리적 근거를 제공하였으나, 보다 중요한 배경은 자치구간 재산세 세원의 격차로 인한 재정격차라고 볼 수 있다. 재산세는 매년 자치구세의 80% 이상을 차지하는데, 재산세의 세원인 재산 가치는 이른바 강남 3구 등 몇몇 지역에서 월등히 높은 탓에 재정격차를 발생시키는 주원인이 되었다. 특히 참여정부 하에서 추진된 부동산보유세 강화로 재산세 과표현실화가 진행되면서 재산세수입의 자치구간 격차는 더욱 벌어질 것으로 우려되었다. 그 결과 자치구간 세원분포가 비교적 균등한 특별시세와 불균등한 재산세 간 세목교환 논의도 진행되었으나, 결과적으로 재산세 공동과세 방안이 채택되었다. 2008년부터 도입된 이 제도 하에서는 자치구별 재산세 세액의 일정 부분을 특별시분 재산세로 과세하며, 그 수입 전액을 25개 자치구에 균등 배분하고 있다. 따라서 공동과세제도는 자치구간 수평적 재정형평화제도로 볼 수 있다.

1995년에 정부안으로 특별시세인 담배소비세와 자치구세인 종합토지세를 교환하는 방안이 추진된 이후 지방세법 개정안이 몇 차례 추진되었다. 2005년 말에는 재산세의 50%를 25개 자치구간 공동세로 하는 재산세 공동세 방안(김충환 의원)과 재산세를 시세로 하는 대신 담배소비세 등을 구세로 전환하는 세목교환 방안(우원식 의원)이 발의되었다. 원윤희(2006)는 종합토지세와 비주거용 재산세, 사업소세를 특별시세로 전환하는 대신 주민세균등할, 자동차세는 구세로 전환하는 방안을 제안하였으며, 김성태․박완규(2006)는 특별시세 중 자동차세, 주행세, 담배소비세와 구세인 재산세, 사업소세를 교환하는 방안을 제안하였다.

재산세 공동과세의 재원배분 효과

｢지방정부연구｣ 제13권 제4호(2009 겨울)

한편 서울시를 비롯한 각 광역시에서는 소속 자치구에 대한 재원보전과 자치구 상호간 재정형평화를 위한 핵심적인 제도로서 조정교부금제도를 두고 있다. 서울시에서는 취득세와 등록세 수입의 50%로 마련하는 조정교부금의 전체 재원 가운데 90%를 보통교부금으로 자치구에 대해 교부하는데, 기본적으로 자치구별로 기준재정수요액과 기준재정수입액의 격차로 정의되는 재정부족액에 비례하여 배분하는 격차조정(gap-filling) 방식을 사용하고 있다.

조정교부금제도는 서울시세 중 일정 부분을 재원으로 삼는 수직적 및 수평적 재정형평화 제도인 반면 재산세 공동과세는 자치구 상호간 수평적 재정형평화 제도의 성격을 가진다는 점에서 양 제도는 차이가 있지만 자치구간 재정격차의 완화를 위한 제도라는 공통점이 있다. 또한 공동과세를 통해 자치구의 재산세수입이 변화하면 보통교부금 산정 상의 기준재정수입액이 변화함으로써 보통교부금 교부액이 변화한다. 따라서 유사한 목적을 가진 두 제도는 서로 다른 배분방식을 사용하지만 상호 긴밀하게 연계되어 작동함을 알 수 있다.

그렇다면 몇 가지 중요한 의문이 제기된다. 첫째는 거의 유사한 목적을 추구하는 두 제도가 서로 매우 다른 배분방식을 활용하는 근거에 관한 의문이다. 즉 보통교부금은 재정부족액에 따라 배분하는 반면 특별시분 재산세는 균등 배분하는데, 두 배분방식 간에 논리적인 연관성을 찾기가 힘들다. 둘째는 배분방식은 다르지만 제도운영은 서로 연계되어 있음으로 인해 공통적 목표인 재정형평화의 추구에 있어서 왜곡이 생길 수도 있다는 의문이다. 후술하는 바와 같이 공동과세로 인해 한 자치구의 재산세수입이 증가할 경우 그것이 보통교부금 교부액과 총 재원에 미치는 영향은 자치구의 재정여건에 따라 크게 달라지는데, 이로 인해 재정형평화 효과에 훼손이 생길 수 있다.

이와 같은 문제의식 하에서 이 논문에서는 재산세 공동과세의 재정효과를 분석하고 그 문제점을 확인함으로써 제도개편에 관한 함의를 얻고자 한다. 특히 조정교부금제도와의 연관 하에 공동과세의 재정효과를 분석하고 자치구간 재정형평화에 미치는 영향을 검토한다. 이러한 분석을 통해 균등배분 방식을 사용하는 현 제도의 문제점을 확인할 수 있으며, 공동과세 재원의 보다 효과적인 배분에 관한 함의를 도출할 수 있을 것으로 기대한다.

서울시의 재산세 공동과세제도에 관해서는 제한된 수의 선행연구가 있다. 최병호(2007)는 제도 도입을 앞두고 특별시분 재산세에 관한 기여율의 객관적 산정, 대안적 배분방식의 적용 및 자치구의 유인 문제에 대한 장치의 필요성 등을 지적하였다. 유태현․한재명(2007)은 공동과세의 배경을 검토하고 재정효과와 문제점을 분석한 후 제도보완의 필요성을 제시하였다. 또한 나성린․원윤희(2007)는 공동과세의 재정형평화 효과를 분석하고 배분방식의 개선, 자치구 재정수입 확충을 위한 세목교환 등을 제안하였다. 이 처럼 선행연구들은 모두 제도 도입을 앞두고 시산을 통하여 재정효과를 분석하고 문제점과 개선책을 제시하였으며, 제도 도입 이후 실제로 나타난 상황을 대상으로 한 연구는 없다. 또한 조정교부금제도와의 구체적인 연관 하에 재정효과를 분석한 연구도 아직 제시된 바가 없다. 특히 두 번째 이슈는 자치구간 재정조정을 하나의 시스템으로 인식할 때 매우 중요한 문제가 된다.

이 논문은 다음과 같이 구성된다. 제2절에서는 간단한 모형을 통해 재산세 공동과세의 내용과 문제점을 살펴본다. 제3절에서는 간단한 모형을 통하여 재산세 공동과세와 조정교부금 간의 상호 연관성을 분석한 후 시산을 통해 공동과세 도입의 재정효과를 확인한다. 제4절에서는 재원수렴 모형을 이용하여 공동과세로 인한 재정형평화 효과를 실증적으로 분석한다. 제5절에서는 결과를 요약하면서 제도개편을 위한 방향을 제시한다.

II. 재산세 공동과세제도의 내용과 문제점

재산세 공동과세 징수와 배분방식, 그리고 자치구에 대한 직접적인 재정효과는 다음과 같은 간단한 모형으로 정리된다. 자치구 [eqn: i]에 있어서 공동과세 도입 이전의 초기 재산세수입을 [eqn: PT _{i}], 공동과세로 인한 최종 재산세수입을 [eqn: PT _{i} ^{C}]로 두며, 자치구별 공동과세에 대한 기여율(특별시분 재산세 비율)을 [eqn: delta ( LEQ 0.5)], 전체 자치구의 수를 [eqn: n]으로 두면, 공동과세 도입 이후 자치구 [eqn: i]의 재산세 수입은

특별시분 재산세 비율은 2008년에는 [eqn: delta=0.4], 2009년에는 [eqn: delta =0.45], 2010년 이후에는 [eqn: delta =0.5]가 적용된다.

[eqn: PT _{i} ^{C} =(1- delta )PT _{i} `+` {delta SIGMA PT _{j}} over {n}]	(1)

가 된다. 식 (1)의 우변에서 [eqn: (1- delta )PT _{i}]은 자치구 [eqn: i]의 재산세수입 가운데 특별시분 재산세에 대한 기여분 [eqn: delta PT _{i}]을 제외한 자기 몫이며, 그리고 [eqn: delta SIGMA PT _{j} /n]는 특별시분 재산세의 균등 배분액이다. 따라서 공동과세 도입으로 인한 자치구 [eqn: i]의 재산세수입 증감 조건은

[eqn: PT _{i} ^{C} `≷`PT _{i}] ⇔ [eqn: {delta SIGMA PT _{j}} over {N} ≷ delta PT _{i}]	(2)

으로 정리된다. 즉 균등배분액이 특별시분 재산세 기여액에 비해 많다면(적다면) 공동과세 도입으로 재산세수입은 증가(감소)한다.

식 (1)을 통해 자치구 [eqn: i]의 재산세수입 변화와 공동과세 기여율 변화가 최종 재산세수입에 미치는 영향을 확인할 수 있는데, [eqn: PT _{i}]에 대한 식 (1)의 편도함수를 구하면

[eqn: {Partial PT _{i} ^{C}} over {Partial PT _{i}} =(1- delta )`+` {delta } over {n} <1]	(3)

가 된다. 즉 자치구 [eqn: i]의 재산세수입이 한 단위 증가하면 자치구분 재산세수입은 [eqn: (1-delta)]단위 증가하며 특별시분 재산세수입의 균등배분액이 [eqn: delta /n]단위 증가하므로 전체적으로 재산세수입은 한 단위보다 적게 증가한다. 다음으로 [eqn: delta]에 대한 식 (1)의 편도함수를 구하면

[eqn: {Partial PT _{i} ^{C}} over {Partial delta } `=` {SIGMA P _{j}} over {n} `-`PT _{i} `≷`0`]	(4)

가 된다. 즉 공동과세에 대한 기여율이 높아질 경우 자치구 [eqn: i]의 최종 재산세수입은 증가하거나 감소하는데, 만약 자치구 [eqn: i]의 초기 재산세수입이 전체 자치구의 초기 재산세수입 평균보다 많다면(적다면) 최종 재산세수입은 감소(증가)한다.

한편 공동과세로 인해 재산세수입이 감소하는 자치구에 대하여 감소분의 일부를 보전해주는 재정보전금이 한시적으로 적용된다. 자치구 [eqn: i]에 대해 [eqn: PT _{i} ^{C} `<`PT _{i}]가 성립한다면 재정보전금 [eqn: FSG _{i}]는 [eqn: FSG _{i} = gamma (PT _{i} -PT _{i} ^{C} )]가 되는데, [eqn: gamma `]은 보전율로서 2008년에는 [eqn: gamma =0.6], 2009년에는 [eqn: gamma =0.4], 2010년에는 [eqn: gamma =0.2], 그리고 그 이후에는 교부되지 않는다. 여기서는 공동과세의 재정효과에 초점을 두기 위해 재정보전금은 고려하지 않는다.

공동세제도는 전형적인 수평적 수입공유(revenue-sharing)방식으로서 지방정부는 자기 지역에서 징수되는 지방세수입 가운데 일부만 자체수입으로 가지며 나머지는 다른 지방정부로 분배되는 구조이다. 어떤 지방정부가 지방세수입을 한 단위 증가시킬 경우 자신 몫의 지방세수입과 재배분을 통한 수입의 합인 최종 자체재원은 한 단위보다 적게 증가하므로 편익은 줄어들며, 따라서 지방세수를 확충할 유인은 줄어든다. 선행연구에서는 지방정부가 세율결정권을 가질 경우 이런 제도는 사용되어서는 안 된다고 강조한다(Bird and Smart, 2002; Smart, 2007 등). 또한 세율결정권은 없으나 지방이 징수를 담당할 때에는 문제가 생기는데, 예를 들어 독일의 공동세제도 하에서 주정부의 경제적 행위를 분석한 Baretti, Huber and Lichtblau(2001)는 공동세로 인한 높은 한계세율 덕분에 주정부의 징수활동이 위축되고 조세수입이 축소됨을 보여준다.

<표 1> 2008년 재산세 공동과세 현황

(단위 : 백만 원)

자치구	당초 재산세 ([eqn: PT _{i}])	공동과세 하 재산세		균등배분액 ([eqn: {delta SIGMA PT _{j}} over {N}])	배분 후 재산세 ([eqn: PT_i^C])	재산세 순증가액 ([eqn: PT _{i} ^{C} -PT _{i}])
		특별시분([eqn: deltaPT _{i}])	자치구분 ([eqn: (1-delta)PT _{i}])
합 계	1,634,767	652,985	980,860	652,985	1,634,767	0
종 로	64,140	25,656	38,484	26,120	64,604	464
중 구	84,003	33,601	50,402		76,522	-7,481
용 산	68,850	27,540	41,310		67,430	-1,420
성 동	37,540	15,016	22,524		48,644	11,104
광 진	40,108	16,043	24,065		50,185	10,077
동대문	36,516	14,606	21,910		48,030	11,514
중 랑	22,625	9,050	13,575		39,695	17,070
성 북	36,218	14,487	21,731		47,851	11,633
강 북	19,613	7,845	11,768		37,888	18,275
도 봉	22,278	8,911	13,367		39,487	17,209
노 원	33,710	13,484	20,226		46,345	12,635
은 평	25,564	10,226	15,338		41,457	15,893
서대문	29,595	11,838	17,757		43,876	14,281
마 포	49,818	19,927	29,891		56,010	6,192
양 천	60,097	24,039	36,058		62,177	2,080
강 서	54,102	20,721	33,381		59,500	5,398
구 로	36,905	14,762	22,143		48,262	11,357
금 천	21,692	8,677	13,015		39,134	17,442
영등포	74,378	29,751	44,627		70,746	-3,632
동 작	35,493	14,197	21,296		47,415	11,922
관 악	34,756	13,902	20,854		46,973	12,217
서 초	190,220	76,088	114,132		140,251	-49,969
강 남	335,207	134,083	201,124		227,243	-107,964
송 파	162,976	65,190	97,786		123,905	-39,071
강 동	58,363	23,345	35,018		61,137	2,774
수혜 자치구 (평균A)	719,133 (37,849)	286,732 (15,091)	431,480 (22,709)	496,269 (26,119)	928,670 (48,877)	209,537 (11,028)
기여 자치구 (평균B)	915,634 (152,606)	366,253 (61,042)	549.380 (91,563	156,176 (26,119)	706,097 (117,683)	-209,537 (-34,923)
B/A	4.0				2.4

자료: 서울특별시

<표 1>에는 2008년의 재산세 공동과세 현황이 정리되어 있다. 전체 자치구의 재산세수입 1조 6,348억원의 40%인 6,530억원이 특별시분 재산세로 징수되어 자치구 당 261억 원씩 균등 배분된다. 공동과세로 인해 최종 재산세수입이 감소한 기여 자치구는 중구, 용산구, 영등포구, 서초구, 강남구, 송파구 등 모두 6곳으로서 총 2,095억 원이 감소하는데, 이 금액만큼 나머지 19개 자치구의 재산세수입이 증가한다. 따라서 6개 기여 자치구의 평균적인 재산세수입 감소액은 349억 원에 달하며, 19개 수혜 자치구는 재산세수입이 약 110억 원씩 증가한다. 공동과세 도입 이전에는 6개 기여 자치구와 19개 수혜 자치구간에 재산세수입의 격차는 약 4배에 달했으나, 공동과세를 통해 그 격차는 약 2.4배로 상당히 축소됨을 알 수 있다.

이와 같이 재산세 공동과세 하에서는 몇몇 자치구의 기여액을 다수 자치구가 나누어 가지는데, 어떤 자치구가 공동과세 재원에 적게 기여할수록 보다 많은 혜택을 보는 반면 공동과세 재원에 많이 기여할수록 혜택은 줄어들거나 혹은 재원손실이 발생한다. 또한 재산세수입이 적은 자치구일수록 공동과세 기여액은 적으므로 결국 이러한 방식은 초기 재산세수입이 적을수록 보다 많은 재원이 증가하는 구조이다.

그런데 이러한 방식은 재정형평화의 관점에서 몇 가지 뚜렷한 문제가 있다. 첫째, 재정수입의 형평화라는 측면에서 보면, 이러한 배분방식은 자치구의 자체재원이 재산세수입만으로 구성되어 있다면 정당화될 수 있는 측면도 있다. 하지만 재산세수입은 적으나 다른 지방세수입과 세외수입이 많아서 자체재원은 오히려 많은 자치구가 있을 수 있다. 둘째, 공공서비스 공급비용의 형평화 측면에서 보더라도 공공서비스를 주민들에게 공급하는 비용은 자치구간에 상당한 차이가 나지만 공동과세 배분방식은 이를 전혀 반영하지 못한다. 셋째, 앞서 언급한 바와 같이, 공동과세제도는 유사한 목적을 지닌 제도인 조정교부금제도와 기준재정수입액의 산정을 통해 서로 긴밀하게 연관되어 있으나 배분에 있어서는 이 부분이 전혀 고려되지 않는다는 문제도 있다. 이에 관해서는 다음 절에서 구체적으로 살펴본다.

III. 조정교부금 제도와 연관한 공동과세의 재정효과 분석

1. 조정교부금 제도와 배분 방식

특별시와 광역시에서 자치구 재정의 보전과 자치구간 재정조정의 핵심은 본청에서 교부하는 조정교부금인데, 본청과 자치구간의 수직적 재정조정을 통한 재원보전과 함께 자치구 상호간 재정격차를 조정하는 역할을 한다. 조정교부금의 재원은 특별․광역시세 중 취득세와 등록세의 합산액의 일정률인데, 서울시에서는 50%를 적용한다. 보통교부금은 전체 재원의 90%를 차지하는데, 그 배분은 기본적으로 격차보전 방식을 채택하여 자치구별 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차이로 계산되는 재정부족액에 근거하여 배분된다. 서울시에서는 조정교부금의 법적 근거인 ｢서울특별시 자치구의 재원조정에 관한 조례｣를 2008년 말에 대폭적으로 개정한 바 있다. 여기서는 제도개편이 이루어지기 직전인 2008년을 분석대상으로 삼으므로 개편 전의 배분방식을 고려한다.

제도 개편의 주 내용은 기준재정수요액 산정방식의 변경, 기준재정수입액의 산정에 있어서 자체재원 반영비율 및 범위의 확대, 재정부족액 충당분 보통교부금 교부 이후 잔여재원의 가산교부 방식의 변경 등이다. (서울특별시 자치구 재원조정에 관한 조례).

자치구 [eqn: i]의 기준재정수요액과 기준재정수입액을 각각 [eqn: N _{i}]와 [eqn: R _{i}]로 두면, 자치구 [eqn: i]의 재정부족액은 [eqn: N _{i} -R _{i}]로 정의된다. 기준재정수입액은 자치구세수입과 경상세외수입의 합인 경상자체재원에 기준세율을 곱한 값으로 산정되는데, 경상자체재원을 [eqn: LTR _{i}], 기준세율을 [eqn: alpha]로 두면 기준재정수입액은

기준세율은 자치구의 경상자체재원 중에서 기준재정수입액에 반영되는 비율을 나타내는 값으로서 2008년까지는 95%가 적용된다. 즉 자치구의 경상자체재원이 1원 증가하면 기준재정수입액은 0.95원 증가한다. 2009년부터 적용되는 개편된 제도 하에서는 100%의 기준세율이 적용된다.

[eqn: R _{i`} = alpha `LTR _{i}]

로 계산된다. 만약 자치구 [eqn: i]가 [eqn: N _{i} >R _{i}]이면 재정부족 자치구이며, [eqn: N _{i} LEQ R _{i}]이면 재정여유 자치구이다. 보통교부금은 재정부족 자치구에 대하여 배분되는데, 보통교부금 재원 총액 [eqn: bar{G}]가 재정부족 자치구들의 재정부족액의 합 [eqn: SIGMA (N _{j} -R _{j} )]보다 적은 경우와 많은 경우에 서로 달라진다. 우선 [eqn: bar{G} < SIGMA (N _{j} -R _{j} )]일 때는 재정부족 자치구 [eqn: i]에 대한 보통교부금 교부액 [eqn: G _{i}]는

[eqn: G _{i} = beta N _{i} -R _{i}]	(5)

가 되는데, 여기서 [eqn: beta (<1)]는 재정부족액의 합과 재원 총액을 일치시키는 조정계수로서[eqn: beta =`( SIGMA `R _{j} `+` bar{G} )/ SIGMA N _{j}]가 된다. 따라서 재정부족 자치구에게는 재정부족액의 일정률이 보통교부금으로 교부된다.

한편 [eqn: bar{G} > SIGMA (N _{j} -R _{j} )]일 때는 재정부족 자치구의 재정부족액의 100%를 재정부족액 충당분 보통교부금으로 교부하고 남는 잔여재원을 추가로 배분한다. 추가 배분은 가산교부라고 부르는데, 우선 기준재정수요 충족도 [eqn: R _{i} /N _{i}]가 평균 기준재정수요 충족도 [eqn: SIGMA (R _{j} /N _{j} )/n]에 못 미치는 자치구에 대해 재정부족액에 따라 배분한다. 또한 가산교부 이후도 남는 잔여재원은 자치구 [eqn: i]의 기준재정수요가 전체 재정부족 자치구의 기준재정수요의 합에서 차지하는 비율 [eqn: N _{i} / SIGMA N _{j}]에 따라 배분한다. 따라서 재정부족 자치구 [eqn: i]에 대한 보통교부금 교부액 [eqn: G _{i}]는

[eqn: G _{i} = cases{eqalign{(N _{i} -R _{i} )`+ {N _{i`}} over {` SIGMA N _{j}} ` LEFT { bar{G} `-` SIGMA [(N _{j} -R _{j} )`+k _{j} (N _{j} -R _{j} )]` RIGHT }# ```````````````````````````````````````if``N _{i`} >R _{i`} ````and````(R _{i} /N _{i} )` GEQ {` SIGMA (R _{j} /N _{j} )`} over {`n} `# (N _{i} -R _{i} )`+`k _{i} (N _{i} -R _{i} )`+ {`N _{i}} over {` SIGMA N _{j} `} LEFT { bar{G} `- SIGMA [(N _{j} -R _{j} )+k _{j} (N _{j} -R _{j} )]` RIGHT } `# ``````````````````````````````````````if```N _{i} >R _{i} ```and```(R _{i} `/N _{i} )< {` SIGMA (R _{j} /N _{j} )} over {`n}}}]	(6)

와 같이 정리된다. 여기서 [eqn: k _{i}]는 가산교부에 있어서 자치구 [eqn: i]의 재정부족액을 반영하는 비율로서 [eqn: i]의 기준재정수요 충족도가 평균 기준재정수요 충족도에 비해 낮을수록 높은 값을 적용한다.

식 (6)의 우변에서 첫 번째 식은 기준재정수요 충족도가 평균보다 높아서 가산교부는 적용되지 않으나 기준재정수요규모 비율에 따라 잔여재원을 교부받는 자치구의 경우를, 두 번째 식은 기준재정수요 충족도가 평균보다 낮아서 가산교부와 함께 기준재정수요규모 비율에 따라 잔여재원을 교부받는 경우를 각각 나타낸다.

추가적인 분석을 위해 자치구 [eqn: i]에 대한 재정부족분 충당액 보통교부금 교부액을 [eqn: G _{i} ^{A}], 가산교부액을 [eqn: G _{i} ^{B1}], 기준재정수요규모 비율에 따른 교부액을 [eqn: G _{i} ^{B2}]로 각각 표기하며, [eqn: G _{i} ^{B} =G _{i} ^{B1} +G _{i} ^{B2}]로 둔다. 따라서 자치구 [eqn: i]에 대한 보통교부금 교부액 총액은

[eqn: G _{i} =G _{i} ^{A} +G _{i} ^{B} (=G _{i} ^{B1} +G _{i} ^{B2} )]

가 된다.

<표 3>에는 2008년의 보통교부금 교부현황이 정리되어 있다. 모두 1조 4,900여억 원의 보통교부세가 중구, 서초구, 강남구, 송파구 등 4개 자치구를 제외하고 재정부족이 발생한 19개 자치구에 대해 배분되는데, 노원구는 약 1,064억 원을 배분받아 최대 교부 자치구이며, 105억 원을 배분받은 영등포구가 최소 교부 자치구로 나타난다.

<표 3> 2008년 보통교부금 교부 현황

(단위: 백만 원)

	산정 자료			배분 내역
	기준재정 수입액 ([eqn: R _{i}])	기준재정 수요액 ([eqn: N _{i}])	재정 부족액 ([eqn: D _{i} =] [eqn: N _{i} -R _{i}])	계 ([eqn: G_i =] [eqn: G_i^A +G_i^B])	부족액 충당 ([eqn: G _{i} ^{A}])	가산교부 총액 ([eqn: G _{i} ^{B} =] [eqn: G _{i} ^{B1} +G _{i} ^{B2}])	가산교부 ([eqn: G _{i} ^{B1}])	수요규모 비율배분 ([eqn: G _{i} ^{B2}])
합 계	2,533,617	3,311,300	777,684	1,490,288	1,122,592	367,697	80,768	286,929
종 로	113,490	127,743	14,254	27,704	14,254	13,450	0	13,450
중 구	166,322	121,444	-44,878	0	0	0	0	0
용 산	96,193	127,566	31,373	45,720	31,373	14,347	916	13,432
성 동	72,262	126,455	54,194	71,069	54,194	16,876	3,561	13,315
광 진	73,998	120,801	46,803	62,213	46,803	15,410	2,691	12,719
동대문	74,747	140,833	66,086	85,795	66,086	19,709	4,880	14,828
중 랑	54,666	129,104	74,438	95,127	74,438	20,689	7,095	13,593
성 북	74,744	143,465	68,721	89,036	68,721	20,315	5,209	15,105
강 북	54,182	116,263	62,081	79,711	62,081	17,630	5,388	12,241
도 봉	52,683	114,576	61,893	79,406	61,893	17,513	5,449	12,064
노 원	65,297	148,387	83,090	106,358	83,090	23,267	7,644	15,624
은 평	54,787	126,946	72,160	92,286	72,160	20,126	6,760	13,366
서대문	66,660	122,487	55,827	72,696	55,827	16,869	3,972	12,897
마 포	83,764	136,343	52,579	69,938	52,579	17,359	3,004	14,356
양 천	96,358	128,603	32,246	46,759	32,246	14,513	972	13,541
강 서	86,893	142,838	55,945	74,247	55,945	18,303	3,263	15,039
구 로	69,239	128,187	58,947	76,687	58,947	17,739	4,242	13,497
금 천	60,050	111,801	51,752	67,280	51,752	15,528	3,756	11,772
영등포	131,415	141,905	10,490	25,431	10,490	14,941	0	14,941
동 작	69,854	127,951	58,098	75,684	58,098	17,586	4,114	13,472
관 악	65,499	138,285	72,786	93,553	72,786	20,767	6,206	14,560
서 초	207,150	139,108	-68,042	0	0	0	0	0
강 남	376,550	168,564	-207,986	0	0	0	0	0
송 파	181,067	157,065	-24,002	0	0	0	0	0
강 동	85,746	124,576	38,830	53,591	38,830	14,761	1,644	13,117

자료: 서울특별시

2. 재산세 공동과세와 보통교부금제도의 상호 관계

이제 보통교부금 배분방식과 연계 하에 재산세 공동과세의 재정효과에 대해 살펴보자. 분석을 위해 몇 가지 가정을 둔다. 우선 보통교부금 재원 총액은 전체 재정부족액보다 많다고 두는데, 즉 [eqn: bar{G} > SIGMA (N _{j} -R _{j} )]이 성립한다. 따라서 조정률은 1이 적용됨에 따라 재정부족 자치구에게는 재정부족액의 크기만큼 재정부족액 충당분 보통교부금이 교부된다. 또한 잔여재원은 [eqn: bar{G} - SIGMA (N _{j} -R _{j} )]가 발생하여 가산교부가 있게 된다. 자치구의 자체재원 [eqn: LTR _{i}]은 재산세수입 [eqn: PT _{i}]만으로 구성되는 것으로 둔다. 또한 분석을 단순하기 위하여 잔여재원의 가산교부는 고려하지 않는데, 따라서 자치구의 일반재원 [eqn: LGR _{i}]은 재산세수입과 재정부족액 충당분 보통교부금의 합으로 구성된다.

2000년 이후 2008년까지 매년 이러한 조건이 성립하여 가산교부가 이루어졌다.

다른 지방세수입이나 세외수입을 자체재원으로 고려하더라도 분석결과는 영향을 받지 않는다.

이러한 가정 하에서 자치구 [eqn: i]의 기준재정수입액 [eqn: R _{i}]는

[eqn: R _{i} `=` alpha `PT _{i}]

가 되며, 재산세수입과 보통교부금의 합으로 구성되는 자치구 [eqn: i]의 일반재원 [eqn: LGR _{i}]는

[eqn: LGR _{i} = cases{PT _{i} +G _{i} ^{A} ```````if```````N _{i} >R _{i`} `#PT _{i} ```````````````````````````if```````N _{i} LEQ R _{i`}}]

가 된다.

1) 공동과세 도입 이전

먼저 공동세 도입 이전의 경우를 살펴보자. 재정부족 자치구 [eqn: i]([eqn: N _{i`} >R _{i}])에 대한 재정부족액 충당분 보통교부금은

[eqn: G _{i} ^{A} =N _{i} - alpha PT _{i}]

이 된다. 자치구 [eqn: i]의 재산세수입 한 단위 증가에 따른 보통교부금 교부액의 변화는

[eqn: {dG _{i} ^{A}} over {dPT _{i}} =`- alpha <0]	(7)

이 된다. 즉 자치구 [eqn: i]의 재산세수입이 1원 증가하면 보통교부금은 [eqn: alpha]원 감소하는데, 2008년까지는 [eqn: alpha =0.95]가 적용되었으므로 0.95원이 감소한다. 따라서 재산세수입 1원 증가에 따른 일반재원의 변화는

[eqn: {dLGR _{i}} over {dPT _{i}} = & {dPT _{i}} over {dPT _{i}} + {dG _{i} ^{A}} over {dPT _{i}}# = & 1- alpha <1]	(8)

가 되는데, [eqn: alpha =0.95]이므로 일반재원은 0.05원 증가한다. 즉 재산세수입이 증가하면 기준재정수입액이 재산세수입 증가액의 95%만큼 증가한다. 따라서 재정부족액은 그 만큼 줄어들므로 보통교부금 교부액이 감소하여 재산세수입 증가의 효과를 상쇄하게 된다.

다음으로 자치구 [eqn: i]가 재정여유 자치구([eqn: N _{i`} LEQ R _{i}])인 경우는 보통교부금 불교부 자치구이므로 [eqn: G _{i} ^{A} =0``]이 된다. 따라서 일반재원은 재산세수입과 같아진다. 이 경우 재산세수입 한 단위 증가가 일반재원에 미치는 영향은

[eqn: {dLGR _{i}} over {dPT _{i}} = & {dPT _{i}} over {dPT _{i}} =1]	(9)

이 된다. 즉 재산세수입이 한 단위 증가하더라도 보통교부금 불교부 자치구로 남으므로 일반재원은 재산세수입 증가액만큼 증가한다.

(2) 공동과세 도입 이후

이제 공동과세 도입 이후의 상황을 고려함으로써 보통교부금과 연계 하에 공동과세의 재정효과를 검토해보자. 앞서 설명한 바와 같이 공동과세 도입 이후 자치구 [eqn: i]의 재산세수입은 식 (1)에 나타난 [eqn: PT _{i} ^{C}]가 되므로 기준재정수입액은 [eqn: R _{i} = alpha PT _{i} ^{C}]가 된다.

먼저 자치구 [eqn: i]가 재정부족 자치구([eqn: N _{i`} >R _{i}])인 경우는 자치구 [eqn: i]에 대한 재정부족액 충당분 보통교부금 교부액은

[eqn: G _{i} ^{A} =N _{i} - alpha PT _{i} ^{C}]

가 된다. 자치구 [eqn: i]의 재산세수입이 1원 증가하면 공동과세 배분 이후 재산세수입은 식 (3)에 나타난 바와 같이 변한다. 즉 재산세수입 증가분 중 자신의 몫은 [eqn: (1- delta )]만큼 증가하는 한편 공동과세로 인한 균등배분액이 [eqn: delta /n]만큼 증가하는데, 그 값은 1보다 적으므로 공동과세 하에서 재산세수입이 한 단위 증가하더라도 최종 재산세수입은 한 단위보다 적게 증가한다. 또한 재산세수입 증가에 따라 보통교부금 교부액은 줄어드는데, 그것은

[eqn: {dG _{i} ^{A}} over {dPT _{i}} =`- alpha {dPT _{i} ^{C}} over {dPT _{i}}]

[eqn: =`- alpha LEFT [ (1- delta )+ {delta } over {n} RIGHT ] >- alpha]	(10)

이 된다. 식 (10)에서 우변의 중괄호 내의 값은 1보다 적으므로 재산세수입 한 단위 증가에 따라 보통교부금은 [eqn: alpha]보다 적게 감소하는데, 식 (7)과 비교하면 그 값은 공동과세 하에서 줄어듦을 알 수 있다. 한편 재산세수입 한 단위 증가가 일반재원에 미치는 영향은

[eqn: {dLGR _{i}} over {dPT _{i}} =` {dPT _{i} ^{C}} over {dPT _{i}} `+ {dG _{i} ^{A}} over {dPT _{i}}]

[eqn: =(1- alpha ) LEFT [ (1- delta )+ {delta } over {n} RIGHT ] `<`1- alpha]	(11)

가 된다. 식 (8)과 식 (11)을 비교하면, 공동과세 하에서는 도입 이전에 비해 재산세수입 한 단위 증가로 인한 일반재원 증가액이 줄어듦을 알 수 있다. 그 이유는 공동과세 하에서는 재산세수입이 한 단위 증가하더라도 공동과세 배분 이후의 최종 재산세수입은 한 단위보다 적게 증가하기 때문이다.

다음으로 자치구 [eqn: i]가 재정여유 자치구([eqn: N _{i`} LEQ R _{i}])인 경우를 고려해보자. 자치구 [eqn: i]의 재산세수입이 한 단위 증가한다면 앞에서와 같이 공동과세 배분 이후 최종 재산세수입은 한 단위보다 적게 증가한다. 이 경우 보통교부금은 교부되지 않으므로 일반재원 증가액은 재산세수입 증가액과 같아진다. 재산세수입 한 단위 증가에 따른 일반재원의 변화분은

[eqn: {dLGR _{i}} over {dPT _{i}} `=` {dPT _{i} ^{C}} over {dPT _{i}} `]

[eqn: =`(1-` delta `)`+ {delta } over {n} <1]	(12)

이 된다. 즉 초기 재산세수입이 한 단위 증가하면 공동과세분 배분 후 최종 재산세수입은 한 단위보다 적게 증가하므로 일반재원도 한 단위보다 적게 증가한다. 식 (9)와 식 (12)를 비교하면, 재정부족 자치구의 경우와 마찬가지로 재정여유 자치구의 경우도 공동과세 하에서는 공동과세 도입 이전에 비해 재산세수입 한 단위 증가로 인한 일반재원 증가액이 적음을 알 수 있다.

이러한 분석을 통하여 공동과세 하에서 재산세수입 변화가 자치구 재정에 미치는 효과는 보통교부금 배분과 연계 하에 파악해야 함을 알 수 있다. 이러한 점을 감안하여 다음 절에서는 재산세 공동과세 도입으로 인한 자치구의 재원 증감효과를 자치구의 재정 유형별로 구체적으로 살펴보며, 그 결과를 2008년의 자료를 이용한 시산을 통해 확인한다.

3. 시뮬레이션을 통한 재산세 공동과세의 효과 분석

(1) 공동과세 도입과 자치구 유형별 재정증감 효과

이제 위에서 분석한 내용을 바탕으로 재산세 공동과세 도입으로 인한 구체적인 재정효과를 자치구 유형별로 구분하여 살펴본다. 자치구 유형으로는 우선 공동과세 도입으로 재산세수입이 증가하는 자치구와 감소하는 자치구를 구분할 수 있다. 한편 재정부족액이 발생하여 재정부족액 충당분 보통교부세를 교부받는 자치구와 재정부족액이 발생하지 않는 자치구로 구분할 수 있다(표 4 참조).

<표 4> 자치구의 유형

		공동과세로 인한 재산세수입 증감 여부
		재산세수입 증가 (수혜 자치구)	재산세수입 감소 (기여 자치구)
재정부족 여부	재정부족 자치구	Case 1	Case 2
	재정여유 자치구	Case 3	Case 4

첫째, 재정부족액이 발생하는 가운데 공동과세로 재산세수입이 증가하는 자치구(Case 1)에 대해 살펴보자. 이 경우에는 [eqn: DELTA PT _{i} (=PT _{i} ^{C} -PT _{i} )>0]이므로 기준재정수입액이 증가하여 재정부족액이 감소하므로 [eqn: G _{i} ^{A}]는 줄어든다. 즉 [eqn: G _{i} ^{A}]의 감소분을 [eqn: DELTA G _{i} ^{A}]로 두면

[eqn: DELTA `G _{i} ^{A} `=`- alpha ` DELTA PT _{i}]

[eqn: =`- alpha delta ` LEFT ( {SIGMA PT _{j}} over {n} `-`PT _{i} ` RIGHT ) `<0]	(13)

가 된다. 즉 [eqn: G _{i} ^{A}]는 재산세수입 증가분의 [eqn: alpha]%만큼 감소하는데, [eqn: alpha =0.95]이므로 재산세수입 증가분의 95%만큼 보통교부세가 감소한다. 따라서 이러한 자치구 [eqn: i]의 일반재원의 변화는

[eqn: DELTA `LGR _{i} `=` DELTA PT _{i} + DELTA G _{i} ^{A}]

[eqn: =`(1- alpha ) delta ` LEFT ( {SIGMA PT _{j}} over {n} `-`PT _{i} ` RIGHT ) `>0]	(14)

가 된다. 즉 일반재원은 공동과세로 인한 재산세수입 증가분의 [eqn: (1- alpha )]%인 5%만 증가한다.

둘째, 재정부족액이 발생하면서 공동과세로 재산세수입이 증가하는 자치구의 경우(Case 2)는 Case 1의 경우를 이용하여 파악할 수 있다. 즉 이때에는 [eqn: DELTA PT _{i} <0]이므로 기준재정수입액이 감소하여 재정부족액이 증가하므로 [eqn: G _{i} ^{A}]는 늘어나는데, 즉 [eqn: DELTA G _{i} ^{A}]는

[eqn: DELTA `G _{i} ^{A} `=`- alpha ` DELTA PT _{i}]

[eqn: =`- alpha delta ` LEFT ( {SIGMA PT _{j}} over {n} `-`PT _{i} ` RIGHT ) `>0]	(15)

이 된다. 즉 [eqn: G _{i} ^{A}]는 재산세수입 감소분의 [eqn: alpha]%만큼 증가하므로 재산세수입 감소분의 95%만큼 보통교부세가 증가한다. 이러한 자치구 [eqn: i]의 일반재원의 변화는

[eqn: DELTA `LGR _{i} `=` DELTA PT _{i} + DELTA G _{i} ^{A}]

[eqn: =`(1- alpha ) delta ` LEFT ( {SIGMA PT _{j}} over {n} `-`PT _{i} ` RIGHT ) `<0]	(16)

가 된다. 즉 일반재원은 공동과세로 인한 재산세수입 감소분의 [eqn: (1- alpha )]%인 5%만 감소한다.

셋째, 재정여유 자치구의 경우 공동과세로 재산세수입이 증가하는 자치구의 경우(Case 3)는 재정부족은 계속 발생하지 않으므로 일반재원은 재산세수입 증가분만큼 증가한다. 즉 [eqn: DELTA PT _{i} >0]이면서 [eqn: G _{i} ^{A} `=0]이므로 일반재원의 변화는

[eqn: DELTA `LGR _{i} `=` DELTA PT _{i} >0]	(17)

이 된다.

넷째, 재정여유 자치구이면서 공동과세로 재산세수입이 감소하는 자치구의 경우(Case 4)는 재산세수입 감소에도 불구하고 계속 재정여유 자치구로 남는 경우와 재산세수입이 충분히 감소하여 재정부족액이 발생함으로써 보통교부금 교부 대상 자치구로 되는 경우로 구분할 수 있다. 따라서 일반재원의 변화는

[eqn: DELTA `LGR _{i} `=` cases{DELTA PT _{i} <0````````````````````````if``````N _{i} LEQ R _{i}#DELTA PT _{i} +G _{i} ^{A} `≷0``````if```````N _{i} >R _{i}}]	(18)

로 정리된다.

재산세수입 감소로 새롭게 보통교부금 교부단체로 편입되는 경우에는 공동과세로 인한 재산세수입 감소분과 새로 교부받게 되는 재정부족액 충당분 교부금의 상대적 크기에 따라 일반재원의 증가 또는 감소가 결정된다. 이 때 재정부족액 충당분 교부금의 구체적인 크기는 당해 자치구의 재산세 감소액, 보통교부금 재원 총액, 재정부족액 총액 등에 의해 결정되므로 [eqn: DeltaLGR _{i}]의 부호는 이론적으로 파악하기 곤란하다.

한편 식 (13), (15) 및 (18)에서 볼 수 있듯이 자치구 유형별로 재정부족액 충당분 보통교부금 교부액이 변화하므로 재정부족분 충당분 교부액의 총 규모가 변화하며, 이는 보통교부금 재원 총액이 일정한 상태에서 잔여재원의 규모를 변화시키게 된다. 즉 [eqn: bar{G} `=` SIGMA `G _{i} ^{A} `+` SIGMA `G _{i} ^{B}]이므로 [eqn: SIGMA `G _{i} ^{A}]가 증가(감소)하면 가산교부액의 크기인 [eqn: SIGMA `G _{i} ^{B}]는 자동적으로 감소(증가)한다.

(2) 공동과세 도입의 효과에 대한 시산

이제 이상과 같은 분석 결과를 염두에 두고 실제 서울시 자치구의 자료를 이용하여 공동과세 도입의 효과를 시산해보자. <표 5>에 2008년 서울시의 보통교부금 산정 및 배분자료와 공동과세 자료에서 나타난 자치구별 일반재원 규모와 공동과세가 도입되지 않았을 경우를 전제로 자치구별 일반재원 규모를 시산한 결과를 비교한 자치구별 재원 증감효과를 보여주고 있는데, 다음과 같이 정리된다.

공동과세 도입 전후의 자치구별 재원 규모는 <부표 1>에 정리되어 있다.

첫째, <표 1>에서 이미 살펴본 바와 같이 공동과세를 통해 재산세수입이 감소하는 중구 등 6개 자치구의 재산세수입 감소액 만큼 나머지 19개 자치구의 재산세수입이 증가한다.

둘째, 자치구별로 재산세수입 증감에 따라 재정부족액 충당분 보통교부세 교부액 [eqn: G _{i} ^{A}]가 증가 또는 감소한다. 재산세수입이 감소하는 자치구 중 중구, 서초구, 강남구, 송파구 등은 여전히 재정부족이 발생하지 않아서 [eqn: G _{i} ^{A} =0]이므로 일반재원 [eqn: LGR _{i}]은 재산세수입 감소분만큼 감소하므로 [eqn: DELTA LGR _{i} / DELTA PT _{i} =1]이 된다. 반면 당초에 재정부족 자치구였던 용산구와 영등포구는 재산세수입 감소에 따라 [eqn: DELTA G _{i} ^{A} >0]이 되는데, 두 자치구의 경우 [eqn: G _{i} ^{A}]의 증가액은 정확히 재산세수입 감소분의 95%에 해당한다. 따라서 두 자치구의 경우 일반재원 [eqn: LGR _{i}]은 재산세수입 감소분의 5%만 줄어들므로 [eqn: DELTA LGR _{i} / DELTA PT _{i} =0.05]가 된다. 또한 나머지 19개 자치구는 재산세수입이 증가함에 따라 [eqn: G _{i} ^{A}]는 재산세수입 증가분의 95%만큼 감소하여 일반재원 [eqn: LGR _{i}]은 5%만 증가하므로 이 경우에도 [eqn: DELTA LGR _{i} / DELTA PT _{i} =0.05]가 된다.

셋째, 이와 같이 재정부족액 충당분 보통교부금 [eqn: G _{i} ^{A}]는 19개 자치구에 있어서는 감소하는 반면 2개 자치구에 대해서만 증가하므로 전체 재정부족액 충당분 보통교부금은 약 1,943억 원이 감소하며 그 만큼 잔여재원의 가산교부액이 증가한다.

넷째, 잔여재원의 가산교부는 재정부족 자치구에 대해서만 이루어지므로 중구, 서초구, 강남구, 송파구 등 4개 자치구의 가산재원 교부 후 일반재원 증감분 [eqn: DELTA `LGR _{i} ^{T}]은 가산교부 전의 일반재원 증감분 [eqn: DELTA `LGR _{i}]과 같다. 반면 나머지 21개 자치구는 잔여재원의 가산교부 대상 자치구로서 [eqn: DELTA `LGR _{i} ^{T} > DELTA LGR _{i}]의 관계가 성립하는데, [eqn: DELTA `LGR _{i} ^{T}]의 규모는 최소 금천구의 7,196백만 원부터 최대 영등구의 11,942백만원 사이에 있다. 여기서 [eqn: DELTA `LGR _{i} ^{T}]는 공동과세 도입으로 인한 전체적인 자치구별 재원 변화액으로서 최대 자치구와 최소 자치구 간에는 약 47억 원 정도의 편차가 있음을 알 수 있다.

<표 5> 공동과세 도입을 통한 재원 증감 (2008년)

(단위: 백만 원)

	재산세 ([eqn: DeltaPT _{i}])	보통교부금 ([eqn: DeltaG _{i}])	재정부족액 충당분 ([eqn: DELTA G _{i} ^{A}])	가산교부 등 ([eqn: DeltaG _{i} ^{B}])	일반재원 ([eqn: DELTA LGR _{i} =] [eqn: DELTA PT _{i} + DELTA G _{i} ^{A}])	총 일반재원 ([eqn: DELTA LGR_{i}^T =] [eqn: DELTA PT _{i} + DELTA G _{i}])	유형
합 계	0	0	-194,261	194,261	-194,261	0
종로구	464	10,473	-441	10,913	23	10,937	Case 1
중 구	-7,481	0	0	0	-7,481	-7,481	Case 4
용산구	-1,420	12,350	1,349	11,001	-71	10,930	Case 2
성동구	11,104	-1,519	-10,549	9,030	555	9,585	Case 1
광진구	10,077	-697	-9,573	8,877	504	9,380	Case 1
동대문	11,514	-911	-10,938	10,028	576	10,603	Case 1
중랑구	17,070	-9,010	-16,217	7,207	854	8,060	Case 1
성북구	11,633	-861	-11,051	10,190	582	10,772	Case 1
강북구	18,275	-11,308	-17,361	6,053	914	6,967	Case 1
도봉구	17,209	-10,232	-16,349	6,116	860	6,977	Case 1
노원구	12,635	-1,969	-12,003	10,034	632	10,666	Case 1
은평구	15,893	-7,743	-15,098	7,355	795	8,150	Case 1
서대문	14,281	-5,605	-13,567	7,962	714	8,676	Case 1
마포구	6,192	4,925	-5,882	10,808	310	11,117	Case 1
양천구	2,080	8,846	-1,976	10,822	104	10,926	Case 1
강서구	5,398	6,337	-5,128	11,465	270	11,735	Case 1
구로구	11,357	-1,788	-10,789	9,001	568	9,569	Case 1
금천구	17,442	-10,246	-16,570	6,324	872	7,196	Case 1
영등포	-3,632	15,574	3,450	12,123	-182	11,942	Case 2
동작구	11,922	-2,426	-11,326	8,900	596	9,496	Case 1
관악구	12,217	-2,198	-11,606	9,408	611	10,019	Case 1
서초구	-49,969	0	0	0	-49,969	-49,969	Case 4
강남구	-107,964	0	0	0	-107,964	-107,964	Case 4
송파구	-39,071	0	0	0	-39,071	-39,071	Case 4
강동구	2,774	-2,635	10,643	8,008	139	10,782	Case 1

(3) 공동과세와 자치구간 재원 재분배

<표 5>에서 자치구 별로 [eqn: DELTA `LGR _{i}]과 [eqn: DELTA `LGR _{i} ^{T}]를 비교해보면, 중구 등 Case 4에 속하는 4개 자치구를 제외하고는 모두 [eqn: DELTA `LGR _{i} ^{T} > DELTA LGR _{i}]가 성립함을 알 수 있다. 또한 이러한 관계가 유지되는 자치구들에 있어서는 [eqn: DELTA `LGR _{i} ^{T}]의 크기는 [eqn: DELTA `LGR _{i}]의 크기에 비해 최소 7.6배(강북구)에서 최대 471배(종로구)까지 굉장히 큰 편차가 나타남을 알 수 있다.

이러한 사실은 재산세 공동과세로 인한 자치구 간의 재원 재분배는 대부분 보통교부금 잔여재원의 배분을 통해 발생됨을 보여준다. 식 (6)에서 보았듯이, 잔여재원은 우선 가산교부를 통해 재정부족 자치구들에게 추가적으로 배분되는데, 기준재정수요 충족도가 평균적인 기준재정수요 충족도에 못 미치는 자치구에 대하여 재정부족액에 일정 비율을 적용하여 배분한다. 따라서 가산교부의 경우는 재정부족액이 많을수록 많이 교부받으므로 기본적으로 재정부족액 충당분 보통교부금의 배분방식과 같다. 그런데 가산교부 이후에 남는 잔여재원의 추가적인 배분은 재정부족 자치구의 기준재정수요액에 따라 배분하므로 재정부족액과는 무관하게 배분될 가능성이 높다. 즉 재정수요가 많은 자치구의 경우는 재정부족액이 적더라도 상대적으로 많은 금액을 교부받는다.

이와 같은 잔여재원의 배분방식이 가진 문제점은 [그림 1]과 [그림 2]를 통해 파악할 수 있다. 우선 [그림 1]에서 재정부족액과 가산교부액 간에는 대체로 정의 선형적인 관계가 있는데, 이는 가산교부액은 재정부족액과 비례함을 의미한다. 재정부족액이 가장 많은 노원구가 약 75억원 정도의 가산교부액을 배분받으며, 재정부족액이 가장 적은 영등포구와 종로구의 경우 기준재정수요 충족도가 평균보다 높아서 가산교부를 받지 못한다. 또한 용산구와 양천구는 가산교부를 받지만 가장 낮은 수준임을 알 수 있다. 그런데 [그림 2]에서 재정부족액과 수요비율 배분액 간의 관계를 보면, 재정부족액과 뚜렷한 관계가 없이 대체로 120억 원～160억 원 사이에 분포되어 있음을 알 수 있다. 예를 들어 영등포구는 가산교부액은 없으나 수요비율 배분액은 가장 많은 수준인 약 150억 원이며, 노원구는 가산교부액이 가장 많으나 수요비율 배분액은 156억 원이다. 또한 종로구, 용산구, 양천구 등은 가산교부액이 없거나 가장 적은 수준이지만 대체로 130～140억 원 수준의 수요비율 배분액을 교부받는다.

이러한 사실을 통해 잔여재원의 가산교부는 재정부족액과 뚜렷한 정의 관계를 맺으나 수요비율 배분은 재정부족 자치구간에 큰 편차가 없이 배분됨을 알 수 있다. 그런데 2008년의 경우 잔여재원 3,677억 원 중에서 가산교부액은 모두 808억 원으로 약 22%에 불과한 반면 수요비율 배분액은 모두 2,870억 원으로 78%를 차지한다. 이는 잔여재원의 대부분은 재정부족 자치구 간에 큰 편차가 없이 배분됨을 의미한다.

[그림 1] 재정부족액과 가산교부액 간의 관계 (2008)

[그림 2] 재정부족액과 수요비율 배분액 간의 관계 (2008)

이상을 요약하면 재산세 공동과세의 자치구간 재원배분 효과는 다음과 같이 정리된다. 재산세 공동과세를 통하여 재산세수입이 증가하거나 감소하는 재정부족 자치구들의 경우 재산세수입 증가 또는 감소액 자체는 상당한 편차가 나타나지만 그 대부분이 재정부족액 충당분 보통교부세의 감소 또는 증가를 통해 상쇄된다. 한편 대부분 자치구의 재정부족액이 감소하므로 이를 보전하기 위한 재정부족액 충당분 보통교부세의 배분액은 줄어듦에 따라 잔여재원이 증가한다. 그런데 잔여재원의대부분을 차지하는 수요비율 배분은 재정부족 자치구간에 재정부족액의 크기에 관계없이 거의 같은 수준으로 배분된다. 따라서 재산세 공동과세 도입의 자치구간 재원배분은 재산세수입이 감소하는 재정여유 자치구 4곳의 재산세수입 감소분을 나머지 자치구들이 거의 같은 규모로 나누어 가지는 구조이다.

물론 재산세수입이 많아서 공동과세를 통해 재원이 감소하는 자치구들은 대부분 재정이 충분하므로 이러한 자치구들의 재산세수입 일부를 나머지 자치구들에게 골고루 배분하는 구조는 자치구간 재정형평화에 다소간 기여할 것으로 생각된다. 하지만 재정형평화 교부금의 핵심인 보통교부금이 재정부족액에 따른 차등 배분을 통해 자치구간 재정형평화를 기하고 있음을 상기한다면 균등배분 방식은 재정형평화 측면에서 문제가 있는 것으로 판단된다. 다음 절에서는 재정형평화 효과에 관한 분석을 통하여 이에 관해 구체적으로 살펴본다.

IV. 공동과세의 재정형평화 효과 추정

1. 재정형평화 효과 추정 방법과 모형

이 절에서는 재산세 공동과세 제도의 도입이 자치구 간 재정형평화에 기여한 효과를 실증적으로 분석한다. 우선 제도가 도입된 첫 해인 2008년 자료를 이용하여 실제 재원배분 하에서 자치구간 재정형평화 효과를 분석한다. 다음으로 공동과세가 도입되지 않았을 경우를 가정하여 2008년의 자치구별 자체재원 및 이전재원 규모를 시산을 통해 산정하고, 그에 따른 가상의 재원배분 하에서 재정형평화 효과를 분석한다. 나아가 두 경우의 효과를 비교함으로써 공동과세 도입으로 인한 재정형평화의 개선 정도를 파악한다.

재정형평화를 분석하기 위하여 일반적으로 사용되는 변이계수와 함께 보다 엄밀한 방법으로서 재정력 조정계수를 추정한다. 재정력 조정계수는 하위정부(자치구)에 대한 상위정부(특별시)의 재정조정으로 인한 재정형평화의 개선 정도를 파악할 수 있는 수치로서 재정력 증가 결정모형을 추정함으로써 얻을 수 있다. [eqn: FR _{i} ^{0}]를 재정조정 이전 자치구 [eqn: i]의 초기 자체 재원, [eqn: FR _{i} ^{1}]를 재정조정 이후의 자치구 [eqn: i]의 재원, 그리고 [eqn: X prime]를 다른 설명변수들의 벡터로 각각 두면, 재정력 증가 결정모형은

[eqn: TRIANGLE `log(FR _{i} )`= rm `constant``+` it ` theta `log`(FR _{i} ^{0} )`+`X prime ` beta `+`e _{i}]	(19)

가 된다. 식 (19)에서 [eqn: Delta logFR_i = log`(FR_i ^{1} )-log(FR_i ^{0})]이므로 자치구 [eqn: i]의 재정력 증가율을 의미하며, 이는 곧 상위 정부에 의한 이전재원의 크기를 의미한다. 또한 각 자치구의 초기 자체재원의 계수 값 [eqn: theta]는 자치구의 초기 자체재원과 종속변수인 상위정부의 재정배분의 크기와의 탄력성 관계를 나타내는데, 이를 재정력 조정계수로 둔다.

구체적으로 살펴보면, 만약 [eqn: theta >0]이면 초기 자체재원이 많을수록 재정증가율(이전재원의 크기)도 커지므로 상위정부의 재정지원 이후 자치구 간 재정격차가 확대(divergence)됨을 의미하며, [eqn: theta]값이 클수록 재정격차의 확대 정도가 더 큼을 의미한다. 반면 [eqn: theta<0]라면 자체재원과 이전재원의 크기(재정증가율) 간에는 부(負)의 관계가 있으므로 자체재원이 적을수록 더 많은 재정지원을 받음을 의미한다. 특히 [eqn: -1<theta <0]인 경우는 자체재원이 1% 더 많은 자치구의 재정 증가율은 1% 이하가 되어 자치구 간 재정격차가 어느 정도 수렴되지만 완전히 같아지지는 않음을 의미한다. 또한 [eqn: theta=1]가 정확히 -1인 경우는 자치구 [eqn: i]의 초기 재원이 타 자치구의 초기 재원 보다 1% 적다면 [eqn: i]의 재원증가율이 타 자치구에 비해 정확히 1% 더 높으므로 자치구 간 재정이 정확히 수렴하게 됨을 의미한다. 나아가 [eqn: theta< -1]이면 자치구 [eqn: i]의 초기 재원이 타 자치구의 최초 재원 보다 1% 적다면 [eqn: i]의 재원증가율은 타 자치구의 재원의 증가율 보다 1% 이상 높으므로 초기 재원이 작은 자치구가 재정조정 이후 더 많은 재원을 갖게 되는 소위 재정력 역전 현상이 나타남을 의미한다. 따라서 [eqn: theta]는 재정력 조정계수로서 광역시의 재정이전 이후 자치구 간 재정력이 어떻게 변화되었는가를 보여 준다.

일반적으로 거시경제 모형에서는 0과 -1 사이의 값을 가지므로 조정계수(speed of adjustment)로 정의할 수 있지만 여기서는 계수 값을 일정하게 예측하기가 어렵기 때문에 단순히 조정계수로 정의하는 것은 곤란하다. 하지만 거시경제모형에서의 일반적 관행을 따라 조정계수로 부른다.

한편 여기서는 재산세 공동과세 도입으로 인한 재정형평화 효과를 검토하고자 하므로 공동과세 도입 이전의 제도 하에서의 나타난 재정형평화 정도와 비교할 필요가 있다. 이를 위해 먼저 식 (19)를 공동과세 하에서와 공동과세 도입 이전의 경우에 대하여 각각 추계한다. 더불어 조정계수를 보다 엄밀히 비교분석하기 위해 하나의 회귀모형을 추가로 추정하는데, 이에 대한 추정식은 다음과 같다.

[eqn: TRIANGLE `log(FR _{i} )`= rm `constant``+` it ` theta `log`(FR _{i} ^{0} )`+` theta _{j`} D _{com`} ` TIMES `log(FR _{i} ^{0} )`+`D _{com} `+`X prime ` beta ` + `e _{i}}]    (20)

식 (20)에서 [eqn: D _{com}]는 공동과세 제도 더미변수로서 공동과세 제도 하에서의 재원이면 1, 그렇지 않으면 0을 나타낸다. 또한 [eqn: D _{com} TIMES `log`(FR _{i} ^{0`} )]는 공동과세 더미변수와 초기 자체재원 간의 교차항으로서 계수 값인 [eqn: theta _{j}]는 공동과세 도입 이전의 조정계수와의 차이를 의미한다. 만약 [eqn: theta _{j} >0]이면 공동과세 도입으로 과거 재산세 제도에서의 자치구간 재정형평화가 덜 이루어짐을, 그리고 [eqn: theta _{j} <0]라면 공동과세 하에서 과거에 비해 재정불균형이 보다 많이 완화됨을 의미한다.

2. 추정자료 설명

추정에서는 2008년의 보통교부금 및 재산세 공동과세에 관한 서울시 내부 자료를 이용한다. 우선 자체재원은 보통교부금 산정 및 배분 자료에서 나타난 자치구별 세입추계액을 사용한다. 그런데 이 세입추계액에는 자치구 별로 특별시분 재산세 배분액이 반영되어 이미 자치구간 재정조정이 부분적으로 이루어진 값이다. 따라서 공동과세에 의한 재정조정 효과를 제거하기 위하여 자치구별 세입추계액에서 특별시분 재산세의 균등 배분액을 제외하는 동시에 당해 자치구의 공동과세 기여액을 더함으로써 공동과세 도입 이전의 순수한 자체재원을 추계하여 초기 자체재원으로 사용한다. 따라서 초기 자체재원은 공동과세 도입 이전의 자체재원으로서 공동과세 도입 여부에 관계없이 같은 값을 가진다.

한편 이전재원으로는 공동과세로 인한 특별시분 재산세 균등배분액과 보통교부금을 고려한다. 우선 공동과세 하에서는 2008년의 실제 이전재원(공동과세+보통교부금)을 고려하며, 공동과세 도입 이전에는 추계한 초기 자체재원을 바탕으로 자치구별 보통교부금 배분액을 추계하여 사용한다. 보통교부금은 재정부족분 충당분 보통교부금과 잔여재원의 가산교부금으로 구분한다.

재정 관련 자료는 모두 인당자료로 환산하는데, 이에 대한 기술통계량은 <표 6>과 같다. 먼저 초기 자체재원을 나타내는 세입추계액(A)의 통계값은 앞서 설명한 바와 같이 공동과세 도입 전후에 모두 같은데, 인당 평균값은 약 264천 원이며 최소 77천 원에서 최대 1,167천 원까지 매우 큰 차이를 보인다. 변이계수는 1.04로 나타남으로써 초기 자체재원은 상당히 불균등하게 분포되어 있음을 알 수 있다.

다음으로 재원부족액 충당분 보통교부금이 교부된 이후를 보면, 공동과세 도입 후에는 최소 238천 원에서 최대 1,167천 원까지 나타나며, 공동과세 도입 전에는 최소 236천원에서 최대 1,224천 원까지 나타난다. 즉 최소 자치구의 경우는 공동과세 도입 전후에 거의 같은 값을 보이지만 최대 자치구의 값은 공동과세 도입으로 다소 줄어들었음을 알 수 있다. 이는 1인당 재원이 적은 자치구에게는 공동과세로 인해 큰 혜택이 없었던 반면 1인당 재원이 아주 많은 자치구는 재원이 다소 줄어들었음을 보여주는 것으로서 몇몇 부유한 자치구의 재원이 다수의 재원부족 자치구에게 재배분되었음을 짐작케 한다. 또한 최소 및 최대 자치구 간의 격차가 공동과세로 인해 다소 줄어들었다는 점은 재원조정이 부분적으로 일어남으로써 자치구간 재정격차가 다소 줄어들었음을 짐작케 한다. 이를 변이계수를 통해 확인하면, 공동과세 도입으로 도입 전의 0.56에서 0.53으로 약 0.03p가 줄어든 것으로 나타난다.

한편 가산교부가 이루어진 후의 재원배분을 보면, 우선 공동과세 도입 후에는 최대 238천 원에서 최고 1,167천 원으로 분포되어 있으며, 공동과세 도입 전에는 최소 250천원에서 최대 1,224천 원으로 분포된다. 따라서 최소값과 최소값은 각각 공동과세 도입 전에 보다 높음을 알 수 있다. 변이계수를 보면, 공동과세 도입 전에는 0.53에서 공동과세 도입으로 0.47로 상당히 줄어들었음을 알 수 있다. 또한 공동과세 도입 전후에 있어서 각각 가산교부를 통해 재원격차가 상당히 줄어든 것으로 나타난다.

이상의 결과를 정리하면, 우선 보통교부금은 재원부족액 충당분과 가산교부금이 각각 재정형평화를 개선하는 효과가 있는 것으로 나타난다. 또한 공동과세 도입을 통해 보통교부금의 재정형평화 효과가 다소 강화된 것으로 나타난다. 이러한 결과는 통계값과 변이계수를 통해 확인되는데, 다음 항에서는 재정조정계수를 추정함으로써 이러한 결과가 통계적으로 유의한 지를 검토한다.

<표 6> 기초통계량(2008, 인당 자료)

공동과세 도입 전에 B와 C에 있어서 최대값이 같은 것은 재원 최대 자치구는 보통교부금 불교부 자치구이기 때문이다. 같은 이유로 공동과세 도입 전에도 B와 C에 있어서 최대값은 같은데, 특히 이때에는 공동과세로 인한 재산세의 재배분이 없으므로 최대 자치구의 재원은 A, B, C에 있어서 모두 같다.

(단위 : 천 원)

지역	통계값	세입추계액(A)	재원부족액 충당분 보통교부금 (B) =A+재원부족액	일반재원 (C) =B+가산교부금
공동과세 도입 후	평균	263.99	382.02	420.84
	최소	77.43	236.77	237.88
	최대	1,224.19	1,166.81	1,166.81
	변이계수	1.035762	0.527579	0.471628
공동과세 도입 전	평균	263.99	398.25	415.99
	최소	77.43	235.74	250.57
	최대	1,224.19	1,224.19	1,224.19
	변이계수	1.035762	0.562602	0.52692

3. 회귀모형 추정결과

식 (19)와 (20)에 나타난 회귀모형의 추정은 첫째, 재원부족액 충당분 보통교부세만 고려한 경우와 둘째, 재원부족액 충당분 보통교부세와 함께 가산교부금을 교부한 경우로 구분하여 실시한다.

먼저 재원부족액 충당분 보통교부세만 교부한 이후의 추정 결과는 <표 7>에 정리되어있다. 식 (19)에 기초한 모형 I의 추정 결과를 보면, 조정계수는 공동과세 도입 전에는 -0.52로 나타나는데, 이는 재정부족액 충당분 보통교부세를 통해 자치구간 재원격차가 약 52% 정도 완화되었음을 의미한다. 한편 공동과세 도입 후에는 조정계수가 -0.58로 나타나는데, 이는 공동과세와 재정부족액 충당분 보통교부세의 배분으로 자치구간 재원격차가 약 52% 정도 완화되었음을 의미한다. 따라서 공동과세로 인하여 자치구간 재원격차는 약 6%p 정도 더 수렴하였음을 알 수 있는데, 이는 기초통계량에서의 변이계수를 통해 살펴본 바와 일치하는 결과이다. 그런데 식 (20)에 기초한 상호비교 모형의 추정 결과를 보면 [eqn: theta _{j}]가 부의 값으로 나타남에 따라 공동과세로 인해 재정불균형이 보다 완화됨을 보여주지만 통계적으로 유의하지는 않음을 알 수 있다. 이러한 결과는 공동과세의 도입을 통하여 도입 이전과 비교할 때 자치구간 1인당 재원의 격차가 유의적으로 개선되지 않았음을 보여준다.

<표 7> 재정력 조정계수 추정(1): 재원부족액 충당분 보통교부금 교부 이후

계수	모형 I		모형 II
	공동과세 도입 후	공동과세 도입 전
constant	3.68* (9.98)	3.37* (11.51)	3.37* (11.51)
[eqn: theta]	-0.58* (-7.92)	-0.52* (-9.06)	-0.52* (-9.06)
[eqn: theta _{j}]			-0.07 (-0.70)
[eqn: D _{com}]			0.32 (0.67)
F-값	62.69*	82.01*	48.40*
R^2 값	0.80	0.80	0.80
관측치 수	25	25	50

* p<.01

주: 괄호 안의 값은 t-값을 의미하며, 횡단면자료을 이용한 분석이므로 이분산성을 고려한 t-값을 제시함.

다음으로 가산교부금까지 배분된 이후의 재정력 조정계수를 추정한 결과는 <표 8>에 정리되어 있다. 우선 모형 I의 추정결과를 보면, 공동과세 도입 전의 조정계수는 -0.56로 나타나는데, 이는 보통교부금의 배분을 통해 최초 자체재원의 분포에 비해 불균형도가 약 56% 정도 완화되었음을 의미한다. <표 7>에서 재정부족액 충당분 보통교부금의 배분만 고려한 경우와 비교하면 가산교부금의 배분을 통해 재원 불균형이 약 6%p 더 완화되었음을 알 수 있다. 한편 공동과세 제도하에서의 조정계수는 -0.64로 나타나는데, 제도 도입 이전에 비해 자치구 간 재원불균형을 약 8%p 가량 더 완화함을 보여준다. 또한 이 경우 <표 7>의 모형 I과 비교하면 가산교부를 통해 재원 불균형이 약 4%p 정도 더 완화되었음을 알 수 있다.

그러나 모형 II를 통하여 두 제도 하에서의 재정형평화 효과를 상호 비교하면, 비록 [eqn: theta _{j}]가 부의 값으로 나타나지만 통계적으로 비유의적임을 알 수 있다. 이러한 결과는 공동과세의 도입을 통해 자치구간 재원불균형이 완화되었다는 통계적 증거는 없음을 보여준다.

<표 8> 재정력 조정계수 추정(2): 재정부족액 충당분 보통교부금 및 가산교부금 교부 이후

계수	모형 I		모형 II
	공동과세 도입 후	공동과세 도입 전
constant	4.09* (10.66)	3.63* (11.59)	3.63* (11.59)
[eqn: theta]	-0.64* (-8.3)	-0.56* (-9.12)	-0.56* (-9.12)
[eqn: theta _{j}]			-0.08 (-0.83)
[eqn: D _{com}]			0.46 (0.93)
F-값	68.87*	83.19*	52.21*
R^2 값	0.81	0.80	0.80
관측치 수	25	25	50

* p<.01

주: 괄호 안의 값은 t-값을 의미하며, 횡단면자료을 이용한 분석이므로 이분산성을 고려한 t-값을 제시함.

V. 요약 및 결론

이 논문에서는 2008년부터 서울시에서 자치구간 재산세 수입의 격차로 인한 재원 불균형을 완화하기 위하여 도입한 재산세 공동과세 제도에서 사용하는 특별시분 재산세수입의 자치구간 균등배분 방식이 지닌 문제점을 보통교부금 배분과의 연관 하에 검토하고 자치구간 재정불균형 완화 효과를 실증적으로 분석하였다.

주요 결과는 다음과 같이 요약된다. 첫째, 재산세 공동과세 하에서 특별시분 재산세의 균등배분 방식은 초기 재산세수입이 적을수록 최종 재산세수입이 보다 많이 증가하는 구조로서 자치구간 재산세수입의 격차를 완화시킨다. 그러나 이런 배분방식은 재산세수입에 더하여 다른 지방세수입과 세외수입으로 구성되는 자치구의 자체수입 격차를 정확히 반영하지 못할 우려가 있으며, 자치구간 공공서비스 공급비용의 격차는 전혀 반영하지 못한다는 문제가 있다.

둘째, 보통교부금의 배분과 연관 하에서 보면, 재산세 공동과세를 통하여 재산세수입이 증가하거나 감소하는 재정부족 자치구 간에는 재산세수입 증가 또는 감소액 자체는 상당한 편차가 나타나지만 그 대부분이 재정부족액 충당분 보통교부세의 감소 또는 증가를 통해 상쇄된다. 한편 공동과세를 통해 대부분 자치구들의 재정부족액이 감소하므로 재정부족액 충당분 보통교부세 배분액은 줄어드는 반면 잔여재원이 증가하는데, 잔여재원의 대부분을 차지하는 수요비율 배분은 재정부족 자치구간에 재정부족액의 크기에 관계없이 거의 같은 수준으로 배분된다. 따라서 재산세 공동과세 도입으로 인한 자치구간 재원배분 효과는 재산세수입이 감소하는 재정여유 자치구 4곳의 재산세수입 감소분을 나머지 자치구들이 거의 같은 규모로 나누어 가지는 구조가 된다.

셋째, 재정력 조정계수 추정 결과 자치구 간 인당 재원의 격차는 공동과세 도입 이전에 비해 공동과세 도입을 통해 다소 개선되는 되는 것으로 나타나지만 통계적으로 유의적이지는 못한 것으로 나타난다. 이러한 결과는 앞서 지적한 공동과세의 균등배분 방식이 지닌 문제점 때문에 나타난 것으로 보인다.

재산세 공동과세의 도입을 앞두고 그 근거에 대하여 심한 논란이 있었음에도 불구하고 재산세수입의 자치구간 격차가 자치구간 재정격차의 주요인이라는 공감대가 형성되었으며, 공동과세를 통해 재정격차를 상당히 완화시킬 수 있을 것이라는 기대가 있었다. 하지만 이 논문에서는 공동과세의 배분은 보통교부금의 배분 방식과 긴밀하게 연관됨으로써 재정조정을 통한 전체적인 재정형평화 효과를 극대화시키지 못함을 확인하였다. 이러한 결과는 현행 균등배분 방식은 재정형평화 측면에서 문제를 안고 있으며, 거의 유사한 목적을 지닌 보통교부금의 배분과 긴밀한 연계 하에 새로운 배분방식을 고안할 필요가 있음을 제시한다.

한편 2009년부터 적용되는 개편된 조정교부금제도 하에서는 공동과세분의 자치구간 배분을 통한 재산세수입 증가(감소)분만큼 정확히 기준재정수입액이 증가(감소)하여 그 만큼 보통교부금 교부액이 감소(증가)되므로 공동과세로 인한 재산세수입 증가(감소)는 재정부족액 충당분 보통교부금의 감소(증가)로 정확히 상쇄된다. 나아가 잔여재원의 가산교부는 이전과 같이 재정부족액을 다시 보전해주는 방식이 아니라 자치구의 건전재정운영 평가에 따른 인센티브 성격으로 교부된다. 그러므로 이러한 제도 변화와 연계 하에 새로운 공동과세의 배분 방식이 필요하게 된다.

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최병호(崔炳虎): Texas A&M 대학에서 경제학 박사학위를 취득하였으며, 부산대학교 경제학과 교수로 재직 중이다. 주요 연구분야는 지방재정, 지역경제, 영화산업 분석 등이다. 최근 주요 논문으로는 “한국영화산업에서 수직결합이 영화 상영에 미치는 영향”(경제학연구, 2009), “The Economics behind Free Tickets in Korean Movie Industry”(Journal of Korean Economy, 2009), "재정이전이 지역간 재정형평화와 소득격차 완화에 미친 효과 분석"(국토연구, 2009) 등이 있다.

<E-mail: bhchoe@pnu.edu / 논문접수일: 2010. 1. 11 / 심사개시일: 2010. 1. 20 / 심사완료일: 2010. 2. 1>

이근재(李根載): 히로시마대학에서 경제학 박사과정을 수료하고 부산대학교에서 경제학박사 학위를 취득하였으며, 현재 부산대학교 경제학과 BK21사업단 연구 교수로 재직 중이다. 주요 연구분야는 지역경제, R&D 및 혁신, 영화산업 분석 등이다. 최근 주요 논문으로는 “한국영화산업에서 수직결합이 영화 상영에 미치는 영향”(경제학연구, 2009), "일본 공공자본의 생산성과 공간적 배분에 관한 연구(한일경상논집, 2009), “"재정이전이 지역간 재정형평화와 소득격차 완화에 미친 효과 분석"(국토연구, 2009) 등이 있다.

<E-mail: kjlee@pnu.edu>

최성희(崔成嬉): 에라스무스대학에서 문화경제학 석사학위를 취득하였으며, 부산대학교 대학원 경제학과 박사과정을 수료하였다. 주요 연구 분야는 영화산업 분석과 문화경제학 분야이다. 주요 논문으로는 “한국영화산업에서 수직결합이 영화 상영에 미치는 영향”(경제학연구, 2009), "The Determinants of Movie Survival Time in Korean Movie Market"(84th Annual Conference of WEAI, 2009) 등이 있다.

<E-mail: scarlett0429@hotmail.com>

<부표 1> 공동과세 도입 전후의 재정효과 비교 (2008년)

(단위: 백만 원)

	공동과세 도입 후 (2008년 실제 자료)					공동과세 도입 전 (시산 결과)
	재산세 ([eqn: PT_{i}^C])	보통 교부금 ([eqn: G _{i} =] [eqn: G _{i} ^{A} +G _{i} ^{B}])	재정 부족액 충당분 ([eqn: G _{i} ^{A}])	가산 교부 등 ([eqn: G _{i} ^{B}])	일반 재원 ([eqn: LGR _{i} =] [eqn: PT _{i} ^{C}] [eqn: +G _{i} ^{A}])	재산세 ([eqn: PT_{i}])	보통 교부금 ([eqn: G _{i} =] [eqn: G _{i} ^{A} +G _{i} ^{B}])	재정 부족액 충당분 ([eqn: G _{i} ^{A}])	가산 교부 등 ([eqn: G _{i} ^{B}])	일반 재원 ([eqn: LGR _{i} =] [eqn: PT _{i}] [eqn: +G _{i} ^{A}])
합 계	1,634,767	1,490,288	1,122,592	367,697	2,757,359	1,634,767	1,490,288	1,316,852	173,436	2,951,619
종로구	64,604	27,704	14,254	13,450	78,858	64,140	17,231	14,694	2,537	78,834
중 구	76,522	0	0	0	76,522	84,003	0	0	0	84,003
용산구	67,430	45,720	31,373	14,347	98,803	68,850	33,370	30,024	3,346	98,874
성동구	48,644	71,069	54,194	16,876	102,838	37,540	72,588	64,743	7,846	102,283
광진구	50,185	62,213	46,803	15,410	96,988	40,108	62,909	56,376	6,533	96,484
동대문	48,030	85,795	66,086	19,709	114,116	36,516	86,706	77,024	9,681	113,540
중랑구	39,695	95,127	74,438	20,689	114,133	22,625	104,137	90,655	13,482	113,280
성북구	47,851	89,036	68,721	20,315	116,572	36,218	89,897	79,772	10,125	115,990
강북구	37,888	79,711	62,081	17,630	99,969	19,613	91,019	79,442	11,576	99,055
도봉구	39,487	79,406	61,893	17,513	101,380	22,278	89,638	78,241	11,396	100,519
노원구	46,345	106,358	83,090	23,267	129,435	33,710	108,326	95,094	13,233	128,804
은평구	41,457	92,286	72,160	20,126	113,617	25,564	100,029	87,258	12,771	112,822
서대문	43,876	72,696	55,827	16,869	99,703	29,595	78,301	69,394	8,907	98,989
마포구	56,010	69,938	52,579	17,359	108,589	49,818	65,013	58,461	6,552	108,279
양천구	62,177	46,759	32,246	14,513	94,423	60,097	37,912	34,222	3,691	94,319
강서구	59,500	74,247	55,945	18,303	115,445	54,102	67,910	61,073	6,837	115,175
구로구	48,262	76,687	58,947	17,739	107,209	36,905	78,475	69,736	8,738	106,641
금천구	39,134	67,280	51,752	15,528	90,886	21,692	77,526	68,322	9,204	90,014
영등포	70,746	25,431	10,490	14,941	81,236	74,378	9,857	7,039	2,818	81,417
동작구	47,415	75,684	58,098	17,586	105,513	35,493	78,109	69,423	8,686	104,916
관악구	46,973	93,553	72,786	20,767	119,759	34,756	95,751	84,392	11,359	119,148
서초구	140,251	0	0	0	140,251	190,220	0	0	0	190,220
강남구	227,243	0	0	0	227,243	335,207	0	0	0	335,207
송파구	123,905	0	0	0	123,905	162,976	0	0	0	162,976
강동구	61,137	53,591		14,761	99,967	79,508	45,583	41,466	4,118	99,829