한국의 지방자치체제 개편과 방향:

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄) : 7～35

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정치권 지방자치체제 개편안의 문제점과 과제*

*이 논문은 2010년 3월 12일 한양대 국제대학원 화상회의실에서 한양대 정부혁신연구소와 일본 立命館大가 공동으로 주최한 ‘2010년 한․일 행정개혁에 관한 연구세미나’에서 주제 발표한 논문을 수정․보완한 것임.

A Criticism on Political Parties' Reorganizing Schemes

of Local Self-Governing System in Korea

안 성 호

본 논문은 시․군․구를 묶어 통합광역시로 만들고, 시․도 자치정부를 폐지하는 대신 국가지방행정기관을 설치하려는 정치권의 개편안을 비판적으로 검토하고, 지방민주주의와 국제경쟁력을 강화하는 대안적 지방자치체제 개편구상을 논의하기 위해 다음과 같은 연구과제들을 다룬다. 첫째, 지방자치구역 및 계층의 현황과 정치권 개편안의 특징을 국제비교의 관점에서 검토한다. 둘째, 정치권 개편안의 문제점을 규모와 효율성․민주주의의 관계를 중심으로 논의한다. 셋째, 정치권의 도 지역정부의 폐지 내지 약화 기도를 국제동향에 비추어 점검한다. 넷째, 정치권 개편안 규모정치의 폭력성과 빗나간 벤치마킹을 비판한다. 끝으로, 향후 지방자치구역 및 계층구조를 개편할 때 유념해야 할 이해당사자인 정치권의 편견 억제와 진문가․시민의 역할 등의 절차적 사항들을 논의한다.

주제어: 지방행정체제개편, 자치구역, 자치계층

Ⅰ. 머리말

17대 국회에 이어 18대 국회에서도 지방자치체제(정치권과 정부는 ‘지방행정체제’라 함) 개편논의가 무성한 가운데 현재 국회의원들에 의해 8건의 관련 법률안이 발의되어 있다. 이명박 대통령은 2009년 8․15경축사에서 “100년 전에 마련된 낡은 행정구역이 지역주의를 심화시키고 효율적인 지역발전을 가로막는 벽”이 되고 있다고 지적하면서 2009년 정기국회가 관련 법률을 제정할 것을 촉구했다. 최근 행정안전부는 주류 정치권의 지방자치체제 개편방향에 보조를 맞추어 시․군․자치구 통합을 유도하기 위해 향후 10년 동안 통합하는 지방자치단체마다 1,000억～4,000억 원의 재정지원과 정책특혜를 약속했다. 이에 따라 2009년 9월 30일 18개 지역의 46개 시․군이 행정안전부에 통합건의서를 제출했다. 이들 중 2010년 2월 27일 현재 마산․창원․진해의 통합이 확정되었다.

정치권의 지방자치체제 개편논의는 1980년대부터 간헐적으로 제기되었으나 실현되지 못했다. 1994년 내무부가 도 폐지를 시도했으나 여론의 반대로 추진되지 못했다. 2001년 당시 여당인 민주당이 기초자치단체를 130～160개로 줄이고자 시도했으나 실패했다. 정치권의 지방자치체제 개편논의는 2005년 당시 노무현 대통령의 중․대선거구제 도입제안에 대해 한나라당이 “지방행정체제 개편”으로 맞대응하면서 재개되었다. 2005년 4월 여․야 정치권과 정부는 2010년 지방선거부터 새로 개편된 지방행정체제를 시행하기로 합의하고 2005년 정기국회에서 관련 특별법을 제정하려다 전문가들의 반대에 부딪혀 입법을 유보한 바 있다. 이명박 정부에 들어와 2008년 8월 민주당이 시․군․자치구를 60～70개의 통합광역시로 줄이고 도 폐지를 골자로 하는 특별법 제정을 추진하기로 방침을 정하자, 한나라당도 적극 찬성의사를 밝혔다. 정부는 이에 화답하여 지방자치체제 개편을 100대 국정과제에 추가하고 20대 지방분권과제에 포함시켰다.

주류 정치권과 정부는 지방자치체제 전면 개편의 논거로 시․군․구 자치구역의 소규모로 인한 불경제, 시․군․구의 행정중심지와 생활권의 불일치, 자치계층 간 행정기능의 중복으로 인한 낭비와 비효율, 도를 경계로 갈라진 뿌리 깊은 지역감정으로 인한 지방 및 국가경쟁력 저하를 내세워왔다.

한국의 지방자치체제 개편과 방향

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄)

이에 대해 많은 연구자들이 정치권의 지방자치체제 개편안의 문제점을 지적하고 대안을 제시해왔다. 홍준현(2001)은 광역자치단체 폐지안에 반대하고 도와 시․군의 기능을 분리하는 개편안을 제시했다. 강재호(2005)는 정치권의 단층화 개편안에 반대하고 2자치계층제의 골격을 유지하면서 일부 시․군의 통합과 시․도 구역의 광역화를 인정할 것을 대안으로 제시했다. 정순관(2005)은 획일적인 자치구역의 재편과 1자치계층 개편안에 반대하면서 광역시와 도를 통합한 광역자치단체를 만들 것을 제안했다. 정세욱(2005; 2009)은 과도한 시․군통합과 광역자치단체 폐지로 인한 지방분권과 지방자치의 후퇴를 우려하면서 정치권의 개편안을 비판했다. 육동일(2006), 안성호(2006; 2009)도 주요 국가의 사례분석을 통해 정치권 개편안의 문제점을 지적하고 대안적 개편방안을 제시했다. 김석태(2007)는 공공선택론적 관점에서 시․군통합의 반대논거를 제시했다. 이기우․조성호(2009)는 ｢지방행정체제 개편론: 본질과 과제｣라는 저서에서 대다수 국회의원들이 선호하는 지방자치체제 개편안이 16개 시․도를 60-70개의 통합광역시로 분할해 대권 도전의 경쟁자인 시․도지사의 정치적 기반을 와해시키고, 시․군을 임명제로 전환하여 경쟁자인 시장․군수․구청장을 제거하는 데 목적이 있다고 비판했다. 강형기(2009) 역시 정치권의 개편안을 비판하면서 현행 지방자치제도가 안고 있는 문제를 ‘소프트웨어’를 혁신하는 지방분권을 통해 해결할 것을 주장했다. 그런가 하면, 이승종(2008)은 자치계층 단층화안에 반대하면서 현행 2자치계층을 유지하되 일부 광역시와 도를 통합하여 1특별시 7개 도체제로의 개편을 주장했다. 지병문(2009)은 정치권의 개편안에 이의를 제기하면서 농촌의 기초자치단위를 생활공동체인 읍․면으로, 광역자치단위를 몇 개의 군을 통합한 중간자치구역으로 새로 설정할 것을 제안했다. 문영동․이시원․문병익(2009: 7-25)은 시․군통합의 성과에 영향을 미친 요인들에 관한 연구결과에 근거해 향후 지방자치체제 개편과정에서는 “정치인들의 이익이나 통합의 편리성보다 통합될 지방자치단체 주민들 간의 동질성과 신뢰성을 우선적으로 고려”할 것을 제안했다. 황아란․김성호(2009: 7-26)은 설문조사를 통해 도와 자치구 폐지에 대한 주민의 반대가 많음을 지적하고 현행의 2자치계층제의 유지를 주장했다. 그리고 유재원․손화정(2009: 285-306)은 1984년부터 2006년까지 단행된 시․군 통합의 효과에 대한 시계열 분석을 통해 그 동안의 시․군 통합이 지방자치단체의 효율성과 경쟁력 제고에 기여하지 못했음을 밝혔다.

주류 정치권과 정부가 연구자들의 이런 비판에 아랑곳하지 않고 지방자치체제의 전면 개편을 강행하려 하자, 학계는 마침내 집단적으로 반대의사를 표명하고 나섰다. 2009년 9월 14일 145명의 지방자치 연구자들은 기자회견을 열고 ‘정치권의 지방자치체제 개편안에 대한 학계의 우려’라는 제하의 성명서를 발표했다. 이들은 주류 정치권과 정부가 기도하는 시․군․자치구 통합이 “주민 가까이서 주민의 일상적 생활수요를 충족시키고 주민참여와 애향심의 원천인 기초자치를 사실상 폐기하는 것이며, 도의 약화 내지 폐지는 세계화시대의 치열한 지역 간 경쟁에서 국내 지역의 경쟁력을 현저히 떨어뜨리는 시대역행적 개악”이라고 비판했다. 이들은 특히 기초지방자치단체의 평균인구가 “우리나라의 10분의 1 내지 100분의 1에 불과한 선진국의 경우에도 통합이 행정효율을 높인다는 확실한 증거가 확인되지 않고, 오히려 분절된 소규모 기초지방자치단체가 행정효율을 더 높인다는 연구가 우세”하며, “기초지방자치단체의 통합을 추진한 대다수 사례에서 행정효율과 민주주의 측면에서 기대한 효과를 거두지 못했다는 연구결과가 보고”되고 있음을 지적했다.

본 논문은 자치단위의 규모에 관한 선행연구에 기초하여 주류 정치권과 정부의 지방자치체제 개편안의 문제점을 지적하고 향후 발전방향을 모색하기 위해 작성되었다. 이를 위해 다음과 같은 구체적 연구과제들을 다루고자 한다. 첫째, 지방자치구역 및 계층의 현황과 정치권 개편안의 특징을 국제비교의 관점에서 파악한다. 둘째, 지방정부의 규모와 효율성․민주주의의 관계에 관해 검토한다. 셋째, 지역정부(regional government) 강화의 국제 동향과 한국의 현황을 점검한다. 넷째, 주류 정치권과 정부의 규모정치(politics of scale)의 폭력성과 제도모방의 편향성을 비판한다. 다섯째, 지방자치체제 개편과정에서 전문가집단과 주민이 수행해야 할 역할에 관해 논의한다.

주류 정치권과 정부의 지방자치체제 개편안이 안고 있는 문제점에는 자치단위의 대규모화로 인한 효율성 저하와 민주주의의 파괴․결손 외에도 발전활력의 저하, 갈등과 대립의 야기, 계층 수의 증가 우려, 정보사회 대면 지역사회공동체의 파괴, 지역정체성과 건전한 지역주의의 붕괴, 천문학적 개편비용 등이 포함된다. 이에 관한 자세한 논의와 지방자치체제에 대한 필자의 대안적 개편구상에 관해서는 (안성호, 2009a)를 참고할 것.

Ⅱ. 지방자치구역․계층의 현황과 정치권 개편안

1. 한국 지방자치구역․계층 현황과 국제동향

우리나라 기초정부의 구역이 얼마나 광역적으로 설정되어 있는지 선진국의 자치구역과 비교해보면 한눈에 알 수 있다. <표 1>은 우리나라 기초정부의 수․인구․면적을 주요 선진국 기초정부의 수․인구․면적과 비교한 것이다.

남유럽국가들과 미국의 기초정부 평균 인구는 1만 명을 넘지 않는다. 남유럽국가들과 미국에서 기초정부의 평균 인구는 고작 수천 명에 불과하다. 프랑스․스위스․독일․스페인의 대다수(84～95%) 기초정부 평균 인구는 우리나라 면의 평균 인구인 5천 명 미만이다.

북유럽국가들은 1970년대와 1990년대 이후 기초정부의 구역을 확대한 결과, 기초정부의 평균인구는 1만 명 이상이다(Wollman, 2008). 핀란드는 12,620명, 스웨덴은 31,240명, 덴마크는 56,127명이다. 영국은 무려 128,061명에 달한다. 일본은 대체로 북유럽국가들처럼 시․정․촌 통합에 열중한 결과, 기초정부의 평균인구가 6만7천여 명에 이른다. 그러나 이들의 기초정부 평균인구규모는 남유럽국가들 및 미국보다 월등히 크지만, 우리나라 기초정부의 평균인구 21만 명에 비하면 아주 작다.

1999년 3,232개의 시․정․촌을 2008년 1,772개로 감축시킨 일본의 정․촌은 기원과 규모에서 우리나라의 읍․면에 해당됨으로 일본의 정․촌 통합을 우리나라의 시․군 통합과 동일시할 수 없다(오재일, 2007: 349-371; 권영주, 2006: 63-79). 2008년 2월 현재 일본에는 아직도 1만 명 미만의 기초정부가 478개나 있다.

<표 1> 주요 선진국과 우리나라 기초정부의 평균 규모

구 분	기초정부 수 (개)	기초정부 평균인구 (명)	기초정부 평균면적 (km2)
프 랑 스	36,763	1,743	15
스 위 스	2,681	2,835	15
스 폐 인	8,109	4,998	62
독 일	14,805	5,452	24
미 국	39,006	6,623	240
이탈리아	8,104	7,040	37
핀 란 드	416	12,620	713
스 웨 덴	290	31,240	1,417
덴 마 크	98	56,127	433
일 본	1,772	67,313	210
영 국	433	128,061	560
한 국	230	210,870	423

출처: 필자가 각국 CIA의 The World Factbook 자료로 계산해 작성한 것임.

국토면적이 좁아 조밀하게 사는 우리나라의 기초정부 평균면적은 영국 다음으로 넓다. 심지어, 우리나라 기초정부의 평균면적은 광활한 국토를 갖는 미국 기초정부의 평균면적보다도 1.8배나 넓다.

이처럼 우리나라 기초자치단체의 자치구역이 여느 나라와 비교할 수 없을 정도로 광대하게 설정된 것은 1952년 시작된 읍ㆍ면자치가 1961년 5․16군사정부에 의해 군(郡)자치로 전면 개편된 데다 1990년대 중반 정부의 강요에 가까운 종용으로 또 한 차례 대규모 시․군 통합이 이루어졌기 때문이다. 그 결과, 기초자치단체의 수가 1960년 1,467개에서 2010년 현재 230개로 대폭 줄었고, 기초자치단체의 면적은 6.4배나 넓어졌다.

우리나라 현행 2자치계층(시․군․자치구-시․도)은 대다수 국가들이 2자치계층을 채택하는 세계적 경향과 일치한다. 룩셈부르크(인구 40만 명)와 같은 도시국가들과 영연방국가로서 영국의 영향을 많이 받아온 소국 뉴질랜드(인구 430만 명)를 제외하면, 선진국가들 중 오직 1자치계층만으로 이루어진 나라는 없다. 물론, 영국과 독일의 일부 지역이 예외적으로 1자치계층을 갖는 경우는 있다. 이를테면, 잉글랜드의 런던을 제외한 대도시(metropolitan districts)와 단일지방자치단체(unitary authorities)에 의해 관할되는 일부 지역은 1자치계층을 이루고 있다. 그러나 이들 지역도 엄밀히 말하면 ‘1자치계층 + 1준(準)자치계층’이다. 공식적 자치계층 밑에 지역사회 수준의 준(準)자치계층인 로칼카운슬(local councils)이 존재하기 때문이다. 영국의 나머지 지역은 모두 로칼카운슬 이외에도 2자치계층을 갖는다. 독일의 경우에는 3개 도시주(stadtstaaten: Berlin․Hamburg․Bremen) 이외의 13개 주가 2～3자치계층이다. 미국은 2～3자치계층, 일본과 한국은 2자치계층이다. 프랑스에서는 3개 대도시(Paris․Lyon․Marseille)은 2자치계층, 나머지 지역은 3자치계층이다.

영국에는 기초지방정부 밑에 1만2천여 개의 로칼카운슬이 있다. 잉글랜드에 존재하는 1만2백여 개의 교구 중 약 8천여 개의 교구는 7만5천여 명의 선출직 의원으로 구성된 교구의회를 가지고 있다. 교구는 주민 10명 미만인 것부터 5만 명에 달하는 것까지 다양한데, 선거인이 200명 미만인 교구는 교구의회 대신 주민총회인 교구총회(parish meetings)를 운영한다. 스코틀랜드에는 교구의회보다 다소 약한 권한을 갖는 커뮤니티의회(community councils)가 1,350개 있다. 웨일즈의 약 900개 커뮤니티 중 750개는 커뮤니티의회를, 나머지는 커뮤니티총회(community meetings)를 운영한다. 근래 도시지역에서 커뮤니티의회 또는 타운의회(town councils)가 부활되고 있다.

2. 국제비교를 통해본 정치권 개편안의 특징

2006년 2월 국회 지방행정체제개편특별위원회(위원장 허태열)가 마련한 보고서의 주요 내용은 ① 현행 2자치계층을 1자치계층으로 감축하기 위해 도를 폐지하고, ② 시․군․구를 통합광역시로 광역화하며, ③ 읍․면․동을 준(準)자치단체로 전환하고, ④ 현행 도 경계를 넘는 대권역별로 가칭 ‘국가지방광역행정청’을 설치한다는 것이다.

2009년 11월 15일 현재 국회에 8개의 관련 법률안이 상정되어 있다. 주류 정치권(한나라당과 민주당) 개편안은 세부 내용에 다소 차이는 있지만 대체로 상기 2006년 보고서의 시․군 통합과 시․도 폐지를 골자로 하는 개편안을 따르고 있다. 노영민의원안과 이범래 의원안은 시․군 통합만을 규정하지만 결국 시․도 폐지로 가는 전초작업으로 간주될 수 있다. 우윤근 의원안과 권경석 의원안은 시․군 통합과 도 또는 자치도 폐지를 명시하고 있다. 박기춘의원안과 허태열 의원안은 도 폐지를 명시하고 있지는 않지만 도의 기능과 재원을 약화시켜 결국 폐지하는 것을 상정하고 있다. 최근 행정안전부가 추진하는 이른바 “자율(시․군)통합” 조치 역시 주류 정치권의 개편안과 같은 방향을 지향하고 있다. 예외적으로, 이명수 의원안과 차명진 의원안은 시․군 통합보다 시․도․도의 통합을 위주로 한 개편안을 제시하고 있다.

조선일보가 2009년 8월 국회의원을 대상으로 조사한 전화의견조사에 의하면, 응답자 183명 중 79.2%가 현행 시․군을 60-70개로 묶어 개편하는 안에 찬성했다

(http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2009/08/27/2009082700166.html).

혹자는 정치권 개편안이 읍․면․동의 준(準)자치단체 내지 주민자치기구 설치를 제시하므로 2자치계층제가 유지되는 아니냐고 주장할지 모른다. 그러나 이런 주장은 다음과 같은 이유로 타당치 않다. 첫째, 시․군․구 구역의 확대를 통한 행정능률의 제고를 주장하면서 시․군․구보다 협소한 읍․면․동을 별도의 자치계층으로 만들자는 것은 논리적 모순이다. 둘째, 계층의 과다로 인한 행정비능률을 비판하면서 읍․면․동 자치계층을 신설하자는 주장 역시 논리적 모순이다. 셋째, 정치권이 구상하는 통합광역시의 인구규모 60만～70만 명은 세방시대의 지역주의 요구에 부응하는 광역자치정부의 규모로는 너무 작다. 넷째, 조례로 설립되는 주민자치기구는 진정한 자치계층이 아니다. 유럽지방자치헌장 제2조와 UN-HABITAT의 지방분권국제지침 A-1-4는 “지방자치정부는 헌법이나 적어도 국가법률에 근거해 설립”할 것을 규정하고 있다.

이어 2010년 2월 9일 국회행정체제개편특별위원회의 법안심사소위원회는 2014년 지방선거부터 자치구의 의회를 전면 폐지하는 방안에 잠정 합의했다. 구청장은 지금처럼 민선으로 하되, 구의회 기능은 시의원과 구정협의회가 대신하도록 하여 이른바 준(準)자치제로 전환하겠다는 것이다. 그러나 자치구 의회의 폐지는 “지방자치단체에 지방의회를 둔다.”는 헌법 제118조 제1항에 따라 자치구제도의 폐지를 의미한다.

한편, 자유선진당의 개편안은 한나라당과 민주당이 제시한 개편안과 크게 다르다. 자유선진당안은 ① 국가구조를 인구 500만～1000만 명 규모로 6～7개의 주(강소국)로 구성된 연방국가로 만들고, ② 주정부는 입법․사법․행정․재정․교육․경찰 등의 자치권과 과세자주권을 가지고 외국과 직접 경쟁하고 경제교류하며, ③ 국회는 양원제로 하고, ④ 주민자율에 의하여 전국을 200여 개(제1안) 또는 120～140개(제2안) 시ㆍ군으로 통폐합하는 것을 골자로 하고 있다(이명수, 2008).

자유선진당 이명수 의원이 발의한 법률안은 시․군․구 통합과 시․도 통합의 유도를 위한 기구의 설치 및 운영에 관한 사항만을 다루고 있기 때문에 여기서는 자유선진당이 2008년 10월 밝힌 ‘강소국 연방제’안을 소개한다.

주류 정치권(한나라당과 민주당) 개편안이 지향하는 방향은 2005년 정당 대표들이 회동하여 합의한 개편안에 따라 복수 자치계층을 채택하는 선진국의 일반적 경향에서 일탈하여 평균인구 70만 명 내외의 70개 내외의 통합광역시라는 별종의 1자치계층으로 전환하는 방향을 지향하고 있다. 반면, 자유선진당은 광역시․도를 통합해 6～7개의 연방주(聯邦州)로 만들고 시․군․구를 120～200개의 통합광역시로 묶어 2자치계층으로 만들 것을 제안한다.

<그림-1>는 기초자치구역의 인구규모와 자치계층 수를 기준으로 우리나라의 현황 및 정치권의 개편안을 주요 선진국 사례와 비교한 것이다. 정치권이 선진국의 일반적 동향과 얼마나 동떨어진 개편안을 제시하고 있는지 한눈에 알 수 있다.

Ⅲ. 규모와 효율성, 규모와 민주주의

1. 규모와 효율성의 관계: 규모경제의 허실

정치권은 현행 시․군․자치구의 작은 규모 때문에 발생하는 규모불경제(diseconomy of scale)를 해소하기 위해 이들을 몇 개씩 묶어 통합광역시를 만들어 규모경제(economy of scale)의 이점을 살려야 한다고 주장한다. 그러나 ‘규모경제' 개념의 공공부문 적용은 많은 문제점을 야기하므로 매우 신중해야 하며, 지금까지 기초정부의 규모와 효율성 간의 관계에 관한 많은 선행연구는 규모경제에 대한 정치권의 주장이 잘못된 것임을 보여준다.

1) ‘규모경제’ 논거에 대한 반론

통합론자들이 신봉하는 규모경제 원리의 타당성은 노동집약적 공공서비스 부문에서 이론적으로나 경험적으로 거의 인정받지 못해왔다. ‘규모경제’ 개념은 공공영역에 적용되는 경우에 다음과 같은 문제점을 야기한다(Bennet, 1989: 56-57). 첫째, 정부가 수행하는 기능들은 기술적으로 경제성을 나타내는 인구 및 구역의 규모가 다를 뿐만 아니라 각 기능분야마다 상이한 기술적 경제성 규모를 갖는 하위기능들로 이루어져 있다. 둘째, 규모경제 비용곡선(economy of scale cost curve)에서 명백한 분절점을 찾기 어려워 유사한 기능들의 덩어리를 찾는 것도 거의 불가능하다. 셋째, 규모경제의 기준은 생산국면에만 적용될 수 있다. 그러나 지방정부가 서비스를 제공하기 위해 반드시 서비스를 생산해야 하는 것은 아니다. 위탁이나 협약 등의 협력방식을 통해 서비스를 생산하는 것이 얼마든지 가능하다. 넷째, ‘규모경제’ 개념은 서비스 질에 대한 고려를 무시한다. 규모효율(scale efficiency)은 서비스의 질 향상을 전혀 담보하지 못한다.

예컨대, 소방서비스에 대한 적정 서비스구역은 쓰레기 수거나 공원의 적정 서비스구역과 일치하지 않는다. 따라서 지방정부 통합으로 특정 서비스 영역에서 규모경제가 확보되었다고 할지라도, 다른 서비스 영역에서는 규모의 비경제가 나타날 수 있다. 따라서 전혀 다른 적정 규모의 서비스구역을 가진 다양한 공공서비스들의 요구를 모두 충족시킬 수 있는 지방정부의 최적규모는 존재하지 않는다(Sancton, 2000: 74).

많은 경험적 연구들은 규모경제 개념이 함축하는 ‘큰 지방정부가 효율적’이라는 가정의 오류를 밝혀왔다. 미국과 캐나다 등에서 수행된 공공부문의 규모경제에 관한 34편의 경험적 연구들을 분석한 J. Byrens와 B. Dollery(2002: 394)는 “34편 중 39%에서 1인당 비용과 규모 간에 통계적으로 유의미한 관계를 찾을 수 없었고, 29%에서는 ‘U자형’ 비용곡선의 증거를 확인했다. 심지어, 24%에서는 규모의 불경제가 나타났다. 오직 8%에서만 규모경제가 확인”되었다고 지적했다. 이들은 이어 호주의 지방 공공서비스들을 분석한 9편의 경험적 연구들을 검토한 후 “그 동안 지방 공공서비스의 규모경제에 관한 연구들은 지방정부의 규모를 키우면 행정효율이 제고된다는 통합논자들의 주장이 확고한 경험적 기반을 갖지 못한 편견임을 입증했다”고 결론지었다(Byrens & Dollery, 2002: 405). 최근 호주의 지방정부 통합사례를 분석한 B. Dollery와 L. Crase(2004: 22)도 지방정부에서 규모와 경제적 효율성 사이에 체계적 연관이 없음을 확인했다.

2) 공공선택론의 이론적 가정과 경험적 증거

지방정부의 효율성에 관한 공공선택론의 기본가정은 지방정부들 상호 간, 지방정부․광역정부․중앙정부․민간부문 간에 작동하는 경제적․정치적 경쟁이야말로 정부시스템의 효율성을 높이는 유력한 힘이라는 것이다. 이런 정치적 경쟁은 지방정부로 하여금 주민의 욕구와 요구에 민감하게 반응하게 하며, 정책실험과 쇄신을 유도한다. 더욱이, 소규모의 지방정부에서 주민의 효능감은 커지고 공공문제에 대한 참여동기가 강해짐으로써 공공재에 수반되는 무임승차 문제도 크게 해소된다(Stiglitz, 1989: 59-60; 최병선, 2007: 54-63). 공공선택론의 명제는 수많은 소규모 지방정부들로 이루어진 ‘분절된’ 자치체제가 소수의 대규모 지방정부들로 이루어진 ‘통합된’ 자치체제보다 더 효율적이라는 것이다.

이제까지 많은 경험적 연구들이 공공선택론의 명제를 지지해왔다. G. A. Boyne(1998: 252)은 경험적 연구들을 두루 검토한 후 “경험적 연구결과들은 일반적으로 분절된 자치체제가 통합된 자치체제보다 더 효율적임을 밝혀왔다”고 결론지었다. 그는 이런 경험적 연구결과들은 “통합된 자치체제가 흔히 통합론자들이 주장하는 규모 및 범위의 경제(economies of scale and scope)를 통한 기술적 편익보다 경쟁제한으로 인한 재정이주(fiscal migration) 유인의 상실, 공적 감시(public scrutiny)의 약화 등과 같은 경제적․정치적 비용을 훨씬 더 크게 유발하기 때문”이라고 설명했다. 경험적 문헌을 두루 섭렵한 A. Sancton(2000: 75) 역시 “한 도시지역 내에 수많은 지방정부들이 존재하는 것이 낭비적 중복을 야기한다는 주장은 경험적으로 확고하게 입증되지 않은 통합론자들의 중앙집권적 편견”이라고 지적했다.

3) ‘역 U자형 비용곡선’과 노동집약적 서비스

많은 경험적 연구들이 기초정부의 규모와 효율성 사이에 ‘역 U자형 비용곡선’ 관계가 있음을 확인해왔다. Katsuyama(2003)는 지방정부의 통합사례를 연구한 많은 연구자들이 일반적으로 “기초정부의 서비스와 활동의 약 80%가 2만 명 이상의 인구규모에서 규모경제를 나타내지 않는 사실에 동의한다는 사실을 확인했다.” 미국 연방정부 정부간관계자문위원회(Advisory Commission on Intergovernmental Relations: ACIR)의 ｢지방공공경제조직｣이라는 1987년 보고서는 선행연구들에 기초해 “1인당 서비스 비용이 일반적으로 2만 5천 명 규모가 될 때까지 감소하고, 2만5천 명에서 2십5만 명에 이를 때까지는 거의 변동이 없다가, 2십 5만 명 이상이 되면 크게 증가”한다고 결론지었다(Holzer et al., 2009: 7). 인구규모와 효율성 간의 ‘역 U자형 비용곡선’ 관계는 인도 농촌지역의 물 공급(water supply) 사례에서도 확인되었다. 이를테면, 5백～1천 가구(家口)에서 1천～1천5백 가구의 규모 수준에서 물 공급 비용이 가장 낮았다(Holzer et al., 2009: 7).

선행연구들이 확인한 또 하나의 사실은 규모와 서비스의 관계가 자본집약적 서비스와 노동집약적 서비스에 따라 다르다는 것이다. 많은 선행연구들이 상하수도 등과 같은 공익사업이나 공공투자사업은 규모가 증가할수록 효율성이 높아지는 경향이 있지만, 교육․소방․경찰․문화․사회복지서비스 등 노동집약적 서비스는 규모가 커질수록 효율성이 떨어지는 것을 확인했다(Holzer et al., 2009: 10-13). Bish(2001)는 관련 선행연구들을 검토한 후 “대다수 연구자들이 지방정부 서비스의 80% 가량을 차지하는 노동집약적 서비스가 인구 1만～2만 명이 넘으면 규모경제가 나타나지 않는다는 사실을 확인”했다고 결론지었다.

4) 8만7천 개의 지방정부로 이루어진 미국의 지방자치체제

무려 8만7천 개의 지방정부를 갖고 있는 미국에서조차 통합적 정부구조를 주장하는 사람들은 많지 않다. 물론, 1966년 미국 대기업 대표들로 구성된 경제발전위원회(Committee for Economic Development)는 지방정부의 세분화로 인한 행정의 비효율을 해결하기 위해 지방정부 수를 80% 정도 감축하여야 한다고 주장했다(Committee for Economic Development, 1966). 그러나 학계의 반대 중론에 직면하여 1970년 대도시지역의 2자치계층을 인정하는 등 당초의 주장을 수정했다(Committee for Economic Development, 1970). 1980년 미국행정학회는 지방정부의 적정 규모에 관한 논의를 마무리하면서 흡수․통합과 같은 중앙집권적 행정구역 개편을 비판하고 지방분권체제를 유지하면서 광역행정수요에 대처하는 중층적 정부구조를 지지하는 입장을 밝혔다. 1987년 미국의 정부간관계자문위원회(ACIR)는 종래 통합론을 지지하던 입장을 철회하고 소규모 지방정부들로 이루어진 분절적 정부구조를 옹호하는 입장을 천명했다(김석태, 2007b: 15). 이런 분위기가 지배한 결과, 현재 미국은 8만7천여 개의 복수목적 및 단일목적의 지방정부들로 이루어진 고도로 분절된 정부구조를 갖고 있다. 이런 분절적 정부구조는 지방정부에서 제공되는 절반 이상의 공공서비스들이 정부 간 계약, 공사파트너십, 민간기업, 비영리조직, 자원봉사자, 바우처 등에 의해 공급되도록 만들고 있다(Henry, 2007: 김석태, 2007b: 17).

5) 국내의 경험적 연구와 효율성 측정의 문제

1990년대 중반 추진된 시․군 통합의 효과를 탐구한 국내연구들도 통합과 행정효율의 명확한 관련성을 찾지 못한 경우가 많다. 최근 유재원․손화정(2009: 285-306)은 시․군 통합 효과에 관한 국내의 경험적 연구 16편을 검토한 결과 합일된 결론에 이르지 못했음을 확인했다. 이를테면, 행정비용 절감 효과가 있다는 연구가 4편, 그렇지 못하다는 연구가 8편이었다. 규모경제 효과가 있다는 연구가 2편, 부정하는 연구가 3편이었다. 그리고 경제성장 효과를 인정하는 연구와 부정하는 연구가 각각 1편이었다. 이어 연구자들은 짧은 연구대상기간, 준거집단의 결여, 평균비교분석의 문제 등 선행 연구의 분석방법상 한계를 극복하기 위해 24년(1984년-2006년) 간의 관련 통계자료를 이용해 단절적 시계열분석(interrupted time series analysis)을 시도했다. 분석 결과, 시․군 통합으로 인한 행정적 효율성(일반행정비와 공무원 수의 감소)과 재정적 효율성(투자사업비와 경제개발비 감소) 및 경제성장(1인당 지방세수와 인구․제조업체․제조업종사자 수 증가)와 관련한 8개의 가설이 모두 기각되었다. 이들은 “시․군 통합이 지방정부의 효율성 향상과 경제발전에 이바지할 수 있다는” 통념이 “실증적 근거가 없는 신화에 가깝다”고 결론짓고 있다(유재원․손화정, 2009: 301).

일부 시․군통합의 성과를 긍정적으로 평가한 연구결과들이 있지만 이를 곧바로 행정효율의 향상으로 해석하는 것은 무리다. 이를테면, 이시원․민병익(2006: 45-62)은 시․군 통합이 규모의 효율성을 제고하지는 못했지만 관리적 효율성을 높이는 데 기여한 것으로 해석했다. 그러나 이 같은 해석은 매우 자의적이라는 비판을 면키 어렵다. 무엇보다, 이 연구는 개별 서비스의 성과를 측정한 것이 아니라 주민 1인당 일반행정비․경제개발비 등 총괄적 세출액을 성과로 측정을 했기 때문이다. 사실, 서비스에 대한 ‘1인당 비용(cost per capita)’은 다른 요인들의 왜곡효과 때문에 효율성 또는 성과 측정치로서 적절하지 못하다는 비판을 받아왔다. 이를테면, Ammons & Rivenbark(2008: 312)는 ‘1인당 비용’을 과연 효과성 척도로 삼을 수 있는지 의심스럽지만, 그렇게 부르는 경우에도 “극단적으로 조잡한 효과성 척도”에 불과하다고 지적한다. 게다가, 이 연구는 개별 서비스의 비용 대 편익을 계산하지 않았으며, 서비스의 질과 배분효율도 고려하지 않았다. 그 동안 통합시가 중앙정부로부터 받아온 재정적 혜택도 성과측정에 반영되지 않았다. 무엇보다, 이 연구는 정책 및 조세경쟁을 할 만큼 상당한 수준의 자치권을 누림으로써 재정연방주의가 상정하는 관리효율을 높일 수 있는 시․군과 비교한 것이 아니다. 시․군 통합의 규모경제 효과를 지지한 국내의 다른 연구들도 이런 방법론적 한계를 공유한다.

2. 규모와 민주주의의 관계: 규모 확대로 인한 민주주의 후퇴

주류 정치권과 정부의 지방자치체제 개편안은 2007년 UN-Habitat이 채택한 지방분권국제지침(International Guidelines on Decentralization and the Strengthening of Local Authorities)의 A-1-1규정, 즉 “정치적 지방분권은 대의민주주의와 참여민주주의의 적절한 조합을 이루어야 한다”는 규정과도 정면으로 배치된다. 주류 정치권과 정부의 의도대로 지방자치체제 개편이 이루어진다면, 우리나라 민주주의는 심각한 퇴보를 면치 못할 것이 분명하다.

1) 대의민주주의의 파괴

정치권의 지방자치체제 개편안의 심각한 문제점은 지방민주주의의 파괴다. 무엇보다, 시․도 자치정부를 폐지하는 대신 중앙정부의 일선기관으로 국가지방광역행정청을 설치하려는 정치권의 개편안은 민주화 투쟁의 값비싼 대가를 치르고 쟁취한 광역지방자치단체의 대의민주주의를 일거에 파괴하는 결과를 초래한다.

주류 정치권의 개편안을 지지하는 사람들은 “신설될 통합광역시 대표들로 구성되는 준(準)의회적 성격의 지방광역행정심의회를 두어 국가광역지방행정청을 ‘반(半)국가, 반(半)자치단체적’ 성격을 갖도록 하고, 국가지방광역행정청과 광역대도시 간에 권한과 기능을 분리하여 상호 대등한 협력관계를 정립”함으로써 대의민주주의 파괴 문제가 발생하지 않도록 할 것이라고 주장한다. 이는 영국 잉글랜드의 런던지역을 제외한 나머지 8개 지역의 행정계층을 모방해 대의민주주의 파괴에 대한 비판을 모면하려는 것으로 보인다. 지방광역행정심의회와 국가광역지방행정청은 각각 영국 잉글랜드의 8개 지역의 지역협의회(RA)와 지역개발청(RDA)을 연상케 한다. 영국정부가 2002년 백서에서 “유럽에서 민주적 거버넌스체제를 갖추지 못한 유일한 지역”임을 자인한 잉글랜드 8개 지역의 행정체제는 실패사례로서 반면교사로 삼아야 할 참고사례다.

정치권 개편안의 대의민주주의 파괴 문제가 도 자치정부 폐지에만 국한되는 것이 아니다. 정치권과 정부의 의도대로 통합광역시가 설치되는 경우에 통합광역시의 청사 소재지 이외의 시․군․구에는 거의 예외 없이 출장소 등 하급행정기관이 설치될 것이다. 이는 곧 시․군․자치구의 대의민주주의 파괴를 의미한다.

2) 대의민주주의의 결손

시․군․자치구의 통합과 기존 광역시와 도의 폐지로 인한 직선 지방자치단체장 및 지방의원 수의 감소가 초래할 대의민주주의의 결손도 예사로운 문제가 아니다. 주류 정치권의 의도대로 지방자치체제가 개편되는 경우, 지방자치단체장과 지방의원의 정수가 대략 4분의 1로 줄어들 것이다. 지방자치단체장은 현재 246명에서 60～70명으로, 지방의원은 현재 3,626명에서 역시 몇 분의 1일 크게 격감할 것이다.

선출직 공무원 수의 격감은 재정부담을 줄여주는 대신, 정책의 공정하고 신중한 심의․결정, 다양한 주민이익의 고른 대변, 주민참여의 기회 확대, 광범위한 민의 반영, 행정의 민주화 등 대의민주제의 본래적 가치를 실현하기 어렵게 만든다.

우리나라에서는 선출직 공무원의 감축을 정치개혁으로 여기는 경향마저 있다. 우리나라는 소의회제를 채택하여 지방의원 수가 다른 나라에 비해 현저히 적지만, 정치개혁의 명분으로 지방의원 수를 계속 감축해왔다. 그 결과, 1995년 5,756명이던 지방의원 정수가 2009년 3,626명으로 무려 2,130명이나 격감했다.

<표 2> 지방의원 총수와 1인당 대표하는 주민 수

국 가 명	지방의원 총수 (명)	지방의원 1인당 주민 수 (명)
프 랑 스	515,000	118
오스트리아	40,570	201
스 페 인	65,000	623
독 일	198,000	418
이 탈 리 아	97,000	597
그 리 스	18,600	573
핀 란 드	12,400	418
벨 기 에	13,000	800
덴 마 크	4,700	1,161
스 웨 덴	46,240	195
네 덜 란 드	9,600	1,713
영 국	22,268	2,712
한 국	3,626	13,378

출처: (Wilson & Game, 2008: 337)에서 발췌한 자료에 한국의 통계를 추가한 것임.

우리나라의 지방의원 정수는 이미 주요 선진국의 지방의원 정수에 비해 지나치게 적다. 지방의원 한 사람이 대표하는 주민 수는 그 실상을 여실히 보여준다. 우리나라의 지방의원 한 사람은 주민 1만3천여 명을 대표한다. 주요 선진국 중 어느 나라도 지방의원 한 사람이 이렇게 많은 인구를 대표하지 않는다. 우리는 <표 2>를 통해서 많은 나라에서 한 명의 지방의원이 1천 명 미만의 주민을 대표함을 알 수 있다. 심지어, 프랑스에서는 지방의원 수가 무려 52만 명에 달해 지방의원 1인당 기껏해야 118명의 주민을 대표한다. 비교적 큰 규모의 기초지방정부를 갖는 대다수 북유럽국가들도 지방의원 1인당 1천-2천 명의 주민을 대표한다. 예외적으로 큰 지방정부를 갖는 영국의 경우에도 지방의원 총수가 22,268명으로 지방의원 한 사람이 2,712명의 주민을 대표할 뿐이다.

3) 참여민주주의의 손실

시․군․자치구를 몇 개씩 묶어 60-70개 통합광역시를 설치하게 되면 기초정부와 주민의 거리는 더욱 멀어지고 참여민주주의의 실현은 더욱 어려워진다. 지금도 시․군․자치구의 평균인구가 21만 명에 달해 주민참여 활성화에 애로를 겪고 있는 형국에, 인구규모를 60-70만 명으로 늘리겠다는 구상은 풀뿌리 주민자치를 구현할 기초자치를 사실상 포기하는 것이다.

많은 경험적 연구들은 기초정부의 규모가 커질수록 주민참여가 감소하는 경향이 있음을 밝혀왔다(예: Newton, 1982; Martin, 1995; Larsen, 2002; Denters & Rose, 2008). 소규모 정체(政體)는 큰 정체가 경쟁할 수 없는 높은 수준의 시민참여를 달성할 가능성을 내포한다(Dahl, 1999: 149-150). 따라서 참여민주주의는 주민이 지방정부의 운영에 영향을 미칠 수 있다고 느끼는 소규모 지역사회에서 가장 효과적으로 실현될 수 있다. 소규모 지역사회 수준의 참여민주주의는 지역사회 사정을 소상히 아는 주민의 참여 촉진을 통해 의사결정의 질을 향상시키고, 자원봉사와 같은 사회적으로 유익한 주민활동을 고무하며, 주민의 민주적 역량 함양에도 기여한다.

주민참여의 확대는 그 자체로서 본질적 가치를 지니지만, 공리주의적 관점에서도 행정효율의 제고에 기여할 수 있다. 주민참여와 행정효율의 관계를 밝히기 위해서는 참여비용과 참여편익을 함께 고려해야 한다. 참여편익에는 정확한 정보수집, 중지(衆智) 활용, 구성원들의 협조와 헌신, 내재적 동기유발, 능력개발, 변화에 대한 신속한 대응, 창의적 아이디어의 창출 등이 포함된다. 이런 참여편익들은 가시적이고 단기적인 결과에 집착하는 사람들이 흔히 간과하는 가치들이다. 이런 의미에서 민주주의(주민참여)는 효율성을 높이는 정체일 수 있다.

4) 규모와 민주주의에 관한 Robert A. Dahl의 연구

규모와 민주주의의 관계에 대해 Robert A. Dahl보다 더 깊이 천착한 연구자를 찾기는 어렵다. 그는 1967년 미국정치학회에 발표한 논문에서 과학기술과 커뮤니케이션의 발달로 21세기의 적정 민주주의 단위가 5만～20만 명 규모의 도시가 될 것으로 예견한 바 있다(Dahl, 1967: 960).

그러나 Dahl은 1973년 Tufte와 함께 저술한 ｢규모와 민주주의｣에서 “시민효과성(citizen effectiveness)과 체제역량(system capacity)이라는 두 가지 목적을 동시에 달성하는 유일한 정치체제나 적정 규모의 민주주의 단위"를 단정하기는 어렵다고 결론지었다(Dahl & Tufte, 1973: 138). 왜냐하면 민주주의 단위의 인구규모가 작을수록 정치적 결정통제력 행사에서 시민효과성은 더 커지지만, 소규모 정체는 공동체의 주요 이슈를 다루기 위해 필요한 문제해결 역량을 가추지 못할 수 있기 때문이다. 그는 이와 관련된 경험적 자료의 불충분도 적정 규모의 민주주의 단위를 단정하기 어렵게 만든다고 지적했다(Dahl & Tufte, 1973: 61).

Dahl은 1982년 ｢다원민주주의의 딜레마: 자율과 통제｣라는 저술에서 대규모 민주주의체제 내에서 소규모 민주주의체제의 중요성을 역설하면서 소규모 민주주의의 상한선을 “10만 명을 상회하지 않는 인구를 가진 단위”로 조심스럽게 가정했다(Dahl, 1982: 14). 그는 이것도 소규모 민주주의를 옹호하는 사람들이 볼 때에는 너무 거대한 규모의 상한선임을 인정했다. 어쨌든, 이는 Dahl이 1967년 21세기 민주주의의 적정 도시규모로 추정했던 상한선을 20만 명에서 1982년 10만 명으로 축소한 것으로 볼 수 있다. Dahl이 상정하는 21세기 적정 민주주의 인구규모 5만～10만 명은 요즘 정치권과 정부가 구상하는 통합광역시의 평균인구 60만～70만 명과는 현격한 거리가 있다.

Dahl은 ｢민주주의｣라는 책에서 민주주의 단위의 규모와 관련한 시민효과성과 체제역량 사이의 딜레마를 다시 언급하면서 이 딜레마를 다루는 현실적 방안은 민주국가 내에 중층적․다원적 자치정부를 두는 것이라고 다음과 같이 역설했다.

“모든 민주국가는 작은 단위를 필요로 함을 명심해야 한다. 현대국가에서 그 형태는 다양하다. 가장 작은 민주국가조차 자치정부를 필요로 한다. 더 큰 규모의 국가에서는 district, county, state, province, region 등과 같은 다양한 계층을 둔다. 작은 나라일지라도 많은 독자적 결사체와 조직, 즉 다원적 시민사회를 필요로 한다.”(Dahl, 1999: 157)

Ⅳ. 민주적 지역정부 강화의 국제동향

세계화시대의 지방자치체제는 지역정체성과 지역경쟁력 강화를 부추기는 지역주의 요구에 부응하기 위한 적정 규모의 민주적 지역정부(regional government)와 광역협력제도를 필요로 한다(Richard, 2000; Smith & Wistrich, 2007: 20-23). 선진국들이 앞 다투어 세계화시대의 지역주의 요구에 부응하기 위해 지역정부를 설치하고 다양한 광역협력제도를 활용하고 있다(Wolman, 2008; Feiock, 2007: 49-65; Kübler & Schwab, 2007: 473-502; Kwon, 2007: 271-290). 이에 반해, 우리나라 정치권은 이미 존재하는 도 자치정부를 강화하기커녕 폐지 또는 약화시키려고 하고 있다.

연방국가의 주정부를 자치계층으로 간주하지 않으려는 사람들이 있다. 이들은 준주권적 지위를 갖는 연방국가의 주정부는 단방국가의 지방정부가 아니라 중앙정부에 상당한다고 본다. 그러나 이런 관점은 구태의연한 것이다. 연방국가의 주정부와 단방국가의 광역정부는 질적인 차이를 나타내는 것이 아니라 다만 정도의 차이만 보이게 되었다. 오늘날 연방국가와 단방국가는 거의 동일한 정부간관계(IGR) 문제를 안고 있으며, 심지어 단방국가의 광역정부가 연방국가의 주정부보다 더 큰 권한을 누리는 경우도 적지 않다(Lijphart, 1987: 181-198). 이에 따라 유럽회의(Council of Europe)와 EU 문헌은 연방국가의 주정부와 단방국가의 광역정부를 구분치 않고 모두 지역정부(regional government)로 통칭한다(Assembly of European Regions, 2006).

1. 지역주의 강화의 동인

지역주의란 “지역정체성의 정치화"를 뜻한다(Fitzar, 2010: 5). 이를테면, 지역주의는 지역정체성이 정치적 쟁점에 대한 지역주민의 판단에 영향을 미침으로써 발현된다. 지역주의는 흔히 지역의 경제발전을 촉진하거나 문화정체성을 보존하기 위해 동원되며(Rokkan & Urwin, 1982: 4), 또 이 목적을 효과적으로 달성키 위한 자치권 확대의 요구로 이어진다(Smith & Wistrich, 2007: 20-29). 그리고 지역주의의 강도는 부분적으로 지역동원이 야기하는 비용과 편익에 대한 지역엘리트들과 지역주민의 합리적 계산에 의해 결정된다.

세계화를 지역주의의 핵심 동인으로 강조하는 논자들도 있다. Scott와 Storper(2003: 579-593)는 세계화의 결과로 지역적 경제전문화 현상이 두드러지며, 국가경제발전은 앞으로 더욱 지리적으로 집중될 것으로 전망한다. Keating(1998: 140)은 세계화가 심화되면서 종래 한 지역 내 부(富)의 배분을 둘러싼 ‘계층 간’ 경쟁체제에서 국부의 증진을 위한 ‘지역 간’ 경쟁체제로 바뀌고 있다고 본다. 이런 변화는 자본과 노동의 자유로운 이동을 수반하는 세계화의 압력으로 계층결속(class solidarity)을 지역결속(territorial solidarity)으로 대체시킨다. 그런가 하면, Castells(1997)와 Friedmam(2000) 등은 지역주의 동인으로서 세계화의 다른 측면, 즉 글로칼리즘(glocalism)을 거론한다. 글로칼리즘이란 세계화로 인한 문화적 동질화, 사회의 개인화와 원자화, 불안감 증대, 소속감 상실의 위협을 지역정체성 강화를 통해 방어하려는 심리기재를 말한다.

Fitjar(2010: 15-31)는 지역주의의 동인(動因)으로 세계화 이외에도 문화적 독특성, 유럽화(europeanization), 지역화된 정당체제, 경제발전 등을 논의한 다음 서유럽의 지역들을 대상으로 계량분석을 시도했다. 그 결과, 세계화가 지역주의에 미치는 영향이 통계적으로 다소 불분명하게 나타났지만, 이론적 논의에 포함된 요인들이 대체로 지역주의를 촉진하는 주요 동인들임을 확인했다(Fitjar, 2010: 32-66). 이어서 그는 계량분석의 한계를 보완하기 위해 영국의 스코틀랜드(Scoland)와 노르웨이의 로거랜드(Rogaland) 지역사례를 분석해 지역주의 동인의 변화를 논의하고 그 경험적 증거를 다시 확인했다(Fitjar, 2010: 67-151).

유럽화란 유럽지역의 통합을 뜻한다. EU는 구조자금의 배정을 포함한 EU정책 전반에 걸쳐 회원국 지역정부의 위상과 역할을 강화하는 조치를 취해왔다(Schefold, 2006). 최근 일부 회원국의 국민투표 부결로 채택이 지연되고 있는 EU헌법 역시 지역정부를 공식 자치계층으로 명시하고 있다.

세계화 요인이 이론적 논의의 강한 설득력과 달리 통계적으로 다소 불분명한 지역주의 동인으로 나타난 것은 기대 밖이다. 이론적 논의에 문제가 있을 수도 있다. 그러나 사례연구를 통해서 지역주의 동인으로서 세계화의 중요성이 확증된 것을 감안할 때, 세계화의 측정도구에 문제가 있을 수 있다. 연구자는 세계화를 측정할 더 적실한 척도인 지역별 '무역액/GDP'에 관한 통계자료가 없어 부득이 근사척(proxy)인 ‘연간 외국인 이주자 수/지역인구’를 세계화 척도로 사용했다(Firjar, 2010: 53-54).

Marks 등(2008: 168-171)은 지역정부 강화가 “기능적 압력(functional pressure)과 배분적 갈등(distributional conflicts) 및 정체성 정치(identity politics)”에 의해 영향을 받는다고 본다. 기능적 압력은 나라의 인구규모가 클수록 광역행정수요에 부응해 지역정부 기능강화의 압력을 더 많이 받는 것을 뜻한다. 더불어, 지역정부 강화 수준은 자원의 지역할당과 관련된 배분적 갈등과 지역 또는 소수의 문화적 정체성의 보존 요구 등, 이른바 정체성 정치에 의해서도 영향을 받는 것으로 분석되었다.

더불어, Marks 등은 민주주의효과(democracy effect)와 통합효과(integration effect)를 확인했다(Marks, et al, 2008: 175-176). 이를테면, 민주화 수준이 높을수록 지역정부가 강화되는 경향이 있다는 것이다. 특히 독재국가로부터 민주국가로 이행한 나라들은 지역화의 압력을 크게 받았다. 광역정부의 위축은 민주주의 후퇴와 밀접하게 연관되어 있다. 근래 푸틴 대통령에 의해 러시아의 민주주의가 후퇴하면서 지역정부의 수장을 임명제로 전환하여 권한을 약화시킨 사례가 대표적 증거다. 그리고 EU회원국들과 비회원국들을 비교한 결과, EU회원국들이 비회원국들보다 더 높은 지역정부지수 증가율을 보였다. EU통합이 지역정부 강화를 촉진시킨 것이다.

2. 지역정부의 범세계적 강화추세와 한국의 현황

지난 수십 년 동안 수많은 국가들이 세계화시대의 지역주의(regionalism) 요구에 부응해 지역정부의 역할과 기능을 증대시켜왔다. 세계에서 가장 지방분권적인 나라로 알려진 스위스와 독일조차 각각 2004년과 2006년 주정부의 권한을 강화하는 조치를 취했다. 이웃나라 중국도 예외가 아니다. 중국은 모택동 사후 시장경제의 도입과정에서 성(省)정부의 역할과 위상이 크게 신장되었다. 그 결과, 오늘날 중국은 공식적으로 연방국가가 아니지만 ‘사실상의 연방국가(de facto federalism)’로 평가되고 있다(Zheng, 2007: 213-241). 더욱이, 1997년 환수된 홍콩에게 특별자치권을 부여하는 중국은 이른바 ‘혼혈연방국가(hybrid federal state)’로 분류된다(Cheung, 2007: 242-265; He, 2007: 14-15). 성정부는 아직 온전한 민주적 자치정부가 아니지만 경제성장을 견인하는 광역정부로서 역할과 위상에서 여느 단방국가의 광역자치정부를 능가한다.

최근 Marks 등(2008: 161-181)의 연구에 의하면, 1950년에서 2006년까지 42개 민주국가 내지 준(準)민주국가에서 추진된 384건의 지역정부 관련 구조개편 중에서 89%인 342건이 지역정부를 강화하는 것이었다. 지난 50여 년 동안 대다수 국가들에서 편차는 크지만 지역정부가 괄목할 정도로 신장된 것이다. 아울러, 총 384건 중 75%인 289건이 대의민주제의 확충과 과세권을 비롯한 행․재정권의 확대 등의 자치권(self-rule) 신장과 관련된 것이었고, 25%인 95건이 국정참여 등 공동통치권(shared rule)의 신장과 관련된 것이었다. 그리고 공동통치권의 강화는 오직 강한 자치권을 갖는 지역들에서만 이루어졌다.

<그림 2>는 Marks 등이 42개 국가의 인구 자연로그(natural log) 값과 ‘지역정부지수(regional authority index)’ 값을 표시한 그림에 필자가 우리나라의 인구 자연로그 값과 지역정부지수 값을 계산하여 추가한 것이다. 우리는 <그림 2>를 통해서 인구 1,000만 명 이상의 나라들, 즉 그림의 중간에 세로로 그어진 점선의 오른 쪽에 위치한 나라들 중에서 포르투갈, 터키, 폴란드를 제외한 나머지 나라들이 모두 우리나라보다 높은 지역정부지수 값을 나타낸다는 사실을 알 수 있다. 4,000만 명 이상의 나라들 중 우리나라 광역지방자치단체보다 빈약한 자치권을 부여하는 나라는 오직 터키뿐이다. 이는 우리나라 시․도 자치정부의 권한과 위상이 국제비교의 관점에서 매우 저조한 상태에 있음을 의미한다.

지역정부지수는 자치권(self-rule)과 국정참여권(shared rule)의 크기로 측정된다. 지역정부지수의 구성요소와 산출방식 및 타당성에 대한 자세한 논의는 (Schakel, 2008: 143-166)을 참고할 것.

<그림-2>가 보여주는 또 하나의 중요한 사실은 지역정부의 편익이 250만 명 수준부터 나타나기 시작해 급증하다가 2,000만 명을 기점으로 완만한 곡선을 이루는 것으로 분석되었다. 이를테면, 250만 명 미만의 소국에서는 지역정부가 존재하지 않고, 300만～2,000만 명 구간의 국가들에서 지역정부지수가 크게 높아지는 경향을 보인다. 그리고 2,000만 명 이상의 민주국가들은 모두 상당한 권한을 갖는 지역정부를 두고 있는 것으로 나타났다. 가장 낮은 지역정부지수를 보인 터키의 지역정부조차 도로․병원․교육 등에 관해 자치권을 행사하며, 주민직선의 지역의회를 가지고 있는 것이다(Marks, 2008: 173-174).

3. 영국과 프랑스의 지역정부 강화

자치계층 단층화를 주장하는 사람들은 종종 그 성공사례로서 영국의 자치계층 감축사례를 거론한다. 그러나 이는 오해에서 비롯된 것이다. 과거 보수당 정부 시절의 자치계층 감축시도를 자치계층 단층화의 본보기로 단정하는 것은 1997년 노동당 집권 이후의 변화를 무시한 것이다. 영국은 노동당 집권 후 스코틀랜드․웨일즈․북아일랜드와 런던대도시에 각각 민주적 지역정부가 설치․부활됨으로써 현재 잉글랜드의 일부 도시지역을 제외한 나머지 지역이 모두 2자치계층을 이루고 있다. 스코틀랜드․웨일즈․북아일랜드의 지역정부는 종래 중앙정부를 대표하던 지역장관을 통해 행사된 중앙통제를 완화하고 광역행정수요에 부응하고 전략적 지역발전을 도모하는 데 기여한 것으로 평가되고 있다(Wilson & Game, 2008: 106-118). 평균인구 280만 명의 우리나라 도(道) 폐지를 주장하는 사람들은 인구 500만 명의 스코틀랜드, 290만 명의 웨일즈, 168만 명의 북아일랜드에 오랜 숙원이던 민주적 광역지방정부 창설이 가져온 이런 긍정적 효과를 간과해서는 안 된다.

런던광역시의 부활 역시 도 폐지를 주장하는 사람들이 주목해야 할 사례다. 1986년 3월 보수당정부에 의해 6개 대도시카운티의회(Metropolitan County Councils)와 함께 폐지되었던 런던광역의회(Greater London Council)는 2000년 5월 시장과 시의원들이 선출됨으로써 런던광역시(Greater London Authority)로 부활되었다. 1986년 런던광역의회가 해체된 후 런던의 광역행정서비스를 중앙정부, 중앙정부가 임명한 기관, 중앙정부가 규제하는 민간기관, 합동기관(Joint board), 합동위원회(Joint Committee), 런던의 구(區)정부가 담당하게 됨으로써 런던 광역행정에 대한 중앙정부의 관여와 통제가 증가했는가 하면, 런던을 대표할 지역정부의 부재로 말미암아 광역적 교통․경제개발․경찰․소방 등의 전략적 업무 수행에 많은 어려움을 겪었다(Wilson & Game, 2008: 95-100). 1997년 런던광역시 부활을 공약한 노동당이 집권함으로써 2000년 영국 최초의 직선 시장을 갖는 런던광역시가 설치되었다.

일본도 2000년 종래 도쿄도(東京都) 산하 행정기관의 지위에 있던 23개 특별구(特別區)를 기초지방자치단체로 격상시켰다. 런던이나 도쿄처럼 수도가 아닌 대도시에서도 2자치계층이 선호되는 경향이 나타나고 있다(김순은․안성호, 2003: 331-355).

런던대도시권을 제외한 잉글랜드의 8개 지역이 아직 견실한 민주적 지역정부를 가지지 못한 것은 사실이다. 그러나 영국의 식자들은 이런 불균형 상태가 항구적으로 지속될 수 없다는 것을 잘 알고 있다. 이 문제를 해결하기 위해 2004년 시범 실시된 주민투표가 부결됨으로써 이들 지역에 민주적 지역정부의 설치가 지연되고 중앙집권적 지역통치가 지속되고 있는 현실을 바람직하고 만족스런 상태로 여기는 영국 사람은 거의 없다. 잉글랜드 8개 지역에 민주적 지역정부를 설치하는 일은 향후 영국이 풀어야 할 중대한 국가적 숙제 중 하나다(Jeffery, 2009: 289-313).

도 자치정부를 폐지하고 통합광역시라는 1자치계층으로 전환해야 한다고 주장하는 사람들은 1982 기존의 3단계 자치․행정계층(2자치계층 + 1행정계층)에 우리나라 도와 비슷한 규모의 레지옹(région)을 제3의 광역자치계층으로 승격시키고 2003년 개헌을 통해 헌법에 기초한 자치계층으로 격상시킨 프랑스 사례(Loughlin, 2007: 559-571)를 눈여겨보아야 한다. 프랑스의 자치계층은 1982년 지방분권법에 따라 26개 레지옹이 지역정부로서 승격되어 2계층(commune―département)에서 3계층(commune―département―région)으로 늘었다. 여기에 코뮌과 데파르트망 사이의 행정계층인 아롱디스망(arrondissement: 우리나라 1～2공화국 시절의 군과 유사)까지 고려하면, 프랑스의 자치․행정계층은 무려 4계층이나 된다(임도빈, 2002: 326-329; 배준구, 2004: 61-62). 우리나라의 3계층보다 1계층이 더 많은 셈이다. 프랑스에서 레지옹 광역자치계층이 추가된 까닭은 평균인구 61만 명의 데파르트망 지방정부로는 광역행정수요에 적절히 부응하고 전략적 지역발전을 추진하기 어렵다고 판단했기 때문이다. 레지옹은 그 동안 광역자치계층으로서 제 기능을 성공적으로 수행함으로써 국민의 두터운 신뢰를 받고 있다. 공교롭게도, 데파르트망의 평균인구 61만 명은 요즘 정치권이 구상하는 통합광역시의 평균인구규모와 비슷하다. 그리고 4개 해외영토 레지옹을 제외한 22개 레지옹의 평균인구 266만 명 역시 정치권이 없애려는 우리나라 도의 평균인구 280만 명과 큰 차이가 없다.

엄밀히 말하면, 프랑스에서 3개 대도시(Paris․Lyon․Marseille)는 ‘2자치계층 + 1행정계층’을, 나머지 지역은 ‘3자치계층 + 1행정계층’을 갖는다.

한 서베이 결과(OIP, 2003)에 의하면, 대다수 프랑스 국민이 레지옹이 경범죄, 환경보호, 실업, 훈련, 병원관리, 지역개발 등의 정책영역을 감당하는 것에 만족하는 것으로 밝혀졌다. 더불어, 스위스 국민의 63%가 국가보다 레지옹의 미래에 더 큰 확신을 가졌으며, 프랑스 국민의 43%는 앞으로 레지옹이 EU나 국가보다 일상생활에 더 큰 영향을 미칠 것으로 전망했다.

4. 국제지방자치헌장운동과 초광역정부 구상

국제적 지방자치헌장운동과 EU의 지역정책은 민주적 지역정부의 역할과 위상을 강화해왔다. 1985년 제정된 유럽지방자치헌장은 국제조약으로서 그 동안 지방분권을 촉진하고 지방민주주의를 강화하는 데 크게 기여한 것으로 평가받고 있다(Council of Europe, 2005). 현재 유럽회의(Council of Europe)의 회원국 47개국 중 지방자치의 필요성이 적은 초미니 국가인 모나코․안도라․산마리노를 제외한 44개국이 이 헌장에 조인했다. 2007년 4월 UN-Habitat은 지방분권과 지방자치단체강화를 위한 국제적 규범으로서 지방분권국제지침을 채택했다.

유럽 지역정부들의 연합체인 유럽지역협의회(Assembly of European Regions: AER)는 지역정부의 위상과 역할 강화를 위해 유럽지방자치헌장(European Charter of Local Self-Government)을 보완하는 별도의 헌장 제정을 추진해왔다. 1996년 AER에 의해 유럽지역주의선언(Declaration on Regionalism in Europe)이 공포된 후, 유럽회의는 이 선언에 기초해 유럽광역자치정부헌장초안을 마련해 회원국들의 채택을 종용해왔다. 최근 이 헌장의 일부를 완화한 유럽지역민주주의헌장초안(Draft European Charter on Regional Democracy)을 만들어 회원국들의 채택을 설득하고 있다. 이 헌장이 유럽회의 회원국들의 결의로 채택될 날도 멀리 않은 것으로 보인다.

근래 일부 국가들은 초광역적 행정수요에 부응하기 위해 기존 광역정부의 구역을 확대하는 방안을 강구하고 있다. 예컨대, 2009년 3월 Balladur위원회가 Nicolas Sarcozy 프랑스 대통령에게 제출한 지방자치단체개혁안에는 현행 22개의 국내 레지옹을 15개로 줄이는 방안이 포함되었다. 독일은 1990년 통일 이후 경제권과 문화적 동질성 등을 감안해 주(Land) 구역의 광역화 논의를 진행해오던 중 2003년 자유민주당(FDP)이 현행 16개 주를 9개 주로 줄이는 방안을 제시해놓은 상태다. 일본에서는 도․도․부․현을 광역화하기 위한 ‘도주제(道州制)’ 도입이 논의되어왔다. 47개 도․도․부․현을 9～13개의 도주(道州)로 통폐합하고, 중앙정부의 역할을 외교ㆍ국방 등 국가의 존립에 관한 사무와 전국적 사무만을 관장토록 축소하며, 행정ㆍ교육ㆍ공안(公安) 등의 사무를 인구 1,000만 명 규모의 도주가 전담하도록 한다는 것이다. 도주에게 그 권한의 범위 내에서 입법권ㆍ행정권을 행사하고 세목과 세율의 자율적 결정과 도주채(道州債) 발행 등 자치재정권을 부여하는 것을 고려하고 있다. 2007년 1월에는 도주제특구추진법이 제정되어 북해도에 시범 적용되고 있다. 자민당은 2018년 도주제의 전국적 시행을 제안한 바 있다(채원호, 2008).

Ⅴ. 규모정치의 폭력성과 빗나간 제도동형화

주류 정치권과 정부가 이처럼 문제가 많은 지방자치체제 개편을 강행하려는 것은 자치단위의 규모 변경을 통해 자신들의 정치적 이익을 도모하려는 ‘규모정치(politics of scale)’의 유혹과 이런 유혹에 이끌리는 자신들의 행위에 정당성을 부여한다고 여기는 1979년 이후 영국 보수당정부의 중앙집권적 지방자치체제 개편사례를 모방하려는 심리, 이른바 ‘빗나간 제도동형화’(aberrant institutional isomorphism)에 기인하는 것으로 보인다.

1. 규모정치의 폭력성

주류 정치권은 시․군․자치구를 몇 개씩 묶어 평균인구 60만-70만 명의 통합광역시를 만들고, 도 자치정부를 폐지하는 대신 전국을 몇 개의 권력으로 구분해 국가광역행정기관을 설치함으로써 무엇보다도 행정효율과 국제경쟁력을 높일 수 있다고 주장하고 있다. 그러나 정치권이 지방자치체제를 개편하려는 내밀한 동기는 미래의 정치적 경쟁자들인 시장․군수․구청장과 시․도지사를 제거하려는 의도와 긴밀히 연관되어 있다는 관측이 유력하다(이기우, 2009: 119-120: 정세욱, 2009: 13). 다른 사안에 대해서는 심한 대립과 갈등을 빚어온 여․야 정치인들이 지방자치체제 개편에 대해서는 언제나 한목소리를 내는 것은 정치적 이해관계가 일치하기 때문이라는 분석이 설득력을 지닌다.

주류 정치권의 지방자치체제 개편안에 동조하며 거들어온 청와대와 행정안전부의 고위공무원들도 이해당사자의 범주에 포함된다. 주류 정치권의 의도대로 시․군․자치구의 통합이 이루어져 도 자치정부가 유명무실하게 되면, 결국 도 자치정부가 폐지되고 국가광역행정기관이 설치될 경우에 이들은 가장 큰 인사(人事) 수혜자들이 될 것이기 때문이다. 청와대와 행정안전부가 주류 정치권의 중앙집권적 지방자치체제 개편안의 관철에 적극적으로 협조해온 동인에는 이런 관료적 이해관계가 자리 잡고 있다고 생각된다.

문제는 정치권과 중앙관료들의 의도대로 정치적 경쟁자들이 감축되는 경우, 정치인들의 공익실현 가능성은 희박해지고, 정치와 행정의 대응성은 크게 저하될 수밖에 없다는 것이다(Schattschneider, 1960: 140). 규모정치의 폐해가 명확함에도 불구하고, 지금 한국은 중앙집권 권력정치의 정글법칙에 의해 지방자치체제가 왜곡될 심각한 위기상황에 처해 있다.

규모정치의 폭력성은 정치권의 개편안 작성과 정부의 추진과정에서 여실히 드러났다. 무엇보다도, 지방자치체제 개편안을 마련하는 과정에서 전문가들의 체계적 연구와 자문이 무시되었다. 전문가들은 단지 정치권이 만든 개편안에 대해 의견을 제시할 뿐이었다. 전문가들과 정치권의 역할이 뒤바뀐 것이다. 고도의 전문지식을 필요로 하는 지방자치체제 개편 문제를 직접적인 이해당사자인 정치권이 개편방향을 정해 추진하기로 결정하고 정부가 이를 적극 지원하는 방식으로 진행되었다. 전문가 의견청취는 단지 요식절차로 이루어졌다. 대다수 전문가들의 강한 반대에 직면하자, 찬성자들과 반대자들을 절반씩 참여시킨 세미나와 토론회 등을 열어 마치 전문가들 사이에 찬반의견이 팽팽히 맞서고 있다는 인상을 줌으로써 최종 판단을 내려야 할 국민을 오도했다.

규모정치의 폭력성은 통합 유인책 제공에서도 확인된다. 정부(행정안전부)는 “지역주민의 의사를 존중해” 시․군․자치구의 “자율통합”을 유도한다고 표방하면서 통합광역시에 향후 10년 동안 1,000억～4,000억 원과 정책특혜의 제공을 약속했다. 통합하지 않는 지방자치단체에게는 그만큼 불이익을 주겠다는 것이다. 지방자치단체가 이런 엄청난 유혹을 뿌리치고 통합신청을 거부하기는 쉽지 않은 일이다. 자율을 빙자한 강요라고 하겠다.

2. 빗나간 제도동형화

시․군․구를 몇 개씩 묶어 통합광역시로 만들고, 도 자치제를 폐지하자고 주장하는 사람들은 종종 영국사례를 거론한다. 이들은 의도적이든 의도적이 아니든 규모정치의 유혹에 끌려 움직이는 자신들의 행위에 정당성을 부여하는 논거를 애타게 갈망하는 주류 정치권과 정부 관계자들에게 마치 구원투수의 역할을 하는 셈이다.

영국의 지방자치체제 개편사례는 닮아야 할 성공사례가 아니라 반면교사로 삶아야 할 실패사례다. 1979년부터 1997년까지 보수당정부는 시장화 정책과 함께 “잔인한” 중앙집권화를 도모하면서 런던광역의회를 비롯한 7개 대도시의회를 폐지하는 등 자치구역의 광역화와 자치계층의 단층화를 단행했다. 그 결과, 영국은 기초정부의 평균인구규모가 무려 13만 명으로 여느 나라 기초정부의 몇 배 내지 몇 십 배에 달하고, 총인구의 70%가 사는 잉글랜드 8개 지역은 민주적 지역정부를 갖지 않는 별종의 지방자치체제를 갖는 나라가 되었다. 1997년 노동당정부의 집권 이후에 런던광역정부가 부활되고 스코틀랜드․웨일즈․북아일랜드에 민주적 지역정부가 설치되어 2자치계층으로 환원되었지만 잉글랜드의 8개 지역은 아직 “EU에서 민주적 거버넌스 구조를 갖지 못한 유일한 지역”으로 남아 있다.

Norris(2001: 546)은 1986년 7개 대도시의회가 폐지된 지 10년이 지난 후에도 진정한 대도시권 거버넌스가 형성되지 못한 것을 확인했다.

영국 중앙정부는 잉글랜드에서 스코틀랜드․웨일스․북아일랜드에 설치된 분권정부에 상응한 기관의 설치 요구에 부응하고, 광역행정수요와 EU의 지역정책에 대처하기 위해 잉글랜드를 9개 ‘지역’(regions)으로 나누어 광역경제권 추진체계를 구축했다. 잉글랜드의 9개 지역의 평균인구는 우리나라 도의 2배 정도다. 잉글랜드의 9개 지역 중 런던광역정부(Greater London Authority)가 부활된 런던을 제외한 8개 지역에는 지역개발청(Regional Development Agency: RDA)과 지역협의회(Regional Assembly: RA) 및 중앙정부지역사무소(Government Office: GO)가 존재하여 사실상 별도의 광역행정계층으로 기능하고 있다.

노동당정부는 2002년 백서를 통해 잉글랜드 8개 지역에 직선 지역의회를 설치하는 계획을 발표했다. 그러나 2004년 시범 실시된 주민투표는 정부 계획을 무산시켰다. 이런 의외의 주민투표 결과는 민주적 광역정부에 대한 거부라기보다 정치인들에 대한 불신, 직선 지역의회가 누릴 미약한 권한, 막대한 소요비용에 대한 불만이 반영된 것이다. 여하튼, 정부는 직선 지역의회의 설치 계획을 중단했다. 이어 각 지역에 지역장관을 임명해 파견하고, 국회에 지역 관련 위원회를 설치했다. 이런 과정 중에 지방정부들은 시티리전(City Region)․다구역협정(Multi-Area Agreement) 등을 통한 광역협력을 도모해왔다. 따라서 당분간 잉글랜드 8개 지역은 국회의 중앙집권적 통치와 지방정부들의 자율적 광역협력이 혼재하는 가운데 민주적 광역정부의 창설로 이어지기 전 다소 혼란스런 과도기를 겪을 것으로 전망된다(Smith & Wistrich, 2009: 5-7).

불문헌법국가인 영국에서 지방자치는 헌법의 보호를 받지 못하고 오직 집권당의 결정에 따라 좌우된다. 이로 인해 영국의 지방자치는 정권이 바뀔 때마다 요동쳐왔다. 오늘날 영국의 지방자치는 중앙집권적이고 취약하며 불안정하다. 다행히 노동당이 집권한 후 과거 보수당 시절의 중앙집권화 추세가 다소 완화됐지만, 중앙권력이 압도하는 지방관리 기조는 지속되고 있다.

Ⅵ. 이해당사자의 편견억제와 전문가․시민의 역할

1. 이해당사자인 대리인의 편견억제

직접적 이해당사자들인 국회의원들이 지방자치체제 개편을 주도하는 것은 ‘편견의 억제(control of prejudice)’라는 절차적 정의의 원칙에 위배된다. 통합광역시 설치와 도 폐지로 두려운 경쟁자들인 시장․군수․구청장의 수를 일거에 4분의 1로 줄이고, 잠재적 대권 경쟁자들을 제거해 자신들의 정치적 영향력을 크게 증대시킬 대안에 강한 유혹을 느끼지 않을 수 없는 국회의원들이 지방자치체제 개편을 주도하는 것은 적절치 않다.

2009년 3월 5-12일 한국지방자치학회 정회원을 대상으로 on-line 설문조사한 결과, 응답자 162명 중 35명(21.6%)만 ‘국가 주도의 개편’을 지지하고, 126명(77.8%)은 ‘국가의 지방자치단체 간 자율통합 지원’(59.3%) 또는 ‘지방자치단체의 자율통합을 위한 절차법 제정’(18.5%)을 원하는 것으로 드러났다(허훈․강인호, 2009: 73).

지방자치체제 개편과정에서 이해당사자들의 편견을 억제하는 방안은 이들의 역할을 최소화하는 것이다(Warren, 2008). 예컨대, 캐나다의 British Columbia주와 Ontario주는 선거법 개정안을 마련하는 시민위원회를 구성할 때 정치인들을 아예 배제시켰다. 시민위원회는 유권자명부에서 무작위로 선정된 사람들로 구성되었고, 시민위원회가 작성한 선거법안이 주민투표에 부쳐지기 전에 정부는 이에 대해 아무런 의견도 제시할 수 없도록 했다. 이처럼 극단적인 방법은 아닐지라도, 지방자치체제 개편절차가 중앙정치인들의 이해관계와 권력정치의 정글법칙에 의해 왜곡되지 않고 “상이한 이익들 간의 대화와 타협을 이루도록 유도하는 제도적 틀”을 갖추는 것이 중요하다(Simeon, 2009: 253).

2. 지방분권형 개헌을 통한 대리인의 편견억제

지방자치체제 개편이 이해당사자들인 국회의원들에 의해 휘둘리지 않기 위해서는 입법과정에서 이들의 역할을 최소화해야 하는데, 문제는 이들이 지방자치체제 개편에 관한 최종  입법권을 가지고 있다는 점이다. 전문가들과 시민사회가 정치권에게 자제력을 호소하고 압력을 가하는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 2005년 국회가 지방선거에서 기초지방의원까지 정당공천제를 관철시킨 것은 그 증거다. 당시 국회는 시장․군수․구청장협의회와 시․군․구의회의장협의회의 극렬한 항의집회와 대다수 지방자치연구자들의 반대의견과 65% 이상의 주민 반대의사에 아랑곳하지 않고 기초지방단체장 후보의 정당공천제를 폐지하기커녕 오히려 기초지방의원 후보까지 정당공천을 확대하는 공직선거법 개정을 강행했다. 지난 몇 년 동안 정당공천제 폐지를 위한 투쟁이 계속되었지만 국회는 미동도 하지 않아왔다. 지방자치체제 개편이 정당공천제와 같은 운명에 처하지 않는다고 장담할 수 없는 것이 현실이다.

결국, 이 문제에 대한 근본적인 해법은 헌법개정을 통해 지방자치체제 개편에 대한 국회의원들의 입법권을 제한하고 견제하는 것이다. 개헌의 방향은 두 가지 측면에서 강구될 수 있다. 첫 번째 방안은 헌법 제117조 제2항, 즉 “지방자치단체의 종류는 법률로 정한다”는 규정을 개정하여 지방자치단체의 종류를 헌법에 명시하는 것이다. 이렇게 함으로써 도와 자치구를 폐지해 현행 2자치계층을 1자치계층으로 전환하려는 정치권의 유혹을 원천 봉쇄할 수 있다. 둘째 방안은 법률에 대한 입법권을 국회와 국민이 공유하게 만드는 것이다. 이를테면, 국회가 의결해 공포한 법률에 대해 공포한 날로부터 100일 이내에 10만 명의 국민이 개정을 요구하는 경우에 국민투표에 회부하여 결정하는 것이다. 정치권의 ‘대리인 지대추구’ 문제를 해결하는 첩경은 모든 정부 수준에서 국(주)민발의와 국(주)민투표를 광범위하게 인정하는 것이다. 개방적 국(주)민발의제와 국(주)민투표제가 도입되는 경우, 의회는 국(주)민의 다수의 의사에 반하는 결정이 국(주)민발의와 국(주)민투표로 도전 받게 될 것을 우려하여 국(주)민의 의사에 더욱 민감하게 반응한다. 이런 의미에서 직접민주주의 확충은 대의민주주의의 결함을 보완․강화한다. 직접민주주의로 대의민주주의의 결함을 보완하는 스위스 준(準)직접민주주의는 이질적 다문화사회를 통합하고 정치안정과 경제발전을 견인해온 선진적 정체(政體)로서 21세기 지식정보사회의 요구에 부응하는 정부개혁의 범세계적 벤치마킹 대상이 되고 있다(안성호, 2005: 203-216; Kaufmann, 2008).

3. 전문가의 사명과 역할

지방자치체제 개편을 포함한 헌정질서를 설계할 때 전문가들이 수행해야 할 사명은 직접적인 이해관계자들인 정치인들이 넘어서는 안 될 “규범적 표준(normative standards)”을 제시하는 것이다(Simeon, 2009: 245). 일부 연구자들일지라도 깊은 연구와 고민 없이 이해당사자들의 주장에 장단을 맞추거나 부화뇌동하게 되면 합리적 논의는 설자리를 잃고 권력정치의 정글법칙에 함몰되기 쉽다. 그 동안 지방자치체제 개편에 대한 무질서한 논란과 소모적 갈등은 그 뚜렷한 증거다.

이런 견지에서 2009년 9월 14일 145명의 지방자치 연구자들이 정치권과 정부의 지방자치체제 전면 개정 움직임에 대해 반대성명서를 발표한 것은 “규범적 표준”을 제시해야 할 전문가들의 시대적 사명을 수행한 것으로 볼 수 있다. 그러나 현행 지방자치단체 수의 3분의 2 이상을 파괴하려는 지방자치의 심각한 위기 상황에 직면해서도 관련 학회가 능동적으로 분명하게 대처하지 못하고 있는 것은 유감이 아닐 수 없다. 한국의 학계는 1980년 미국행정학회가 흡수․통합에 의한 중앙집권적 지방자치체제 개편에 반대 입장을 분명히 밝힘으로써 지방정부 수를 80% 가량 감축해야 한다는 재계의 주장을 잠재웠던 선례를 귀감으로 삼아야 한다.

자치구역 및 자치계층 문제는 연구자들조차 오랜 시간 깊이 탐구하고 철저하게 검토하지 않으면 올바른 판단을 내리기 힘든 전문분야다. 국회의원들이 반드시 특정 분야의 전문가일 필요는 없다. 마치 ‘안락사(安樂死)’ 문제를 다룰 경우에 뇌신경학자․법의학자․심리학자․윤리학자․종교인 등의 자문을 받는 것처럼, 국회의원들은 지방자치체제를 개편하면서 관련 전문가들의 도움을 받아야 할 것이다. 이와 관련해 정세욱 교수는 다음과 같이 지적한다.

“이 분야의 학자들로 가칭 ‘지방자치단체 구역 및 계층구조 조정위원회’를 구성하여 조사ㆍ연구와 토론, 여론수렴과정을 거쳐 보고서를 작성ㆍ제출토록 하고, 정치권은 보고서에서 선택하는 방식으로 풀어가야 한다. 선진국에서는 학계의 연구ㆍ검토를 거치지 않고 정치권이 스스로 개편안을 마련하지 않는다. 자칫 구역 및 계층구조 개편문제가 특정 정당의 당리당략이나 정치인들의 이해관계의 제물이 돼서는 안 되기 때문이다. 그러나 여ㆍ야는 이런 위원회 구성도, 학자들의 전문적 연구 및 개편안 작성절차를 무시한 채 개편안에 합의했고, 정치인들이 중구난방으로 법안을 발의하고 있는데, 문제를 푸는 해법이 근본적으로 잘못되었다.”(정세욱, 2009: 13)

4. 주민참여와 주민투표

전문가들의 도움은 지방자치체제 개편의 최종 결정권을 행사해야 할 주민에게도 반드시 필요하다. 이런 견지에서 그 동안 실시된 주민의견조사의 높은 지지율에 고무되어 대다수 전문가들이 심각하게 우려하는 정치권의 개편안을 무리하게 관철시키려는 것은 주민의 알 권리를 소홀히 여기는 것이라 하지 않을 수 없다. 지금부터라도 열린 토론의 장을 마련하여 찬반논의를 주민에게 소상히 알려야 한다.

주민참여는 엘리트들이 작성한 지방자치체제 개편안에 대해 가부를 결정하는 주민투표를 실시하는 것만으로 충분하지 않다. 주민은 지방자치체제의 구체적인 내용을 결정하는 과정에 참여하여 의견을 반영할 수 있어야 한다. 많은 시민들이 지방자치체제 개편을 위한 헌정회의, 국민토론회, 입법공청회 등에 참여하여 지방자치체제의 골격을 짜는 과정에서 결정통제력을 행사하는 것은 민주주의의 기본 요청일 뿐만 아니라 주민으로 하여금 정체에 대한 주인의식과 애정을 갖도록 만드는 첩경이다(Simeon, 2009: 252-253).

정부(행정안전부)는 최근 시․군․구 통합절차와 관련하여 지방자치단체의 법인격 폐지 여부를 일부 주민의 의견조사 결과와 지방의회 의결로 결정하겠다는 방침을 정했다. 이 방침에 따라 이미 마산․창원․진해의 통합이 결정되었다. 그러나 주민의견조사는 주민투표와 본질적으로 다른 것이며, 지방의회 의결이 주민투표를 대신할 수 없다. 시․군․구 통합과 같이 주민에게 중대한 영향을 미치는 사안에 대해 주민투표를 실시하지 않는 것은 주민투표법의 제정정신에 배치되는 것이다.

혹자는 지방자치체제 개편안을 국민투표에 부치는 방안도 고려하고 있다고 한다. 일견 국민의 의사를 묻는다는 점에서 타당한 방안처럼 보이지만, 지방자치체제의 개편과 관련해서는 그렇지 않다. 무엇보다, 법인격을 갖는 한 지역정부의 문제를 다른 지역 주민들이 결정해버리는 결과를 초래할 수 있기 때문이다(이기우, 2009: 139). 이미 2006년 제주특별자치도가 출범하기 직전에 제주 전역을 대상으로 실시된 주민투표에서 제주 전체 4개 시․군의 투표결과와 달리 시․군자치제 폐지에 반대한 투표자들이 많았던 서귀포시와 남제주군이 폐지된 바 있다. 헌법재판소는 4개 시․군의회가 청구한 권한재의심판에서 폐지를 합헌으로 판결했다. 그러나 이 판결은 독자적 법인격을 갖는 지방정부의 자치권을 다른 지방정부 주민에 의해 침해당한 것을 인정한 결정으로 지방자치를 보장하는 헌법정신에 배치된다는 비판을 면키 어렵다. 자치정부 존폐의 운명은 오직 해당 주민 다수의 의사에 따라서 결정되어야 한다.

주민투표를 통한 자치체제의 결정이 정당성을 지니려면 공정한 주민투표운동이 보장되어야 한다. 용어의 선택 같이 사소한 일도 주민투표운동의 공정성을 크게 해칠 수 있다. 이미 그런 조짐이 나타나고 있다. 이를테면, 정치권의 개편안이 지칭하는 ‘통합광역시’라는 용어는 중소도시와 농촌지역 주민들로 하여금 통합광역시로 개편되면 기존의 ‘광역시’로 승격되는 것으로 오해하게 만든다. 그 동안 읍이 시로, 시는 광역시로 승격되어 신분상승을 학습해온 사람들에게 통합광역시 설치는 크나큰 선물이 아닐 수 없다. 광역시 승격을 열망해온 인구 50만 이상 100만에 달한 15개 대도시의 주민들 역시 통합광역시 설치로 광역시의 꿈이 실현된다는 환상을 갖기 마련일 것이다. 게다가, ‘통합’이라는 말 자체가 ‘분열’과 대비되어 풍기는 긍정적 이미지가 모든 통합이 바람직한 것으로 여기도록 유도한다. 이런 우려가 공연한 걱정이 아니다. 제주특별자치도 출범 직전 실시된 주민투표에서 시․군자치제 폐지안은 ‘혁신안’으로, 시․군자치제 유지안을 ‘점진안’으로 호칭했다. 이런 명명방식은 시․군자치제 폐지를 혁신으로, 시․군자치제 유지를 반(反)혁신으로 믿도록 오도했다.

아울러, 주민투표가 심의민주주의를 실현하는 공론장(公論場: public sphere)으로 기능하기 위해서는 주민투표토의(referendum discussion)가 진작되어야 한다. 주민투표토의의 진작은 전문가집단과 시민사회단체 및 주민이 자유롭게 의견을 나누고 토론하는 언로(言路)가 활짝  개방되어야 한다. 주민투표에 부쳐진 사안에 대한 정당과 정부 및 지방자치단체의 의견 표명도 허용할 필요가 있다. 이 때 언론의 역할은 매우 중요하다. 언론은 다양한 견해를 균형 있게 전달하여 주민의 합리적 판단을 도와야 한다. 특히 신문의 역할이 막중하다. 신문은 주민투표에 부쳐진 사안에 대한 상세한 정보와 대안의 심층 분석으로 주민의 선택에 매우 중요한 영향을 미친다. 연간 20-30건의 국가적․지방적 중대 사안을 주(국)민투표로 결정하는 스위스의 1인당 신문 구독량이 다른 유럽국가의 2배에 달하는 것은 주민투표에서 신문의 중대한 역할을 반영한다(안성호, 2005: 275-281).

Ⅶ. 맺음말

지방자치체제 개편은 한번 결정되고 나면 다시 변경하기 어려우므로 철저한 검증과 여론수렴을 거쳐 신중하게 추진되어야 한다. 지방자치체제 개편은 촉박한 날짜를 정해놓고 이에 맞추어 강행할 문제가 아니다. 더욱이, 정치권이 다수의 전문가들이 정치권 개편안에 대해 심각한 이의를 제기해온 개편안을 강행 처리하려는 것은 국민의 대표기관이 취할 온당한 처사가 아니다. 지방자치체제 개편은 국가 통치구조의 기본 골격을 재편성하는 백년대계로서 헌법개정과 함께 적어도 4～5년 동안 충분한 연구와 공론화과정을 거쳐 신중하게 추진되어야 한다.

지방자치체제 개편은 헌정질서의 근간을 재편하는 중대사다. 때마침 헌법개정 논의가 재개되고 있다. 현행 대통령제의 문제점 해결방안을 중심으로 개헌논의가 이루어지는 것에 이의를 제기할 이유는 없지만 ‘지방분권 원리의 헌정화(constitutionalization)’와 같이 더 근본적이고 중대한 개헌의제가 정치권의 관심 밖에 방치된 채 중앙권력 재편 위주의 개헌논의가 이루어지는 것은 유감이 아닐 수 없다. 현행 헌법 130개 조항 중 지방자치와 직접 관련된 조항은 단 두 조항뿐이다. 이 두 조항조차 지방자치의 구체적인 내용을 포함하지 않고 대부분 법률로 정하도록 위임하거나 유보하고 있다. 헌법은 지방자치 보호기능뿐만 아니라 지방자치의 발전을 이끄는 향도기능도 수행하지 못하고 있다. 심지어, 헌법은 지방자치를 촉진하기는커녕 가로막는 경우도 적지 않다. 이에 따라 학계와 시민단체 및 지방자치단체 전국연합체는 지방분권형 개헌을 요구하고 있다(김성호, 2007: 113-135; 안성호, 2009: 5-15). 차제에 지방자치체제 개편논의는 지방분권형 개헌논의의 큰 틀 속에서 이루어질 필요가 있다. 그리하여 보충성원칙에 충실한 정부간관계(IGR)의 구축, 지역정부의 강화, 지역대표형 상원의 창설, 직접민주주의 확충 등을 포함한 큰 틀의 지방자치체제 개편을 지방분권형 개헌과 함께 추진하는 것이 바람직하다.

근래 양원제를 채택하는 나라들이 크게 늘었다. 1970년 45개에 불과했던 양원제 채택 국가가 현재 80개국에 달하며, 10개국 가량이 추가적으로 상원 도입을 고려하고 있는 것으로 알려지고 있다. GDP 규모로 세계 15위 국가들 중 오직 중국과 한국만이 단원제 국회를 운영하고 있다. 양원제의 확산과 함께 지역대표형 상원이 표준적 상원모형으로 자리를 잡고 있다. 스페인․이탈리아․남아공 등 양원제 역사가 비교적 짧은 나라들뿐만 아니라 오랜 세월 양원제를 채택해온 영국․캐나다․호주 등에서도 상원의 지역대표성 강화를 위한 상원개혁이 모색되고 있다. 지역대표형 상원의 논거와 설계에 방안에 관한 구체적인 논의는 (안성호, 2007: 117-142)을 참고할 것.

자치구역과 자치계층의 개편이 정치권 이해관계의 제물이 되어서는 안 된다. 헌정질서의 근간을 이루는 지방자치체제 개편을 졸속하고 성급하게 밀어 붙여서는 안 된다. 이제라도 학계의 의견을 경청하여 헌법개정문제와 통일문제도 고려하여 선진국 수준의 지방자치체제 개편방안을 마련해야 한다.

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안성호(安成浩): 서울대학교에서 1988년 박사학위를 취득했고, 현재 대전대학교 행정학부 교수로 재직하고 있다. 관심분야는 지방자치, 스위스 정치체제, 동아시아 지방분권 등이다. 최근의 논문으로는 ‘지역대표형 상원의 논거와 특징 및 설계구상’(2007), ‘Launching Jeju Special Self-Governing Province in Korea: Its Theoretical Constructs, Historical Overview, Institutional Features, Early Impacts and Challenges'(2008), ‘Towards Regional Cooperation on Decentralization in East Asia: A Policy Recommendation for Initiating East Asian Charter Campaign on Decentralization'(2010) 등이 있다. 주요 저서는 ｢한국지방자치론｣(대영문화사, 1995), ｢스위스 연방민주주의 연구｣(대영문화사, 2001), ｢분권과 참여: 스위스의 교훈｣(다운샘, 2005) 등이 있다. 대전대학교 부총장과 정부혁신지방분권위원회 위원 등을 역임했다. 현재 지방분권국민운동 공동의장으로 시민사회운동에 참여하고 있다.

<E-mail: shahn@dju.kr / 논문접수일 2010. 4. 7 / 심사개시일 2010. 4. 19 / 심사완료일 2010. 5. 2>