지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과에 관한 실증연구

-자원의존관점을 중심으로-

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄) : 37～62

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Determinants and Performance of Local Government Partnership:

Focused on Resource Dependence Theory

권 자 경*

* 제1저자

이 종 수**

** 교신저자

본 연구는 자원의존관점을 중심으로 지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과에 대해 실증적으로 분석하였다. 자원의존이론에 의거하여 아홉가지 가설에 비추어 분석한 결과, 파트너 지방자치단체가 지닌 자원의 유용성이 파트너십 규범과 사업의 효과성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 지역내 행위자들의 지지도와 중앙정부의 지원은 파트너십 규범에 중요한 영향을 미치고 있지만, 사업성과에는 영향을 미치지 못하였다. 자원분담정도는 파트너십 규범과 사업성과 모두에 영향을 미치지 못하는 것으로 분석되었다. 마지막으로, 파트너십 규범이 높을수록 사업성과가 향상된다는 것이 입증되었다.

핵심어 : 지방정부, 파트너십, 신뢰, 효과성

Ⅰ. 서 론

공공부문에 뉴거버넌스의 패러다임이 협치(協治)와 네트워크의 개념을 확산시키고, 다른 한편에서는 지방자치제도의 도입으로 자치단체간 할거주의가 심화되면서 자치단체간 파트너십이 강조되고 있다. 공공부문 내에서도 협력은 수직적 권위에 의해 발생하기 보다는 정책적 노력을 통한 조장 혹은 전략적 활용이 필요한 시대가 된 것으로 볼 수 있다. 이에  정부 조직 내에서 ‘조직’ 사이에 상생(Win-Win)을 지향하고 협력을 이끌어 내는 과정을 통해 생존과 성장이 가능하게 되었다.

파트너십이 전통적으로 공공부문에서 사용될 때는, 단순히 ‘협력’으로만 추상적으로 사용되었다. 이것이 최근에는 ‘협력(collaboration)’과 ‘경쟁(competition)’의 원리를 동시에 반영하여 ‘전략적 의도성(strategic intentions)'을 내포하는 개념(Lowndes & Skelcher, 1998; Erridge & Greer 2002; Kapucu, 2006)으로 받아들여지고 있다. 이러한 정의에 따라 최근 연구에서 파트너십은 ‘둘 이상의 조직이 자원을 공유하여 단독으로 사업을 수행할 때 보다 성과 면에서 더 큰 시너지 효과(synergy effect)를 얻고자 하는 것’으로 이해되고 있으며, 조직간 협력의 과정과 결과를 총칭하는 개념으로 활용된다고 볼 수 있다.

‘코피티션(coopetition or copetition ← cooperation+competition)’이라는 신조어는 협력(cooperation)과 경쟁(competition)의 합성어로 만들어졌다. 치열한 경쟁과 함께 공통의 관심과 이익을 위해 협력하는 현상을 일컫는다(Lado and Wilson 1994). 경쟁양상이 ‘홀로 뛰는’ 경주식 경쟁(race competition)에서 ‘같이 뛰는’ 경기식 경쟁(game competition)으로 바뀌어갈 것이란 전망이다(이종화 2003, 277).

파트너십은 기회(opportunities)와 위기(threats)의 가능성을 동시에 포함하는데, 기회의 측면을 극대화하고자 하는 입장을 전략적 의도성이라 한다(Noble and Jones 2006, 895).

한국의 지방자치단체간에도 파트너십의 양상이 급증하고 있다. 정책서비스의 생산과 전달 그리고 지방자치를 위해 중요한 요건으로 지방자치단체간 파트너십이 주목된다. 그런데, 복수의 지방자치단체가 파트너십을 구축한다는 것은 참여 지방자치단체가 공동으로 사업구상, 설계, 업무 및 역할의 배정, 예산 및 인력 배정, 사업진행, 수시 진행상황 점검, 사업결과 평가 및 환류 등 사무의 전 과정에 협력이 이루어질 수 있다는 것을 의미한다. 그런데, 파트너십의 구축정도는 참여 지방자치단체에 따라, 사업의 성격 등에 따라 차이를 보이고 있다. 그렇다면, ‘지방자치단체간 파트너십을 구축케 하는 결정요인은 무엇인가?’, ‘지방자치단체간 파트너십 구축으로 인해 사업의 성과는 과연 도출되었는가?’, ‘지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과간 인과관계는 어떻게 형성되는가?’라는 문제를 제기할 수 있다. 이에 본 연구는 자원의존이론의 관점에서 이러한 연구과제의 답을 찾고자 하였다.

2007년 이후 추진된 지방자치단체간 파트너십의 사례를 계층별로 구분해 보면, ① 광역-광역간 파트너십, ② 광역-기초간 파트너십, ③ 기초-기초간 파트너십으로 구분할 수 있다. 먼저, ① 광역-광역간 파트너십의 예로는, 대구광역시와 경상북도는 2007년 대구경북경제통합추진위원회를 결성하여 대구경북개발연구원 운영, 대구경북한방산업진흥원 건립, 대구경북과학기술연구원 설립, 섬유진흥사업, 모바일필드테스트베드 구축운영 등을 하고 있는 것을 들 수 있다. 또한, 부산광역시, 울산광역시, 경상남도는 2007년 이래 부·울·경 경제협력과 부·울·경 발전협의회를 구성하여 남해안시대개발, 시장개척단 파견, 해외사무소이용, 광역교통구축, 동남권 관광협력사업 등을 공동으로 추진하고 있다. 대전광역시, 충청북도, 충청남도는 충청권 IT 클러스터 구축 및 운영, 과학 비즈니스벨트 조성, 해외시장개척, 관광진흥, 소방학교운영 등을 공동으로 추진하고 있다. 서울특별시, 인천광역시, 경기도는 수도권 대기질관리, 한강수계수질보전 및 관리, 인천앞바다 쓰레기 공동처리, 관광진흥 등에 공동으로 대처하고 있다. ② 광역-기초간 파트너십의 예로는, 경기도와 31개 기초지방자치단체간(2010.4월 현재), 울산광역시와 5개 구·군 기초지방자치단체들간 산불방지용 헬기임차사업을 공동으로 수행하고 있는 것이 대표적이다. ③ 기초-기초간 파트너십의 예로는, 전국적으로 인근 기초지방자치단체들이 상수도, 하수도, 쓰레기처리, 도로·교량 건설 등을 인근 지역에 공동으로 제공하고 있는 사업이 있다.

동시에 단계별 일부 부분적으로 파트너십도 가능하다. 가령, 사업 구상 및 형성 단계에서는 계획을 같이 해도, 실제 집행은 하나의 지방자치단체가 전담할 수도 있으며, 계획은 하나의 지방자치단체가 수립하고, 후에 다른 지방자치단체를 참여케 할 수도 있다.

지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과에 관한 실증연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄)

Ⅱ. 지방자치단체간 파트너십에 대한 자원의존이론 관점

1. 지방자치단체간 파트너십의 의의

민간영역에서 파트너십은 Borys & Jemison(1989)의 의해 ‘조직간 전략적 제휴(strategic alliance)’로 정의되는데, 이는 파트너와 함께 자원을 공유하여 공동의 목적을 달성하려는 ‘제휴의 측면’과 가치 사슬상 경쟁우위에 있는 특정부문은 자기 조직이 전문화하고, 다른 부문은 자신보다 효율적으로 수행할 수 있는 조직에게 위임하는 ‘전략적 측면’이 결합된 개념을 말한다. 공-사간 파트너십을 정의하고 있는 것으로 Hodge & Greve(2007)는 파트너십을 ‘공공부문과 민간부문간 새로운 조직단위를 설치함으로써 협력을 추구하는 제도적 배치’라고 하였으며, 파트너십을 거버넌스의 도구(tool)로 간주하고 있다. 지방자치단체간 파트너십에 대해 6(2004)는 ‘연립정부 또는 제휴정부(Joined-up Government)’를 구성하는 것이라고 표현하고 있다. 이는 둘 이상의 지방자치단체가 상호작용을 통하여 추구하는 목적을 수렴하고 그 목적을 달성하는데 시너지 효과를 발생시키는 것으로, 참여 지방자치단체는 고유의 주체성에 변화가 발생하지 않을 때 도입된다고 하였다. 이상의 정의를 종합할 때, 본 연구에서는 지방자치단체간 파트너십(partnership)이란 ‘경쟁과 협력의 양대 가치를 동시에 반영하여 둘 이상의 지방자치단체가 협력하는 과정과 그 결과’로 정의하고자 한다. 이는 상이한 조직이 유사한 문제를 해결하기 위하여 서로의 자원을 결합시키는 전략적 의도성(strategic intentions, strategic interdependencies) 측면을 강조하는 개념이다. 다분히 지방정부를 ‘조직’으로 보고, 정부간 관계를 조직간 관계로 파악하는 성향을 갖는다. 단일의 지방정부가 소유하지 못한 자원을 타 지방정부가 보유하고 있거나, 이익화 할 수 있는 능력을 가져서 전략적으로 상호의존하게 될 때 파트너십이 형성된다(Kapucu 2006: 207).

파트너십이 지니는 잠재적 효과는 첫째, ‘동원(mobilization)’이다. 구역과 경계를 초월하는 파트너십은 사업에 참여하는 정부간 내부적으로 제도적인 다양성을 유지하려고 하고 참여자 모두에게 적용되는 획일적인 관리를 저지하려는 경향으로 나타난다. 초기에는 파트너십을 통해 나타날 수 있는 효과를 부정하다가도 ‘자원 동원’ 효과 앞에서는 더 이상 저항할 수 없게 된다. 자원을 동원할 수 있다는 장점이 파트너십에 대한 불평을 잠재우기에 충분하다. 둘째, 파트너십은 ‘보충성(subsidiarity)’을 적용한다. 해당 조직이 지닌 인적자원이나 재원, 기술 등이 부족할 때 상대적으로 자원이 풍부한 조직으로부터 획득할 수 있는 잠재성을 가지고 있다. 셋째, ‘효과성(effectiveness)’의 잠재력을 가지고 있다. 파트너십의 효과성이란 좋은 파트너십이 어떻게 성과를 달성하게 되는지에 초점을 맞추는 개념으로, 파트너십 수준이 높을수록 참여 조직간 공동으로 추구하는 목표의 달성도가 향상된다(Bauer 2002, 774-775).

2. 지방자치단체간 파트너십에 대한 자원의존이론의 시각

자원의존이론은 조직간 자원의 차이가 어떻게 파트너십으로 연결되는지를 논의한다. 자원의존의 관점에서 지방자치단체간 파트너십을 살펴보기 위하여, 자원의 개념과 속성을 살펴볼 필요가 있다.

1) 자원(Resource)의 개념과 유형

자원의존이론이 지칭하는 ‘조직의 자원’이란 경제학에서 전통적으로 다루어 왔던 토지, 노동, 자본과 같은 물적, 부존자원을 포함하여 가시적, 감각적, 유형적 자원과 비가시적, 비감각적, 무형적 자원, 조직능력 등을 모두 포함하는 개념이다(Wernerfelt 1984). Barney(1991)는 조직의 자원을 물리적 자산, 인적 자산, 조직 자산으로 구분하였고, Grant(1991)는 자원을 조직이 높은 성과를 내기 위하여 전략을 실행하는데 이용하고 있는 유형 또는 무형의 자산(tangible and intangible asset)으로 정의한다. 유형, 무형의 자원 중 조직의 경쟁우위를 창출하는데 무형의 자원이 핵심 자원으로 작용한다고 강조한다. 무형 자산은 기술적 자본, 인적 자본, 평판 자본, 조직적 자본으로 구분하고 있으며, 이중 기술적 자본은 지식집약적인 무형 자산에 해당한다.

결국, 자원의존이론에 입각한 ‘자원’이란 지방정부가 보유하여 생산적인 활동에 활용할 수 있는 유형․무형의 요소들을 총칭한다고 말할 수 있다. 자원의존이론의 초창기에는 조직 경쟁력의 원천을 조직 내부에서 주로 찾고, 요소시장에서 자원의 획득방법과 조직 내부에서 자원의 개발방법, 조직의 성장과 활력의 원천으로서 관리자의 전략적 의도에 주안점을 두어(Borys & Jemison, 1989) 폐쇄시스템적 관점으로 자원을 다루어왔다. 최근, 조직이 필요한 자원을 내부적으로 모두 충당한다는 것에 한계를 느끼게 된 이후 외부조직이 통제하고 있는 자원을 동원하여 활용할 수 있는 능력도 외부자원 접근능력 또는 동원능력이라고 표현하며, 이 또한 조직의 큰 자원이 될 수 있음을 강조하면서 발전해 가고 있다.

2) 자원의 속성

지방정부들이 파트너십 형성을 도모하고자 할 때 사용되는 자원들은 특수성과 상호보완성이라는 두 가지 성격을 띤다.

우선, ‘특수성’이다(Barney, 1991). 조직에 따라 소유하고 있는 자원이 이질적인 상황에서 자원의존이론은 조직이 경쟁우위를 획득하고 유지하는데 있어서 조직 특유의 독특한 자원이 수행하는 역할을 강조한다. 지속적인 경쟁우위를 창출하기 위하여 조직은 그 조직만이 가진 특유의 가치있고, 독특하며, 희소하며(희소성, rareness), 경쟁자들이 흉내내기 어렵고(모방불가능성, inimitability), 대체 불가능한(대체불가능성, non-substitutability) 자원을 보유해야 성과를 낼 수 있다(Nelson & Winter, 1982). Barney(1991)가 말하는 자원의존이론의 두 가지 전제는 첫째, 자원은 조직마다 이질적이며, 둘째, 자원이 이질적인 상황에서 조직이 경쟁우위를 획득하고 유지하기 위해서는 조직이 지닌 자원은 특유의 독특한 자원으로 역할을 다해야 한다는 것이다.

다음은 ‘상호보완성’이다. 조직의 생존과 성장, 그리고 정책 프로그램의 원천이 반드시 자치단체 내부에만 존재하는 것은 아니며, 타 조직과의 제휴를 통해서도 부족한 자원을 보충할 수 있다. 외부 조직과의 제휴를 통해 타 조직이 보유한 자원과 역량을 활용함으로써 조직의 경쟁력을 가질 수 있다. Barney(1986)는 파트너 조직간 서로의 약점을 상쇄시켜 줄 수 있는 상이한 배경을 가진 자원을 상호보완성이라 정의하고 있으며, Ichniowski et al.(1997)은 각 조직에서 개별적으로 나오는 성과의 합보다 시스템 전체에서 도출되는 한 번의 성과 크기가 더 큰 것을 자원의 상호보완성이라 정리하고 있다. 급변하는 경쟁 사회에서 당해 조직의 전략적 위치를 강화하기 위하여 타 조직이 보유하고 있는 자원과의 결합을 시도하게 된다.(Hagedoorn, 1993; Eisenhardt & Schoonhover, 1996; Achrol, 1997; 이춘우, 2004; 이장호, 2006).

이상에서 살펴본 자원의 두 가지 속성 ‘특수성’과 ‘상호보완성’의 관계는 시간상으로 동시에 발생되며, 순환적이라고 볼 수 있다. 즉, 조직은 전략 수행에 필요한 특수한 자원을 획득하기 위해 타 조직과 동적인 협력관계를 맺으며(Borys & Jemison, 1989) → 상호보완적인 자원은 경쟁자들이 모방할 수 없을 정도로 특유한 자원으로 형성되어야만 경쟁 우위를 차지할 수 있으며(Hunt & Morgan, 1996; 1997) → 자원의 보완성이 높을수록 투자가 몰리게 되어 특유자원이 개발될 가능성이 커지게 된다(Jap, 1999). 정리하면, 특유 자원을 창출하고자 조직간 자원을 보완하게 되며, 다시 상호보완적 자원은 특유자원을 형성하는데 직접적인 영향을 주게 된다(Lambe et al, 2002).

3) 지방자치단체간 파트너십 구축의 조건과 자원의존

자원의존이론은 상위에서 살펴본 바와 같이, 자원의 속성들이 자치단체간 파트너십 형성에 영향을 미치며, 결국 성과에 영향을 미친다고 설명한다(Barney, 1991; Peteraf, 1993), 자치단체의 성과 또는 혁신의 원천인 자원은 반드시 조직 내부에서만 충당되는 것이 아니라 외부조직과의 파트너십을 통해 자원을 보충할 수 있고, 공유할 수 있음을 지적한다. Nylen(2007: 147-149)의 연구에 따르면, 지방정부가 생산을 내부적으로 해야 할지, 아니면 다른 조직과의 파트너십을 구축해야할지 고민 중에 있을 때, 조직은 투입자원 대비 사업성과를 고려하여 파트너십 구축을 결정한다고 하였다.

<그림 1> 파트너십구축의 조건 - 투입자원대비 사업성과

자료 : Nylen(2007: 149).

위 <그림 1>을 보면, 먼저 당해 지방자치단체가 투입해야할 자원은 많은데 상대적으로 지방자치단체간 파트너십사업을 통해 얻게 되는 성과가 낮다면 파트너십을 종료하는 것이 합리적이다(그림 1의 A 영역). 둘째, 파트너십을 통해 당해 지방자치단체의 투입 자원이 적은 만큼 얻게 되는 사업성과도 낮게 나타날 것이라고 잠정적으로 결론이 나면 파트너십 구축은 가능 하나, 우선적으로 고려될 대상은 아니다(그림 1의 B 영역). 셋째, 당해 지방자치단체가 투입해야할 자원은 저(底) 또는 중(中) 수준인데, 상대적으로 공동으로 사업을 추진하여 얻게 되는 성과가 ‘중’ 수준 이상으로 기대될 경우 지방자치단체간 파트너십은 우선적으로 고려되어야할 대상이다(그림 1의 C 영역). 넷째, 당해 지방자치단체가 지방자치단체간 파트너십사업에 많은 자원을 투입해야하는 상황인데, 기대되는 사업성과도 잠정적으로는 많을 것으로 분석되는 경우에는 당장 파트너십을 구축하기 보다는 신뢰할만한 결과를 더 도출하거나 가용자원을 더 보유해야하는 조건을 먼저 갖추는 것이 요구된다고 할 수 있다. 파트너십 구축이 가능해지기 위해서는 파트너십사업의 성과가 많을 것이라는 예상만이 전제되어서는 안 되고, 지방자치단체가 투입해야할 자원이 높은 수준이면 한정된 재원으로 살림을 해야 할 지방자치단체는 그 사업에만 예산을 투입할 수 없는 제한이 존재하기 때문에 결국 파트너십을 통한 사업은 결렬될 수밖에 없다(그림 1의 D 영역). 자원의존관점에서 자원은 조직 생존에 필수적인 요소이다. 조직간 연결을 통해 의존성이 증가하고, 조직은 환경의 불확실성을 감소시켜주는 자원을 획득할 수 있다. 조직이 필요로 하는 자원에 접근하기 위하여 파트너십을 구축하게 된다(Huang and Provan 2006:  437-439).

이처럼 지방자치단체간 파트너십에서 상호의존적 자원에 대한 고려가 갖는 의미는, 자원은 조직 생존에 필수적인 요소로 지방자치단체는 부족한 자원을 보충하고자 타 지방자치단체와 파트너십을 구축하게 된다는 것이다. 부족한 자원을 보충하고 지역간 연계를 통해 우량의 특수 자원을 창출해 내기 위하여 지방자치단체는 파트너십을 선택하게 되고, 파트너십을 통해 지역사회의 환경 불확실성을 감소시키며 생산성을 제고하게 된다.

4) 지방자치단체간 파트너십의 수준

이상에서 살펴본 바와 같이 자원의존관점에서 자원은 조직 생존에 필수적인 요소이다. 오늘날 특수한 자원을 획득하는데 조직내부 자원의 한계로 말미암아, 조직간 연결을 통해 자원에 대한 의존성을 증가시켜 특수한 자원을 획득하게 된다. 그런데 최종적으로 참여하는 지방자치단체간 공동의 목적을 달성하기 위하여 상호간 관계가 장기적이고, 지속적이며, 원활한지 여부가 사업 효과성의 관건이 된다. 즉, 자원의 특수성과 상호의존성으로 인해 지방자치단체간 파트너십이 형성되어도, 그 형성된 파트너십의 수준은 강할 수도 있고, 약할 수도 있다. 파트너간 성공적인 관계를 구축하고자 할 때 그 깊이의 수준을 좌우하는 척도이자, 관계의 질을 좌우하는 것으로 신뢰와 관계몰입이라는 파트너십 규범에 주목하게 된다(Sarkar et al, 1997; Erridge & Greer, 2002).

5) 연구의 분석 틀

지금까지 자원의존이론에 입각하여 지방자치단체간 파트너십을 이론적으로 고찰한 결과, 파트너십이 맺게 되는 동기는 당해 지방자치단체가 제한적으로 보유하고 있는 자원을 타 지방자치단체로부터 보완하려는 의도로 파악되며, 파트너십을 통해 얻게 되는 최종 결과물은 조직간 자원보충을 통해 타 지방자치단체간 네트워크와는 차별된 특수한 행정서비스를 생산하게 된다는 것으로 요약된다. 아울러, 구축된 파트너십은 저마다 모두 장기적으로 원활하게 지속되는 것이 아니라, 수준의 차이를 보이게 되는데, 관계성의 수준을 매개하는 요소로 지방자치단체간 상호신뢰와 관계몰입이라는 파트너십 규범이 작용하게 됨을 알 수 있다. 종합하면, 자원의존이론 상에서 지방자치단체간 파트너십이 구축되는 데는 자원의 특수성과 상호보완성이라는 선행요인이 작용하며, 신뢰와 관계몰입의 핵심 규범이 파트너십을 촉진시키는 매개요인으로 작용하며, 그 결과 특수한 자원의 형성 및 효율성 향상과 같은 사업의 성과가 나타난다고 정리할 수 있다. 이상의 논의를 종합하여 파트너십의 선행요인, 매개요인, 결과요인간 관계를 본 연구의 분석틀로 제시하면 아래 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 연구의 분석 틀

Ⅲ. 자원의존관점의 지방자치단체간 파트너십 인과구조 모형

자원의존이론에 입각한 지방자치단체간 파트너십 구축의 선행요소로는 상호보완가능한 자원이 되며, 매개요소로는 파트너십 규범과 결과요소로서 자원의존관점에서의 사업성과로 볼 수 있다.

1. 파트너십 인과구조의 구성요소

1) 선행요소

협력사업에 투입된 자원은 서로 공유하게 되며, 상호 활용하여 공동의 목표를 달성하는데 사용된다. 자원들간 상호보완성이 발휘되어 얻게 되는 이익이나 결과는 공동의 몫으로 분배된다. 자원을 공유하는 협력 네트워크는 조직간 의존성과 제약의 산물이며 자원의 상호의존성이 조직간 상호작용을 이끌어내는 것이다.

(1) 파트너 지방자치단체의 유용성

협력은 기본적으로 파트너들간 자원을 결합하여 시너지 효과를 창출함으로써 경쟁력을 향상시키기 위한 목적을 두고 있다. 협력사업은 그야말로 단독으로 추진하는 것이 아니라 두 개 이상의 조직이 공동으로 자원을 투입하여 발생한 이익을 공유하는 것으로, 협력의 특성을 고려할 때 성공을 위한 중요한 요인은 파트너의 선택이라 할 수 있다. 파트너가 보유한 자원과 역량이 협력사업에 영향을 미치게 된다. 상호보완적 물적, 비물질적 자원을 보유한 지방자치단체를 파트너로 선정함으로써 협력이나 제휴의 필요성을 높이게 된다. 파트너가 보유한 물질적, 비물질적 자원으로는 파트너의 관리능력, 재원, 인적자원, 대외적 인지도 등이며, 파트너가 당해 지방자치단체가 보유하지 못한 차별성과 다양성도 중요한 자원으로 작용한다. 파트너가 지닌 유․무형의 자원은 제휴관계나 협력사업에서 향후 잠재적인 가치를 창조할 뿐 아니라 재무적 성과에도 영향을 미치고(Barney, 1991), 대외적으로 인지도가 높은 지방자치단체는 타 지자체에게 전략적으로 협력관계를 구축하고자 하는 동인이 되고 있으며, 상대 파트너로 선정될 수 있는 이점을 가지고 있다(Dollinger et al, 1997).

물질적 자원은 유형의 자원과, 비물질적 자원은 무형의 자원과 동일한 단어로 쓰인다.

(2) 지역 내 지지도

Nikolic & Koontz(2007)은 조직간 협력관계에서 사업성과에 영향을 미치는 변수 중 정책 행위자를 꼽고 있다. 지방정부 정책에서 이종수(2004)는 지방정부 혁신과정에서 단체장, 지방의회, 지방공무원, 지역주민, 지역내 시민단체, 학자 및 전문가, 지역내 기업, 지역언론, 지역출신 국회의원을 정책행위자로 보았는데, 이 중 지방정부 혁신에 영향을 미치는 결정적인 행위자로 단체장, 지방공무원, 지방의회, 지역주민에 주목하였다. 본 연구의 지방자치단체간 협력에서도 지역내 정책행위자들이 영향을 미치게 된다. 특별히 지역내 추진 주체의 지지도가 기관간 협력사업의 협력에 영향을 미치게 된다. 바로 추진주체들의 열정이다. 지방자치단체장의 리더십과 인식, 지방의회의원과 담당 공무원의 열정과 적극적인 지원이 중요한 추진 동인이 되고 있다. 파트너간 수평적 관계를 토대로 선도 지자체가 적극적 의지를 가지고 사업을 추진하는 경우 협력은 원활하게 진척된다. 더불어 주민들의 참여와 지원도 매우 중요하다. 적극적이고 긍정적인 주민참여는 공동협력의 활성화에 촉매제로 작용하며, 지역 전체에 공감대가 확산되어 협력사업에 대한 대내외적 관심을 증폭시켜 사업 추진을 용이하게 만든다(박양호 외, 2005).

지방정부의 혁신역량은 내․외부의 인력, 구조, 지식, 정보, 재정, 의지, 노력, 새로운 자원을 창출해 내는 능력, 조직 내․위부 혁신 주체들의 혁신 성향 등을 포함하는 포괄적인 의미(이승종 외 2008: 15)로, 이지방자치단체간 협력에 대한 본 연구에서는 협력의 자원으로 ‘지역의 역량’을 설정하지 않고, 역량 중에서도 협력에 대한 의지를 반영하는 ‘지지도’에 국한하여 살펴보았다.

(3) 중앙정부의 지원

지방자치에서 정부간 관계는 역동적인 과정으로 권력과 영향력은 시간이 지남에 따라 변화하였다. Cho & Wright(2004; 2006)에 따르면, 미국은 최근 50년 동안 중앙정부의 권력은 이동하여 더 이상 지방정부에 제약요인으로 작용하지도 않으며, 지방정부의 새로운 도전에 장애가 되는 것도 아니다. 충돌과 강압적인 중앙정부의 지위는 약화되고, 중앙정부는 이제 지방정부와의 협력의 대상으로 변모하였다. 그렇지만, 중앙정부와의 연계망 효과는 아직까지도 지방정부에 광범위하게 영향을 미치고 있다.

지방자치단체간 협력사업의 경우도 중앙정부의 협력사업에 대한 국고 우선지원 등 인센티브는 지역간 협력사업의 활성화에 중요한 요인으로 작용한다(박양호 외 2005). 또한, 광역행정의 경우 대부분 국가의 법률로 설정하여 중앙행정기관이 관장하여 추진되고 있다. 상․하수도 사무처리, 4대강 환경관련 사무처리 등은 관계 중앙부처에서 법률에 의거하여 사무가 처리되고, 해당 관계 지방자치단체는 사무를 위임받아 처리하고 있다. 이의 경우 중앙정부의 관여도가 협력사업에 영향을 미친다고 볼 수 있다. 심지어 중앙정부의 지지 정도가 어느 정도인지에 따라 관계 지방자치단체의 협력에 영향을 줄 수 있다. 종합하면, 관여 중앙부처, 사업추진 근거 법률, 중앙정부의 지지 정도, 중앙정부의 사업분담비용 모두가 지방자치단체간 협력사업의 자원으로 이용된다.

(4) 참여 지방자치단체간 자원분담정도

자원의존이론에 따르면 지방자치단체가 협력사업에서 일차적으로 당해 지방자치단체가 보유하고 있는 물질적, 비물질적 자원 모두가 경쟁력의 원천이며, 지방자치단체가 성장하는데 잠재적인 자원으로 이용된다. 지방자치단체가 협력사업에 실질적으로 투입하는 예산과 담당 공무원이 일차적인 자원으로 활용된다. 그런데 협력사업에 참여하는 지방자치단체의 수가 많을수록 그 파이는 쪼개어져서 예산과 담당 공무원이 1/N로 분담될 수 있다. 한정된 파이를 대상으로 참여자의 수가 많을수록 분담해야하는 업무나 인력, 투입예산은 그만큼 절감될 수 있다.

2) 매개요소 - 파트너십 규범

자치단체간 협력관계가 유지되기 위해서는 신뢰와 관계몰입(trust-commitment)의 규범이 필요하다(Anderson & Narus, 1990; Morgan & Hunt, 1994; 권영철, 2001a; 신동엽, 2002). 자치단체간 상생(Win-Win)전략을 추구하는데, 내면적, ‘소프트웨어적’ 파트너십으로서 신뢰와 몰입이 필요하다. 장기적 파트너십을 유지하려는 경우는 더욱더 그러하다. 상대방의 행동에 대한 믿음과 기대를 '상호 신뢰(trust)'라고 한다면, 상대 파트너와의 신뢰는 협력을 증가시키며, 기능적 갈등과 불확실성을 감소시키는데 기여한다. 지방자치단체간 안정적 협력을 구축하려면 무엇보다도 지역간 긴밀한 공조체제와 신뢰관계가 유지되어야 한다. 또한, 관계를 유지하고 강화시키는 노력의 가시화를 '관계몰입(relational commitment)'이라고 한다면, 관계몰입이 형성되어 있지 않고는 조직간 관계가 장기적으로 지속될 수 없다(Morgan and Hunt 1994).

3) 결과요소 - 자원의존의 성과

자원의존 성과는 한마디로 효과성으로 표현할 수 있는데, 품질적인 측면이나 경제적인 측면에서의 효과성을 의미한다. 여기서 품질향상이란 이전의 서비스 품질보다 나아진 상태를 의미하는 것으로 공공서비스의 최종 수혜자인 지역주민들의 만족도에 근거하기도 한다. 경제적 효과는 조직에서 부족했던 자원(인력, 건물, 기술 등)을 파트너로부터 보충했을 경우 발생한다(Nylen, 2007: 148). 제한적인 자원을 가진 조직간 협력적 네트워크에서 협력이 강화되면 자원의 상호보완성으로 시너지 효과가 나타나서 최종적으로 네트워크 참여조직들은 타 네트워크와는 차별되는 특수한 자산을 만들어내게 된다.

자치단체는 나아가 파트너십으로 생산되지 않는 정책이나 서비스에 대해서도 협력을 통해 학습하게 된 새로운 자원이나 기술, 노하우(know-how) 등을 적용시켜 품질을 향상시킬 수 있는 기회를 갖게 된다. 파트너십을 통한 자원의존 효과가 외부효과까지 창출하는 것이다.

2. 실증분석을 위한 가설의 설정

이상의 논의를 기반으로 본 연구에서는 실증분석을 위한 아홉 개의 가설을 설정하고자 한다.

1) 파트너의 유용성과 파트너십 규범 및 자원의존 성과의 관계

외부 조직과 자원을 상호보완하는 것은 서로의 약점을 상쇄시키고(Barney, 1986), 서로 특화된 자원을 결합하여 시너지 효과를 발휘하게 되며, 개별 조직에서 나오는 성과의 합(合)보다 상호관계를 맺고 있는 기관과의 전체 시스템에서 나오는 성과의 크기가 더 크게 된다. 자원의 보완성이 높을수록 특유한 자원에 대한 투자가 유발될 가능성이 높아져 특수자원 개발이 활기를 띄게 된다(Jap, 1999; Lambe et al, 2002; 전종근․안충근, 2007). 당해 기관은 파트너의 관리능력, 재원, 인적자원, 인지도 등의 국면에서 도움을 받게 된다. 자원의존이론에 입각하여 Raveed & Renforth(1983)은 국제합작투자를 연구대상으로 하여 조사한 결과 현지 파트너들이 보유한 자원이 전체 성과에 정(+)의 영향을 미친다고 하였다. 강태구․백형협(2003)의 연구에서는 파트너가 보유한 자원의 기여도가 높을수록 조직간 협력의 성과가 증대하였음을 보여주고 있다. 민간부문에서의 이러한 실증연구결과를 지방자치단체간 협력에도 적용할 수 있다고 보고, 상대 파트너의 자원이 해당 지방자치단체에 유용하게 작용할 때 상호신뢰와 관계몰입은 상승하며, 자원의존 성과도 높아질 것이라는 가설을 설정하였다.

가설 1-1 : 파트너 지방자치단체의 자원이 유용할수록 파트너십 규범에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

가설 1-2 : 파트너 지방자치단체의 자원이 유용할수록 자원의존 성과에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

2) 지역내 지지도와 파트너십 규범 및 자원의존 성과의 관계

여러 유형의 자원 중 조직의 ‘지속적인’ 경쟁우위를 제고시키는데 인적자원 역량이 중요한 역할을 한다. 조직의 인적자본이 대내외적으로 어떻게 작용하느냐에 따라 조직간 신뢰와 관계몰입, 그리고 그 조직의 성과가 좌우된다(Baron & Markman, 2003). 지방자치단체간 협력에 대하여 핵심역량 중에서도 인적자원 역량의 중요성이 강조된 연구로 한표한 외(2003)의 지방자치단체간 협력사업의 성공과 실패요인을 분석한 연구에서 자치단체장 등 관리자가 협력사업에 대해 긍정적인 생각을 보유한 경우와 부정적인 생각을 가지고 있거나 독자적 행정수행을 선호하는 경우가 각각 사업 결과의 성공과 실패로 나타났음을 보여주었다. 김선기(2003)의 연구에서도 단체장을 비롯한 관리자의 협력에 대한 전문적 가치관과 담당자의 정치적 파급효과 또는 영향력이 협력사업의 결과에 영향을 미친다고 하였다. 박양호(2005)의 연구에서도 단체장의 열정적 리더십과 인식, 담당공무원의 열정과 적극적인 지원이 협력의 주요한 추진 동인이라고 하였다. 협력사업을 추진하는 인적자원에는 단체장, 지역 공무원, 지방의회, 지역주민이 대표적이다. 이상의 논의들은 Saidel(1991)이 조직간 협력에 지역사회의 정치적 지지가 중요한 자원으로 작용함을 강조하였고, Zeemering(2008)이 정부간 협력에서 자치단체장과 의회의 역할이 중요함을 주목한 것으로 정리될 수 있겠다. 공공부문에서의 다양한 실증연구 결과와 위 논의를 토대로 지역내 구성원들의 지지도가 높을수록 지방자치단체간 협력의 신뢰와 관계몰입의 수준은 향상될 것이며, 자원의존 성과도 높아질 것이라는 가설을 설정하였다.

가설 2-1 : 지역내 구성원들의 지지도가 높을수록 파트너십 규범에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

가설 2-2 : 지역내 구성원들의 지지도가 높을수록 자원의존 성과에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

3) 중앙정부 관여와 파트너십 규범 및 자원의존 성과의 관계

과거 광역행정을 요구하는 사무나 국고 우선지원과 같은 인센티브가 지방자치단체간 협력사업의 동인으로 작용하였지만(박양호 외, 2005), 2000년도 이후 지역경쟁력 향상을 위해 지역개발, 지역 공공기관 설치 및 관리 등에 지방자치단체들이 자발적으로 협력의 취지를 모아 자원을 마련하는 경우가 증가하였음을 파악하게 된다. 또한, 행정자치부(2004; 2007), 행정안전부(2008)가 내부적으로 조사한 1995년부터 2007년까지 우리나라 전국 지방자치단체간 협력사업 276건(100%)에 대한 현황을 본 연구자가 주제별로 분석한 결과, 쓰레기처리, 하수처리, 물관리 및 환경보전사업으로 구성되는 ‘환경 관련사업’이 75건(27.2%), 도로 및 교통시설 설치, 공동시설 설치 및 운영, 지역경제 및 지역개발, 행사개최, 교통노선조정 및 운영으로 구성되는 ‘지역경제 및 지역개발 관련사업’이 137건(49.6%), 교육 및 연구개발, 친선교류, 일반행정 및 재정, 재난 및 소방관리로 구성되는 ‘일반행정 관련사업’이 64건(23.2%)으로 구성된다. ‘지역경제 및 지역개발 관련사업’과 ‘일반행정 관련사업’은 중앙정부의 국가위임사무도 아니고, 지방자치단체의 자치사무가 대부분이며, 이 경우 중앙정부의 관여보다는 지방자치단체의 행정 자치권이 보다 강하게 작용될 수 있다. 이에 최근 지방자치단체간 파트너십의 경우 지방정부의 자율성을 최대한 확보할수록, 즉 중앙정부의 간섭을 최소한으로 할수록 협력의 성과는 향상될 것으로 정리할 수 있겠다. 따라서, 중앙정부의 개입이 최소한일 때 지방자치단체간 파트너십 규범은 증가하고, 사업의 성과 또한 향상될 수 있을 것으로 가설을 설정한다.

가설 3-1 : 중앙정부의 관여가 적을수록 파트너십 규범에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

가설 3-2 : 중앙정부의 관여가 적을수록 자원의존 성과에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

4) 참여 지방자치단체간 자원분담정도와 파트너십 규범 및 자원의존 성과의 관계

오늘날 복잡한 환경 속에서 조직 내부에서만 특수한 자원을 찾기에는 한계가 있다. 외부 조직과의 파트너십을 통해 자원을 공유할 때 경쟁력있는 특수한 자원을 새롭게 발굴하게 된다. 협력 네트워크에 참여한 지방자치단체 각각이 투자해야할 자원은 참여 기관의 수만큼 1/N으로 쪼개진다. 참여 기관의 수가 많을수록 해당 지방자치단체가 지출해야 하는 파이는 작아진다. 따라서, 당해 지방자치단체가 투입해야할 자원이 적을수록, 즉 자원분담의 정도가 클수록 상대 파트너에 대한 신뢰와 관계몰입이 증가할 것이며, 자원의존 성과도 높아질 것이라는 가설을 설정할 수 있다.

가설 4-1 : 참여 지방자치단체간 자원분담정도가 클수록 파트너십 규범에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

가설 4-2 : 참여 지방자치단체간 자원분담정도가 클수록 자원의존 성과에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

5) 파트너십 규범과 자원의존 성과의 관계

지방자치단체간 파트너십은 조직간 상호작용을 향상시키고, 상호의존성을 강화시켜 공유해야할 자원에 대한 거래 및 교환이 원활하게 추진되어 최종적으로 제3의 특수한 자원을 창출시킨다. 지방자치단체간 파트너십을 통해 나타나는 시너지효과로는 행정서비스의 품질향상은 물론 타 행정서비스의 품질향상으로도 표출된다. 이러한 공동의 목표에 지방자치단체간 상호신뢰와 관계몰입이 영향력을 행사하게 된다. Sarkar et al.(1997)은 민간영역의 건설산업분야의 국제합작연구에서 신뢰와 관계몰입이 프로젝트의 전략적 이득이라는 사업성과에 긍정적 효과를 가져온다는 것을 입증하였다. 국내 연구로 권영철(2001a)은 국제합작제휴에서 신뢰와 몰입이 합작목표를 달성하는데 정(+)의 영향을 미치는 것을 밝혀냈다. 본 논문의 이론과 민간부문에서의 실증연구결과를 토대로 지방자치단체간 신뢰와 관계몰입도가 높을수록 자원의존 성과는 높게 나타날 것이라는 가설을 설정하였다.

가설 5 : 지방자치단체간 파트너십 규범 수준이 높을수록 자원의존 성과에 긍정적(+) 영향을 미칠 것이다.

Ⅳ. 구조적 인과구조에 대한 실증분석

1. 조사의 설계

1) 조사대상 - 지방자치단체간 협력사업

자원의존의 관점에서 지방자치단체간 파트너십에 영향을 미치는 결정요인은 무엇이며, 파트너십을 통한 자원의존 성과는 무엇인지에 대해 알아보고자 본 연구는 2008년 현재 진행 중에 있는 지방자단체간 협력사업을 연구 대상으로 삼았다. 지방자치단체간 협력의 형태로는 지방지차단체 조합, 행정협의회, 전국협의체, 사무위탁, 협력사업, 직원파견 및 인사교류, 주식회사 및 제3섹터 조직의 공동설립, 사단법인 및 재단법인의 공동설립(「지방자치법」법률 제10272호) 등이 있는데, 이중 협력사업은 별다른 법적 구속 없이 지방자치단체간 상생을 이끌어 내는데 유용하게 활용될 수 있는 방식으로 지방자치단체간 파트너십의 전형적인 유형이라고 볼 수 있다(한표환 외, 2002: 26; 김선기․한표환, 2003: 112). 일차적으로 지방자치단체간 상호의존적, 특수한 지역자원을 이용하여 협력사업을 추진하고 있는 대표적인 사례를 조사한 결과 <표 1>에서 보는 바와 같이, 그 지역을 대표하는 자원을 단독으로 이용하고 있기 보다는 관계 자치단체간 네트워크로 연계하여 활용하면서 타 지역의 네트워크와는 구별된 특징적인 자원을 창출해 내고 있음을 알 수 있다.

협력사업명	참여 지자체	파트너십의 동인- 상호의존적․특수한 지역자원
수도권 대중교통 통합요금제 확대시행	서울-경기	서울-경기간 유동인구의 급증으로 교통난을 공동으로 해결하려는 파트너십 구축
인천 앞바다 쓰레기 공동처리	서울-경기- 인천	인천 앞바다 쓰레기를 기존 인천 단독으로 처리하는데 드는 비용의 과다로 환경원인자부담원칙에 입각하여 3개 시․도간 공동 처리 파트너십 구축
수도권 대기환경 개선 사업	서울-경기- 인천	수도권의 대기환경 저하로 3개 시․도간 공동 처리 파트너십 구축
경기-충남 상생펀드	경기-충남	경기도에는 기업체의 본사가 주로 위치하고 충남에는 기업체의 생산단지가 주로 위치하여 평소 경기-충남간 기업간 교류가 빈번하였음. 각자 지역에 위치한 기업을 육성하기보다는 양도에 걸쳐있는 기업들을 공동으로 육성할 수 있다는 동인이 있어 파트너십 구축
경기-충남 시장개척단 공동파견	경기-충남	상동
충청권 IT산업 클러스터 사업	대전-충북- 충남	대덕연구단지의 R＆D기능(대전)과 천안-아산(충남), 청주-청원(충북)을 중심으로 생산기능을 담당하는 선도기업과 첨단벤처기업이 자동차 도달거리 1시간 내에 집적되어 기능적 연계를 맺고 있음. 산업집적의 중요성을 부각. 대전(정보통신, 메카트로닉스)- 충남(자동차부품, 전자정보, 첨단문화산업)- 충북(반도체산업, 전기전자융합부품) 은 IT삼각벨트를 형성하고 있어 IT 클러스터 사업에 대한 파트너십 구축
대구경북 한방산업진흥원 공동건립 및 운영	대구-경북	역사, 문화, 지리적으로 하나의 공동체 의식을 지닌 대구-경북은 경제통합 추진의 일환으로 풍부한 한약 자원과 한방인프라를 결합하여 기술집약형 한방클러스터 조성의 파트너십 구축
섬유진흥사업 (밀라노 프로젝트)	대구-경북	섬유산업의 본사는 대구광역시에, 생산업체들은 주로 경북도에 위치한 점을 감안하여 공동산업 추진
모바일필드테스트베드 구축운영	대구-경북	경북 구미시에 모바일(휴대폰)관련 기업에 위치. 대구경북을 중심으로 전국 모바일 중소기업들의 이용이라는 특수 자원을 활용하여 공동으로 모바일필드테스트베드 (MFT) 기반 구축 및 서비스 제공 파트너십 구축. 지식경제부와 한국산업기술평가원이 실시한 지역산업진흥사업 중간평가에서 최우수평가를 받음
임베디드 S/W 연구센터 설립	대구-경북	임베디드는 기계 내장프로그램으로 상위 사업과 추진 동인이 동일함.
부산․진해 경제자유구역 관리	부산-경남	그동안 부산항은 화물처리량 급증, 중국경쟁항만의 등장으로 항만 경쟁이 치열하게 전개. 부산 강서구와 경남 진해시 일대에 동북아 허브항만 건설과 외국인 투자기업의 경영 및 정주환경을 조성하기 위하여 설치된 부산․진해경제자유구역을 공동 관리하는 파트너십 구축
부산-경남 경마공원 조성	부산-경남	부산광역시 강서구-경상남도 김해시 경계지역에 경마공원을 조성하여 지역주민 여가 및 편의시설 제공
백제문화제	충남도- 공주시- 부여시	1979년부터 윤번제로 공주시와 부여군에 백제문화제가 개최되던 것을 격년제 시행보다는 양 시․군에서 나누어 매년 실시하여 양적․질적으로 제고시키고자함
탐진강 은어자원 보존	장흥군- 강진군	탐진강이 장흥댐 건설과 환경오염 등 일부시설된 어도의 기능 미흡으로 소하천어류의 이동에 장애를 받아 서식환경이 변화되어 점차 자원이 감소된 실정. 탐진강은 장흥군과 강진군으로 관할 구역이 분리되어 있어 탐진강 환경 및 수산자원 보호로 유용한 내수면 자원조성, 어족자원 조성 등 탐진강 보호를 위한 공동대처.
마산-창원-진해 버스노선조정	마산시- 창원시- 진해시	창원으로 경남도청이 이전해 오기 전까지 마산중심 생활권역이었으나 도청이전으로 창원시 인구 증가추세. 창원은 마산에 비해 버스운송업체가 매우 적었음. 대중교통 수단이 미흡한 창원시는 마산시와 공동운송구역임을 알리고 버스노선조정 등으로 대중교통 서비스를 향상시키는 파트너십 구축
산청-함양사건 추모공원 공동관리	산청군- 함양군	산청․함양사건 희생자합동묘역의 효율적인 관리를 위하여 산청군과 함양군이 공동으로 관리.
지리산권 광역관광개발	3개도 7개시․군 (남원,장수,곡성,구례,함양,산청,하동)	지리산․섬진강 등의 수려한 자연자원과 잠재 관광자원이 다양하고 풍부하나 체계적인 관광개발이 미흡하여 공동연계사업 등 통합적인 관광개발계획 수립. 남원시․장수군(전북)-곡성군․구례군(전남)-함양군․산청군․하동군(경남)
폐광지역개발	강원도- 삼척시- 정선군- 태백시- 영월군	석탄산업의 사양화로 낙후된 폐광지역의 경제를 진흥시키고 주민생활향상을 위하여 <폐광지역개발 지원에 관한 특별법>에 의거 (주)강원랜드 이익금의 일부를 시․군계획에 따라 폐광지역 활성화 사업 추진
중부내륙 공동관광홍보	3개도 6개시․군	평창군, 영월군(강원)-제천시,단양군(충북)- 영주시, 봉화군(경북) 중부내륙 6개 시․군은 국토의 중심축에 위치하지만 상대적으로 낙후되어 왔다는데 인식을 같이하고 공동발전을 위해 적극 협력하기로 도모함. 공동으로 관광홍보활동 파트너십 구축

<표 1> 상호의존적, 특수한 지역자원을 활용하여 파트너십을 구축한 대표적인 예

자료 : 인터뷰(2008.2-9) 내용을 바탕으로 작성.

2) 조사항목 및 자료의 수집

지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과에 대해 알아보는 본 연구는 상위에서 검토한 이론과 행정자치부(2004: 2007), 행정안전부(2008)가 내부적으로 조사한 1995-2007년 우리나라 전국 지방자치단체간 협력사업을 바탕으로, 일차적으로 2008년 행정안전부 광역행정담당자와 인터뷰를 실시하였고, <표 2>와 같이 측정변수를 조작적으로 정의하여 조사항목을 수립하였다. 본 측정지표는 정성적 지표(주관적 5점 척도에 의한 인식 측정)와 정량적 지표(중앙정부의 사업지원액, 관계 중앙부처수, 중앙관계법률, 당해 지방자치단체의 사업비, 사업 참여지방자치단체 총수)를 적절히 구성하였다.

조사는 2008년도 현재 진행 중인 지방자치단체간 협력사업을 대상으로 2008년 2월 20일부터 8월 31일까지 총 5.2개월 동안 전국 지방자치단체간 협력사업의 담당 공무원(담당자 및 담당팀원)에게 심층 면접 및 설문을 실시하였다. 협력사업으로는 총 217개의 사업이 수집되었고, 각 사업마다 참여한 지방자치단체에 각각 조사를 한 결과 354개 자료를 수집할 수 있었다. 수집된 354개 자료를 행정단위별로 구분하면, 응답한 광역자치단체는 191개(53.95%), 기초자치단체는 163개(46.05%)로 집계되었고, 조사대상사업을 사업주제별로 구분하면 ‘환경 관련사업’이 103개(29.1%), ‘지역경제 및 지역개발 관련사업’이 158개(44.6%), ‘일반행정 관련사업’이 93개(26.3%)로 집계되었다.

지방자치단체간 파트너십의 패턴은 지방자치단체간 계층별, 사업의 주제별에 따라 다른 양상을 보일 것으로 예상되나 본 연구는 일차적으로 전국적인 상황을 살펴보는 것이기 때문에 연구의 범위를 전국 분석으로 제한하였다.

구체적으로 응답한 조사대상사업의 지역별 분포는 서울특별시 10개(2.82%), 인천광역시 8개 (2.26%), 대전광역시 9개(2.54%), 광주광역시 7개(1.98%), 대구광역시 25개(7.06%), 울산광역시 12개(3.39%), 부산광역시 27개(7.63%), 경기도 9개(2.54%), 충북도 10개(2.82%), 충남도 11개(3.11%),  전북도 2개(0.56%), 전남도 8개(2.26%),  경북도 29개(8.19%),  경남도 16개(4.52%),  강원도 8개(2.26%), 서울 기초자치단체 9개(2.54%), 대전 기초자치단체 1개(0.28%), 울산 기초자치단체 4개(1.13%), 부산 기초자치단체 9개(2.54%), 경기 기초자치단체 26개(7.34%), 충북 기초자치단체 3개(0.85%), 충남 기초자치단체 3개(0.85%), 전북 기초자치단체 11개(3.11%), 전남 기초자치단체 38개(10.73%), 경북 기초자치단체 16개(4.52%), 경남 기초자치단체 35개(9.89%), 강원 기초자치단체 8개(2.26%)로 구성되었다.

주제별로 구체적으로 ① ‘환경관련사업’ 103개(29.1%)는 쓰레기처리 37개(10.5%), 하수처리 15개(4.2%), 물관리 및 환경보전 51개(14.4%)로 구성된다. ② ‘지역경제 및 지역개발 관련사업’ 158개(44.6%)는 도로 및 교통시설 설치 29개(8.2%), 공공시설 설치 및 운영 13개(3.7%), 지역경제 및 지역개발 89개(25.1%), 행사개최 8개(2.3%), 교통노선 조정 및 운영 19개(5.4%)로 나타났다. ③ ‘일반행정 관련사업’ 93개(26.3%)는 교육 및 연구개발 10개(2.8%), 친선교류 19개(5.4%), 일반행정 및 재정 44개(12.4%), 재난 및 소방관리 20개(5.6%)로 집계되었다.

<표 2> 인터뷰 및 설문의 조사항목 체계

문항	측정변수(변수의 조작적 정의)	변수	측정방법
1	파트너지자체의 기술 및 노하우(관리능력)의 유용성	X1	등간척도
2	파트너지자체가 제공하는 재원(자금)의 유용성	X2	등간척도
3	파트너지자체에 소속된 인적자원(공무원)의 유용성	X3	등간척도
4	파트너지자체의 대외적 인지도(명성도)	X4	등간척도
5	파트너지자체의 차별화된(특수한) 행정서비스	X5	등간척도
6	파트너지자체의 다양한 행정서비스	X6	등간척도
7	단체장의 추진 의지	X7	등간척도
8	지방공무원의 지지	X8	등간척도
9	지방의회의 지지	X9	등간척도
10	지역주민의 지지	X10	등간척도
11	중앙정부의 개입정도	X11	등간척도
12	중앙정부의 사업지원액(원)	X12	비율척도
13	관계 중앙부처(수)	X13	비율척도
14	중앙 법률 설치(개)	X14	비율척도
15	당해 지자체 투입액(원)	X15	비율척도
16	사업 참여지자체(수)	X16	비율척도
17	당초 계획 준수(이행)에 대한 믿음	Y1	등간척도
18	사업 수행 역량에 대한 믿음	Y2	등간척도
19	추가적인 노력 및 투자에 대한 믿음	Y3	등간척도
20	파트너의 정직에 대한 믿음	Y4	등간척도
21	상호호혜적인 의사결정에 대한 믿음	Y5	등간척도
22	자원 제공을 위한 노력	Y6	등간척도
23	문제발생시 해결을 위한 노력	Y7	등간척도
24	목표 달성을 위한 노력	Y8	등간척도
25	관계 증진을 위한 노력	Y9	등간척도
26	상호간 특수한 역량 창출	Y10	등간척도
27	서로 다른 역량을 이용하여 목표달성	Y12	등간척도
28	행정서비스 품질향상	Y13	등간척도
29	타 행정서비스 품질향상에 영향 미침	Y14	등간척도

2. 실증분석 결과

수집된 자료는 지방자치단체간 파트너십의 선행요인, 매개요인, 결과요인간 구조적 인과관계를 분석하기 위하여 구조방정식모형(SEM: Structural Equation Model)을 이용하였다. 분석에 앞서 우선 수집된 자료의 조사항목이 타당한지를 검정하기 위해 직각회전에 의한 탐색적 요인분석을 실시하였고, 요인별로 잠재변수를 부여하였으며, 잠재변수별로 측정변수의 신뢰도분석을 통해 내용의 일관됨을 검정하였다.

1) 측정항목의 단일차원성 검정

먼저 측정 독립변수의 타당성을 살펴본 결과, 잠재변수로서 파트너 유용성(V1), 지역내 지지도(V2), 중앙정부 관여(V3), 자체투입자원(V4)으로 묶여졌고, 각각의 내용일관성은 각각 Cronbach's α가 0.7이상으로 일반적인 수용기준치를 넘었다.

<표 3> 독립변수 측정항목의 타당성 및 내용일관성 검정 결과

구분		타당성검정-탐색적요인분석결과					내용일관성검정- 신뢰도분석결과
문항	측정변수	Component				아이 겐값 (설명 변량%)	잠재 변수	요인별 Cronbach's Alpha	독립변수전체 Cronbach's Alpha
		1	2	3	4
X6	파트너다양성	.884	.146	-.061	.078	5.007 (31.294)	파트너 유용성 (V1)	.916	.726
X5	파트너차별성	.871	.148	-.058	.077
X4	파트너인지도	.862	.141	-.134	.058
X1	파트너관리	.853	.103	-.072	.062
X3	파트너공무원	.816	.105	-.034	.057
X2	파트너재원	.701	.086	.170	.046
X9	지방의회지지	.153	.888	.118	-.023	2.952 (18.449)	지역내 지지도 (V2)	.896
X8	지방공무원의지	.135	.877	.040	-.006
X7	단체장의지	.159	.848	-.041	.051
X10	주민지지	.133	.828	.080	-.058
X11	중앙관여도	.016	.058	.916	-.012	2.239 (13.996)	중앙정부 관여 (V3)	.790
X13	중앙부처	.005	.033	.731	.337
X14	중앙법률	-.165	.162	.731	-.296
X12	중앙금액	-.032	-.014	.728	.001
X16	참여지자체수	.031	.048	-.194	.863	1.285 (8.031)	지자체간 자원분담도(V4)	-.823
X15	자체금액	-.225	.085	-.268	-.670

매개 및 종속변수 측정항목에 대해서도 직각회전에의한 탐색적 요인분석을 실시한 결과, <표 4>에서 보는 바와 같이 파트너십 규범(V5)과 자원의존 성과(V6)라는 잠재변수를 얻었고, 각각의 Cronbach's α가 0.7이상으로 내용의 일관성 또한 검정되었다.

<표 4> 매개․종속변수 측정항목의 타당성 및 내용일관성 검정

구분		타당성검정 -탐색적요인분석결과			내용일관성검정 -신뢰도분석결과
문항	측정변수	Component		아이겐값 (설명변량%)	잠재변수	요인별 Cronbach's Alpha
		1	2
Y4	정직믿음	.841	.140	6.952 (53.477)	파트너십 규범 (V5)	.930
Y1	이행믿음	.813	.201
Y2	역량믿음	.810	.193
Y3	노력믿음	.766	.144
Y5	호혜믿음	.750	.160
Y6	자원노력	.737	.388
Y8	목표달성노력	.728	.399
Y7	해결노력	.700	.391
Y9	관계노력	.675	.403
Y12	품질향상	.256	.813	1.528 (11.757)	자원의존 성과 (V6)	.813
Y11	목표달성	.224	.785
Y13	타품질향상	.274	.722
Y10	역량창출	.116	.720

일차적으로 탐색적 요인분석과 신뢰도분석을 통해 파트너 유용성(V1), 지역내 지지도(V2), 중앙정부 관여(V3), 지자체간 자원분담정도(V4), 파트너십 규범(V5)과 자원의존 성과(V6)라는 잠재적 요인들이 확보되었지만, 이차적으로 잠재요인별로 항목구성의 최적상태를 갖추었는지 살펴보기 위하여 분석과정에서 단일차원성을 저해시키는 항목들을 제거하는 확인적 요인분석을 실시하였다. 아울러, 측정항목들이 과연 잠재변수를 구성하는데 타당한 것인가를 검사하기 위하여 구성의 타당도(construct validity)로 분산추출지수(Variance Extracted)를 도출한 결과, 중앙정부 관여(V3)변수를 제외하고 일반적으로 수용가능한 지수 0.5이상을 넘었다. 중앙정부지원(V3)의 경우 분산추출지수는 0.5를 충족시키기 못하지만, 항목구성의 적합도를 평가한 GFI, AGFI, NFI, RMR, Q값이 만족스러운 것으로 나타나 측정항목과 잠재변수간 타당성과 일관성을 확보하였다고 볼 수 있다.

<표 5> 독립․매개․종속변수 측정항목의 확인적 요인분석 및 분산추출지수

잠재변수		GFI	AGFI	NFI	RMR	Q ([eqn: {x} ^{2}]/p)	비고	Variance extracted
V1	파트너 유용성	.985	.954	.990	.018	2.531	-	.65
V2	지역내 지지도	.995	.951	.996	.008	3.486	-	.70
V3	중앙정부 관여	.998	.989	.997	.025	.750	-	.40
V4	지자체간 자원분담도	-	-	-	-	-	측정항목2개 d.f.<0	-
V5	파트너십 규범	.995	.944	.997	.006	2.007	-	.68
V6	자원의존 성과	.996	.957	.994	.012	3.033	-	.59

기준 : GFI(Goodness-of-Fit Index: ≥ .90 이 바람직),

AGFI(Adjusted Goodness-of-Fit Index: ≥ .90 이 바람직),

NFI(Normed Fit Index: ≥ .90 이 바람직),

RMR(Root Mean Residual: ≤ .05 이 바람직)

Q([eqn: x^{2}]/p)(≤ 3 이 바람직, sample이 300개 이상일 때)[eqn: ^{ x}]

Variance extracted(분산추출지수) : ∑표준적재치2 /〔(∑표준적재치2)+(∑측정변수의 오차) :

(≥.5가 바람직)[eqn: ^{ x}]

2) 각 변수간 상관관계

측정변수들의 단일차원성과 확인요인분석결과 입증된 각 연구단위별 척도들에 대해 서로의 관계가 어떤 방향이며, 어느 정도의 관계를 갖는지 알아보기 위해 상관관계분석을 실시하였다. 양쪽검정을 실시하여 유의확률이 유의수준인 .05보다 작게 나타난 변수간 서로 상관관계가 있음을 알 수 있다.

<표 6> 각 연구변수들간 상관관계

변수		V1	V2	V3	V4	V5	V6
V1	Pearson Correlation	1	.299(**)	-.080	-.053	.346(**)	.376(**)
	Sig. (2-tailed)		.000	.134	.321	.000	.000
V2	Pearson Correlation	.299(**)	1	.127(*)	.022	.310(**)	.290(**)
	Sig. (2-tailed)	.000		.017	.682	.000	.000
V3	Pearson Correlation	-.080	.127(*)	1	-.271(**)	-.088	-.061
	Sig. (2-tailed)	.134	.017		.000	.099	.253
V4	Pearson Correlation	-.053	.022	-.271(**)	1	-.024	.087
	Sig. (2-tailed)	.321	.682	.000		.650	.100
V5	Pearson Correlation	.346(**)	.310(**)	-.088	-.024	1	.563(**)
	Sig. (2-tailed)	.000	.000	.099	.650		.000
V6	Pearson Correlation	.376(**)	.290(**)	-.061	.087	.563(**)	1
	Sig. (2-tailed)	.000	.000	.253	.100	.000
** Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
* Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).

3) 인과구조 분석 결과

지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 사업성과에 대해 구조방정식모형을 이용하여 실증분석을 실시한 결과는 다음과 같다. 우선 모형의 적합도를 살펴보는 지수들로 [eqn: {x} ^{2}] = 256.154, d.f. = 282, p = .863, Q([eqn: {x} ^{2}]/d.f.) = .908, RMR = .033, GFI = .954, AGFI = .929, NFI = .963, NNFI = .947이 적정기준을 충분히 만족하고 있어 모형으로 채택가능하다.<그림 3 참조>

먼저, 본 연구에서 설정한 가설의 채택여부를 검정한 결과 아래 <표 7>에서 보는 바와 같이, 파트너 유용성(V1)이 파트너십 규범(V5)에 정(+)의 영향을 미칠 것이라는 가설1-1은 비표준화계수 .170(t-value 3.639)로 채택되어, 파트너 지방자치단체의 자원이 유용할수록 지방자치단체간 파트너십 규범이 높아진다는 것이 입증되었다. 아울러, 파트너 유용성(V1)이 자원의존 성과(V6)에 정(+)의 영향을 미칠 것이라는 가설1-2도 비표준화계수 .122(t-value 3.524)로 채택되어 파트너 지방자치단체의 유용성이 지방자치단체간 자원의존 성과에 영향을 미치는 것으로 드러났다. 지역내 지지도(V2)가 강할수록 파트너십 규범(V5)이 높아질 것이라는 가설 H2-1도 비표준화계수 .245(t-value 4.947)로 채택이 확인되었지만, 지역내 지지도(V2)는 자원의존 성과(V6)에 영향을 미칠 것이라는 가설 H2-2는 기각되었다. 중앙정부 관여(V3)가 적을수록 파트너십 규범에 긍정적 영향을 미칠 것이라는 가설 H3-1은 채택되었으나, 중앙정부 관여와 자원의존 성과간에는 영향관계가 없는 것으로 나타났다. 지방자치단체간 자원분담정도(V4)가 클수록 파트너십 규범(V5)에 긍정적 영향을 미칠 것이라는 가설 H4-1과, 자원의존 성과(V6)에 긍정적 영향을 미칠 것이라는 가설 H4-2는 모두 기각되었다. 지방자치단체간 파트너십 규범(V5)이 강할수록 자원의존 성과(V6)가 높을 것이라는 가설 H5-1은 채택되었다.

<표 7> 인과구조의 가설검정 결과

가설	가설경로	방향	비표준화계수	표준 오차	t값	표준화 계수	채택 여부
H1-1	파트너 유용성→파트너십 규범	+	.170	.047	3.639	.255	채택
H1-2	파트너 유용성→자원의존 성과	+	.122	.035	3.524	.199	채택
H2-1	지역내 지지도→파트너십 규범	+	.245	.050	4.947	.304	채택
H2-2	지역내 지지도→자원의존 성과	+	.048	.037	1.300	.073	기각
H3-1	중앙정부 관여→파트너십 규범	-	-.044	.018	-2.437	-.133	채택
H3-2	중앙정부 관여→자원의존 성과	-	.002	.013	.179	.009	기각
H4-1	지자체간 자원분담도→파트너십 규범	+	-.055	.055	-.996	-.073	기각
H4-4	지자체간 자원분담도→자원의존 성과	+	-.015	.029	-.520	-.025	기각
H5	파트너십 규범→자원의존 성과	+	.432	.058	7.423	.532	채택

** : p< .01 , * : p< .05

지방자치단체간 파트너십 규범(V5)에 가장 많은 영향을 미치는 독립변수로는 아래 <그림 3>에서 보는 바와 같이, 지역내 지지도(V2)가 표준화계수 .304로 가장 높게 나타났고, 그 다음으로는 파트너 유용성(V1)이 .225, 중앙정부 관여(V3)는 -.133, 지자체간 자원분담정도(V4)가 -.073 순으로 분석되었다. 지자체간 자원분담정도(V4)를 제외한 독립변수들 V1, V2, V3 모두는 파트너십 규범(V5)에 의미있는 영향을 미치고 있다. 자원의존 성과(V6)에 영향을 미치는 변수는 파트너십 규범(V5)이 자원의존 성과에 미치는 영향이 표준화계수가 .532로 가장 큰 영향관계가 도출되었다. 독립변수 중에는 파트너 유용성(V1)이 표준화계수가 .199로 나타나 의미있는 영향관계를 보여주었다. 나머지 변수들은 자원의존 성과(V6)에 직접적인 영향을 미치지 않는 것으로 나타났으며, 지역내 지지도(V2)와 중앙정부 관여(V3)는 파트너십 규범(V5)을 통해 간접적으로 자원의존 성과(V6)에 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

<그림 3> 인과구조 모형검정 결과

주1 : 굵은 선은 가설이 채택된 경로, 점선은 가설이 기각된 경로를 의미함

주2 : 모형의 경로계수는 상대적 영향력을 비교할 수 있는 표준화계수임

주3 : Squared Multiple Correlation(다중상관치) : V1+V2+V3+V4→V5 : .207

V1+V2+V3+V4+V5→V6 : .446

주4 : 모형의 적합도 - [eqn: {x} ^{2}] = 256.154, d.f. = 282, p = .863, Q([eqn: {x} ^{2}]/d.f.) = .908

RMR = .033, GFI = .954, AGFI = .929, NFI = .963, NNFI = .947

** - p< .01, * - p< .05

본 연구는 지방자치단체간 자원, 파트너십 규범, 자원의존 성과의 각 변수간 영향에 대해 살펴보는 것으로, 각 변수간 영향력의 총효과를 살펴보면 다음 <표 8>과 같다. 총효과는 직․간접효과로 분해가 가능한데 실증분석 결과, 지방자치단체 상호간 의존하고 있는 자원들은 파트너십 규범(V5)에 모두 직접적인 영향을 미치지만, 자원의존 성과(V6)에는 파트너십 규범(V5)만이 직접효과를 미치고 있으며, 독립변수 4개는 직접효과와 간접효과가 합해져 총효과로 나타나는 것을 볼 수 있다. 구체적으로, 독립변수 중 파트너 유용성(V1)이 총효과 .196으로 가장 많은 영향을 미치고 있는데, 이 총효과는 직접효과 .122와 간접효과 .073의 합으로 분해되어 직접효과가 더 많은 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 그 다음으로 지역내 지지도(V2)는 총효과 .154로 직접효과 .048과 간접효과 .106으로 구성되어 간접효과의 영향이 더 크게 나타났다. 자원분담정도(V4)는 부(-)의 총효과 -.039로 나타나는데, 이는 직접효과 -.015와 간접효과 -.024의 합으로 구성되며 간접효과가 더 크다. 중앙정부 관여(V3)도 부(-)의 총효과 -.017로, 이는 직접효과 .002, 간접효과 -.019의 합으로 직․간접효과가 일부 상쇄되고 간접효과의 영향이 우세한 것으로 분석되었다.

<표 8> 인과효과 분해

구분		파트너 유용성 (V1)	지역내 지지도 (V2)	중앙정부 관여 (V3)	자원 분담정도 (V4)	파트너십 규범 (V5)	자원의존 성과 (V6)
파트너십 규범 (V5)	직접효과	.170	.245	-.044	-.055	.000	.000
	간접효과	.000	.000	.000	.000	.000	.000
	총효과	.170	.245	-.044	-.055	.000	.000
자원의존 성과 (V6)	직접효과	.122	.048	.002	-.015	.432	.000
	간접효과	.073	.106	-.019	-.024	.000	.000
	총효과	.196	.154	-.017	-.039	.432	.000

주 : 인과효과의 계수는 비표준화계수를 의미함.

Ⅴ. 실증분석결과의 해석과 함의

자원의존관점에서 지방자치단체간 파트너십에 영향을 미치는 결정요인과 사업성과에 대해 실증적으로 분석한 본 연구 결과에 따라 다음과 같은 함의를 도출할 수 있다.

첫째, 파트너가 보유한 자원의 유용성이 지방자치단체간 파트너십 규범에 미치는 영향과 자원의존 성과에 미치는 영향에 대해 실증적으로 분석한 결과, 모두 통계적으로 유의미한 인과관계가 존재하였다. 협력사업에서 참여 지방자치단체간 파트너십 규범을 강화하고, 궁극적으로 자원의존 성과를 높이는데 파트너의 역할과 기능이 현장에서 크게 좌우했음을 보여준다. 해당 지방자치단체가 갖고 있지 않거나 부족한 기술 및 노하우(관리능력), 재원(자금), 인적자원(공무원), 대외적 인지도(명성도), 차별화된(특수한) 행정서비스, 다양한 행정서비스를 파트너 지방자치단체로부터 충족하게 될 때, 지방자치단체간 파트너십 구축에 대한 요청은 증가하게 되며, 참여 지방자치단체간 상호신뢰와 관계몰입이 증가하고, 자원의존에 따른 사업성과도 높아짐을 알 수 있었다. 자원의존 성과를 높이기 위해 파트너 상호간 보완적인 존재로서 다가서기 위해 일방적으로 다른 지자체에 의존하려하지 말고, 스스로 자원을 겸비하여 서로가 자원을 보완받을 수 있도록 하여야겠다. 파트너가 유용하지 않다고 느껴질 때 상호간 신뢰와 관계몰입은 장기적으로 지속되기 어려우며 종국에는 사업성과를 보기어렵게 된다. 따라서, 파트너로부터 당해 지방자치단체가 부족한 부분을 채울 수 있다는 기능적 혜택이 발생할 수 있도록 전략적 의도성을 적극 자극하는 묘안들이 계속적으로 필요하다. 예를 들면, 참여 지방자치단체들이 거래 및 교환할 수 있는 자원을 당사자들이 교차로 수시 점검하여 필요한 자원의 종류와 수준 등에 대해 정확하게 요청하고 명시해야 할 것이다. 뿐만 아니라, 협력사업을 추진시 필요한 기술 및 전문성에 대해 상호 교육․훈련․학습되어야겠다.

둘째, 자치단체장, 지방공무원, 지방의회, 지역주민들로 대표되는 지역내 정책행위자들이 협력사업을 지지하는 정도가 파트너십 규범에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편, 자원의존 성과에는 직접적인 영향관계가 성립되지 못하였다. 대신, 비록 지역내 지지도가 자원의존 성과에 직접적인 영향을 미치지는 못하지만, 파트너십 규범을 통해서 간접적으로 자원의존 성과에 영향을 미치고 있는 것으로 분석되었다. 지역내 지지도가 높을수록 파트너십 규범이 향상되어 최종적으로 자원의존 성과에 영향을 미치게 되는 것으로, 파트너십 규범의 매개적 역할이 중요함을 인지하게 된다. 여기서 파트너십 규범은 인과관계의 중앙에 위치하여 중계역할을 하고 있다. 비록 간접적이기는 하나 지역내 지지도도 종국에는 사업성과에 영향을 미치는 것으로 협력사업을 향한 지역내 지지도를 결집시키는 것에 주력할 필요가 있다. 단체장은 전시행정과 임기내 업적 치적에 관심이 높아서 오히려 권한이나 이권, 영향력이 축소된다고 인정되는 협력사업을 꺼리는 경향이 있다. 지방공무원의 경우 타 지방자치단체 공무원과 번거로운 의사소통 및 업무보고 라인을 2-3배 더 거쳐야 하는 절차의 번잡함을 고되게 느낄 때 협력사업을 꺼리게 된다. 지방의회와 지역주민들도 지역에 피해를 가져온다고 동요될 경우 협력사업에 대해 반대표를 던지게 된다. 이러한 모든 비협조적인 태도는 지자체 단독사무보다 협력사업이 자원의존차원에서 보다 효과적이라는 것을 객관적으로 분석한다면, 정치적인 주관과 판단에의 의존을 불식시킬 수 있다.

셋째, 중앙정부의 관여도가 파트너십 규범과 자원의존 성과에 미치는 영향을 분석한 결과, 중앙정부의 관여가 적을수록 지방자치단체간 상호신뢰와 관계몰입은 증가하였고, 직접적으로 사업성과에는 영향을 미치지 못하였다. 그러나, 파트너십 규범을 통해 간접적으로 자원의존 성과에 영향을 미치는 것으로, 중앙정부 관여도 변수의 중요도를 재차 확인하게 되었다. 협력사업의 경우 중앙의 개입보다는 지방자치단체의 자발적인 필요에 의해 계획되고 집행되는 성격이 강하여, 중앙정부의 개입이 약할수록 지방자치단체의 주체성이 상대적으로 강해져 지방자치단체간 상호신뢰와 관계몰입이 증가하게 되며, 이는 종국에 사업성과에 영향을 미치고 있다. 현재 「지방분권촉진에 관한 특별법」(법률 제8865호)에서 명시한 바와 같이 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행하도록 하며, 지방자치단체 상호간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현하도록 중앙정부의 관여는 최소한으로 하는 조치들이 더욱 강력하게 필요하다고 보아진다.

넷째, 참여하는 지방자치단체의 수가 많을수록, 투입해야할 자원 분담율이 커져서 지방자치단체간 파트너십 규범과 사업성과가 커질 것이라는 가설은 모두 채택되지 못하였다. 자원의 분담정도가 파트너십 규범과 사업성과에 영향을 미칠 것이라는 가정과는 달리, 현실에서는 분담정도보다 자원투입 면에서 다른 요인이 더 크게 작용할 수 있다. 예를 들면, 당해 지방자치단체의 전체 예산 중 협력사업 그 자체에 지출하는 예산이 어느 정도인지가 지방자치단체로서는 느끼는 무게감이 더 클 수 있다. 즉, 협력사업에 지출하는 예산이 비록 참여 지자체와의 분담으로 1/N이 되었을지라도, 그 1/N이 당해 지방자치단체 입장에서 보면 당해연도 전체 예산중 차지하는 비중이 크다면 상황은 달라진다는 것이다. 따라서, 단순히 자원의 분담정도만 놓고 볼 것이 아니라, 당해 지방자치단체 총 예산에서 협력사업이 차지하는 비중에 대한 연구가 추가로 이루어지는 등 후속 연구가 필요할 것으로 보아진다.

다섯째, 자원의존 성과를 좌우하는 결정요인으로서 독립변수들이 직접적으로 사업성과에 미치는 영향력보다 파트너십 규범이 사업성과에 미치는 영향력이 가장 우세하게 나타났다. 또한, 자원의존 성과에 직접 영향을 미치는 변수는 파트너의 유용성 하나였지만, 파트너십 규범이라는 매개변수를 통할 경우 자원의존 성과에는 파트너 유용성, 지역내 지지도, 중앙정부지원의 세변수가 모두 자원의존 성과에 간접적으로 영향을 미치고 있다는 것도 발견되어 파트너십 규범의 중개적 역할의 중요성도 아울러 파악되었다. 지방자치단체간 상호신뢰와 관계몰입이 사업성과에 가장 큰 영향력을 미치고 있다는 것과 원인변수들을 매개해 주는 역할을 한다는 것은 파트너십 규범의 중요도를 한 번에 말해주고 있다고 해도 과언이 아니다. 따라서, 파트너십의 동기요인을 장기적으로 지속시켜주고, 사업성과에 지대한 영향을 미치게 되는 규범을 잘 관리하는 제도적 장치 마련이 필요하다 하겠다. 일단, 본 연구의 범위에 국한하여 방안을 제안한다면, 파트너십 규범에 영향을 미치는 요인으로 파트너가 유용하도록, 지역내 지지도가 높도록, 중앙정부의 관여가 최소화되도록 하는 조치가 여기서도 적용된다.

지역주민의 복지증진을 위해 지방자치단체는 단독이든 공동이든 여러 가지 주체 경로를 통해 다양하게 행정서비스를 제공할 수 있다. 최근 복잡․다양한 지역의 문제를 해결하고 주민의 욕구에 대응하기 위해 필요한 자원을 마련하는데 지방자치단체간 파트너십 구축이 긴요하게 사용될 수 있다는 전제하에 본 연구는 우리나라 현장에서 과연 그러한지 살펴보았다. 실증분석 결과 지방자치단체간 파트너십에서 상호간 자원에 대한 의존이 타 지자체간 네트워크와는 차별된 특수한 사업성과를 가져올 수 있다는 것이 전반적으로 입증되었다는데 큰 의의를 둔다. 아울러, 지방자치단체간 파트너십이 로컬거버넌스에서 중요한 축으로 자리 잡을 수 있도록 인식의 우선 확립과 인센티브적 유인 등 제도적 장치 마련이 실질적으로 필요함을 제언하고자 한다.

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권자경(權子卿): 연세대학교 행정학과에서 ‘지방자치단체간 파트너십의 결정요인과 성과에 관한 실증연구’로 박사학위를 취득하고, 현재 도시문제연구소 책임연구원으로 재직 중이다. 관심분야는 지방자치, 공공관리 등이다.

<E-mail : jk@yonsei.ac.kr / 논문접수일 : 2010. 4. 19 / 심사개시일 : 2010. 4. 21 / 심사완료일 : 2010. 5. 11>

이종수(李鍾秀): 영국 Sheffield University에서 'Analysing Policy Variation in Local Governments'로 박사학위를 취득하고, 현재 연세대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 관심분야는 정부개혁, 지방자치, 공동체 등이며, 저서로는 「지방정부이론」(2002), 「정부혁신과 인사행정」(2006), 「한국사회와 공동체」(2008) 등이 있다.

<E-mail: jslwsh@yonsei.ac.kr>.