동북아 광역경제권 형성과 정부 간 광역 거버넌스 비교연구*

:중국 경진기(京津冀) 광역권과 일본 관서(關西) 광역권을 중심으로

* 이 논문은 2007년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2007-327-B00076).

The Formation and the Inter-governmental Governance in Northeast Asian Metropolitan Economic Zones

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄) : 83～106

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: A Comparative Study of Jingjinji and Kansai

박 재 욱**

** 제1저자

정 해 용

본 연구는 동북아 주요 광역 경제권 중 하나인 중국의 경진기(北京-天津-河北) 광역경제권 및 일본의 관서 광역경제권을 대상으로 이들 광역경제권(metropolitan economic zones)의 형성과 정부 간 광역 거버넌스(inter-governmental metropolitan governance)를 비교 연구함으로써 우리나라 광역경제권 및 광역 거버넌스 구축에 필요한 시사점을 얻는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 연구는 광역경제권의 이론체계와 분석틀을 제시하고, 이를 토대로 비교 대상이 되는 양 광역경제권에 있어 정부 간 관계와 지역정책의 변화, 광역경제권 발전전략의 등장배경, 광역경제권 추진체계와 광역 거버넌스, 그리고 광역 거버넌스 구축 논의의 전개와 특징 등을 분석하였다. 그리고 분석 결과 나타난 양 광역 거버넌스 간의 특징적 유사점과 상이점에 대해 비교론적 관점에서 고찰하면서, 정책적 시사점을 주제별로 정리하였다.

주제어: 광역경제권, 광역 거버넌스, 경진기(京津冀) 광역권, 관서(關西)광역권

Ⅰ. 서론

이명박 정부가 구상하는 지역정책의 핵심은 바로 광역경제권 정책이라는데 이론의 여지는 없을 것이다. 실제로 노무현 정부가 제정한 ‘국가균형발전특별법’이 2009년 4월 국회에서 개정되었는데, 그 주요 골자는 광역경제권 정책의 수립과 집행을 위한 법․제도적 근간을 마련하려는 것이었다. 당초 정부․여당은 ‘지역발전특별법’으로 개정할 의도였지만, 지역 균형발전을 지속적으로 추진한다는 명분을 내건 야당의 반대로 법률명만 존속되었고, 실제 법률 내용은 과거 지역 균형발전과 상이하게 광역적 차원에서 지역의 자립적 경제기반을 구축하여 경쟁력 있는 지역경제 선진화를 추진한다는 의미를 담았다. 이에 따라 5+2 광역경제권별로 광역경제권발전위원회가 구성되고, 광역 선도산업 프로젝트나 인재양성 사업 등이 실행 중이다. 하지만 광역경제권발전위원회의 법적 권한의 제한, 재원 지원의 한계, 정부와 국민적 관심의 부재 등으로 광역경제권 발전사업 추진은 미약한 행보에 머무는 것이 현실이다. 이는 세계경제의 글로벌화에 따라 선진 각국이 광역경제권 구축을 통한 지역혁신과 합리적이고 효율적인 정부 간 광역 거버넌스 형성을 위해 적극 매진하고 있는 상황에 비추어 볼 때, 21세기 국가 및 지역의 생존전략 차원에서 매우 우려할만한 현상이다.

동북아 광역경제권 형성과 정부 간 광역 거버넌스 비교연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄)

광역권을 둘러싼 최근의 논의들은 지역 간 교환, 공간 간 경쟁, 글로벌화와 관련된 일련의 경험적, 이론적 이슈들을 둘러싸고 진행되고 있으며, 대부분의 경우 이러한 ‘새로운’ 광역권(city-region)이 글로벌 공간경제의 자율적인 정치적 주체로서 재인식되고 있다(박재욱, 2008: 7). 오늘날 대도시권에 있어 가장 핵심적인 논의는 바로 지난 수십 년간 전 세계에 걸쳐 형성되고 있는 광역권 혹은 슈퍼 대도시권과 관련되어 있으며, 이와 같은 광역권이 일국 내에서는 국민경제의 원동력으로 작용하고 있는 셈이다(Scott & Storper, 2003: 581).

영국이나 프랑스와 같은 유럽 선진국에서는 광역개발 전담기구나 광역정부를 통한 광역행정 체제의 필요성과 유용성이 이미 경험적으로 검증된 바 있고(이동우 외, 2003), 독일은 기본법을 개정하면서까지 광역정부의 기능을 강화하려는 움직임을 보이고 있으며, 미국에서의 지방정부간 광역연합은 일반화된 형태이다. 뿐만 아니라 우리와 이웃한 중국은 상하이 인근 도시들과의 네트워킹 강화와 지역경쟁력 제고를 위한 ‘장강삼각주 일체화 계획(長江三角洲一體化計劃)’, 북경과 톈진 등지의 ‘경진기(京津冀) 일체화 계획’ 등에 착수했으며, 일본은 2007년 7월 오사카 주변도시와 관서(關西)지방을 연계․협력하는 ‘관서광역기구(關西廣域機構)’를 출범시키면서, 향후 중앙정부로부터 준독립적인 지방자치 제도인 도주제(道州制)를 도입하려는 논의도 본격적으로 검토하고 있다(小森治夫, 2007; 野田 遊, 2007).

이러한 세계 각국 주요 대도시 지역의 광역경제권 구상과 광역 거버넌스 창출 움직임의 배경에는 이미 1990년대에 공통적으로 도시성장의 한계라는 위기상황에 봉착했던 경험이 작용하고 있으며, 위기극복을 위한 대안 체제로 제시된 광역경제권 형성을 위해서는 지역 간․지방정부 간 협력체제 구축이 무엇보다 긴요한 과제라는 인식이 자리하고 있다. 이와 같이 위기극복을 위해 각 대도시나 광역권들이 수립하고 추진 중인 발전전략의 구성과정과 내용들은 광역 거버넌스의 구조적 특징을 살필 수 있는 매우 유용한 틀을 제공해 준다. 하지만 이들 대도시나 광역권의 정치경제적 상황에 따라 지역혁신 전략과 광역 거버넌스 유형이 달라지며, 결과적으로 각각의 전략에 따라 정책과 제도 개혁도 다르게 나타났다.

따라서 본 연구는 동북아 주요 광역경제권 중 하나인 중국의 경진기(北京-天津-河北) 광역경제권과 일본의 관서 광역경제권의 지역혁신 체제와 정부 간 거버넌스(governance)를 비교 연구함으로써 우리나라 광역경제권 구축에 필요한 시사점을 얻고자 한다.

Ⅱ. 광역경제권의 이론체계 및 비교연구 대상

1. 이론체계 및 분석틀

1) 광역경제권 및 광역 거버넌스의 개념

광역경제권이란 지역경제권 중에서도 권역의 공간적 범위가 2개 이상의 시․도에 걸치는 경우로 정의할 수 있다. 즉 개별 지방정부의 기존 행정경계 구역을 넘어서 지역경제 발전을 위한 지방정부간 또는 중앙-지방정부간 공동사업을 추진하는 경제적 활동 영역을 의미한다(한국행정학회, 2008: 12). 이러한 광역경제권은 대도시와 중소도시는 물론 그 주변지역까지 포괄하는 대도시권을 중심으로 형성되는 것이 일반적이다. 광역경제권은 통근권이나 생활권 같은 기초적 경제활동보다는 산업의 다양성과 인재의 양성, 수출과 외자유치 등과 같이 경제활동의 광역적 상호보완성이 강조되는 경제권이다.

이원섭(2007)은 초광역경제권의 개념을 광역경제권을 초월하는 공간적 범위로서 두 개 이상의 광역자치단체를 포괄하는 경제권역으로 정의한다. 이는 단순히 수 개의 광역지방자치단체를 통합하여 광역 행정구역으로 묶는 개념이 아니라 경제, 사회, 문화, 정치 등 다양한 관점에서 공통성을 지니면서 하나의 자립적 경제단위로 기능할 수 있는 각종 구성요소를 확보하는 특징을 지닌다. 이와 같은 개념 규정은 단순한 경제적 기능만을 중심으로 구성되는 초광역경제권이 아니라, 일본의 광역권 개념 규정과 비슷하게 광역권 내부의 상호 중복성과 연계성을 강조하면서 광역산업권, 광역생활권, 그리고 광역경제권 등을 포괄하는 복합적, 중층적 의미를 강조한다고 볼 수 있다.

한편 광역 거버넌스 개념의 정의는 광역 거버넌스 구축 목적에 따라 광역권 및 광역도시권의 개념 적용이 상이하게 적용될 수 있다(김용웅, 1997). 먼저 광역권 개념을 중심으로 광역 거버넌스를 구축할 경우 주로 지역 차원의 산업경제 성장과 이를 가능하게 하는 중심도시와 주변도시 간 네트워크 연계성을 강화하려는 목적을 지니며, 이 경우 기존의 행정구역이나 체제를 유지한 채 산업경제적 차원의 정책협의와 집행부문만을 전담하는 지역발전협의체를 구성할 수 있을 것이다. 반면 도시행정적 차원에서 광역도시권 개념을 적용할 경우 도시기능의 조정 및 협력, 생활권 편의성 등을 위주로 현행 ‘도시계획법’이나 ‘지역 균형개발 및 지방 중소기업 육성에 관한 법률’ 등에 명시된 사업내용을 중심으로 행정협의회나 자치단체조합 등의 방안을 통해 해결할 수 있을 것이다.

2) 정부간 관계와 지역정책

일반적으로 광역권 이론에서 강하게 제시되는 주장은 광역권이 기능적인 경제적 공간이라는 점이다. 하지만 이들 주장에서 가장 애매한 부분이 정치적 역할에 관한 것으로서 특히 사회적 재생산과 배분을 둘러싼 갈등과 관련되어 있으며, 광역권의 조직과 관리에 기여하는 다양한 거버넌스 양식과 정치적 참여와 관련된 문제이기도 하다. 확실히 광역권은 거버넌스라는 새로운 유형의 협력방식이나 체제가 광역권의 전략적 발전 역할을 강화하면서 등장하는 것이 일반적이다(Leibovitz, 2003; McGuirk, 2004; While et al., 2004).

새로운 광역권 이론은 21세기로 접어들면서 도시국가(city-state: 현재 국민국가를 대치하거나 병존하고 있는)의 효율적, 민주적, 행정적 역할에 관한 체계화된 논쟁으로 발전 중이다. 특히 광역권의 정치적, 사회적 구성을 국가적 차원에서 영역적인 범주화의 필수적 요소로 이해하는 것이 필요하다. 다시 말해 단순한 투입이나 산출 차원이 아니라 국가의 재영역화 과정이나 정치의 일부분으로 이해하는 것이다(박재욱, 2008: 9).

무엇보다 국가 영역의 재구조화와 관련해서, 상당수의 광역권은 글로벌 경제 내에서의 창조와 혁신, 발전과 경쟁이 점차 강조되고 있으며, 중앙정부로부터 탈규제적 권한과 영역적 통제권한을 이양받아 사회경제적, 문화적 그리고 공간적으로 글로벌 경제의 한 블록을 형성하고 있거나 형성되는 과정에 있다. 도시 재활성화에 관한 최근의 연구 동향은 글로벌하게 상호 연결된 광역 대도시권을 둘러싼 경제의 재구조화가 상당 부분 국가의 재영역화와 관련되어 있음을 시사하고 있다. 이는 세부적으로 국가통치 방식의 지역적 전환,  민주주의 이행과정과 관련된 이슈로서 도시의 권한 및 역할에 관한 논쟁, 그리고 도시부흥의 이미지 전략 등을 주로 다룬다(박재욱, 2008: 8).

본 연구에서는 이와 같은 이론적 논의를 바탕으로 중앙-지방간 지역발전 전략과 정책적 변화, 그리고 이러한 변화가 광역경제권 형성에 미친 영향 등을 중심으로 ‘정부간 관계와 지역정책의 변화’란 차원에서 분석하고자 한다.

3) 광역경제권 발전전략의 등장배경

오늘날 광역권은 글로벌 경제의 새로운 주체로 등장하고 있다. 쟈콥스(Jacobs, 1984)는 이제는 오히려 국가보다 광역권의 중심도시가 부의 창조적 주체이며, 이는 도시와 지역의 배후지 간 결합관계가 글로벌화를 둘러싼 모든 종류의 장소로 확대되는 강력한 교환관계에 의해 규정되기 때문이라고 주장한다. 그는 광역권이 주도하고 있는 세계경제는 특정 상품과 서비스의 생산과 교환을 전문화하는 독립적 생산자로 구성되어 있으며, 광역권 간 경쟁이 격화되는 이유는 도시와 지역이 새로운 상품과 서비스를 개발하여 그것으로 수입품을 대체할 수 있게 됨에 따라 지역적 특성화가 강화되기 때문이라고 본다.

대도시-지역권(city-region)은 일종의 광역권으로 볼 수 있으며, 이는 대도시권(metropolitan city) 자체와 연결된 지역(region) 및 배후지역(regional hinterlands)을 포함하는 공간성을 의미하며, 도시와 농어촌의 필연적 연계성(urban-regional agglomerations)을 갖게 하는 개념으로서 대도시 지방정부의 정치적, 경제적, 때로는 행정적 변화를 요구한다(안영훈, 2007).

개념적 의미에서 성숙형 광역권을 형성하는 기본조건으로 첫째, 다수의 상급 행정구역 단위를 넘어선 광역적 특성을 지적할 수 있다. 이는 수개의 상급 행정단위 정부와 다수의 지방정부를 포괄하고, 성숙한 시장경제 체제와 선진화된 정치행정 체제를 기반으로 가능하며, 행정구역의 구속력을 극복하고 네트워크화와 도시경제화를 이루어 협력과 통합의 발전 양상을 갖추어야 한다.

둘째, 강력한 구심력과 원심력을 함께 갖춘 특대 핵심도시나 핵심도시군을 기반으로 한다. 이는 중심지역과 주변지역 간 긴밀한 사회경제적 네트워크로 구성되며, 행정구역의 한계를 극복하고 지역의 우위를 바탕으로 상호보완, 자원공유, 연계협조를 통해 공동번영과 통합적 일체화 발전구도를 구축한다.

셋째, 고밀도의 네트워크화된 인프라 시설체계를 갖추며, 고도의 인적․물적 교류, 자금․정보 유통의 지역 공간으로서 광역 차원의 편리하고 신속한 교통 운수망과 정보 통신망이 광역권의 필수조건이다.

넷째, 서비스업 위주의 명확한 분업적 특성과 상호협력적인 구역간 기능의 분업체계를 구비하고 있어야 한다. 국제적 경험에 근거하면, 성숙한 대도시권의 중심도시는 도시기능의 변모를 실현하며, 제조업 중심의 경제가 서비스업 중심의 경제로 전환되면서 생산기능은 감소하나 유통, 금융, 관리, 상업과 무역, 정보 등의 기능은 강화된다. 즉 제조업 중심에서 정보교환, 법률행정 서비스, 정책관리 중심으로 전환되면서 광역권이 서비스형 도시권으로 변모하는 것이다(Buck, 2005).

다섯째, 명확한 특징을 지닌 광역권 발전 전략의 지위 확보가 중요하다. 일반적으로 성숙한 대도시권은 흔히 세계성을 지닌 정치, 경제, 문화, 정보, 교통과 통제의 중심이며, 글로벌화 경제발전의 과정 중에 현저한 우위를 차지한다. 국내적으로도 인구규모나 경제총량의 자국 내 비중이 매우 크므로 경제발전의 최첨단 역할을 수행하여 경제발전의 결절(node) 지역이자 성장의 극을 이루는 작용을 한다(Hall & Pain, 2006; Fujita, 2000).

본 연구는 이와 같은 논의를 바탕으로 두 지역의 ‘광역 거버넌스 전략의 등장배경’을 역사적, 지정학적, 사회경제적 배경, 그리고 기존 발전전략과의 차별성 등으로 나누어 분석하고자 한다.

4) 광역경제권 추진체계와 광역 거버넌스

현재 많은 OECD 국가에서 지역의 공간단위 개편 또는 보완이 이루어졌거나 논의 중에 있으며, 그 방향성은 공통적으로 광역화를 지향하고 있다(이동우 외, 2003: 29~56). 일본의 경우 전통적으로 존재하는 지역블록을 중심으로 47개 도도부현을 6∼12개로 통합하려는 논의가 꾸준히 진행되었다. 오마에(Ohmae, 1995)의 연구결과와 일본의 산업클러스터계획 등을 참조할 때, 국제경쟁력을 갖춘 지역이란 대체로 인구 500만 이상의 규모를 유지하면서 산업클러스터와 지역혁신 체계의 기반을 갖춘 지역으로 볼 수 있다. 최근 미국과 유럽 등지의 새로운 도시정치 이론이 유입되는 한편, 2000년 이후 분권계획을 통해 지방자치권이 강화되고 도시발전 전략의 중요성이 강조되면서 거버넌스에 관한 관심이 고조되고 있다. 일본 최대 정책연구소인 NIRA의 연구자들이 중심이 되어 선진국 거버넌스 계획의 소개 및 일본에서의 예산, 회계, 규제, 정치, 관료 등의 계획전략을 제시하고 있으며(宮川公男南․山本 凊, 2002), 저명한 정치학자인 무라마쯔 등도 교토대 연구원들과 함께 지방분권과 거버넌스 계획과제를 관련시키는 작업을 시도하였다(村松岐夫․稻繼裕昭, 2003).

특히 중국에서 2000년대 이후 광역경제권의 새로운 축으로 개발되고 있는 경진기 경제권의 경우, 연구가 이미 상당히 활성화되었으며, 한국에서도 개괄적이나마 소개되고 있다. 그러나 중국의 광역경제권 형성이 과거 지방정부간 경쟁과 첨예한 이해관계의 대립으로 말미암아 합리적인 협력기제가 충분히 갖추어지지 못하였으며, 이에 따라 최근까지도 여전히 지역중심적인 연구경향을 드러내고 있기도 하다. 이는 경진기 경제권을 구성하는 베이징(张耘․王勇, 2007), 티엔진(周立群, 2007), 허베이(于刃刚․戴宏伟 等, 2006)의 경우에도 마찬가지로 상호협력에 따른 이해득실에 대한 논의로 치우치는 경향을 보여주고 있다. 중국의 광역경제권 형성이 지방정부의 자발적이고 자율적인 발전전략에 따르기보다 중앙정부 주도적 성격이 강하다는 점이 선행연구들에서도 드러나고 있으며, 중앙정부의 정책과 전략적 접근의 여부가 연구의 방향성을 크게 좌우하기도 한다.

일반적으로 광역경제권의 구체적 기준으로는 첫째, 500만 명 이상의 인구규모를 가지며, 중심도시 인구는 100만 명 이상이다. 세계화 시대에 국제경쟁력을 갖추기 위해서는 인구가 최소 300만, 최대 2,000만 명 정도가 적당한 것으로 알려지고 있다. 둘째, 중심도시로부터 반경 50~100㎞에 이르는 거대 도시화 지역이 존재해야 하며, 중심 대도시, 중소도시, 농촌의 도시계층 체제가 확립된 지역이다. 셋째, 국제적 인프라, 특히 대규모 물류처리 능력을 갖춘 국제공항과 항만, 전문 서비스 등이 가능한 지역이다. 넷째, 경제적 자립기반을 갖춘 지역으로서, 산업적 다양성을 기반으로 경제활동의 자기완결성이 확보되어야 하며, 우수한 대학과 교육여건 보유로 혁신역량 창출이 가능해야 한다. 그리고 끝으로 지역적으로 사회․문화적 동질성과 정체성을 확보하고 있어야 한다(박양호․정옥주, 2007: 118-119).

이와 더불어 광역경제권의 효율적 추진과 운영을 위해서는 건실한 광역조직과 거버넌스 체계의 구축이 반드시 필요하다. 당면한 경제 글로벌화와 정보화에 대응하여 서구의 대다수 대도시 지역은 경쟁과 협력을 통해 국제무대에서 경제발전의 주체가 되고 있는 동시에 생산방식의 공간적 특성, 광역적 경계, 지역 간 차이, 통제와 협조도 강조하고 있다(Feiock, 2004). 이러한 현상은 전 세계, 국가, 지역, 도시 등 각 층위에서 발현되고 있고, 대도시 지역은 수평적 네트워크 체계에서의 대등하고 공개적이고 경쟁력 있는 거버넌스 체계를 위해 노력 중이며, 대도시 지역의 지속가능한 발전과 연계해서도 중요한 의의를 가진다.

광역 거버넌스의 핵심은 역시 공동사업의 선정과 기능적 효율성에 있다. 이를 지역 간 네트워킹이란 차원에서 보면, 1차적으로는 인프라 시스템의 구축, 2차적으로는 도시 지역간 경제활동 및 인적교류로 구분할 수 있다. 또한 광역 거버넌스를 통한 지역협력 계획은 종합발전형(기능적 연계성 중심의 종합계획: 토지이용 계획 등), 자원공동이용․관리형(하천용수 및 하천관리계획, 산림자원, 환경보존, 경관 및 문화자원, 관광자원 개발 등), 광역서비스 공급형(도로, 상하수도, 용수, 폐기물․쓰레기 처리, 문화․위락시설 공급 등), 그리고 기능적 연계보완형(일종의 기능별 권역 설정으로 생활권, 경제권, 산업협력권, 대중교통권, 관광권 등) 등으로 나눌 수 있다(김용웅, 2001). 최근 산업연구원의 전문가 대상 설문조사 결과, 광역경제권 사업 분야의 우선순위에서 광역경제권의 지식창출 기능을 강화하기 위한 사업을 가장 중요시하고 있으며, 지역 주력산업의 글로벌 경쟁력을 강화하기 위한 사업과 기업유치 및 기업지원 서비스의 통합 운영을 위한 사업, 신성장거점 및 거점 인프라 구축 등도 상대적인 중요도가 높은 사업으로 제시되었다(산업연구원, 2008).

광역 거버넌스의 유형은 실제적으로 지역의 정치행정 전통이나 산업경제권, 생활권, 역사문화권의 상이성에 따라 달라지며, 논자에 따라서도 다양하게 분류될 수 있다. 르페브르(Lefevre, 2004)는 광역 거버넌스를 크게 기관형성과 협력체제 유형으로 나누어, 전자는 광역권 지방정부나 공동기관, 후자는 조정구조 혹은 공식협약 등에 의해 구성․운영되는 거버넌스 체제로 구분한다. 이는 전자가 보다 공식적․제도적 측면을 강조한다면, 후자는 상대적으로 비공식적․비제도적 측면을 강조하면서 다양한 지역주체의 참여를 보장하는 입장이다.

우리나라의 경우, 김용웅(2001)은 크게 광역권(대도시권) 거버넌스의 유형을 자율모형과 통합모형으로 구분하고, 자율모형을 다시 집행력 없는 협의조직, 지역 간 합의를 통한 특별자치구, 그리고 광역자치정부 등으로 구분한다. 한편 통합모형은 단일 통합형태의 지방정부와 기초지방정부와 광역지방정부의 2계층형 지방정부, 순수한 광역도시권 정부 모형으로 구분되는데, 대체로 통합모형은 지방정부간 갈등을 야기할 수 있으며, 지방자치로의 접근성을 저해한다는 측면에서 바람직하지 못한 것으로 본다. 최근 협력적 행정서비스 전달체제로서 광역행정 체제에 대한 설문조사를 통해 연구결과를 제시한 강인성(2007)의 연구에서는 광역행정 체제를 협약형, 협의회형, 조합형, 특별자치구형 등으로 분류하여 논한다.

따라서 본 연구에서 경진기 및 관서 광역경제권 분석을 위해서는 광역 거버넌스의 공간범주, 주요 사업프로젝트, 그리고 광역 거버넌스 추진체계의 구축과 운영을 둘러싼 논의가 필요할 것이다. 이상과 같은 이론적 논의를 바탕으로 경진기 및 관서 광역경제권과 광역 거버넌스에 대한 비교분석의 틀을 제시하면 아래의 <표 1>과 같다.

<표 1> 비교분석의 틀

분석영역	분석초점
정부간 관계와 지역정책	• 중앙-지방간 지역발전 전략과 정책의 변화 • 정책적 변화가 광역경제권 형성에 미친 영향
광역 거버넌스 전략의 등장배경	• 역사제도적 배경 • 지정학적 배경 • 사회경제적 배경 • 기존 발전전략과의 차별성
지역혁신 추진체계와 광역 거버넌스	• 광역경제권의 공간범주 • 주요 프로젝트 사업 • 광역 거버넌스 추진체계의 구축과 운용
광역경제권별 광역 거버넌스 유형	• 광역 거버넌스 구축을 둘러싼 다양한 논의의 흐름과 특징

2. 비교 연구대상 및 방법

1) 비교 연구대상

먼저 중국의 경진기 광역경제권은 중국에서 가장 선진적인 주강 및 장강삼각주 대경제권과 더불어 신생 경제권으로 도약 중에 있으며, 베이징을 비롯해 직할시인 인근 톈진(天津), 탕산(唐山), 바오딩(保定), 랑팡(廊坊) 등과 함께 협력 네트워크를 구축 중에 있다. 이러한 광역경제권은 베이징을 중심으로 크게 경진당(京津唐) 지역과 경진보(京津保) 지역 등 두개의 삼각형 지구를 포괄하며, 전체 인구는 4천여만명, 토지면적은 7만㎢에 달한다. 경진기 광역경제권을 주변 도시인 청더(承德), 친황다오(秦皇島), 장자커우(張家口), 창저우(滄州) 및 스자좡(石家庄) 등을 포함하여 논의하기도 하는데, 이 경우 인구 6천여만, 17만㎢에 이르는 거대한 광역권으로 성립된다. 공식 문건에서는 이 일대를 “경진기북(京津冀北)”으로 칭하거나, 대외교류 등의 이유로 “대베이징 지구(大北京地區, Greater Beijing Region)”라 부르기도 한다. 실제로 대베이징 지구는 역사적으로 “경기(京畿)” 지구로, 현 시점에서는 “수도권”이라는 일반적 명칭으로 부른다.

한편 일본의 관서 광역경제권은 도쿄, 나고야 등과 함께 일본의 3대 경제권 중 하나로서, 오사카를 중심으로 인근 고베, 교토 등이 비교적 활발한 협력네트워크를 구축하고 있다. 오사카시는 정령지정도시의 하나로 府․縣(한국의 道에 해당)과 동등한 행․재정상의 권한을 가지지만, 한국의 광역시나 외국의 특별시에서와 같이 부와 현으로부터 완전히 독립된 행정단위는 아니다. 오사카시(大阪市)는 오사카부(大阪府)의 부청소재지이자, 오사카부의 중심부를 점하고 있으며, 1889년에 시제도가 시행되고, 1956년에 정령지정도시가 되었다. 인구는 2004년 현재 263만 명으로 동경의 구지역과 요코하마시에 이어 전국 3위를 차지하고, 면적은 221.96㎢이다. 오사카시를 둘러싸고 있는 오사카부는 근기(近畿)지방의 중부에 위치하며 오사카만에 접해 있다. 인구는 2004년 현재 884만 명으로 전국 2위이지만, 면적은 1,893㎢로 부지역으로는 두 번째로 좁은 면적이어서 인구밀도가 높다. 국토형성 계획에 따른 광역지방 계획에 나타난 근기권은 사가현(滋賀縣), 교토부(京都府), 오사카부, 효고현(兵庫縣), 나라현(奈良縣), 와까야마현(和歌山縣)으로 규정되어 있으며, 총인구가 2005년 현재 2,089만 명에 이르고, 근기권의 핵심지역인 관서권은 오사카, 교토, 효고권을 주로 가리키며, 인구는 1,840만 명이다(國土交通省國土計劃局, 2009: 11-30).

2) 연구방법

본 연구의 자료수집을 위한 방법으로는 문헌연구와 현지인터뷰 방식(2007～2008)을 병행하였다. 먼저 문헌연구에서는 주로 전문학술서 및 논문을 비롯한 사례지역의 신문, 정기간행물, 법률자료집, 통계연보 등을 활용하였으며, 인터뷰의 경우에는 각 사례도시들의 발전전략에 관한 정책결정 과정에 참여했거나, 이러한 상황에 정통한 행정기관 및 시민단체의 관계자, 학계의 도시발전 관련 전문가 등을 중심으로 면접조사를 진행하였다.

Ⅲ. 중국의 경진기 광역 경제권과 광역 거버넌스

1. 중국의 정부 간 관계와 지역정책의 변화

과거 중국의 경제체제는 수직적 행정통제를 중심으로 하는 계획경제 체제였지만, 1978년 이후 개혁개방을 통해 시장체제로의 전환을 시작하였다. 개혁개방은 분권화 전략을 핵심으로 하였으며, 이러한 전략은 지방정부의 적극적인 참여를 동원함으로써 체제전환을 성공적으로 이끄는 요인이 되었다. 분권화 전략의 성공요인은 지방정부에게 동기부여를 할 수 있는 다양한 제도적 환경을 조성한 데 있었으며, 그 내용으로는 기업관리 권한의 지방이양, 재정분권화 시책, 계획관리 권한의 지방이양 및 축소 등을 들 수 있다. 그러나 분권화 전략은 모든 지방정부에게 동등한 발전기회를 부여하는 균형적 지역정책이 아닌 지역 간 차별적 특혜정책, 차별적 가격구조, 차별적 재정분권화 등 전반적인 차별적 지역정책을 통해 추진되었다는 점이 특징적이다(Fan, 1997: 627; Naughton, 1995: 289-291). 그 결과 개혁기 중국의 지방정부는 자신들에게 유리한 정책 환경을 만들기 위해 중앙과의 협상과 타협의 규범을 부활시키고, 적극적인 경제활동으로 자신들의 경제적 이익을 극대화하는 ‘행정권경제(行政区经济)’ 현상을 초래하기도 하였다(김흥규, 2005: 16-24).

이러한 제반 문제에 직면하면서 중앙당국은 결국 새로운 정책조정을 단행하게 되는데, 이는 과거 계획경제 시기처럼 지방정부로 이양된 권한의 일괄 회수가 아니라 이른바 ‘연성적 집권화’의 방식으로 진행되었다. 중앙당국의 연성적 집권화는 먼저 1992년 중앙의 재정능력을 강화하기 위한 ‘분세제(分税制)’를 통해 시작되었으며, 1990년대 후반 시장관리 및 규제 권한, 금융관리, 상품과 서비스 유통관리 등의 집권화로 이어지고, 과거 지방정부가 가지던 입법권한도 대폭 축소하기에 이른다(Tsang & Cheng, 1994; Mertha, 2005: 794-797). 한편 차별적 지역정책으로 초래된 심각한 지역갈등과 분열의 조짐을 완화하기 위해 중앙당국은 1990년대 들어 지역 간 협력발전 전략을 새롭게 제기하였으며, 특히 1996년 시작된 제9차 5개년 계획에서는 종래의 성장지상주의의 탈피와 효율제고, 구조조정 등을 통해 경제의 질적 성장을 지향하는 지역 간 협력개발, 지역경제의 균형발전, 지역격차 해소 등을 새로운 국정과제로 제시하였다(정해용, 2004). 구체적으로 부유한 지역과 빈곤한 지역을 상호 연계시키는 ‘지방정부간 짝짓기(对口)’ 제도나 2000년 이후 본격 추진된 서부대개발 사업이 지역 간 균형발전을 위한 정책사례라 할 수 있다(김흥규, 2005: 29-32).

중국에서 도시 간 협력을 통한 광역경제권 개발도 이러한 맥락에서 점차 확대되고 있다. 특히 최근의 도시화 전략은 지속적인 경제발전에 따라 많은 대도시가 포화상태에 직면한 상태에서 개별도시의 확대를 통한 도시문제 해결이 어렵다고 인식하면서 여러 도시를 하나의 벨트로 묶고 공동으로 발전시키는 전략이나 해당 지역의 도시성격을 활용하여 도시를 연합하는 새로운 전략으로 이어지고 있다(이희옥, 2007: 121-125). 그러나 그 동안 분권화된 경제체제에서 초래된 정부 간 이해관계는 경제적 합리성에 근거한 조정을 어렵게 만들고, 따라서 경제가 상대적으로 발달한 연해지역에서부터 정부 간 협력 촉진을 위한 제도수립이 활발하게 모색되고 있다. 하지만 협력의 필요성에 대한 인식에도 불구하고 지방정부 자체의 동기에 의한 협력은 구속성이 매우 낮은 수준에 머물러 있고, 협력을 위한 법․제도적 절차나 규범이 마련되지 않아 문제해결이 실질적으로 쉽지 않은 한계가 있다.

北京大學 政府管理學院의 白智立 副院長의 인터뷰 내용 (2008.12).

2. 경진기 광역경제권 발전전략의 등장 배경

경진기 광역경제권에 있어 광역 거버넌스 전략이 등장하게 된 배경은 크게 다음과 같이 네 가지로 나누어 분석할 수 있다.

첫째, 지역 내 전통적 협력체제의 와해와 경진(京津) 양극화 현상에 따른 역사제도적 배경이다. 역사적으로 베이징은 정치․문화 측면에서, 톈진은 경제에서 중심역할을 수행함으로써 명확한 분업체계를 갖춘 자매도시로 성장하여 왔다. 그러나 사회주의 체제 수립 이후 베이징은 ‘소비도시에서 생산도시로의 변화’라는 정책방침에 따라 공업투자를 확대하고 경제중심으로의 발전을 시작하였으며, 반면 톈진은 행정적, 경제적 지위가 지속적으로 하락함으로써 두 지역의 양극화 현상이 상당히 심화되고 말았다(张召堂, 2005: 92-95). 개혁개방 이후에도 오랫동안 두 도시는 각자의 이익과 기반, 발전단계에 근거한 독자적 역할과 발전전략을 추구함으로써 기형적 경쟁체제, 산업구조의 동일화, 산업의 낮은 집적도, 합리적 분업과 협력의 결여 등의 문제에 직면했으며, 따라서 과거의 양극화 체제에서 새로운 양대핵심(雙核)으로 전환할 필요성이 제기되었다(聂璧初, 2002: 56; 赵亮, 2006: 67).

둘째, 제3의 성장거점 필요성에 따른 지정학적 배경이다. 개혁개방 이후 중국의 경제발전은 성장거점 전략을 통해 이루어졌으며, 1980년대에는 주강삼각주 경제권, 1990년대에는 장강삼각주 경제권, 그리고 2000년대에는 경진기 경제권의 개발을 시도하고 있다. 중국의 남부와 동부에 위치한 두 경제권은 이미 성장거점의 모습을 갖춤으로써 주변지역에 대한 경제적 파급효과를 실현하고 있으며, 중국 전체로 볼 때 북부와 서부지역에도 새로운 성장거점이 요구되었다. 그 동안 중국 북부지역의 광역경제권이 환발해경제권을 중심으로 논의되어 왔지만, 이는 지리적 개념에 불과하고 권역 내의 경제협력이 낮은 수준에서 배회함에 따라 새롭게 경진기 광역권에 대한 논의가 대두되었으며, 특히 과거 선쩐(深圳)이나 푸동(浦东)과 마찬가지로 빈하이신구를 핵심 성장거점으로 육성하고자 한다(卢卫, 2007).

셋째, 산업구조 조정과 합리적인 자원배분의 필요성에 따른 경제적 배경이다. 이 지역은 경제가 발전된 베이징과 톈진 두 거대도시와 허베이 사이의 보완성이 높을 것으로 기대되며, 베이징은 인재와 기술 방면에서 풍부한 장점을 가졌고, 톈진은 완전한 공업체계를 갖추었으며, 허베이 각 도시들은 풍부한 토지자원과 광산자원, 저렴한 노동력 등을 가짐으로써 각 도시들의 특성에 맞는 합리적 협력과 분업체계의 확립이 기대되고 있다(于刃刚․戴宏伟, 2006: 7-8). 따라서 베이징은 첨단기술 및 문화산업 등에 우위를 가진 지식형 산업지역으로, 톈진은 광역권의 제조, 물류, 외향형 경제의 기능을 담당하는 한편 비농산품을 원료로 하는 가공형 산업지역으로, 허베이는 채굴업, 가공중공업, 농부산품 등에 우위를 지닌 자원형 산업지역으로 육성하려는 전략이 대두되고 있다(谭成文 等, 2001; 张召堂, 2005).

넷째, 기존 지역발전 추진체계의 한계와 문제점에 따른 필요성이다. 경진기 광역권은 3개의 성급 정부를 포함하기 때문에 기존의 주강삼각주, 장강삼각주 지역과 달리 중앙정부에 의한 통합적인 계획과 조정이 더욱 필요한 실정이다(国务院发展研究中心信息网, 2004. 6. 14). 경진기 지역 지방정부 내에도 개혁 초기에 횡적 경제협력을 주관하는 부서가 설립되었지만, 설립목적과 조직위상의 한계로 상호간의 이해관계가 부족하고 가시적 성과창출이 어려웠으며, 산업계획과 정책협력의 기능을 수행할 수 없어 협력체제의 응집력이 약하였다(张召堂, 2005: 214-216). 더욱이 수도권으로서도 통일적인 거버넌스 주체가 결여되고, 각 행정주체의 지방보호주의 행태와 조정력 부재 문제가 심각하여 적지 않은 투자의 낭비를 초래함으로써 이러한 문제를 해결할 광역협력 체제가 절실히 요구되었던 것이다.

3. 광역경제권 추진체계와 광역 거버넌스

1) 광역 거버넌스의 공간범주

경진기 광역권의 공간범주와 관련된 발전계획은 ‘하나의 축, 세 개의 벨트(一轴三带)’ 구상이나 ‘점(點)과 축(軸)’의 모형 등 다양한 형태로 제기되고 있다(吴良鏞 等, 2006). 그 중 중앙당국의 공식 입장은 경진기 광역권을 ‘2+8+4’의 도시구조에 따른 점(點)의 발전구상과 도시간 주요 교통선과 이를 따라 분포하는 산업벨트, 도시벨트를 구축하는 축(軸)의 발전구상으로 나타난다. 그 중 ‘2+8+4’의 도시구조에서 2는 베이징과 톈진의 두 핵심도시를, 8은 허베이의 스자좡, 탕산, 바오딩, 친황다오, 랑팡, 창저우, 청더, 장자커우의 부중심도시를, 4는 빈하이신구, 통저우, 순의, 탕산항의 신흥도시를 각각 의미하며, 축의 발전구상은 중관촌 과학기술단지와 빈하이신구 산업단지를 잇는 도시축과 빈하이신구 중화학공업단지와 발해만 5대 항구를 핵심으로 하는 연해지역 도시벨트를 의미한다.

2) 광역 거버넌스의 주요 프로젝트

경진기 광역권의 지역혁신을 위한 정책과제로는 다음과 같은 사업들이 제시되고 있다. 첫째, 광역혁신체계 및 클러스터 지원체계의 구축사업이다. 이 지역은 베이징과 톈진이라는 양대 거대도시를 배경으로 이미 지역발전을 위한 상당한 혁신체계와 클러스터를 형성하고 있으며, 베이징의 중관촌 과학기술산업단지, 톈진의 경제개발구, 허베이의 랑팡경제개발구 등이 대표적인 혁신 클러스터로 발전하고 있다. 나아가 경진기 광역권은 빈하이신구를 개발을 통해 이 지역 클러스터 구축의 핵심동력으로 삼고자 하며, 이것의 성공여부가 가장 중요한 정책과제로 평가된다(皮黔生, 2006: 19; 中国政府网, 2006. 7. 25).

둘째, 광역적인 도시계획 및 지역개발 사업의 추진이다. 경진기 광역권은 도시화 수준을 2004년의 43.6%에서 2020년까지 선진국에 근접한 68% 정도로 제고시키고, 광역권 주요 도시 간에 2시간 교통권을 확립하고, 중국 북방의 경제중심 역할을 확립하고, 베이징과 톈진의 2대 핵심도시를 중심으로 네트워크형의 도시체계를 확립하여 국내외적으로 선도적인 영향력을 가진 현대화된 세계적 대도시군을 만들고자 한다(梁义 等, 2007: 107-108). 이를 위해서는 기존 지역간 산업이전을 더욱 확대하여 새로운 분업체계를 형성하고, 도로교통, 선로교통, 항공운수, 해양운송 등과 관련된 도시기반 시설도 지속적으로 확충해야 할 것이다(牛凤瑞․盛广耀, 2006: 385-387; 戴宏伟, 2003).

셋째, 지속가능한 발전의 추구와 주민생활의 질적 제고이다. 이를 위해서는 지속적인 경제성장과 도시주민의 복리수준 향상 뿐 아니라 환경문제의 해결 등이 필요하며, 경진기 광역권은 지역 내 경제발전 격차와 심각한 빈곤현상, 토지의 사막화와 유실, 수자원 부족의 심화 등에 따른 생태환경의 악화 등 복잡한 정책과제가 제시된다(张耘․王勇, 2007: 32-46; 罗静, 2006; 吴良鏞 等, 2006: 141-146).

3) 광역 거버넌스 체계의 구축과 운영

새로운 광역 거버넌스 체계의 구축 및 운영 현황을 살펴보면, 먼저 광역 거버넌스 지원체계를 위한 상설조직이나 협의체와 관련하여 2007년 5월에 완성된 ‘빈하이신구와 경진기 산업협력 연구보고(滨海新区与京津冀产业协作研究报告)’에 따르면, 경진기 광역권의 거버넌스 지원체제에 대한 2가지 구상이 제시되었다. 아직 구상단계에 있지만 조만간 중앙정부 내에 새로운 전담부서나 ‘경진기 시장(市長) 연석회의’ 제도가 구체화될 것으로 전망된다. 현재 중앙정부 내에서 지역 균형발전을 전담하는 부처는 국가발전개혁위원회이며, 이 부처는 경진기 광역권의 거버넌스 체제를 위해 2004년 이른바 ‘랑팡합의(廊坊共识)’ 도출을 바탕으로 이전의 준비단계에서 실질적 운영단계로 이미 전환하였고, 중앙의 권위에 근거해 각 지역 발전전략을 세부적으로 조정하는 역할도 적절하게 수행하고 있다. 광역권 내부의 지방정부 사이에는 사업 프로젝트별 광역 거버넌스 구축이 이미 활성화되었으며, 인적자원 개발을 위한 교류협력, 관광산업 일체화 협력, 정보화사업 공동추진, 지역협력을 위한 공동연구사업 등이 이루어지고 있다. 한편 정부조직 외에도 공산주의 청년단과 청년기업가협회, 정치협상회의 등이 광역 거버넌스 체제 구축을 통한 지역 간 협력을 진행하고 있다.

中國 對外經濟貿易大學의 行政管理系 戴長征 博士의 인터뷰 내용(2008.12).

4. 경진기 광역 거버넌스 구축 논의의 전개와 특징

광역 거버넌스의 필요성은 상당 부분 정책 결정권과 통제권을 가진 이익주체로서의 행정권과 경제법칙이나 시장논리에 따라 움직이는 경제권 사이의 상호모순과 갈등으로 인해 야기되었다. 따라서 경진기 광역권의 새로운 거버넌스 구축에 관한 논의도 행정권과 경제권 사이의 모순을 어떻게 극복할 것인가 하는 문제인식에서 출발하고 있으며(周克瑜, 1999: 38-45), 그 동안 제시된 논의로는 다음과 같은 것이 있다.

첫째, 대행정권 설립방안이다. 이는 중국 전역을 8-10개의 도시권으로 나누고 중앙과 성정부 사이에 도시권에 따른 행정권역을 설치하여 현재의 성급 정부를 2급 정부로 전환하고, 기존 성정부의 경제권한을 선택적으로 이양함으로써 도시권 정부가 상당한 계획, 건설, 관리 권한을 갖도록 하자는 주장이다(杨建荣, 1995). 이 방안은 중국의 행정구역 개혁과 도시권 건설구상을 유기적으로 결합함으로써 행정권과 경제권 사이의 모순을 해결하는 데 유리하지만, 각 지방정부가 가진 기존의 경제권한을 약화시키고, 그들의 적극성과 능동성을 동원하는 데 불리하며, 건국초기 6대 행정구 설치과정에서도 그 효과가 좋지 않았던 사례가 한계로 지적된다(张召堂, 2005: 217).

둘째, 대경제권 설립방안이다. 이는 시장경제 체제하에서 정부기능의 전환과 국가의 광역권역 계획에 대한 협력을 위해 자발, 평등, 호혜의 원칙에 따라 각 지방정부가 공동으로 참가하는 지역연합 조직을 만들자는 주장이다(胡序威, 1993; 1994). 다만 대경제권이 현재의 느슨한 형태의 협력연합 조직과 차이를 갖기 위해서는 국가의 지도와 거시적 통제를 수용하고, 비교적 엄격한 규칙과 제도를 수립해야 한다는 전제가 따른다. 그러나 대경제권은 규모가 아무리 커도 하나의 경제권에 불과하여 지역간 협력의 합법적 권위를 확보하기 어렵고, 그 권위가 강력하게 보장된다면 명목상의 대경제권이 오히려 대행정권으로 전환되어 차별성이 없어지게 되며, 또한 과거 설립되었던 경제협력구 경험에서도 그 효과가 크지 않았다는 지적이 있다(张召堂, 2005: 218).

셋째, 지역협력기구 설립방안이다. 이는 각 지역 주체가 통일된 행정관할 범위 내에 편입되는 것이 아니라 기존 행정구역 상황에 입각하여 시장경제의 조건에 부합하는 정부 간 협력기구를 설립하자는 방안이다. 그 예로는 베이징과 톈진 사이에 상호간의 이익충돌을 해결하기 위한 장치로 ‘경진계획협조위원회’를 설치하자는 주장(权晓虹․杨开忠, 1999)이나 전체 수도권에 걸쳐 발전계획의 수립과 조정, 시행을 책임지는 ‘수도권계획건설위원회’를 설치하자는 주장을 들 수 있다(张召堂, 2005: 219). 이는 후술하는 행정구역 합병방안에서도 과도기적인 형태로 제시되고 있지만, 궁극적으로 행정구역의 권한 통합을 목표로 하지 않는다는 점에서 차이가 존재한다.

넷째, 행정구역 합병방안이다. 이는 다시 베이징과 톈진을 각각 특구로 지정하고 기존의 행정직급은 변하지 않으면서 2개의 특구 위에 대구정부를 설치하거나, 경진기 광역권을 아우르는 대수도특구 혹은 국무원화북행정구직속관리구(國務院華北行政直屬管理區)를 설치하는 직접적인 행정력을 동원한 통합안(人民网-市场报, 2002. 4. 26; 经济日报, 2002. 6. 10)과 소통과 집중에 의한 대도시 공동체를 만들자는 합병안(张召堂, 2005; 廊坊发展, 2006. 5. 8) 등으로 나누어진다. 이른바 ‘대베이징 계획’으로 불리는 후자의 합병안은 1단계로 지역 간 협력기구를 구성하고, 2단계로 베이징과 톈진의 도시공동체를 구성하고, 3단계로 상호주의의 원칙에 입각해 베이징, 톈진, 허베이 북부지역의 합병으로 나아가자는 주장이다(김진경․최병헌, 2005). 이러한 통합문제가 2000년대 들어 각계의 집중적인 관심을 받았지만 중앙당국은 도시 간 통합의 문제가 현실적이지 못하다고 평가하고 정부차원의 구체적인 일정은 계획하고 있지 않음을 이미 천명한 바 있다(经济日报, 2002. 6. 10).

Ⅳ. 일본의 관서 광역경제권과 광역 거버넌스

1. 일본의 정부 간 관계와 지역정책의 변화

국토의 균형적 발전은 전후 일본 국토정책의 일관된 기본 이념이었다. 일본의 지역 균형 발전 계획의 기본 방향은 국가적 개발 계획인 ‘전국종합개발계획’에 명시되고 있으며, 또한 국토의 균형개발과 발전을 목적으로 한 ‘다극분산형국토형성촉진법’도 존재한다. 이를 바탕으로 이제까지 정부 각 부처별 지역 균형발전 관련 계획이 수립․시행되어 왔다. 그리고 분권화 요구가 커지면서 지역 균형발전과 분권화가 동시에 계획에 반영되어졌다.

지역 균형발전 계획을 보다 적극 추진한 것은 1987년 시작된 ‘제4차 전국종합개발계획’부터인데, 이 계획의 기본목표는 다극분산형 국토를 구축하여 안전하고 윤택한 국토에서 특색 있는 기능을 가진 많은 지역을 생성시키고, 특정 지역에 인구나 경제기능, 행정기능 등이 과도하게 집중되지 않도록 하며, 지역 간 상호 보완적으로 자극과 교류를 도모하는 국토를 형성하는 데 두었다. 이 시기 등장한 일본에서 가장 대표적인 지역균형발전 관련법은 ‘다극분산형국토형성촉진법’이었다(国土庁計画調整局, 1999).

그러나 이와 같은 국가의 지역산업 정책은 1990년대 후반 경부터 크게 변하였다. 이전까지는 국토정책과 연관되어 지역 간 소득격차를 시정하고, 국토의 균형적 발전을 추진하면서 대도시에 집중된 산업이나 오피스 등의 지방 이전과 분산을 촉진하는 것을 목적으로 하였지만, 1997년의 ‘지역산업집적활성화법’이나 1998년의 ‘중심시가지활성화법’ 제정을 계기로 대도시의 산업공동화 문제가 중심이슈로 되면서 지역산업의 자립적 활성화를 지원하는 것으로 전환되었다. 즉 이전의 지역 균형발전 전략이 대도시 지역산업의 자립화 전략으로 전환된 셈이다(박재욱, 2006b: 346).

이러한 배경에는 IT혁명과 세계화의 진전으로 기업이 세계전략을 통해 공장이나 오피스 등의 입지를 국제적으로 확대시키고 있어 대도시권이 경쟁우위를 신속히 재구축해야 할 필요성이 있었다(大阪市立大學經濟硏究所編, 2002). 1997년의 ‘산업집적 활성화에 관한 임시조치법’이나 이듬해인 1998년 ‘공장 등 제한법’ 완화와 ‘신사업 창출 촉진법’ 제정 및 2001년 ‘지역재생 산업집적 계획’(산업 클러스터 계획)의 창설은 확실히 이러한 대도시권 문제를 의식한 지역산업 정책의 전개라고 볼 수 있다(石倉洋子 外, 2004: 175-179).

2001년 고이즈미 내각이 등장하면서 글로벌한 세계경쟁의 격화와 국가 재정위기에 대응하고자 기존 지역정책의 수정이 불가피하게 되었다. 새로운 지역정책의 주요 대상은 산업클러스터 정책 강화 및 국토계획 체계의 수정으로서, 특히 일본은 8대 광역지방계획 구역의 구축이 주요 내용인 ‘국토형성계획법’에 따라 ‘광역지방계획’의 수립이 추진되고 있다.

2. 관서 광역경제권 발전전략의 등장 배경

관서 광역권에서 광역 거버넌스의 등장 배경으로는 다음 네 가지를 제시할 수 있다. 첫째, 역사적 배경으로서 과거부터 국내외 교류 요충지로서의 역할과 오랜 역사와 전통 속에서 배양된 예술과 예능을 포함한 관서 특유의 동질적 문화권의 존재는 관서지역의 발전 가능성과 잠재력을 구성한다. 특히 오사카, 교토, 고베는 이른바 ‘삼도(三都)’로 일컬어지며, 전통적으로 세 도시는 동경의 축소판이 아닌 독자적인 지역문화를 가졌다. 에도시대에 고도의 상업기능이 토대가 되어 1868년 시작된 명치시대 이후에도 근대적 공업이 발달한 선진공업 지역이 되었고, 오사카 주변 거의 전 지역에서 도시화가 이루어졌다(오타니 신타로, 2005).

둘째, 지정학적 배경으로서 에도시대부터 오사카항은 주변의 도시권과 경제권에 대한 근접성을 강화시키면서 발전하여 왔다. 현재 오사카에는 칸사이 국제공항, 오사카 국제공항, 八尾 공항 등 세 개의 공항이 있으며, 또한 오사카시를 중심으로 철도노선도 상당히 잘 발달되어 있다. 이들 지역은 60㎞ 반경 내에 위치하며, 각종 교통시설로 연결되어 있다. 이 도시들은 역할분담과 네크워크 강화를 통해 상호보완을 도모할 수 있고, 서로간의 지역적 매력을 높일 수 있는 잠재력이 크다(関西社会経済研究所, 2004). 그러므로 오사카는 해양거점도시로서 오래전부터 수행해 왔던 중추적 역할과 함께 중요한 지정학적 위치를  차지한다.

셋째, 사회경제적 배경으로서 오사카는 국내와 세계 각국과 비교해서 전통적으로 그 범위와 수준에서 일정한 산업집적이 이루어진 지역이다. 예를 들어 제조업의 경우, 매년 감소되는 경향성을 보이지만 기업 수와 매출액에서 전국 최상위권에 속한다. 산업구성에서 점하는 각 업종의 비중이 매년 전국평균에 가까운 수치를 나타내며, 이는 오사카지역 산업구조의 폭이 매우 넓다는 것을 말해준다. 또한 중견․중소기업의 층이 두터우며, 독자기술이나 노하우를 활용하여 전국 최고의 자리를 점하는 기업도 다수에 이른다. 이러한 배경이 지역경제의 다양성과 활력의 커다란 원천이 되고 있는 것이다(德田裕平, 2009: 57-61). 하지만 1980년대 이후 세계화의 확산과 이에 따른 산업구조의 변화는 동경지역으로의 자본집중을 더욱 가속화시키는 한편, 오사카의 지속적인 지위하락을 초래하였다. 물론 오사카지역은 전후의 고속 성장기에 급속히 팽창하였고, 현재도 오사카시의 경우, 경제력이 세계 10위권 도시 가운데 상위에 속하지만, 동경지역과 비교하여 오사카 지역의 위상이 하락하는 것만은 사실이다(安井國雄 外, 2003: 242-248). 이에 따라 산업구조의 변화, 국제화에 직면한 재구조화 요구는 지역 자치단체의 주요 정치적, 경제적 이슈로 등장하고 있는 실정이다.

넷째, 기존 지역발전론과 추진체계의 한계와 문제점에 대한 대안이다. 1960-1970년대 고도 성장기에 오사카 대도시권을 중심으로 추진된 중화학 콤비나트 건설과 만국박람회 등 대규모 공공사업은 관서경제의 지반침하를 극복할 것으로 기대되었다. 그러나 결과적으로 공해와 환경문제 등을 야기했을 뿐 아니라, 1980년대에 전국적 산업구조 전환과 일본기업의 국제화가 진행되면서 동경 일극집중 현상만 두드러지게 되었다. 이에 따라 위기의식을 가진 오사카․관서의 재계 및 정관계에서는 지역 산업개발을 둘러싸고 새로운 전략 하의 ‘관서복권론’을 모색하기 시작하였다(大阪自治体問題硏究所, 2004). 특히 관서의 ‘강점’을 생성시킨다는 關經連(관서경제인연합회)의 정책기조는 오사카부의 ‘재생프로그램’, ‘관서21전략’(일본경제신문사), 국토교통성의 ‘리노베이션 프로그램’으로 반영되었다. 이들 관서재생 플랜이나 프로그램의 공통적 특징은 그 추진체계로 ‘관서광역연계(關西廣域連携)’, ‘관서주(關西州)’ 등 구체적인 광역 거버넌스를 요구한다는 점이다(大阪市都市再生本部, 2003).

3. 광역경제권 추진체계와 광역 거버넌스

1) 광역 거버넌스의 공간범주

‘관서권’은 역사적 시기에 따라 반드시 고정된 것은 아니다. 명치 이후에는 행정구역으로서 주로 ‘近畿’라는 명칭이 사용되고 있으며(가령 국토교통성 近畿지방정비국, 近畿운수국 등), 近畿의 범위는 통상 2부 4현, 즉 교토부, 오사카부, 사가현, 효고현, 나라현, 와카야마현 등의 권역을 의미하지만, 보다 광역범위에서는 후쿠이현, 미에현, 후쿠시마현을 포함하기도 한다. 즉 행정구역을 의미하는 ‘近畿圈’에는 2부 4현이, 일반적 명칭인 ‘관서권’에는 2부 7현이 포함된다. 이러한 관점에서 도주제에서 논의되는 관서권 도주제의 공간범위는 현재와 같은 관서권 지역을 포괄하는 선에서 구역이 획정될 가능성이 높다. 자민당의 도주제조사회 ‘제2차 중간보고’에 따르면, 도주의 구역은 각 도주의 자립을 전제로 지리적․역사적․문화적 조건을 고려하고, 각 지역의 정체성과 상징 등도 감안하여 국민적 논의를 통해 결정할 것을 제언하고 있다(地方自治制度硏究會, 2006: 211-216).

2) 광역 거버넌스의 주요 프로젝트

관서 광역 거버넌스 사업 중 공간촉진 전략은 도심재개발과 인프라 확충이 주요 대상이 되고 있으며, 현재 추진 중인 오사카 도시권의 최대 초광역 개발프로젝트는 크게 세 가지로 나눌 수 있다. 첫째, 가장 핵심적인 개발프로젝트는 ‘베이에리어(ベイエリア: Bay Area)개발’ 프로젝트, 즉 ‘오사카임해부개발’ 프로젝트이다. ‘大阪湾臨海地域整備計画’에 있어 핵심적 위상을 갖는 사업들 중 이미 상당수 사업이 완료되었지만, 사업주체 등이 미정인 이유로 향후 사업의 구체화와 더불어 경기 및 재정의 흐름에 따라 사업계획 수정이 불가피한 부분도 있다. 이 사업을 주도하고 있는 ‘Bay Area 개발추진기구’는 일본 최초의 민관합작 프로젝트 기구이며 10년 전부터 기업주도로 법안을 작성하여 관련법 제정까지 이르게 하였다(關西社會経濟硏究所, 2002). 둘째, 구조개혁특구사업의 일환으로 추진 중인 ‘関西文化學術研究都市’ 프로젝트를 들 수 있다. 이 프로젝트는 1980년대 중반이후 현재까지 오사카 도시권이 진력을 기울이는 최대의 도시재생 프로젝트의 일환으로서, 특히 文化學術研究地区(클러스터) 입지시설 등의 정비사업이 핵심을 이룬다. 이 사업에는 지역의 주요 기업, 대학, 연구소가 주축이 되어 있으며, 도시재생과 지역산업 활성화의 사활이 걸려있다고 평가된다(박재욱, 2006a: 194-195). 셋째, 도시(지역)재생 프로젝트이다. 이 프로젝트가 추진된 정책배경은 무엇보다 산업 활성화의 가장 중요한 핵심개념은 도시재생이며, 이를 위해 경제의 주역인 기업, 지역 산업경제의 동력인 인재에 주목하기 시작한 데 따른 것이다(陶山計介․妹尾俊之, 2006).

大阪湾ベイエリア開發推進機構의 中野文彦 企劃調査部長의 인터뷰 내용(2008.7).

3) 광역 거버넌스 체계의 구축과 운영

관서지역의 광역 거버넌스는 크게 중앙주도형과 지방주도형으로 나눌 수 있다. 중앙주도형 광역 거버넌스는, 우선 국토교통성이 개정된 ‘국토형성계획법’에 의해 시행 중인 광역권역별 ‘광역지방계획협의회’가 있다. 국토형성계획에 의한 광역지방계획은 2005년 7월 종전의 ‘국토종합개발법’(1950년 제정)이 ‘국토형성계획법’으로 대폭 개정되면서 새로운 국토계획으로 수립되었다. 이에 따라 종전의 전국 중심의 국토계획에서 벗어나 중앙정부가 수립하는 ‘전국계획’과 중앙이 지역 의견을 반영하여 수립하는 ‘광역지방계획’으로 이원화되었다. 광역지방계획의 등장배경에는 사회경제적 변화에 대한 대응뿐 아니라 지역의 자율성 존중 및 중앙-지방 간 파트너십 실현을 강화하려는 의도도 있다(國土交通省國土計劃局, 2009). 2006년 6월 8대 광역권이 확정된 이래 ‘광역지방계획협의회’가 권역별로 구성되었고, 각 권역이 마련한 ‘계획의 대강’ 등에 대해 수차례 검토회의, 심포지움 등도 진행되었다. 광역지방계획협의회는 중앙정부의 지방행정기관, 지방자치단체, 지역 공공단체 등으로 구성되며, 필요시 광역권 간에 연계한 ‘합동협의회’, ‘분과회’ 등의 개최도 가능하다.

다음으로 중요한 중앙주도형 광역 거버넌스는 경제산업성이 주도하는 산업클러스터 계획에 의한 프로젝트별 광역네트워크 구성이다. 일본의 경제산업성은 전국을 9개 광역권으로 구분하고 이를 각 경제산업국이 관할․운영하고 있다. 각 경제산업국은 지역의 통상 및 산업에 관한 행정을 종합적으로 수행하며, 지방정부와 연계한 사업·사무를 추진한다. 2001년 도입된 ‘지역재생산업집적계획(산업클러스터계획)’에 따라 지역의 유망산업․기업을 대상으로 산․학․관의 광역적 인적 네트워크를 구성하고, 여기에 지역관련 시책을 효과적으로 적용시켜 지역경제를 활성화하는 동시에, 세계적 경쟁력을 갖춘 산업을 점진적으로 육성하기 위한 산업클러스터 형성을 목표로 하였다(大阪市立大學經濟硏究所, 2002). 오사카를 중심으로 한 近畿지역의 산업클러스터 계획에서 현재 4개의 프로젝트가 진행 중인데, ① 바이오 관련사업 프로젝트, ② 모노쯔구리 元氣기업 지원 프로젝트, ③ 정보계통의 벤처 진흥 프로젝트, ④ 에너지․환경 고도화 추진 프로젝트 등이다(関西社会経済研究所, 2004:147).

한편 지방주도의 광역 거버넌스로는 우선 이전의 ‘관서광역연계협의회’가 있다. 1980년대 말 이후 지역정책이 대도시 거점발전 정책으로 전환되면서 1987년 새로운 近畿의 창생에 관한 계획(스바루 플랜) 수립, 1992년 ‘오사카만임해지역개발정비법’ 제정 등이 관서경제권 지역개발 정책에 큰 영향을 미치면서 지역 경제단체에 의한 개발정책 제안의 대부분이 국가 및 지방정부의 개발정책에 반영되었다. 특히 1979년 ‘관서의 학술연구기능 충실에 관한 조사보고서’ 는 1983년 ‘관서문화학술연구도시건설추진협의회’ 발족에 큰 기여를 하였고, 이는 1986년 ‘(재)관서문화학술연구도시추진기구’ 수립으로 이어졌다. 또한 1989년 ‘오사카항 Bay Area 개발추진협의회’, 1991년 ‘歷史街道추진협의회’, 1991년 ‘(재)오사카만 Bay Arear 개발추진기구’, 1993년 ‘관서국제공항전체구상추진협의회’, 1994년 ‘관서문화학술연구도시’ 등의 발족을 통해 1999년 관서권 광역 거버넌스로서 관서광역연계협의회가 발족하고 이를 토대로 2007년 7월 관서 광역기구가 발족(종합연계전략기획기구)되기에 이르렀다.

關西社會經濟硏究所의 堀田智宏 總括調査役의 인터뷰 내용(2008.7).

관서광역기구(KU)는 관서 광역 거버넌스의 대표적 기구이다. 이 기구의 설립목적은 관서지역의 발전을 위해 관서 전체가 결정하여 행동할 수 있는 구조를 강화하고, 종래와 같이 조직 세분화에 따른 기동성과 효율성 저하를 막고자 하는 것이다. 참여주체는 관서의 부현, 정령지정도시, 경제단체 등을 망라하며, 기존의 지역 거버넌스 기구인 관서광역연계협의회, (재)오사카만 Bay Area 개발추진기구, 관서국제홍보센터, 관서국제관광추진센터, 역사가도추진협의회, 관서元氣문화권추진협의회, 근기(近畿)개발촉진협의회, 관서분권개혁추진협의회 등 8개의 광역연계 조직이 참여하고 있다. 이 기구의 역할과 기능은 크게 3가지로 첫째, 지방분권 개혁을 선도하는 지방모델을 구축하여 광역연합을 포함한 광역자치 조직의 위상을 검토하고, 둘째, 광역매니지먼트 개혁으로서 지자체, 경제계 인사에 의한 합의형성 촉진과 매니지먼트를 보다 강화하여 기동적, 효율적 사업 운영을 도모한다. 그리고 셋째, 기존 광역연계 조직의 새로운 통합 추진을 포함한 코디네이터 기능을 완수해 본 기능을 핵심으로 하는 새로운 광역 거버넌스를 구축하고자 한다(關西廣域機構, 2007).

關西廣域機構의 南一成 常務理事․事務局長의 인터뷰 내용(2008.8).

4. 관서 광역 거버넌스 구축 논의의 전개와 특징

1) 지방정부 간 광역연합론

정부간 관계에 의한 다양한 광역행정 방식으로서 광역연합 방식이 강조되고 있다. 이는 단순한 방식으로는 처리할 수 없는 복잡한 광역행정 수요를 감안한 것이며, 특히 도시지역 자치체의 현실 문제, 지방자치제 정착에 따른 행정계층/구역변경에서의 애로, 도주제와 같은 근본적 행정개혁에 따른 저항이나 막대한 정치적 비용 등의 문제가 예상된다(室井 力, 2002). 도시화의 팽창에 따른 광역행정 수요의 증대와 복잡화에 따라 사무조합 방식이나 협의회로는 한계가 노정되며, 자치제의 자립도가 높을 경우에도 합병방식은 커다란 정치적 비용이 우려되는 행정수단으로 인식된다. 연합방식을 채택할 경우의 전제조건은 권역의 이해와 개별 자치체의 이해, 즉 지역이기주의와 권역 전체의 이해를 조정할 수 있는 구조를 ‘자력으로’ 어떻게 구성할 것인가 하는 과제가 중요하다. 이제까지 자치체간 분쟁에 대해서는 상급정부에 조정을 맡겨왔는데, 이 경우 자치의 장애물로서 집권구조를 유지시키는 결과를 초래해 왔다. 즉 ‘자력에 의한’ 조정기구 구성이 핵심조건이다.

2) 광역 거버넌스와 도주제(道州制)

도주제 논의가 최근 재개된 배경에는 중앙집권 체제의 한계, 지방행정의 비효율성과 재정적자, 글로벌화의 대응 미흡, 지방 분권화의 확대 필요성 등이 있다. 도주의 수는 인구규모, 사회경제적․역사적 배경 등을 고려하여 각 기관마다 9개 내지 13개까지 다양하게 제시되고 있다. 특히 지방제도조사회는 北海道, 東北, 北關東信越, 南關東, 中部, 關西, 中國․四國, 九州, 오키나와 등 9개의 도주제안을 제시하고 있다. 도주제 도입 계획은 2009년 발표 예정인 ‘도주제 비전 간담회’의 최종 보고안에 명시될 예정이나, 각 기관의 제안을 감안할 때 2018년까지 완료될 가능성이 크다. 예컨대 일본 경단련은 2015년 도주제 도입을 전제로 각종 법률제정 등의 로드맵을 마련했으며, 자민당은 2018년경 도주제로 이행하는 방안을 제시하였다(小森治夫, 2007; 地方自治制度硏究會, 2006).

도주제가 제도화될 경우 재원부문에 있어 도주는 지방세의 부과징수권을 보유하며, 중앙정부로부터 이전재원을 교부받을 수 있다. 이 경우 중앙정부의 이전재원 중 교부세는 재원확충 수단으로 활용될 뿐 아니라 정부간 수평적 재정조정 수단으로도 활용될 수 있다. 다만 도주제 도입 초기의 과도기란 점을 감안하면 아직도 이전재원 중심의 운영이 불가피하지만, 도주제가 제도화되는 단계에서는 완전한 재원조달 수단을 부여받는 것을 목표로 하고 있다(서정섭․이삼주, 2008:50).

Ⅴ. 경진기 및 관서 광역 거버넌스의 특징 분석: 비교론적 고찰

여기서는 상술한 중국 경진기 광역경제권 및 일본 관서 광역경제권에서 나타나는 광역 거버넌스의 특징상의 유사점과 상이점을 비교론적 관점에서 고찰하고자 한다.

첫째, 중국과 일본에서 정부간 관계와 지역정책의 변화가 경진기 및 관서 광역경제권 등장에 미친 영향을 살펴보자. 우선 중국의 개혁개방 당시 분권화 개혁전략은 차별적 지역정책을 통해 추진되었으며, 이는 개혁기 중국의 정부 간 관계에서 협의와 타협의 규범을 부활시키고, 각 지방정부가 자신들의 이익을 극대화하는 ‘행정권 경제’를 초래하는 등 다양한 부정적 결과를 가져왔다. 이에 중앙당국은 개혁기 지방으로 이양되었던 권한을 상당 부분 회수하는 연성적 집권화 전략을 추진하는 한편, 심각한 지역갈등과 분열조짐을 완화하기 위해 지역간 협력발전 전략을 새롭게 제기하였다. 이러한 정부 간 관계와 지역정책의 변화는 광역경제권의 개발을 위한 정책 환경을 개선시킴으로써 향후 중국에서 다양한 지역에서 광역 거버넌스 구축을 활성화시킬 것으로 전망된다. 한편 일본의 경우 중앙집권형 행정시스템 하에서 추진된 지역 균형발전 계획이 전국적으로 획일적이고, 통일성과 공평성의 과도한 중시로 지역사회의 특수성과 다양성이 경시되었으며, 이에 대한 자각과 함께 국가의 지역산업 정책은 90년대 후반부터 그 내용이 크게 변하기 시작하였다. 이전의 지역 균형발전 전략이 대도시 지역산업의 자립화 전략으로 전환되면서 지역의 자율성을 신장시키는 동시에 지역에서의 정부 간 협력체계 구축, 즉 광역차원의 거버넌스 구축에 대한 중앙정부의 지원방안들이 강구되고 있다. 요컨대 중국이나 일본 모두 중앙정부 및 지방정부에 의한 광역경제권 및 광역 거버넌스 구축이 중시되고 있으며, 향후 더욱 강화될 전망이다.

둘째, 광역 거버넌스 전략의 역사적 배경이란 측면에서 두 지역을 비교하면 몇 가지 측면에서 상이성이 존재한다. 먼저 경진기 지역은 전통적 협력체계의 와해, 베이징과 톈진의 양극화 현상 확대, 중국 내 제3의 성장거점 필요성 등에 따라 주강삼각주 및 장강삼각주 광역경제권의 개발에 이어 북방지역의 경진기 경제권의 개발이 요구되었고, 이러한 점에서 광역권 형성이 지정학적 장점을 지니는 한편 중앙정부 주도의 정책적 드라이브가 예상된다. 반면 관서지역은 역사적으로 에도시대 이래 발전한 상업기능을 토대로 명치시대 이후에도 근대적 공업이 꽃피운 선진 공업지역으로 성장해 왔을 뿐 아니라, 상호 간 지리적 근접성을 통해 독자적 문화권을 형성하여 왔다. 또한 관서지역은 전통적으로 도쿄 중심의 관동지역과 지정학적으로 대척점에 있으며, 이 지역의 오사카나 고베 등은 일본 최대의 해양거점도시로서 해상과 육상을 아우르는 종합적 물류교통 시설의 요충지라는 지리적 이점을 가지며, 이 점이 지역 주도의 자율적이고 내발적인 광역권 추진전략에 유리한 배경이 되었다.

사회경제적 배경에서 보면 경진기 지역은 베이징이 인재와 기술 방면에서, 톈진이 공업부문에서, 허베이 각 도시들은 토지자원과 광산자원, 노동력 등에서 비교우위를 가짐으로써 각 도시의 장점과 특성에 맞는 합리적 협력과 분업체계 확립을 기대할 수 있다. 반면 관서지역은 산업적 잠재력에도 불구하고 급격한 인구감소와 전국 대도시권 중 최악의 경제상황, 대도시 생활권 문제의 심각성, 지방재정의 위기 등이 협력을 통한 지역재생의 추진동력으로 작용하고 있다. 결국 경진기 지역은 산업구조 조정과 합리적인 자원배분의 필요성이, 관서지역은 사회경제적 위기감이 주요한 광역권 형성의 동인이 되고 있다.

그리고 기존 지역발전 추진체계의 한계와 문제점에 따른 필요성에서 볼 때, 경진기 지역에는 지방정부 내에 일찍부터 횡적 경제협력을 주관하는 부서가 설립되었지만, 지역 간 이해관계가 복잡하여 가시적 성과창출이 어렵고, 협력체제의 응집력도 약하였다. 따라서 이러한 문제를 해결하고 보다 합리적인 지역발전을 위한 광역협력 체제가 절실하게 요구되었다. 한편 관서 지역의 경우 고도 성장기 당시 중화학공업 중시 및 대규모 공공사업 등으로 지역경제 회복을 시도하였으나, 오히려 동경 일극집중 현상만 더욱 두드러지자 관서지역 정관계에서는 위기의식을 가지고 ‘관서복권론’을 모색하기 시작하였다. 특히 關經連(관서경제인연합회) 등이 주창하는 관서재생 플랜이나 프로그램의 공통된 특징은 그 추진체계로서 ‘關西廣域連携’와 ‘關西州’ 등 광역경제권 및 광역행정의 구체화를 요구하였다는 점이다. 요컨대 경진기 및 관서 광역권 모두 기존 지역발전 전략과 추진체계의 한계를 인식하고 광역화된 협력체제, 즉 광역 거버넌스의 필요성을 절감하였던 것이다.

셋째, 광역 거버넌스 체계의 구축과 운영이란 측면에서 현재 경진기 지역은 광역 거버넌스 지원을 위한 새로운 상설조직이나 협의체가 아직 설립되지는 않았다. 하지만 중앙정부 내 경진기 협력발전에 관한 새로운 전담부서의 설치는 가능성이 충분하며, 만약 이러한 부서가 설립되면 중앙정부의 강력한 리더십과 조정능력을 통해 경진기 광역권의 협력적 발전이 더욱 활성화될 것으로 기대된다. 또한 시장(市长) 연석회의와 같은 고위급 협의채널의 부재에도 불구하고 정부조직간 사업 프로젝트별 광역 거버넌스는 활발하게 진행되고 있으며, 그 사례로는 인적자원 개발을 위한 교류협력, 관광산업 일체화 협력, 정보화사업 공동추진, 지역협력을 위한 공동연구사업 등이 있다.

이러한 경진기 지역에 비해 관서 지역의 광역 거버넌스는 비교적 활발하게 진행되고 있다. 이제까지 추진되었던 광역 거버넌스 프로젝트로는 ‘Bay Area 개발’ 프로젝트나 구조개혁특구사업의 일환으로 추진 중인 ‘関西文化學術研究都市’ 프로젝트 등이 있다. 이 사업들은 지역의 주요 기업, 대학, 연구소가 주축이 되며, 세계도시 전략에 의한 오사카항만 개발과 ‘테크노포트오사카’ 계획도 추진 중이다. 이러한 사업들은 성격상 지역간 협력체계나 신뢰감 형성 없이는 불가능하며, 현재 관서광역기구 등을 설립하여 도주제 개혁론을 현실화하고 제도화함으로써 광역 거버넌스 구축에 긍정적인 역할을 할 것으로 기대된다.

넷째, 광역 거버넌스 구축 논의에 관한 두 지역의 차이점을 비교하면, 먼저 경진기 지역에서 그 동안 전개된 새로운 거버넌스 구축에 관한 논의는 행정권과 경제권 사이의 모순을 어떻게 극복할 것인가 하는 문제인식에서 출발한다. 이 논의에는 중앙정부와 성정부 사이에 새로운 행정기관을 설립하자는 방안, 각 지방정부가 공동으로 참가하는 지역연합 조직을 만들자는 방안, 기존 행정구역 상황에 입각하여 시장경제의 조건에 부합하는 정부간 협력기구를 설립하자는 방안, 그리고 ‘대베이징(大北京) 계획’으로 불리는 소통과 집중에 의한 대도시 공동체를 만들자는 방안 등이 논의되고 있다. 하지만 이러한 논의들은 대부분 지나치게 거시적인 접근이라는 이유로 당국에 의해 정책적으로 채택되고 있지는 않다. 그렇지만 이러한 논의들은 광역 거버넌스의 필요성에 대한 끊임없는 논의를 촉발함으로써 당국과 지역주민의 관심을 환기시킬 뿐 아니라 정부당국으로 하여금 광역 거버넌스 구축을 위한 구체적인 행동에 나서도록 유도하고 있다는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다.

이에 반해 관서 지역의 경우, 그 동안 중앙정부 및 관서권 지방정부들이 광역 거버넌스 구축을 위한 역사적 경험과 신뢰관계를 형성하고, 이를 기반으로 관서광역연계협의회를 발족하고, 마침내 2007년 광역권 종합연계전략기획기구 성격을 지닌 ‘관서광역기구’를 설립하여 광역권 연계협력체제 구축 및 향후 도주제 도입을 위한 기반을 마련하였다. 구체적인 광역 거버넌스 형태로는 정부간 협력에 의한 ‘광역연합’ 방식, 단일 지역정부 구축론인 ‘도주제’ 방식, 그리고 중앙정부의 시정촌합병 방침에 의거한 광역행정안 등이 논의되고 있다. 어떠한 방식이 도입되든 이를 위해서는 행정계층 및 구역변경의 장애 극복, 근본적 행정개혁에 따른 저항이나 막대한 정치적 비용의 해결, 개별 자치체의 지역이기주의와 권역 전체의 이해를 조정할 수 있는 구조를 ‘자력으로’ 구성하는 과제 등이 중요하다고 평가된다.

이와 같은 광역 거버넌스의 특징으로 볼 때, 경진기 지역은 수도권을 발전시키고, 제3의 성장거점을 육성해야 하기 때문에 이 지역에 대한 중앙정부의 개발의지가 비교적 확고하며, 나아가 기존에 횡적 경제협력의 실패경험을 교훈으로 삼아 새로운 협력 거버넌스의 확립이 보다 안정적이고 효과적으로 이루어질 수 있을 것으로 기대된다. 그리고 관서지역은 역사적 동질성, 지정학적 이점, 사회경제적 위기의 공동인식 등이 각 지방정부들이 광역 거버넌스 구축에 적극성을 띠게 되는 배경이 되고 있으며, 이는 현재 도입을 신중히 검토하고 있는 도주제 논의가 일본 전역에서 관서 경제계를 중심으로 가장 활발하게 이루어지고 있는 이유를 설명해 준다. 즉 중앙의 지원과 지방의 민관협력이 광역 거버넌스 구축을 중심으로 상호연계성을 확보해 가고 있는 중으로 평가된다.

Ⅵ. 결론: 정책적 시사점

본 연구는 동북아 주요 광역경제권 중 하나인 중국의 경진기 광역경제권 및 일본의 관서 광역경제권을 대상으로 이들 광역경제권의 형성과 정부 간 광역 거버넌스를 비교 연구함으로써 우리나라 광역경제권 및 광역 거버넌스 구축에 필요한 시사점을 얻는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 연구는 광역경제권의 이론체계와 분석틀을 제시하고, 이를 토대로 두 사례지역에서 정부간 관계와 지역정책의 변화, 광역경제권 발전전략의 등장배경, 광역경제권 추진체계와 광역 거버넌스, 그리고 광역 거버넌스 구축 논의의 전개와 특징 등을 분석하였다. 그리고 분석 결과 나타난 양 광역 거버넌스 간의 특징상의 유사점과 상이점에 대해 비교론적 관점에서 고찰하였다. 본 비교사례 연구 결과 제시할 수 있는 시사점들은 우리나라의 광역경제권 구축을 위한 거버넌스 전략 수립에 있어 매우 유용하게 활용될 수 있을 것이다. 구체적인 정책적 시사점을 제시하면 다음과 같다.

첫 번째 시사점으로서 광역권 협력을 위한 중앙정부의 조정자적 역할이 요구된다. 경진기 광역 거버넌스 체제는 광역권 협력을 위한 지역 간 합의 도출, 지역 간 산업이전과 분업적 협력체제 구축, 사업 프로젝트별 협력 활성화 등 제반 측면에서 중앙정부의 조정자적 역할이 두드러진다. 이러한 중앙정부의 역할은 개혁초기 분권화 전략이 초래한 다양한 한계를 극복하기 위해 행･재정 기능의 연성적 집권화를 추진함으로써 가능하였다. 한국의 경우에도 기존의 행정권 중심의 지방행정 체제가 광역권의 협력을 제한하고 있으며, 이를 극복하기 위한 중앙정부의 조정자적 역할이 크게 요구된다. 일본 역시 도주제로 대표되는 광역경제권 체제를 총괄할 수 있는 조직이 아직 구체화되지 못하였다. 이런 점에서 지역발전위원회의 법적 지위와 권한을 더욱 강화하여 광역경제권 정책의 효율성, 일관성, 실효성을 확보하는 한편, 광역경제권 단위의 광역경제권발전위원회의 기능과 역할을 제고하면서 지역발전위원회와 유기적으로 상호 연계될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

둘째, 광역경제권 거버넌스의 활성화를 위해서는 대도시권 중심의 경쟁거점의 확충이 필요하다. 우리나라의 경우 일본과 같이 현재의 광역이나 기초자치단체 수준의 지역경제 지원활동으로는 수도권에 대응할 수 있는 경제권역이 되지 못한다. 이런 차원에서 현재 추진 중인 5+2광역경제권의 실질적 활성화를 위해 보완적으로 광역권별 경쟁거점 정책이 추진되어야 하다. 즉 경진기 및 관서경제권의 경쟁거점인 베이징과 오사카와 같이 광역경제권별로 경쟁거점을 설정하여 지리적 특성과 주체의 다양성에 따라 등급을 구분․지정하고 그 위상과 역할에 맞는 지원과 정책수립을 용이하게 해주어야 한다.

셋째, 사업 프로젝트별 광역 거버넌스 체제의 활성화가 요구된다. 경진기 광역권은 시장(市長) 연석회의와 같은 고위급 협력기제의 구축 지연에도 불구하고 정부조직 내의 세부적인 사업프로젝트별 사업 추진은 활발하게 이루어지고 있다. 관서광역권 역시 지역 간 상호이해과 합의가 가능한 세부적 프로젝트별 사업추진을 통해 광역 거버넌스의 토대를 구축하여 왔다. 이처럼 구체적이고 세부적인 사안에서 협력을 시작하여 이를 전반적으로 확대하는 전략이 지방정부 간 갈등의 여지를 줄이고 거버넌스 협력체제를 보다 용이하게 하는 이점으로 작용할 것이다

넷째, 시장(市場)중심적 광역 거버넌스 체제로의 전환이다. 2004년 체결된 ‘랑팡합의(廊坊共识)’에 따르면 경진기 광역권의 거버넌스 체제는 시장주도하에 평등호혜, 상호보완, 전면적 협력, 다원적 발전의 기초 위에서 선순환적, 협력적 경쟁에 의한 지역발전 구조를 형성한다는 원칙을 따르고 있다. 관서경제권 역시 관서경제인연합회 등 오사카 및 관서지역 경제계가 주축이 되어 관서광역연계협의회 등에서 관서광역기구에 이르기까지 거버넌스 구축을 위한 노력을 시도하고 있으며, 도주제의 전면적 도입을 가장 강력하게 요구하는 핵심세력 역시 관서경제계이다. 따라서 광역경제권의 형성은 행정적 권한에 의해 인위적으로 형성되기에는 한계가 있을 수밖에 없으며 반드시 시장의 자발적 주도가 필요하다.

그리고 다섯째, 다양한 광역 거버넌스 구축 논의와 합의의 도출이 필요하다. 중국은 급속한 경제성장 못지않게 발전전략의 모색도 활발하게 이루어지고 있으며, 이는 광역 거버넌스 구축 논의에서도 예외가 아니다. 일본 역시 도주제 등 광역경제권을 중심으로 한 광역협력 체계나 단일 광역정부 제도의 도입 등이 다양하게 논의되고 있다. 다양하고 활성화된 논의는 다양한 시각에서 문제해결을 모색함으로써 최적의 해결방안을 도출할 수 있게 만든다. 따라서 정부차원에서는 다양한 논의를 활성화시킬 토대를 마련하고, 이를 적절하게 수용하여 새로운 발전계획을 수립하는 시스템의 확립이 선행되어야 할 것이다.

끝으로 본 논문의 한계로서는 평면적인 비교론적 관점에서 고찰함으로써 보다 종합적인 비교분석이 취약하다는 점, 비교분석의 동태성과 명확성이 부족하다는 점, 그리고 분석대상 선정의 논리성이 떨어진다는 점 등이 지적될 수 있다. 이러한 문제점들은 향후 보다 심층적인 연구과정을 통해 보완해 나갈 필요가 있을 것이다.

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박재욱(朴在郁): 연세대학교 대학원에서 정치학 박사학위를 수여했으며, 현재 신라대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방정치행정, 도시거버넌스, 동북아 도시정부비교, 지역정책 등이며, 최근 논문으로는 “광역경제권의 효율적 추진을 위한 지방정부 간 거버넌스 구축방안”(지방행정연구, 2009), “광역권역의 통합․협력을 위한 광역거버넌스의 이론적 논의”(지방행정연구, 2008), “세계화 시대 중국의 도시혁신과 거버넌스”(지방정부연구, 2007), “일본 오사카 대도시권의 도시혁신과 거버넌스: 도시재생전략을 중심으로”(국제정치논총, 2006), “동북아 도시의 성장전략과 거버넌스 비교연구: 부산․오사카․상하이를 중심으로”(한국과 국제정치, 2006) 등이 있다.

<E-mail: jopark@silla.ac.kr /논문접수일: 2010. 4. 19 / 심사개시일: 2010. 4. 21 / 심사완료일: 2010. 5. 4>

정해용(鄭海容): 중국 북경대학(北京大学) 대학원에서 법학 박사학위를 취득했으며, 현재 신라대학교 중국학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 중국의 공공행정, 중앙-지방관계, 비교행정, 관료제 연구 등이며, 최근 논문으로는 “중국의 국가공무원제도 개혁: 노멘클라투라 체제로의 회귀와 신공공관리 개혁의 한계”(정부학연구, 2009), “한중행정개혁 비교연구: 신공공관리의 도입, 확산, 진화과정을 중심으로”(국제지역연구, 2009), “중국 상하이의 도시 거버넌스와 국가-사회관계: 변화와 연속성”(아세아연구, 2008), “시장체제하의 중국의 정부규제 개혁: 추진체계와 규제레짐의 성격분석을 중심으로”(중소연구, 2007), “중국의 정부예산제도 개혁: 역사적 조망과 개혁과제”(현대중국연구, 2007) 등이 있다.

<E-mail: hyjeong@silla.ac.kr>