해항도시(海港都市) 부산의 도시성장 특성에 관한 연구*

*이 논문은 2008년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(KRF-2008-361-B00001).

: 패널자료를 통한 성장원인의 규명(1965-2007)

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄) : 135～157

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The Determinants of Urban Population and Economic Growth

: The Case of Busan as a Sea Port City, South Korea(1965-2007)

우 양 호

이 연구의 목적은 대표적인 해항도시 부산을 대상으로 일반적인 내륙도시와는 다를 것으로 예상되는 성장의 특성과 요인을 분석하여 이해하고 향후 성장관리에 관한 시사점을 발견하는 것이다. 이론적으로 도시성장은 인구성장과 경제성장의 개념으로 구분할 수 있고, 지금까지 이에 대한 주요 가설로는 생태적 가설, 경제적 가설, 사회적 가설, 물리적 가설, 정치․행정적 가설이 논의되고 있다. 연구방법은 부산의 직할시 승격 이후부터의 43년 간의 도시패널자료(1965년-2007년)를 이용했고, 선행연구를 토대로 각각의 성장요인을 선정하되, 대상기간 중의 현황분석을 통해 도시성장의 세부적인 특성과 유형도 파악하였다. 자료의 분석결과, 부산의 인구와 경제성장에 있어서 생태적 차원에서는 대학생 수, 전․출입 인구수 등이 영향을 미쳐 왔고, 경제적 차원에서는 서비스 산업과 항만물동량 변수가 중요했다. 사회적 차원에서 성장에 영향을 미치는 요인은 거의 없었으며, 물리적 관점에서 행정구역과 항만시설의 규모가 성장의 주요 원인이었다. 정치․행정적 관점에서 지방자치와 공공투자사업비가 성장의 주요 원동력이었던 것으로 나타났다. 이러한 결과는 비단 어느 한 도시의 성장관리 뿐만 아니라 부산과 지리적으로 비슷하거나 동일한 처지에 놓인 우리나라의 다른 도시들에게도 간접적인 시사점을 주고 있었다.

주제어: 해항도시, 성장원인, 부산학(지역학), 해양, 항만

Ⅰ. 서론

이 연구의 목적은 우리나라의 가장 큰 해항도시(sea port city)이자, 해양수도(ocean capital)임을 언명한 부산이 지금까지 어느 조건에서 어떠한 원인들에 의해 성장하였는지를 경험적으로 이해하는 것에 있다. 그간 부산은 도시의 규모와 상징성에 비해 상대적으로 성장에 관한 중앙정부의 계획상에 놓여있지 못했고, 지방정부의 체계적인 관리를 받았다고도 볼 수 없다(부산발전연구원, 2000; 박화진, 2003). 또한 역사적으로 부산은 일제강점기 때부터 이미 해외식민지 개척과 경제․금융의 근거지로서 수도만큼이나 번영하였음에도 불구하고(강대민, 1997), 이후 도시성장에 대한 관심은 주로 중앙정부 및 수도권과 내륙의 관점에 집중되어 졌다. 이에 부산은 지리적, 역사적으로 형성된 도시 고유의 특성과는 별개로 경제발전을 위한 교역의 거점지역으로만 규정되어졌고, 다른 아시아지역의 사례와 같이 국가항만을 통한 수출․입 기능도시로서의 역할이 맡겨져 왔다(Dick & Rimmer, 1998: 2305). 이러한 현상은 부산으로 하여금 수도권에 비해 기능이 국한된 도시발전의 역사를 보이게 만들었으며, 현재 우리나라 제 1의 국제무역항을 가진 동북아시아 해양거점도시의 비전에 걸맞는 체계적이고 적절한 도시성장의 양상을 보이지도 못한 것으로 평가된다.

해항도시(海港都市) 부산의 도시성장 특성에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제1호(2010 봄)

국가적 상황이나 정부정책과 마찬가지로 학술적으로도 우리나라에서 기존 도시들이 어떻게 성장, 발전해 왔는가에 대한 연구는 주로 내륙관점에서 기술적 방식이 주류가 되어 왔다(고성호, 1994; 김종완, 2004). 즉 우리나라 도시성장에 관한 연구는 서울을 중심으로 한 내륙과 수도권의 인구성장, 경제적 집적과 과밀억제 등을 이슈로 다루어 온 수준이다. 특히 도시내부의 성장문제는 주로 경제결정론을 주장하는 도시경제학자들에 의해 다루어져왔기 때문에 다양한 성장가설을 반영하지 못한 경우가 대부분이었다. 이러한 이유로 인해 지방과 해양도시, 비경제적 관점에 대한 도시성장의 논의는 이론과 실천적 측면에서 모두 소외되어 왔다. 현재 우리나라 국토균형발전과 도시간 격차해소가 이루어지지 않는 원인도 이러한 지적에서 자유로울 수 없을 것으로 생각된다.

가장 대표적인 지방도시이자 해항도시인 부산은 우리나라의 해양수도이자 동북아시아 국가교류의 핵심거점을 지향하고 있지만, 정작 부산이 가진 도시의 특성과 성장에 관한 논리적 토대는 부족한 것으로 보여진다. 도시성장은 물리적 측면에서 도시지역의 확대를 의미하는데 이를 예측하는 것은 가용한 도시의 자원이 제한적인 현실을 고려하고, 지속 가능한 도시성장을 이루는데 있어 중요하다. 한 도시가 성장하는 현상과 그 원인에 관한 체계적 이론과 토대를 가지고 있지 못한다면, 도시의 문제점이나 발전방향에 대해 아무런 말도 할 수 없을 것이다. 즉 도시성장에 대한 분명한 이해가 없으면, 정부에 의해 수행되는 각종 도시행정이나 정책들도 좋은 결과를 담보할 수 없을 것이다. 심지어 도시의 성장원인에 대한 정확한 이해가 견실하지 못하면 발전을 위한 정부정책은 단지 단편적인 처방에 불과할 수도 있고, 잘못된 판단을 내릴 가능성도 배제할 수 없다.

이상의 배경에 따라 이 연구는 우리나라 대표적인 해항도시 부산을 대상으로 장기간 도시성장의 원인에 관한 종합적인 분석을 시도하였다. 이를 위해 과거 부산에 대한 약 43년 동안의 역사적 자료와 도시통계를 시계열 방식으로 정리하였고, 그러한 시도를 통해 부산이 현재 대도시로 성장한 원인을 다각적으로 규명해보려 한다. 이러한 연구주제의 경험적 입증이 가능하다면, 일단 부산이라는 특정도시를 대상으로 도시성장을 설명할 수 있는 어떠한 장기적 특성모델을 제시할 수 있을 것이고, 이를 토대로 향후 성장문제에 대한 정부의 정책적 관리와 시사점을 발견할 수 있다. 또한 이러한 연구결과는 부산과 비슷한 처지에 놓인 우리나라 다른 도시들의 미래 방향에 대한 간접적인 시사점을 줄 수도 있다. 학문적으로는 기존 내륙도시와는 틀린 내부성장 요인과 패턴분석을 통해 다양한 도시성장의 이론기반을 다지는데도 도움을 줄 것으로 기대된다.

Ⅱ. 도시의 성장과 그 원인에 관한 이론적 고찰

1. 도시성장의 개념

도시성장은 이 연구의 주제이자 연구방법론 상에서 종속변수로 다루어진다. 그러므로 먼저 이에 대한 이론적 개념을 규정하는 것이 필요할 것이다. 도시성장의 일반적 정의는 도시화 현상에 대해 접근하는 시각에 따라 다양하게 해석된다. 가령 물리적인 시각에서 접근한 도시성장은 도시 용도의 목적으로 사용되는 토지가 물리적으로 증가하는 현상을 의미한다(Dierwechter, 2008: 3-5). 도시성장의 물리적 현상은 먼저 내부에서 도심지역, 중심업무지구가 형성되어 변화하는 것과 더불어 대도시의 경우 부차적 중심지(부도심)도 형성되어 변화하며, 시가지 내부가 주택․공업․상업지역으로 분화하는 현상이 나타난다. 또한 시가지 외연부가 밖으로 점차 확대되는 동시에 근교지대가 형성되어 발전한다(김정훈, 2003).

산업과 경제구조의 측면에서는 2-3차 산업의 비중이 높아짐으로써, 고용 면이나 토지 이용 면에서 그 밀도와 면적이 높아지는 것으로 볼 수 있다. 이에 반해 사회적, 질적 관점에서 접근하는 도시성장은 개인의 실제 거주지와 관계없이 도시적인 삶의 방식을 채택하는 사람들의 사회화 과정을 의미하기도 한다(Frumkin, 2004; 김종완, 2004).

지금까지 나타난 이론과 연구를 살펴보면 도시성장의 개념은 그 현상과 측정의 관점에서 비교적 명확하게 정의할 수 있다. 기존연구에 따르면 도시의 성장은 크게 두 가지 방향으로 규정되어 지고 있는데, 하나는 인구증가율을 기초로 한 인구의 양적 성장(popular growth)의 정의이며, 다른 하나는 도시의 지역내총생산(GRDP)을 기초로 한 도시의 경제적 규모(economic growth)의 정의가 그것이다. 전자는 도시성장을 인간에 의해 토지이용의 밀도가 증가하는 현상으로 규정하고, 인구가 도시에 집중하여 인구밀도가 높아지는 경향을 대표적인 성장지표로 간주하며, 도시 시가지로 인구가 밀집되는 경향을 그 증거로 본다(Gilchrist, 1967; Pred, 1980; Rondinelli, 1983; 고성호, 1994; 홍현옥, 1998; 김종완, 2004). 반면 후자의 경우 도시의 성장이 곧 경제활동으로서 산업, 자본, 건물 및 경제활동 밀도의 증가로 보고 재정규모 및 산업시설물의 증가, 지역총생산의 증가 등을 주요 성장지표로 간주한다(Keiner, 2005; McDonald, 2007; Dierwechter, 2008; 김정훈, 2003; 강윤호, 2008).

인구성장과 경제성장을 이용한 두 가지 관점은 각각의 장․단점을 가지고 있어 종합적으로 도시성장에 대해 어느 한쪽의 주장만을 수용하기가 현실적으로 어렵다. 그러나 이 두 개념이 도시성장 연구에 많이 원용되는 핵심적 이유는 자료의 존재와 획득가능성(역사성), 지표간 관계분석의 타당성(대표성), 외부환경과의 독립성(객관성) 수준이 높기 때문이다(Dierwechter, 2008). 그렇기 때문에 지금까지 해항도시를 다룬 기존문헌에서도 인구와 경제성장 현상은 성장의 유형화된 요소들로 간주되어 왔다(Hoyle, 1995; Broeze, 1997; Dick & Rimmer, 1998; Slack & Wang, 2002; Graf, 2009). 따라서 이 연구에서는 해항도시 성장의 의미로 가장 일반적이고 무난한 인구성장 및 경제성장의 개념을 모두 다루고자 하며, 두 변수 모두를 도시성장의 결과변인(종속변수)으로 설정하는 것이 타당할 것으로 보았다.

2. 도시성장의 주요 가설

도시성장은 국가성장과 마찬가지로 그 지역의 인구와 경제적 생산규모가 장기적으로 증가해야 한다. 그리고 이 개념은 인구와 경제성장을 자극하는 수요측면과 공급측면의 상호작용, 도시간에 작용되는 제 기능의 정도, 그리고 국가도시체계상의 외부환경 등 여러 요인의 복합적인 작용에 의한 것이다. 따라서 지금까지 제기된 도시성장에 관한 주요 가설을 등장순서에 따라 고찰하고, 이를 종합하여 도시의 선별적 성장(selective growth)을 좌우하는 요인을 추출하여 상호 특징적으로 대별되는 변수집단을 만들고자 한다.

1) 생태적 가설

사회과학에서 도시성장의 현상과 원인을 설명하기 위해 가장 먼저 등장한 이론은 도시인구(population)의 구성 및 양태와 관련된 소위 생태적 가설(ecological hypothesis)이다. 생태적 관점에서 바라보는 도시성장은 국가의 경제성장과 비례하지만 기본적으로는 도시인구의 증가와 집중을 수반한다는 것이다. 도시에서 사람들이 집중적으로 모여 살지 않는다면 국가경제의 분업화와 전문화, 생산성의 향상을 통한 생활수준의 향상도 불가능하다. 즉 현대국가에서 경제성장의 원천인 도시는 인구를 흡수하고 도시로 유입된 인구는 분업화를 더욱 촉진시켜 결국 인구성장은 더욱 가속화되는 순환구조를 갖게 된다(Dierwechter, 2008). 그러므로 인구규모(population size)는 도시연구의 초기 생태적 관점이 강조하는 요인이었다. 고전경제학에도 인구는 집적효과(agglomeration effect)와 밀접한 연관이 있으며(Thompson, 1981), 그 규모와 집중이 도시성장과 맺는 연관성을 주목해 왔다(Wilson, 2007).

도시성장에 관한 생태적 접근을 보다 구체적으로 발전시킨 학자는 Gilchrist(1967), Pred(1980) 등이다. 그는 도시의 단계적 성장모델을 제시하고 있다. 그에 따르면 1단계는 집중의 단계로서, 인구가 도시의 중심부에 집중하는 단계이다. 2단계는 도시 중심부의 성장이 감소하고, 도시 외곽의 배후지역이 성장하는 단계로서 분산의 단계이다. 3단계는 도시 외곽의 절대적인 인구가 성장하는 단계로서, 인구 분산이 가속화되는 단계이다. 마지막 4단계는 도시권 자체가 후퇴하는 기간으로서, 도시 중심부의 인구감소가 외곽의 인구 감소보다 더욱 크게 나타나는 단계이다.

그러나 도시의 성장문제와 관련해서 생태적 관점에서 가장 강조하는 것은 인구의 양적 측면보다는 인구구성과 관련된 질적 측면이다. 구체적으로는 연령별 인구구성, 잠재력이 큰 젊은 인구가 도시성장에 많은 영향을 미친다는 것이다(Rondinelli, 1983: 12-33; 고성호, 1994: 67-70). 예를 들어 어느 한 도시에서 나타나는 인구의 연령별 구성은 자체적으로 일자리와 노동시장, 생산활동을 창출할 수 있는 잠재력과 관계가 깊다. 경제활동이나 노동연령으로 진입하는 도시의 젊은 세대(cohort)가 얼마나 되느냐에 따라 그 도시의 새로운 인구유입과 중․장기적인 성장은 많은 영향을 받는다(Bish & Ostrom, 1979; Richarsdon, 1981). 특히 과거 우리나라와 같은 발전도상국 권역에서 도시성장은 인구의 연령에 따라 성장이 촉진 혹은 왜곡될 수 있다는 점에서 질적 인구요인의 중요성이 간과될 수는 없었다(Slack, 2004; Keiner, 2005). 따라서 도시성장의 생태적 가설은 흔히 미래의 생산적 활동을 위한 잠재적 인구로서 중․고교학생, 대학생과 같은 변수를 많이 활용한다. 그리고 생태적 성장가설은 단순한 성비, 연령비를 따지는 인구의 질적 구성문제와 인구유입과 유출, 자연출생과 사망현상 및 그 유인에 관계된 것들이 성장에 매우 중요한 영향을 미치는 것으로 간주한다(Richarsdon, 1981; Thompson, 1981; Keiner, 2005; Dierwechter, 2008; 고성호, 1994).

2007년 12월 기준 우리나라 인구는 약 4860만 명인데 이 중의 90.5%가 도시에 살고 있으므로 도시성장에 관한 생태적 설명은 충분히 설명력이 있을 것으로 보인다(통계청, 인구주택 총 조사, 2008). 특히 부산은 1980년대까지 인구가 지속적으로 성장하였으나 1990년대 이후 출산율과 인구증가율은 전국 최저수준이므로 도시성장 정체의 주원인이 되고 있다(부산광역시, 부산통계연보, 1965-2007).

2) 경제적 가설

후기 생태적 관점의 몇몇 도시연구에서는 인구증감 현상이 그 도시의 사회현상이나 경제적 상황 등 다른 요인들과 연관성이 있음이 점차 드러나게 된다(Rondinelli, 1983). 이 때문에 인구요인 위주의 생태적 성장설명은 다른 요인들과의 불명확한 관계 때문에 설득력이 약해지기 시작한다. 1960년대 도시성장에 대한 생태적 관점의 설득력이 약해진 이후 도시성장연구의 주류는 경제적 가설(economic hypothesis)로 이행하게 된다.

도시의 성장단계에서 발생하는 경제적 메커니즘은 그 도시의 성격과 위상을 말해주는 동시에 도시성장의 맥락에서 중요한 연구의 관심이 되어 왔다. 도시가 물리적으로 성장하기 위해서는 중요한 것은 경제활동의 지표로서 도시의 고용창출인데, 이는 국가전체의 경제성장과 마찬가지로 해당 도시의 생산, 자본 및 인구 등이 장기적으로 증가되어야 한다는 의미이다(Thompson, 1981: 6-9). 기존에 도시성장을 설명하는 여러 학자들은 경제적 요인을 중요시하는 경우가 많았으며, 이에 따른 경제기반이론(economic basic theory)은 도시연구의 초창기부터 중요한 성장모형으로 다루어지고 있다.

예컨대 Thompson(1981)의 현대산업도시 성장단계론에서는 초기 산업화과정에서 도시의 고용창출과 도시외부와의 경제적 관계가 특화산업의 배경이 된다고 한다. 따라서 제조업의 발달과 3차 서비스산업의 증가가 도시의 성장을 초래한다는 주장은 널리 받아들여지고 있는 사실이 되어 왔다.

경제기반이론은 도시경제의 구조가 두 유형의 산업으로 구성된다는 점에서 출발한다. 하나는 해당 도시지역 밖으로 재화와 용역을 생산, 판매하는 기반활동이며, 다른 하나는 도시내부에서 판매되는 재화와 용역을 생산하는 서비스산업, 즉 비기반 산업이다. 이른바 경제기반이론은 도시에서 발생하는 경제활동을 기반활동(basic activities)과 비기반활동(non-basic activities)으로 구분하여, 기반활동이 도시성장의 원동력임을 주장하고 있다(Heilbrun, 1981). 즉 도시의 성장은 이른바 수출을 대상으로 하는 기반산업에서 발생하며, 도시 내에서 자체적인 소비에 제공되는 비기반 산업간의 관계에 따라 성장이 가속화된다는 것이다(Rimmer, 1967: 88-100; McManus, 2007: 427-433). 이 이론에 의하면 기반활동만이 도시성장의 관건이 되는데, 기반활동의 성장은 서비스산업의 성장을 유도하게 되고 마침내는 전체 도시경제를 확대시키게 된다. 그리고 해항도시의 경우에도 성장은 도시의 경제활동의 크기에 의해서 결정되며, 경제활동의 크기는 도시간 교역에 기본적으로 의존한다고 본다(Slack & Wang, 2002: 159-166). 이렇듯 도시성장의 경제적 관점에서 산업구조는 상당히 중요하지만, 그 중에서도 2차 산업과 3차 서비스 산업의 비중은 더욱 중요한 것이다(Richarsdon, 1981). 구체적 기존 지표로는 전체 산업 종사자, 제조업 종사자, 서비스업 종사자 등이 사용되고 있다.

예를 들어 과거 부산의 대표산업이었던 합판이나 신발 등은 도시 자체의 수요보다는 다른 지역의 수요를 충족시켜줌으로써 수익과 성장을 가져왔다고 볼 수 있다. 그러나 경제적 관점에서 부산은 고부가가치 서비스 산업의 성장요구에는 효과적으로 대응하지 못했다는 점이 많이 지적되었다.

한편 경제적 가설에서 일반적 산업요인 이외에도 특화된 항만 고유의 경제기능(seaport economy)에도 주목해야 한다. 그 이유는 부산, 인천, 울산 등 우리나라 주요 해항도시의 경우 항만을 통한 수출산업의 성장이 성장의 주된 경제요인이 되어 왔으며(Graf, 2009: 56), 수출자유지역(free export zone), 경제자유구역(free economic zone) 등의 특화된 공간을 가지고 있다. 이를 토대로 해항도시는 내륙도시보다 해양/항만분야에서의 고유한 경제지표가 추가된다(McManus, 2007: 427-433). 예컨대 항만산업의 규모, 항만인력이나 부두노동자, 항만 입․출항 선박, 항만물동량(TEU) 등은 이러한 것을 객관적으로 측정할 수 있는 지표들이다(Dick & Rimmer, 1998: 2303-2321). 내륙도시와 다르게 해항도시에서 항만산업의 경제적 비중은 성장에 중요한 열쇠가 되는데, 그 이유는 항만이 해운/물류기능 외에 관광레저, 과학, 안전 등 파생분야가 개척되어 고용 및 생산유발효과가 탁월하기 때문이다. 즉 항만산업의 부가가치는 기본적으로 항만에서 창출되는 각종 서비스 활동에서 파생되는 것들이다. 항만산업은 항만에서 입하해 제조하거나 생산물을 항만을 통해 출하하거나 판매하는 항만의존산업, 여객과 화물수송, 하역/보관산업을 지칭하는 항만관련산업으로 구성된다(김안호․기성래, 2005). 항만에서 각종 업무에 종사하는 인력을 뜻하는 항만인력(port labor)도 국가 대형항만을 중심으로 우수한 부두노동자를 확보한 도시가 성장에 유리하다는 증거가 나타나고 있다. 큰 항만에서 이들 인력은 그 도시의 인구, 고용과 소비에 관한 거대한 집단을 형성하고 있기 때문에 긍정적인 발전요인을 제공하기도 한다. 항만의 고용흡수율이 다른 산업에 비해 상대적으로 크다는 사실(김안호․기성래, 2005)도 항만의 이러한 고용효과가 노동시장과 성장에 미치는 영향이 분명함을 말해준다. 항만의 물류기능을 대표하는 항만물동량 지표도 해항도시에 대한 발전과 국가지원의 타당성을 담보하는 의미를 갖는다. 이는 항만의 교역량을 대변하는 단위이자, 그 도시의 성장잠재력을 좌우하는 요소이기도 하다(Hoyle, 1995; Wang & Slack, 2004). 우리나라에서 전국 단위의 항만물동량 예측은 정부의 항만구조조정(신설 및 폐쇄)과 항만운영정책(전국 무역항 기본계획 등) 수립을 위해 20년 이상 5년 단위로 입안될 만큼 중요하게 취급되고 있다(박노경, 2001).

대규모 해항도시는 항만에 근거한 서비스산업으로 선박 운항업․예선업․부선업․육상운수업․창고업․수출입업․통관업․대리점업․중개업․선박수리업․연료공급업․선용품업․선식업․검수업․감정업․검량․은행 등의 유관사업이 번창하고, 영사관․항만청․세관․검역소․부두운영공사 등의 관공서가 있다. 우리나라 해항도시에서 2차 제조업 생산공장은 대부분 항만을 끼고 있어서 이를 통해 생산 원료를 수입하고 제품을 수출한다. 따라서 각 해항도시는 항만을 거쳐가는 교통량과 물동량을 신속하고 효과적으로 소화시킬 수 있도록 운영된다(임정덕, 1997).

3) 사회적 가설

세계적으로 많은 도시의 성장이 경제요인에 기초하여 이루어졌다는 사실에서 경제적 관점의 도시연구는 현재까지 상당히 중요한 이론으로 다루어지고 있다. 하지만 이는 도시의 성장원인을 지나치게 단순화시킨 논리이기 때문에 완전한 의미에서 도시성장을 설명할 수 없다는 논쟁거리도 함께 제공해 왔다. 예컨대 도시가 하나의 단순한 경제적 집단이나 조직만은 아니기 때문이다. 도시성장은 저마다의 특성과 유형을 가지므로 단순히 경제적인 요인으로 설명할 수만은 없으며, 만약 그러하다면 그 해석의 범위도 제한적일 수밖에 없다는 것이다. 또한 도시는 사회적 유기체로 구성되어 있으므로 도시성장의 과정은 경제적 요인 이외에 다른 관점에서도 설명될 필요가 있다는 문제가 제기되었고, 그 선두에는 사회적 성장가설(social hypothesis)을 제기한 도시사회학자들이 있었다. 일반적으로 사회적 관점에서 도시는 일정한 생활양식을 갖추고 개인 및 집단의 활동간에 상호작용이 빈번히 일어나는 생활의 장이다. 그런데 도시는 생활능력이나 적응력이 높은 사람과 낮은 사람들이 혼재되어 있는 공간이다. 특히 도시는 노약자나 취약계층에 대한 배려가 도시민의 삶의 질과 공동체 의식에 중요하며, 궁극적으로 그 도시의 이미지와 성장에도 많은 영향을 미치게 된다(Sharp, 1990; Hatry, et. al., 2006). 이러한 사회적 관점에서의 도시성장은 곧 ‘삶의 질(QOL)’을 측정하는 지표로 다루어지기도 하는데, 시민에 대한 각종 생활편의시설이나 복지시설, 여가문화시설의 수준, 휴식공간의 요소 등이 여기에 해당된다. 구체적으로는 도시민의 사회적 삶에 관한 지표로 보건의료시설, 사회복지시설, 문화체육시설 등이 다루어져 왔고, 기타 여가와 편의를 위한 생활수준 등이 측정에 많이 이용되고 있다(Frumkin, 2004; Hatry, et. al., 2006; 김인․박수진, 2006).

4) 물리적 가설

1980년대 이후 도시계획학과 도시생태학에 의해 이루어진 성장연구는 주로 도시의 유형적, 물리적 조건(physical condition)에 주목하고 도시공간(urban space)의 확대가 성장과 비례하는 경향을 발견한다. 이에 도시성장에 관한 물리적 가설(physical hypothesis)에서 가장 먼저 고려된 요소는 도시의 규모(size)였다. 지리적 조건으로서의 도시의 공간적 규모는 성장과정(process)은 물론 결과(outcome) 산출에도 중요한 영향을 미치게 된다는 것이다(Hatry, et. al., 2006: 7-10). 예컨대 도시의 각종 사회시설이나 서비스는 도시규모, 인구밀도, 거주지 유형에 따라 차이를 보일 수 있다. 공간적 규모가 작지만 인구가 많고 밀집된 대도시의 경우에 그렇지 않은 중․소도시보다 지속 가능한 성장환경이 나쁠 수 있다(박지형․홍준현, 2007). 또한 행정구역이 넓은 도시는 좁은 곳보다 그만큼 향후 이용 가능한 면적을 많이 가지고 있기 원래부터 성장환경이 좋을 수도 있다. 사회간접자본(SOC)이나 기반시설도 성장에 상당히 중요한데, 이는 인간이 도시에서 삶을 영위하기 위한 궁극적 수단이 되기 때문이다. 현대국가의 산업화는 거대도시를 낳는 데 공헌하였으며, 이 도시는 다시 3차 서비스산업을 기반으로 더욱 성장하였다(Heilbrun, 1981; Hoyle, 1995). 그런데 후기 산업사회에 와서 통신수단과 첨단기술이 발달함에 따라 정보산업사회로 전환되고 거대도시들은 상대적인 급성장을 이루게 되었다. 그러므로 물리적 기반시설은 도시성장에 아주 큰 영향을 미치는데, 특히 시민의 생활과 밀접한 교통이나 통신, 주거시설과 관련된 기반시설은 성장에 궁극적인 요소가 된다. 기존연구에서는 도로, 주택, 상/하수도, 전화/통신시설 등이 통상적인 도시성장의 물리적 요인으로 다루어지고 있다(Klaassen & Paelinck, 1979; Pred, 1980; Keiner; Wilson, 2007; Dierwechter, 2008).

해항도시에 있어서는 항만관련시설 역시 중요한 성장환경이 된다(Gilchrist, 1967: 76-78). 흔히 교통이 용이한 도시는 타 지역과의 지리적 접근을 용이하게 하므로 상대적으로 높은 성장잠재력을 가지게 되는데, 바다에 인접하고 항만을 가진 도시는 내륙도시보다 상대적으로 다른 도시와의 잠재적 접촉이 많아져 성장에 지대한 영향을 받는다(문성혁, 2003). 항만을 가진 도시의 성장을 다룬 연구들에서는 수출․입 활동에 의해 도시경제가 주도되면서 점차 도시공급이 증대되고, 다시 이를 토대로 한 도시서비스활동의 증가가 성장을 주도하고 있음이 발견된다(Rimmer, 1967: 88-100; Bird, 1980: 360-370; Slack & Wang, 2002: 159-166; Wang & Slack, 2004: 357-373). 그리고 기반시설로서의 항만이 도시성장에 미치는 영향에 대해서는 주로 도시와 항만의 상호작용 측면에서 설명되고 있다(Hoyle, 1995). 이른바 해항도시의 항만성장단계론(port growth stage theory)에서는 초기 여러 개의 소규모 항만들이 산재해 있다가, 배후지역과 교통망이 연계된 항만들이 성장하게 되고, 점차 많은 물동량을 보유한 항만들이 성장하게 되어 상호 연계가 이루어지는 것으로 본다(Rimmer, 1967). 도시는 항만과 배후지역이 완전히 구분되고 배후지역과 상위항만 사이에 연결지역이 생기며, 마지막 단계에서 상위항만을 중심으로 배후지역과 연계되는 도시의 개발축이 형성된다(Hornsby, 1997: 135-150). 이렇게 도시성장요인으로서 중요한 항만은 크게 바다와 밀접한 접안시설과 배후지 등의 보관시설로 구분된다.

게다가 내륙도시보다 해항도시에 있어서 상대적으로 기반시설 요인은 나름 각별한 의미를 갖는다. 예를 들어 Hoyle(1995)은 해항도시의 항만시설이 도시성장과 밀접한 연관이 있음을 밝히고 있다. 항만은 기존 도시시설과 상당한 기능적 분리를 가지고 오면서 나름의 활동을 확장시킨 것으로 간주된다. 그리고 기반시설로서의 항만이 도시성장에 미치는 영향에 대해서는 도시와 항만의 상호작용 측면에서 설명되고 있다. 물리적 시설의 관점에서 부산과 같은 대규모 해항도시는 5port(sea port, land port, air port, rail port, tele port)를 모두 가지고 있기 때문에, 이러한 시설에 의해 도시성장이 많은 영향을 받았을 수 있다.

5) 정치․행정적 가설

도시성장에 있어 정치․행정적 가설(political administration hypothesis)은 도시정치학자와 도시행정학자들에 의해 비교적 근래에 제기된 것으로 아직 그 타당성이 정확히 입증된 것은 아니다. 그러나 현대국가에서 정치제도나 행정체제 및 정책은 도시정부의 행동(local government action)을 반영하기 때문에, 통상적인 도시발전에 있어 공공부문이 차지하는 비중은 크다고 할 수 있다. 더구나 개발도상국과 같이 민주주의가 늦게 정착된 국가에서는 정부주도형 도시개발과 성장이 이루어진 사례가 많기 때문에 이러한 정치․행정적 요인은 도시성장과 밀접한 연관을 가질 수밖에 없다. 그러나 도시성장에 관한 기존 연구들은 대부분 경제학자들에 의해 이루어져왔기 때문에 상대적으로 정치, 행정적 요인에 대한 관심은 소홀하였다고 할 수 있다. 최근까지의 연구들은 독립변수로 경제와 생태적 요인에 초점을 두어 왔고, 정치 및 행정적 요인을 다루지 않은 것이 대부분이다. 그러나 도시정치학자들에 의해 도시성장과 정치제도 사이에 어떤 특정한 관계가 없더라도 정치적 요소는 경제적 요인과 밀접한 관련이 있으며, 간접적으로 도시성장에 영향을 미치는 경로를 가지고 있음이 증명되었다(Lineberry & Sharkansky, 1971). 정치와 행정이 도시성장과 어떤 관계가 있는지, 즉 정치체제나 행정제도가 도시의 인구와 경제성장의 원인인지, 결과인지를 밝혀내기 위하여 몇몇 연구가 시도되었다(Sharp, 1990; McDonald, 2007; Wilson, 2007). 이러한 시도는 두 가지 방향으로 요약되고 있는데, 하나는 민주적 지방자치와 도시성장이며, 다른 하나는 선거와 도시경제의 발전이다.

부산과 같은 도시에서 정치요소와 행정은 지역경제 성장에 상당히 의미 있는 요소가 될 수 있으며, 특히 지역개발비나 공공투자사업비와 같은 재정요인은 상당한 영향을 미친다(강윤호, 2008). 그리고 우리나라와 같은 급속한 성장패턴을 보인 일부 해항도시의 경우 국가차원의 정치․경제적 이유 때문에 항만과 교역을 성장시키기 위해 재정적 지원을 지속해 왔으며, 상대적으로 이들 도시가 농촌이나 다른 내륙도시들보다 많은 혜택을 받으며 성장했다는 점이 중요하게 지적되고 있다(Slack, 2004: 1-66).

우선 전자에 대해 도시정치학자들 사이에서는 대체로 합의된 결과를 내놓고 있는데, 정치제도나 행정체제가 성장과 유관하다는 쪽에 의견이 모아지고 있다. 도시가 성장할수록 민주주의나 시민의 권리 등이 확립되어 가지만, 정치나 행정체제의 개선으로 도시성장을 설명하는 뚜렷한 증거는 아직 적다. 정치․행정적 요소가 도시에 미치는 영향에 관한 연구는 유럽과 미국에서 오래 전부터 진행되어 왔다. 민주적 정치제도나 행정이 도시성장에 미치는 영향에 관한 연구는 대체로 정치행정체제와 도시성장의 상호관계에 대한 관심으로 좁혀졌다. 예컨대 Hatry, et. al(2006)은 정치 및 행정체제와 도시발전 간에 긍정적인 선후관계가 있다는 연구결과를 내놓고 있다. 최근 우리나라의 지방자치제도는 지역경제 성장에 매우 중요한 정치․행정적 요인으로 규명된 바도 있다(강윤호, 2008). 도시성장 초기에는 중앙집권적 정치제도나 행정체제가 유리하지만 어느 정도 발전이 이루어진 후에는 분권과 자치가 지속적인 성장의 촉진제 역할을 한다는 주장도 있다(Sharp, 1990).

또한 민주적인 정치와 행정의 거버넌스를 추구하면서도 도시가 성장을 이루지 못하는 것은 그 도시의 민주적 패러다임이 성장의 질서를 오히려 무질서하게 만들었기 때문이며, 반대로 집권적이고 권위적인 정치․행정제도 하에서 도시성장이 가능했던 것은 이것이 성장의 혼란을 막고 도시체제에 안정을 가져왔기 때문이라는 것이다. 결과적으로 어떤 정치나 행정체제이건 간에 성장과정에서 나타나는 무질서와 혼란을 다스리지 못하면 결국 도시에 부담이 된다는 사실을 알 수 있다. 최근 우리나라에서도 IMF 외환위기를 겪은 이후 정치․행정적 요소가 도시성장에 미치는 영향에 관한 연구에 대한 관심이 증가되고 있다. 1990년대 이후 우리나라는 지방자치제 실시라는 정치․행정체제상의 큰 변화를 경험하였는데, 이러한 변화는 도시성장에 영향을 미쳤을 것으로 생각된다.

후자의 경우는 선거가 도시 및 국가의 시장경제를 왜곡시키고 경기변동의 원인이 된다는 소위 정치적 경기변동이론(political business cycle)에 관한 증명으로 알려져 있다(Pred, 1980). 이 이론은 미국의 도시에서 정치가들이 선거승리를 위해 확장정책을 사용하는 반면, 선거 후에는 경기와 물가상승을 억제하기 위해 긴축정책을 구사한다는 현상에 착안한 것이다(Lineberry & Sharkansky, 1971). 이렇듯 선거는 도시의 성장에 영향을 줄 수 있는 정치적 요인이 된다.

선거가 정권 쟁취를 위한 수단이라는 점은 선․후진국간에 같으나 선거질서는 판이하게 차이가 있다. 후진국의 선거는 각종 무리한 수단을 총동원하는 경기부양, 실업자 부조 등 재정운영을 통하여 시장경제는 좋은 방향으로 또는 나쁜 방향으로 영향을 받게 마련이다. 이상과 같이 도시가 선거를 통한 새로운 제도의 도입, 행정체제 및 재정정책의 변화를 꾀하기 때문에 정치․행정적 요소는 도시성장과 긴밀한 관계를 가질 수밖에 없는 것이다.

이 외에도 도시성장에 대한 정책이나 재정지출도 중요한 변수로 다루어지고 있다. 물론 이는 계획수립과 집행과정에서의 시차가 길게 나타나고 정치적, 행정적 절차를 밟는 과정에서 여러 가지 비효율성이 발생하기 쉽다. 그러나 도시정부의 정책과정과 내용은 여전히 성장의 중요한 결정요인으로 작용한다. 예를 들어 아시아 주요 해항도시에 있어서 지나친 정책규제는 급증하는 항만서비스 수요, 항만간 경쟁, 대외무역 및 지역경제 활성화를 도모하는데 있어 저해요인이 되어왔으며, 성장의 장애로 인식되기 쉬웠다(Slack, 2004: 43; McManus, 2007: 432). 반대로 도시의 자체적인 지역개발비나 공공투자사업비의 편성은 성장에 중요한 요소가 되어 왔다(Heilbrun, 1981; Richarsdon, 1981). 또한 원활한 도시공공서비스를 제공하기 위한 정부인력(공무원)이나 재정상태(재정자립도) 등은 도시의 지속적인 성장에 있어서 상당히 중요한 요인이다. 도시재정을 구성하는 지방세 등의 조세수입과 국고보조를 통한 중앙정부의 지원도 중요한 행․재정적 성장요건이 될 수 있다(Dick & Rimmer, 1998; Keiner, 2005; Hatry, et. al., 2006).

실제 부산 같은 우리나라 교역의 거점도시에서 정치와 행정은 지역경제 성장에 상당히 의미 있는 요소가 될 수 있으며, 특히 지역개발비나 공공투자사업비와 같은 재정요인은 상당한 영향을 미쳐 왔다(강윤호, 2008).

Ⅲ. 연구설계

1. 연구모형과 변수

부산시를 대상으로 도시성장의 요인에 관한 분석을 하기 위한 선행과정으로 지금까지 도시성장과 그 요인에 관한 각종 문헌을 고찰하였다. 앞서 살펴본 도시의 성장원인은 이론의 흐름에 따라 비교적 다양하게 논의되어 왔으므로, 여기서는 실제적으로 사용될 도시성장 요인들에 대한 연구모형과 변수를 도출해 본다. 이론적 논의에 따라서 현재까지 논의되고 있는 도시성장의 영향요인은 대부분 생태적 차원, 경제적 차원, 사회적 차원, 물리적 차원, 정치․행정적 차원에 관한 요인들로 범주화할 수 있었다. 그리고 이에 근거하여 이 연구가 사용할 세부적인 하위 분석지표를 선정하였다.

이론적 논의와 추론된 변수로 구성된 부산의 도시성장 요인은 장기간 패널자료의 관찰을 통해 수집되며, 최소자승법(OLS: Ordinary Least Squares)을 이용한 회귀분석을 위해 다음의 방정식과 같이 표현된다. 이 모형에서 Urban Growth(Y)는 종속변수로써 연구대상인 부산시의 연도별 도시성장을 의미하는데, 여기에는 인구성장과 경제성장에 관한 두 가지 지표가 사용된다. X1～X25는 종속변수에 영향을 미치는 독립변수로서 (aX1～dX4)는 생태적 요인, (eX5～jX10)는 경제적 요인, (kX10～oX14)는 사회적 요인, (pX15～uX20)는 물리적 요인, (vX21～zX25)는 정치․행정적 요인을 각각 의미한다.

도시성장의 지표는 도시체제의 조건과 변화에 대한 간결하고 포괄적인 판단을 제공하는 공공의 정보나 공적통계(public sector information)로 정의할 수 있으며, 어떤 도시의 속성이나 상황을 가장 잘 나타내는 도시의 사회지표(social indicators)이기도 하다. 이는 개인의 주관적 인식이라기보다 객관적이며 양적인 통계로 주어진 단위에서 도시의 상태를 반영하는 측정도구이다. 그리고 각종 주요지표는 도시의 가치 및 목적과 관련하여 현황과 추이를 알게 하고, 구체적인 계획사업을 평가하고 그 효과를 판단할 수 있는 통계 및 기타 형태의 증거가 된다(Sharp, 1990: 1-21).

Urban Growth(Y) =상수＋(aX1～dX4)＋(eX5～jX10)＋(kX10～oX14)＋(pX15～uX20)＋(vX21～zX25)

위의 식에서 사용된 종속변수와 독립변수는 도시생태학, 도시경제학, 도시사회학, 도시정치학 및 행정학, 도시계획학자들에 의해 이루어진 기존 연구의 고찰에서 추론된 변수들이다. 그러므로 부산의 도시성장과 그 요인들에 대한 이 연구의 조작적 정의는 다음과 같이 할 수 있다. 먼저 종속변수로서 도시성장의 지표는 자연로그(natural logarithm: LN)로 변환한 부산의 연도별 인구규모(명)와 경제규모(지역내총생산: GRDP)를 사용한다. 특히 금액으로 표시되는 경제와 재정적 변수는 2000년도 불변가격(통계청 공식기준연도)을 사용하였다. 도시성장을 인구성장과 경제성장을 포함하는 개념으로 볼 때 어떠한 내용으로 측정하는 것이 가장 타당한가의 문제가 있으나, 도시의 인구규모와 경제규모의 변이(variation)는 가장 대표적인 측정변수임을 논증하였다. 이는 부산도 예외가 아니며, 인구측면과 경제측면으로 대변되는 도시성장은 선행되는 여러 요인들의 영향으로 나타나는 결과인 것이다.

다음으로 도시성장에 영향을 미치는 독립변수는 생태적 요인, 경제적 요인, 사회적 요인, 물리적 요인, 정치․행정적 요인으로 구분하여 지표를 설정하였다. 첫째, 생태적 요인은 중․고등학생수, 대학생 수, 출생․사망 인구수, 전․출입 인구수를 설정하였다(Richarsdon, 1981; Thompson, 1981; Keiner, 2005; Dierwechter, 2008; 고성호, 1994). 둘째, 경제적 요인은 제조업 종사자 수, 서비스업 종사자 수 등의 일반적 요인(홍현옥, 1998; McDonald, 2007; McManus, 2007; Graf, 2009)과 더불어 항만산업종사자 수, 항만노동자 수, 항만 입․출항 선박 수, 항만물동량에 관한 항만 고유의 경제요인(Rimmer, 1967; Hershman, 1988; Slack & Wang, 2002; 박노경, 2001; 김안호․기성래, 2005)을 함께 설정하였다. 셋째, 사회적 요인은 사회복지시설 수, 보건의료시설 수, 문화시설 수, 체육여가시설 수를 설정하였다(Frumkin, 2004; Hatry, et. al, 2006; 김인․박수진, 2006). 넷째, 물리적 요인은 행정구역규모, 도로포장율, 주택보급율, 상하수도보급율, 전화통신보급율과 항만고유의 특성요인인 항만시설규모를 설정하였다(Klaassen & Paelinck, 1979; Pred, 1980; Keiner; Wilson, 2007; Dierwechter, 2008; 박지형․홍준현, 2007). 다섯째, 정치․행정적 요인은 지방자치, 선거, 공무원 수, 재정자립도, 공공투자사업비를 설정하였다(Thompson, 1981; Heilbrun, 1981; Sharp, 1990; Keiner, 2005; Wilson, 2007; 강윤호, 2008). 기존 연구와 가설에 근거한 이러한 지표들은 앞선 논의결과에 더하여 통계자료 추출이 가능한 자료의 존재와 획득여부, 도시성장과 연관가능성이 높고 인과분석이 타당한 대표성 수준, 역사적 요인과 외부상황에 영향을 적게 받는 객관성 수준을 고려한 결과이다. 전체적으로는 시계열적인 자료를 사용함으로써 분석기간 동안의 성숙효과나 역사적 효과 등의 외부변수를 통제할 필요가 있었다. 이상으로 분석을 위해 최종 선정한 변수유형과 그 의미는 <표 1>과 같이 제시하였다.

이 연구에서 도시의 인구성장과 경제성장은 그 단위가 인원이나 화폐단위로 표시되며, 독립변수들도 대부분 도량형 값이다. 그러므로 이를 회귀방정식에 그대로 투입하면 통계적 오차가 발생한다. 오차를 감소시키기 위해서는 가변수(dummy variable), 자연로그(natural logarithm)를 취하는 방법이 주로 사용되는데, 타당하고 객관적인 구분 기준이 없다면 자연로그를 취하여 편포를 정규분포에 가깝게 만들어주는 것이 안정적이다. 이 연구의 분석에서 비선형값에 대한 자연로그(Ln)는 회귀모형의 설명력과 결정계수의 결과치를 높이는 것으로 나타났다.

<표 1> 변수목록과 지표

변수와 측정지표		단위	지표설명(1965～2007: 각 연도별)
도시성장 (Y1～Y2)	인구성장	명	주민등록 인구 수
	경제성장	십억원	지역내총생산(GRDP), 2000년 기준 불변가격
생태적 차원 (X1～X4)	중․고등학생수	명	지역 소재 중학생수, 고등학생 수
	대학생 수	명	지역 소재 대학생 수
	출생․사망 인구수	명	출생인구와 사망인구의 차이분
	전․출입 인구수	명	전입인구와 전출인구의 차이분
경제적 차원 (X5～X10)	제조업 종사자 수	명	지역 2차 제조업 총 종사자
	서비스업 종사자 수	명	지역 3차 서비스업 종사자
	항만산업 종사자 수**	명	해운/물류, 조선/기자재, 관광/레저, 수산업 종사자 합계
	항만노동자 수**	명	항만/부두노동자 및 항운노조원 합계
	항만 입․출항선박 수**	척	입항, 출항 선박의 연간 합계
	항만물동량**	톤	부산항 수출․수입 물동량 연간 합계
사회적 차원 (X11～X14)	사회복지시설 수	개	노인/양로, 아동/보육, 장애자/요양, 직업훈련시설 합계
	보건의료시설 수	개	병원, 약국, 보건소 합계
	문화시설 수	개	도서관, 박물관, 극장, 공연장 합계
	여가체육시설 수	개	공원, 체육관, 공설경기장 합계
물리적 차원 (X15～X20)	행정구역규모	㎢	도시 행정구역경계 상의 토지면적
	항만시설규모**	m2	항만접안시설, 항만보관시설 면적 합계
	도로포장율	%	도시 행정구역 내 도로포장율
	주택보급율	%	도시 행정구역 내 주택보급율
	상하수도보급율	%	도시 행정구역 내 상수도, 하수보급율 합계 평균
	전화통신보급율	%	도시 행정구역 내 전화통신보급율
정치․행정적 차원 (X21～X25)	지방자치*	-	1965-1994년(=0), 1995-2007년(=1)
	선거*	-	대선/총선/지방선거 실시연도(=1), 아니면 (=0)
	공무원 수	명	지방공무원 수
	재정자립도	%	지방재정에서 지방세, 세외수입의 순비율
	공공투자사업비	원	지역개발비+기타공공사업비, 2000년 기준 불변가격

주: *는 가변수(dummy variable), **는 해양/항만 관련변수, 나머지는 자연로그(lnXn/Yn).

2. 분석자료의 선정과 측정

어떠한 자료에 어느 지표를 적용하여 도시성장 패턴을 분석할 것인가 하는 문제는 곧 분석결과에 큰 영향을 미칠 수 있다. 이 연구에서 사용될 분석자료의 성격은 부산에 관한 약 43년 간의 종단적 장기시계열자료(time-series panel data)이다. 구체적으로 분석에 이용된 패널자료는 전국의 경우 행정안전부(행정자치부←지방자치부←내무부), 통계청(부산울산지방통계청), 한국산업은행, 한국은행, 한국지방재정공제회의 통계자료였다. 지역의 경우 부산광역시청, 부산직할시사 편찬위원회, 부산상공회의소, 부산광역시선거관리위원회, 부산지방해양항만청, 부산일보사, 부산발전연구원, 부산항만공사의 통계자료가 이용되었다.

이 연구는 t연도 시점에 측정된 변수를 t+1 연도 시점의 값으로 귀결되는 것으로 본다. 왜냐하면 t연도 시점에 측정된 패널통계는 t+1연도 시점에 가서야 그 결과를 알 수 있기 때문이다.

가능한 많은 지표와 자료를 이용하는 것이 연구의 신뢰성과 타당성을 제고시킬 수 있지만, 40년 이상의 기간동안 생산된 과거자료의 특성상 불가피하게 주어지는 한계는 있다. 실제적으로 부산이라는 도시전반에 대한 장기적인 사회․경제적 현황이나 시계열 통계자료는 여전히 체계적인 정비는 되어 있지 못하다. 즉 우리나라 전국의 도시패널자료, 지역통계의 구비 실정을 감안한다면 이를 이용한 성장요인의 규명이나 실증분석에는 제한점이 뒤따를 것이 예상되었다.

최근 반세기 동안 해항도시 부산의 성장과정과 원인에 대한 기존 인식도 이에 입각하여 과학적, 장기적으로 논의되거나 주장되어지고 있지 않은 것이 사실이다. 물론 우리나라 제 2의 도시이자 유서 깊은 해항도시에 대해서 다른 역사적 통찰이나 단기적인 변화예측도 상당히 중요하다. 하지만 이제는 보다 경험적인 관점에서규모별․부문별로 정비된 통계에 입각하여 장기적인 도시변화를 고찰해야 한다. 그럴 경우에만 도시의 정체성과 현실을 보다 정확히 파악할 수 있고, 도시의 미래에 대한 보다 합리적인 예측을 할 수 있을 것이다.

이러한 점을 상쇄시키기 위해 이 연구는 크게 패널자료의 이용가능성, 일관성, 신뢰성의 원칙을 기준으로 하였다. 예컨대 분석이전에 자료가 생략․가공되지 않고 부문별 세부통계가 더 자세히 나타나면서 부문별 총계가 일치하는 원자료(raw data)를 채택하였다. 전국자료와 지역자료는 동일한 원칙에 따라 가장 최근의 수정치를 채택하였으며, 복수의 자료가 일치하지 않는 경우는 어느 부문에서 문제가 발생하였는지 명확하게 파악할 수 없으므로 보다 신뢰가 가능한 원자료에 접근하는 통계를 채택하였다. 전국자료보다 지역자료를 우선한 것은 도시 고유의 상황에 적합한 기준으로 조사되어 있어 실태를 좀 더 자세히 들여다 볼 수 있고, 지표간 자료의 성격불일치도 해결 수 있다는 장점 때문이었다.

구체적으로 1965년부터 2007년까지 사전 설정된 자료의 정비과정에서 다음과 같은 보완을 하였다. 첫째, 총괄적 패널자료와는 달리 규모별 자료는 당해연도에 발표되지 않았거나 당해연도 자료를 구하지 못하면 결측값을 메울 방법에서 한계에 부딪힌다. 도시통계가 체계적으로 마련되지 못해 자료를 구하기 어려웠던 기간은 주로 1963년 직할시 승격 이후 약 5년의 기간이었고, 이에 자료가 상당수 없는 지표는 최종 분석에서 제외했다. 둘째, 동일지표에 대한 복수의 통계자료가 발견될 경우 채택의 기준이 모호할 수도 있었다. 총괄지표와 마찬가지로 부분별 통계도 통계생산의 주체에 따라 구체적인 수치에 차이가 있는 경우가 발견되며, 심지어는 상이한 분류체계를 사용하고있는 경우도 있다. 이러한 경우는 전국 및 광역통계보다 부산에서 생산한 자료를 우선하였다. 셋째, 부산의 인구나 경제에 관한 총괄자료의 경우 직할시 승격 이후 보통 5개년 정도의 자료를 소급하고 있고, 체계적인 수정도 이루어지고 있었다. 그러나 일부 변수별 자료는 존재하지 않거나, 존재하더라도 당해 연도만 발표되고 있는 경우가 있었다. 전국통계나 경남지역까지의 광역통계를 이용하여 계량적으로 환산하는 것도 쉽지 않은 과정이므로 이도 최종 분석에서 제외하였다. 넷째, 일관된 통계작성이 이루어지지 않아 총괄자료와 규모별․부문별 자료가 일치하지 않는 경우도 일부 발견되었다. 즉 경제, 사회지표 등에서 국가통계청의 총괄자료는 시계열 일관성을 우선으로 하면서 최종적으로 수정된 통계량을 채택하였기 때문에 횡단면 정합성을 중심으로 한 부산의 자체자료와 일치하지 않기도 했다. 지역내총생산(GRDP)에 대한 1970년대 통계청 전국자료와 지역통계연보 간의 차이가 이러한 경우였고, 역시 지역자료를 우선 반영하였다.

Ⅳ. 분석결과 및 논의

1. 부산의 인구 및 경제성장 현황

부산학(지역학/지역사)에서 보는 부산의 근․현대적 성장사는 일반적으로 1876년(고종 13년) 강화도조약 체결에 따라 부산포가 개항장이 되면서 시작된 것으로 본다. 1877년 부산에 조계(租界)와 일본․청․영국의 영사관이 설치되었다. 1883년 개항에 따른 항만관리․외교사무를 담당하기 위한 감리(監理), 부산해관(釜山海關: 현 부산세관)이 생겨났고, 1890년 동래감리서(東萊監理署)가 설치되었다. 1895년 동래부는 경상남도에 소속되었으며, 1914년 군․면통폐합 때 동래군이 되었다. 1914년 동래부가 동래군으로, 동래부 부산면이 부산부로 개편되었다. 1925년 경상남도 도청을 진주에서 부산으로 옮겼으며, 1936년 동래군 서면과 사하면 암남리를 편입하고, 1942년 동래읍․남면․사하면을 편입, 권역을 확장하였다. 1955년에는 인구 100만을 넘었고, 1957년 행정구역으로 구(區)제가 실시되면서 6개 구청을 신설하였다. 1963년에 부산은 정부직할시로 승격하면서 동래군 구포읍․사상면․북면 및 기장면을 편입했다. 1983년 경남도청이 다시 창원시로 옮겨갔고, 1995년 3월 양산군 장안읍․기장읍․정관면․일광면․철마면과 진해시 웅동 2동 일부를 병합하여 광역시로 개편되면서 15구 1군 2읍 3면 221동으로 현재에 이르고 있다(강대민, 1997; 박화진, 2003).

앞선 이론적 논의와 같이 도시성장의 관점에서 우선 중요한 개념은 인구성장이다. 부산의 도시인구는 대체로 출생률과 사망률의 차이로 측정되는 자연증가, 인구이동효과로 나타나는 순이동, 그리고 행정구역의 경계확대로 인한 주변지역인구의 흡수효과로 인해 성장해 왔다. 이 과정에서 부산의 인구는 양적으로 성장했을 뿐만 아니라 어떤 면에서는 다른 대도시와 차별화 되는 인구특성을 보여주기도 한다. 부산인구를 논의하는 과정에서 가장 먼저 고려해야 할 사실은 1950년 한국전쟁으로 인해 많은 피난민이 부산에 정착해서 살았고, 동시에 일찍부터 거점 해항도시로 개발되었다는 점이다. 이 두 사실이 현재 부산 인구성장의 특성을 형성하는 데 주축이 되었다 해도 과언이 아니다. 따라서 1963년 부산이 직할시로 승격하여 본격적인 대도시로 개발되기 이전부터 부산은 다양한 지역적 배경을 가진 사람들이 함께 어울려 살게 되었다. 이 단계에서 부산의 인구성장을 주도한 요인은 인구이동과 인구의 자연증가가 주축이 된다. 그러므로 부산인구는 대구, 광주, 대전과 같은 내륙도시와는 달리 다양한 지역적 배경을 가진 인구로 형성될 수 있는 여건이 이미 오래 전부터 형성되어 있었다. 그러나 부산이 직할시로 승격한 이후 인구성장은 종전과는 또 다른 모습을 보여 주게 된다. 부산이 직할시로 승격되면서 동남권 지역거점도시로 발전하게 되고, 이 시점부터 인구는 자연증가와 행정구역 확대로 인한 주변지역의 흡수, 그리고 인접지역으로부터의 전입과 전출이동요인이 복합적으로 작용하여 성장해 왔다.

<표 2>에서 1965년 이후 부산의 인구성장 추이를 살펴보면, 전반적으로 1980년대까지 빠른 성장의 양상을 보이다가 1990년 이후 감소추세를 보이고 있다. 최근 부산은 인구규모의 측면에서 쇠퇴기의 국면을 맞고 있는데, 과거 인구의 최대 수치는 1991년과 1995년으로 각각 385만 여명, 390만 여명이었다. 이후 2001년 378만 6천 여명에서 2003년 371만 1천 여명, 2005년 365만 8천 여명, 2006년 363만 5천 여명, 2007년 361만 5천 여명으로 계속 줄어들었다. 2008년 기준으로 부산시의 인구는 359만 5천 여명 정도로 떨어져 도시성장의 전성기보다 30만 명 정도 감소하였다. 인구유출이 시작된 1989년이래 인구가 350만 이하로 낮아진 것은 일자리 부족으로 인한 수도권 등 타 지역으로의 유출이 많은데다 출산율이 전국 최저수준에 머물고 있는 것이 가장 큰 요인이다. 연령집단별 인구구성에서도 2003년(7.3%)에 처음 노인인구 비중이 7%를 넘어 고령화 도시로 진입하였고 2008년 현재 노령인구 비중이 10%를 넘고 있다. 결국 부산은 1990년대 중반부터 인구감소현상을 겪고 있는데 조금 이른 시기부터 수도권 역시 인구감소 현상이 나타났지만, 두 지역의 현상은 성격이 다르다. 도시성장이론의 관점에서 부산이 겪고 있는 인구감소 현상은 장기적으로 큰 문제를 가져 올 수 있으며, 지역경제 및 고령화 문제와 중첩됨으로 인해 위기감이 고조되고 있다.

<표 2> 부산의 도시인구 성장 추이(1965～2007)

연도 항목	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2007
총계(명)	1,426,019	1,876,391	2,450,125	3,156,931	3,512,113	3,795,892	3,809,618	3,655,437	3,512,547	3,502,115
증감(전국:%)	16.7	7.8	10.3	7.9	8.1	7.3	2.7	3.2	2.3	2.1
증감(부산:%)	-	31.6	30.6	28.8	11.3	8.1	0.4	-4.0	-3.9	-2.9
인구밀도(㎦)	3,831.4	5,534.7	6,522.2	7,299.9	8,088.8	7,174.4	5,093.1	4,820.4	4,609.4	4,586.2

자료: 통계청, 인구주택 센서스 및 부산광역시 기획재정관실 통계분석실(1966-2008).

다음으로 이론적 논증과 같이 도시성장의 의미는 경제성장과도 밀접한 연관이 있다. <표 3>과 같이 지난 40년 간 부산의 경제성장은 역사적으로 등락을 거듭하였다. 그러나 부산의 지역경제가 차지하는 전국 대비 비중은 점점 낮아지고 있어, 우리나라 국가경제의 성장속도와 격리되어 상대적으로 후퇴되고 있음을 시사해 주고 있다. 역사적인 측면에서 주요 원인을 살펴보면 다음과 같이 논의된다. 환태평양과 아시아 대륙을 연결하는 관문위치에 입지한 해항도시 부산은 국가의 수출주도형 경제성장정책의 실시와 함께 일찍부터 우리나라를 대표하는 공업도시로 발전하게 된다. 이미 1960년대부터 합판과 신발산업 등 제조업으로 대표되었던 부산의 도시경제구조는 1980년대에 들어서 이들 제조업종의 구조조정에 실패함에 따라 경제적 쇠퇴를 거듭하였다는 것이 현재 일반적인 시각이다(임정덕, 1997). 그리고 1980년대 말 이후 대규모 기업체들의 역외이전으로 인해 더욱더 도시의 산업경쟁력을 상실하였다는 것이 부산의 경제구조에 관한 인식이 되고 있다. 부산의 도시경제와 산업구조의 성장에 대한 대표적인 연구성과인 부산경제사 뿐만 아니라 지역경제의 대다수 연구성과들이 비슷한 인식에 기반하고 있다(부산상공회의소, 1989).

현실적으로 제기된 이러한 문제점을 해결하기 위해 최근 부산시는 10대 전략산업의 선정과 삼성자동차 등 대기업 유치노력을 통해 이 문제를 타개하려고 한 바도 있다. 그러나 부산의 경제문제와 도시경쟁력의 핵심요소로 지적되어온 산업구조의 성장과 퇴보에 관한 일련의 논의들은 부산의 역사적 성장요인에 대한 장기적이고 구체적인 논의를 전제로 하지 않는 경우가 많았다. 즉 부산이라는 도시에 대한 경제적 관점에서의 처방은 비교적 근래의 국내외 경제동향에 입각한 것이거나, 단기간의 통계자료에 대한 비교 연구, 혹은 전국적인 자료와 미래에 대한 선험적 통찰에 의한 것이 대부분이었다. 이 연구는 이러한 배경에 근거하여 보다 장기적 자료로 경제성장을 과학적으로 분석하여 기존 주장과의 일치여부를 규명하려는 의도를 갖는다.

예컨대 특정산업이 지속적으로 성공하여 도시가 발전한다면 다행이지만, 어느 시점에 가서 도시의 특화산업이나 전략산업에 대한 전반적인 수요나 투자가 감소하여 위기를 맞을지 모르는 일이다. 도시에서 전략적으로 투자한 산업이나 특화산업이 쇠퇴기에 접어들게 된다면 그 도시의 경제성장 또한 위기를 맞게 될 것은 자명한 일이다. 그리고 도시가 다시 새로운 경제적 성장동력을 찾는데도 상당히 많은 시간과 비용이 소요될 것이다. 과거 부산 제조업에서 합판과 신발산업의 성장과 쇠퇴의 사례가 그러했고, 현재 고부가가치 산업과 서비스산업의 변화노력이 같은 맥락에서 이해될 수 있다.

<표 3> 부산의 도시경제 성장 추이(1965～2007)

자료: 통계청, 지역경제 총 조사(1971～2006), 부산광역시 기획재정관실 통계분석실(1965～2007).

2. 부산의 인구와 경제성장에 영향을 미친 요인(1965～2007)

부산의 도시성장 요인에 대한 경험적 분석을 함에 있어 먼저 종속변수와 개별 독립변수들간의 상관관계를 살펴보면 <표 4>와 같다. 전반적으로 각 변수와 종속변수간에는 서로 정(+)의 상관관계가 많이 나타나고 있는 가운데 일부 변수는 부(-)의 관계도 나타내고 있다. 그 이유는 이론적 논의와 같이 측정지표의 선정과정에서 종속변수에 대한 독립변수의 효과를 사전 고려하였고, 대부분 인구성장과 경제성장에 긍정적인 효과를 나타내는 지표를 선정했기 때문이다. 일부 종속변수와 부(-)의 상관관계를 나타내는 지표로는 사회적 요인의 사회복지시설의 수, 문화시설, 체육여가시설의 수가 있으며, 물리적 차원에서 도로포장율, 주택보급율, 상․하수도보급율, 전화통신보급율, 그리고 정치․행정적 차원의 공무원 수 등이 나타나고 있다. 변수 사이의 선후관계를 알 수 없는 상관관계의 속성상, 이러한 요인들이 부(-)의 관계로 나타난 이유는 도시가 성장할수록 각 요인에 관계된 상황이 열악해지질 수도 있음을 의미한다. 즉 도시의 사회서비스 시설이나 공무원, 기타 물리적 시설 수준은 인구성장, 경제성장 수준과 반비례적인 가정할 수도 있다. 따라서 전반적으로 대부분 변수들의 상관관계는 어느 정도 수용할 수 있는 결과로 보여진다.

다음으로 연구모형에서 제시한 식(1)을 이용하여 부산의 인구성장(Y1)과 경제성장(Y2) 지표를 종속변수로 설정하고 여기에 영향을 주고 있는 독립변수는 25개의 변수(X1～X25)를 지표로 삼아 분석을 진행하였다. 그 결과 회귀모형에서 인구성장은 59.4%, 경제성장은 67.1%의 설명력(Adjusted R2)을 각각 나타내 주었다. 이 과정에서 종속변수별 회귀모형의 다공선성을 나타내는 변수별 분산팽창요인(VIF)의 값은 10.0 미만, Durbin-Watson의 통계량 d는 각각 2.198, 1.899로 나타나 2에 근접함으로써 독립변수간 잔차분산 및 자기상관은 수용할 수 있는 수준으로 나타났다. 따라서 <표 4>와 같이 과거 43년 동안 부산의 도시성장을 결정해온 요인의 분석결과를 각 독립변수 차원별로 나누어 살펴보고, 구체적인 논의를 하기로 하였다.

<표 4> 부산의 인구와 경제성장에 영향을 미친 요인(1965-2007)

종속변수 독립변수		인구성장			경제성장
		b	β	r	b	β	r
(상수)		.767**			.691***
생태적 차원 (X1～X4)	중․고등학생 수	7.655E-02	.089	.291	4.617E-02	.026	.158
	대학생 수	.135	.180*	.431	7.849E-02	.110*	.432
	출생․사망 인구 수	8.562E-02	.125**	.529	8.736E-02	.118	.507
	전․출입 인구 수	.175	.242**	.612	7.736E-02	.118*	.391
경제적 차원 (X5～X10)	제조업 종사자 수	-3.707E-02	-.013	.244	4.147E-02	.056	.492
	서비스업 종사자 수	.118	.151*	.368	.169	.191*	.250
	항만산업 종사자 수	.307	.060	.432	.245	.269**	.232
	항만노동자 수	.153	.083	.248	3.648E-02	.021	-.506
	항만 입․출항선박 수	1.502E-03	.001	.492	.105	.143*	.580
	항만 물동량	.146	.165*	.573	.181	.246**	.258
사회적 차원 (X11～X14)	사회복지시설 수	-3.424E-02	-.012	-.252	7.546E-03	-.009	.234
	보건의료시설 수	.104	.143*	.511	3.243E-02	.018	.458
	문화시설 수	1.477E-02	.020	-.157	4.283E-02	.020	.506
	여가체육시설 수	2.547E-02	.014	-.580	1.215E-03	-.002	.468
물리적 차원 (X15～X20)	행정구역규모	.158	.209**	.610	.200	.108*	.253
	항만시설규모	1.513E-02	.018	.217	9.875E-02	.131*	.410
	도로포장율	-2.517E-02	-.009	-.289	4.891E-02	.028	-.580
	주택보급율	-5.474E-02	-.070	-.433	5.512E-02	.079	-.147
	상․하수도보급율	-3.119E-02	-.018	-.531	.147	.028	-.214
	전화통신보급율	1.795E-02	.008	-.263	4.019E-02	.055	.280
정치․행정적 차원 (X21～X25)	지방자치	8.184E-02	.120*	.321	.120	.166*	.270
	선거	5.655E-02	.081	.461	4.145E-03	.005	.393
	공무원 수	-1.191E-02	-.013	-.238	-.104	-.056	-.505
	재정자립도	.213	.041	.515	6.663E-02	.093	.592
	공공투자사업비	.155	.196**	.432	.175	.199**	.256
Durbin-Watson의 D		2.198			1.899
Adjusted R2		.594			.671

* p<.05 , ** p<.01 , *** p<.001, r은 상관계수

먼저 부산의 인구성장에 대해서는 생태적 차원, 경제적 차원, 사회적 차원, 물리적 차원, 정치․행정적 차원에 관한 총 25가지 요인 중에서 9개의 요인이 유의하게 나타났으며, 부산의 경제성장에 대해서는 10개 요인이 유의미한 요인으로 나타났다. 도시성장의 개념에 대해서 인구성장과 경제성장을 각각 다른 종속변수로 설정할 경우 유의미한 요인의 세부내용이 약간의 차이를 보인 것은 일단 주목되는 부분이며, 기존의 경제성장 개념 위주의 도시성장 연구에 대한 주의를 주는 시사점이기도 하다. 즉 도시성장(urban growth)은 도시의 산업과 경제적 규모가 확장된 결과인 동시에 인구의 외적 증가를 의미하는 것이기도 한 것이다. 유의미한 요인들에 대한 보다 세부적인 논의는 다음과 같다.

첫째, 생태적 차원의 변수들이 부산의 인구 및 경제성장에 미친 영향을 살펴보면 다음과 같다. 전반적으로 인구의 구성내용 및 변화와 관계된 생태적 요인은 인구성장에 많은 영향을 미치고 있다. 인구성장에 영향을 미치는 생태적 요인은 대학생 수, 전․출입 인구수, 출생․사망 인구수이다. 경제성장에 영향을 미치는 생태적 요인은 대학생 수, 전․출입 인구수 등이었다. 따라서 부산의 인구 및 경제성장에 대한 선정변수의 인과관계가 모두 높게 나타나는 공통적인 생태적 변수는 대학생 수, 전․출입 인구수 등이며, 출생․사망 인구수는 인구성장에만 영향을 미치는 것으로 나타났다. 대학생 수는 인구의 질적 구성에서 젊은 인구(cohort)가 많다는 의미로 도시 자체적으로 생산활동을 창출할 수 있는 잠재력과 관계가 깊다. 이는 인구가 도시의 중․장기적인 인구성장 및 경제발전을 좌우한다는 기존의 생태적 성장이론을 증명한 결과이다. 출생․사망인구의 영향도 같은 맥락이다. 다만 이 부분과 관련하여 한가지 특이한 사실은 인구이동과 관련된 전․출입 인구의 영향력이 다른 생태적 요인보다 상대적으로 크게 나타나고 있다는 점이다. 이는 도시성장이 주변의 쇠퇴에 따른 인구유입과 그 결과에 의하여 달성되었다는 점을 간접적으로 확인시켜 주는 것이다.

둘째, 경제적 차원에 관한 변수들이 부산의 인구와 경제성장에 미친 영향을 살펴보면 다음과 같은 결과가 나타났다. 먼저 인구성장에 영향을 미치는 경제적 요인은 서비스업 종사자 수, 항만물동량의 두 요인이었다. 경제성장에 영향을 미치는 경제적 요인은 서비스업 종사자 수, 항만산업 종사자 수, 항만 입․출항선박 수, 항만물동량의 네 요인으로 나타났다. 따라서 부산의 인구 및 경제성장에 대한 선정변수의 인과관계가 모두 높게 나타나는 공통적인 경제적 변수는 서비스업 종사자 수, 항만물동량 요인으로 나타났다. 이러한 결과에 대한 해석으로 먼저 항만물동량을 비롯하여 항만산업, 항만 입․출항선박이 부산의 경제성장에 많은 기여를 한 것은 전국 최대규모의 국제무역항을 소유했기 때문일 것이다. 이는 부산과 비슷한 처지에 놓인 다른 해항도시의 경제활성화 문제에 일반화시키기 좋은 요인들이 된다. 동시에 이는 주요 항만을 가진 도시에 대해서 국가의 전략적 성장정책이 필요하다는 것을 말해준다. 다음으로 서비스업 종사자의 유의미성은 인구와 경제성장에 대한 산업구조의 영향, 즉 제조업과 서비스업의 관계를 주목할 필요가 있다. 약 43년의 분석기간 동안 2차 제조업과 3차 서비스 산업의 장기간 변이는 상당하였기 때문이다. 그 가운데 서비스 산업은 도시성장에 큰 영향을 미치고 있는데, 부산에서는 3차 서비스 산업의 비중이 1990년대까지는 약 50～60% 수준이었으나 2000년 이후 평균 80% 이상으로 높아져 산업구조가 고도화되었으며, 2차 산업도시에서 3차 산업도시로 구조가 재편되었다고 할 수 있었다. 역사적으로 부산의 제조업 기반은 대부분이 1980년대 이전에 형성되었고 분명 중요하게 다룰 변수였지만, 부산에서 제조업과 도시의 인구 및 경제성장의 직접적인 관련성은 이 연구의 통계적 수치에서 확인되지 않는다. 성장에 대한 이러한 제조업 영향의 불명확성은 지역산업의 구조적 한계가 기존의 인식(부산상공회의소, 1989; 임정덕, 1997; 부산발전연구원, 2000)보다 훨씬 이전부터 진행되었음을 시사하는 것이다. 또한 3차 산업이 성장동력이 되어 왔음이 증명된 점은 부가가치가 종사자 비중보다 높은 산업특성상 이유도 있을 것이다.

특히 분석자료에서 1980년대 말부터 부산의 2차 산업 종사자(고용)가 감소한 기간에도 지역내총생산 부가가치의 비중은 오히려 높아지고 있었던 현상은 흥미로운 발견이었다. 경제적 관점에서 부산의 지역경제 침체원인에 대한 기존의 이해는 우선 부산이 1980년대부터 제조업체의 역외이전이 있었다는 것이다. 1980년 목재산업이 사양화로 인한 동명목재의 부도, 1985년 국제그룹 해체는 부산의 제조업계에 큰 영향을 주었고, 그 후 지역기업들의 역외탈출을 자극하였다. 1965년-1989년까지 연평균 이전업체수가 12개에 지나지 않았지만 1990년부터 10년 동안은 급속히 증가하여 연평균 140개 이상 기업이 역외로 이전하였다(부산상공회의소, 1992). 기존의 부산경제에 대한 또 다른 이해는 부산지역 제조업의 침체원인이 부산이 도시산업구조조정에 따른 신규투자를 유인해내지 못하였기 때문이라는 것이었다(임정덕, 1997). 경공업에서 중화학공업으로의 구조 변화를 이루지 못한 부산의 도시경제는 서비스 산업으로의 전환은 물론 신발, 섬유 등 전통적인 지역특화공업에 더욱 집착하여 장기적인 침체를 겪게 되었다는 것이 정설이다.

셋째, 사회적 차원에 관한 변수들이 부산의 인구와 경제성장에 미친 영향력은 다음과 같은 결과를 보여주었다. 부산의 인구성장에 영향을 미치는 사회적 요인은 보건의료시설 수가 유일한 요인이었고, 경제성장에 영향을 미치는 사회적 요인은 없는 것으로 나타났다. 즉 사회복지시설이나 문화시설, 체육여가시설 등의 사회적 변수는 부산의 인구와 경제성장에 미친 효과가 거의 없는 것으로 규명되었다. 이러한 결과는 부산이 도시규모에 비해 그동안 시민의 삶의 질과 직결되는 각종 사회시설의 수를 지속적으로 확대하지 못했다는 점, 사회적 요인들의 증가속도가 도시인구와 경제성장 속도를 따라잡지 못했다는 점, 그래서 상대적으로 이러한 요인들의 상황이 열악했었다는 여러 해석을 할 수 있다.

넷째, 물리적 차원에 관한 요인들이 부산의 인구와 경제성장에 미친 영향에 있어서 그 영향력이 높게 나타난 요인들을 살펴본 결과 행정구역규모와 항만시설규모가 주요 효과변인이었다. 행정구역은 인구성장과 경제성장에, 항만시설은 주로 경제성장에 높은 영향력을 주는 물리적 변인임이 검증되었다. 나머지 물리적 변인들은 인구와 경제성장에 별 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다. 이러한 결과는 일단 도시공간의 관점에서 행정구역이 넓은 도시가 좁은 도시보다 향후 이용 가능한 공간이 많아 성장환경을 좋았음을 말해준다. 역사적으로 부산의 행정구역통합은 1960년 이후 다섯 차례에 걸쳐 대규모로 이루어졌는데, 이러한 도시의 공간면적 확대는 인구집중과 집적의 경제, 비용효율화, 주민생활권 측면에서 중요한 요인이 되어 왔음이 증명되었다. 컨테이너 물류화(TEU)에 따른 항만접안시설과 보관시설의 확장도 관련업계와 지역경제에 긍정적인 효과를 준 것으로 보인다.

다섯째, 정치․행정적 차원에 관한 변수가 부산의 인구와 경제성장에 미친 영향력을 살펴본 결과, 지방자치와 공공투자사업비가 공통적인 영향을 미치고 있었다. 정치적으로 지방자치제가 도시성장에 많은 영향을 준 것은 민선단체장이 선출된 1995년 이후부터로 볼 수 있는데, 지방자치의 실시로 인한 정치적 변화(political variation)가 일단 도시인구와 경제성장에 긍정적 요인이 되었다고 판단된다. 그리고 공공투자사업비(지역개발비)가 인구와 경제성장에 영향을 미쳤다는 것은 도시간 경쟁이나 인위적 요소에 의하여 성장이 의도된 측면을 느낄 수 있다. 이 변수는 성장에 대한 자생적 의미라기보다는 정부의 재정적 개입을 뜻하므로, 정치와 행정에 의한 자본의 강제배분 또는 계획적 힘에 의하여 발전되어 온 측면이 있다는 것을 알려주는 대목으로 해석된다.

Ⅴ. 발견과 함의

이 연구는 우리나라 지역과 도시연구에 대한 편중성과 결점을 보완하기 위하여 해항도시 부산을 사례로 고유한 성장특성과 그에 영향을 미치는 전반적인 원인을 경험적으로 설명, 검증하고자 했다. 이 연구의 여러 결과는 비슷한 상황에 놓여 있는 우리나라 다른 대도시들이 향후 스스로의 성장요인을 결정할 경우에 중요한 참고가 될 수 있다. 그리고 성장패턴이 변화될 조짐이 있거나, 변화가 필요한 도시에 대해서도 그 관리방향에 대한 일정 부분의 시사를 할 수 있다. 주요 발견과 함의는 다음과 같이 요약된다.

첫째, 생태적 관점에서 중요한 성장요인은 대학생 수, 전․출입 인구수였는데, 이것은 미래의 젊은 잠재적 활동세대와 이동에 따른 인구의 질적 구성이 부산의 성장과 밀접한 연관이 있었음을 의미한다. 동시에 이것은 생태적으로 부산이 자연성장의 시대가 끝나고, 우리나라 다른 도시나 지역과의 인구경쟁이 불가피한 시대가 왔음을 알리는 지표이다. 왜냐하면 우리나라는 최근 자연출산이 전국적으로 저조한 가운데, 2008년 부산의 인구출생률은 전국의 1.19명보다 낮은 0.93명으로 전국 최하의 심각한 수준이기 때문이다. 정부와 부산시는 이미 10년 전부터 가족계획을 전면 수정하여 출산을 장려하고 있지만 얼마 남지 않은 젊은 도시인구는 미래 산업인력의 절대부족을 논외로 하더라도, 진행 중인 고령화시대에 막대한 노령인구를 부양해야한다. 게다가 인구성장력이 이처럼 시들 때 비슷한 위치나 성격을 가진 다른 신생도시가 융성기라도 맞이하면 가중적으로 인구를 빼앗길 수도 있다. 따라서 부산시는 지속 가능한 성장을 위해 인구유출을 방지하면서 출산과 젊은 인구의 전입을 장려할 대안을 보다 장기적 시각에서 선제적으로 마련해 두어야 할 것이다.

둘째, 경제적 관점에서는 서비스 산업과 항만물동량 변수가 부산의 주요 성장원인이었던 것으로 나타났다. 먼저 항만과 관련된 경제변수로서 항만물동량의 높은 유의성은 국가 및 도시에 의한 항만개발과 투자가 지속되어야 함을 말해준다. 항만 특유의 개방성과 독점적 우월성, 물류와 교통의 경제적 입지우위는 성장의 원동력이 되어 왔음을 확인했기 때문이다. 다만 대형항만에 막대한 비용이 소요되지만 도시재정능력은 한계가 있으므로, 중앙정부에게 도시는 경제전반에 대한 항만의 구체적인 공헌도를 분명히 설명해 주어야 한다. 이와 다르게 서비스 산업의 유의성에서는 2차 산업(제조업)과 3차 산업(서비스 산업)의 구조적 변이가 성장과 관련이 깊었음을 시사했다. 성장원인으로서 산업구조는 다른 요인들보다 비교적 짧은 기간에 도시를 성장시키는데 많은 기여를 하였지만, 반대로 도시의 쇠퇴와 침체를 야기하는 강력한 원인도 될 수 있음을 주목케 했다. 부산은 전통적으로 오랜 산업역사를 가지고 있으나, 경기침체를 경험하고 있는 도시임을 감안할 때 산업구조의 고도화를 위한 지속적인 노력이 요구된다. 그런데 이 과정에서 현재와 같이 소수의 특화산업이나 전략산업을 중점적으로 육성한다고 가정하면, 지속적으로 도시성장이 이루어지고 산업이 발전한다면 다행일 것이다. 그러나 만에 하나 그렇지 않다면 문제는 달라진다. 하나 혹은 극소수 산업이 특징적으로 발달되어 성장한 도시는 그 산업의 흥망성쇠와 함께 도시의 운명이 같이할 위험이 있다. 우리나라 대부분의 도시처럼 부산도 특화전략산업만 육성, 지원한다고 가정할 때 해당 산업이 지속적으로 성장하면 다행이지만 그 산업의 수요가 적을 경우 도시의 장기적인 성장에 오히려 장애가 될 수 도 있다는 사실을 상기해야 할 것이다. 만약 도시가 특화된 극소수 전략산업에만 투자하지 않고 주어진 재원을 최대한 이용하여 여러 산업에 걸쳐 다양한 투자와 육성전략을 택한다면 이러한 위험은 상당부분 해소될 것이다. 시장투자의 기본원칙인 포트폴리오 방식과 같이 도시도 경제성장에 대한 산업투자에 있어 미래의 위험을 분산하는 방식이 적절할 수 있다. 요컨대, 거대 해항교역도시에서 산업에 대한 재정투자는 ‘선택과 집중’의 원칙보다는 ‘다양성과 보충의 원칙’을 견지하는 것도 타당하다. 실제적으로도 부산과 비슷한 처지의 우리나라 다수 도시는 지리와 환경에서 산업의 다양성이 담보되기 좋은 조건을 갖추고 있다.

단일산업이나 소수산업으로 특화된 도시는 경제적 측면에서 인구와 자본의 집적으로 인한 규모의 경제, 전문화, 고도화의 편익을 누릴 수 있다. 그러나 다른 측면에서 보면 도시 내에서 여러 가지 산업이 골고루 발달함에 따른 산업간 연관효과나 보완적 편익을 누릴 수는 없다는 것이 정설이다. 이미 1960년대부터 합판과 신발산업 등 제조업으로 대표되었던 부산의 도시경제구조는 1980년대에 들어서 이들 제조업종의 구조조정에 실패함에 따라 경제적 쇠퇴를 거듭하였다는 것이 현재 일반적인 시각이다. 그리고 1980년대 말 이후 부산의 대규모 기업체들의 역외이전으로 인해 더욱더 도시의 산업경쟁력을 상실하였다는 것이 부산의 경제구조에 관한 인식이 되고 있다. 부산의 도시경제와 산업구조에 대한 대표적인 연구성과인 부산경제사 뿐만 아니라 최근까지의 대부분 연구성과들이 비슷한 인식에 기반하고 있다(부산상공회의소, 1989; 임정덕, 1997; 부산발전연구원, 2000). 이러한 기존의 의견들은 이 연구의 분석결과와는 상당부분 일치하지 않았던 주장으로, 부산의 성장에 대해 제조업 변수들의 영향이 부재했던 것은 산업구조에서 이 업종의 한계가 이미 오래 전부터 존재하고 있었음을 시사한다.

셋째, 사회적 관점에서 성장에 영향을 미치는 요인은 거의 없는 가운데 보건의료시설 수만이 인구성장에 영향을 미쳤다. 이는 그동안 질적 도시성장 및 시민의 삶의 질과 밀접한 사회서비스(social service)가 경시되어 왔음을 의미하는 것이다. 부산은 인구 400만의 거대도시로서, 이미 양적 팽창으로 지속적인 성장의 한계가 노출되고 있음에도, 여전히 정부는 양적 성장에만 목표를 두고 있다. 따라서 향후에는 보다 현명한 ‘성장의 질’ 관리와 더불어 사회서비스 확충을 통한 시민의 ‘삶의 질’ 향상을 함께 도모해 나가야 할 것이다.

넷째, 물리적 관점에서 행정구역규모와 항만시설규모가 부산의 성장에 영향을 미친 것으로 나타났다. 먼저 행정구역은 도시의 물리적 공간이 성장에 밀접한 연관이 있음을 재확인시켜 주고 있다. 부산은 1963년 직할시 승격 이후 수 차례 행정구역 통합을 통해 도시공간을 확장해 왔고 이것이 인구와 경제성장에 영향을 미쳐 왔다. 우리나라 도시의 행정구역확대는 분명 인구, 토지, 자원의 편입으로 인한 직접적인 성장효과가 있었지만, 이보다 행정적 필요성과 사전의 충실한 준비에 의해 진행되지 않고 정치적 필요에 의해 추진된 점과 후속조치의 미흡에 따른 장기적 효과는 낮은 수준이다(박지형․홍준현, 2007). 이에 향후 장기적 안목에서 도시성장을 극대화할 수 있는 통합계획의 수립이 요망된다. 항만시설도 성장에 중요한 영향을 미치고 있으므로 최근 부산신항만 조성, 북항 재개발 정책집행은 그 의미가 한층 커지게 되었다. 즉 부산은 신항만을 국내, 내륙, 구항, 도심과 관계에 대한 분명한 고찰을 통해 고유특성과 위치에 대한 명확한 분석이 전제된 소위 창조적 클러스터 기능항만(creative port cluster)으로 조성해 나가야 한다. 개별 도시와 틀린 중앙정부 입장에서는 주요 항만시설만을 특화하여 개발할 명분을 쥐고 있기 때문이다.

맥락주의 입장에서 부산의 항만개발은 기존 도심과의 연계를 고려하여 개발과 보존이 동시에 이루어져야 하고, 지역적 다양성을 유지하면서 도시-항만의 통합적 관점에서 추진되어야 한다. 국가적으로도 중요한 신항만개발은 아시아 거점 해항도시의 글로벌화와 기능적 조화도 고려하되, 지역의 경제, 공간, 역사, 환경 포지션(position)에 대한 정확한 파악이 전제되어야 할 것이다.

마지막으로 정치․행정적 관점에서 지방자치와 공공투자사업비가 성장의 주요 요인이었는데, 특화된 거점항만으로서의 부산이나 최소한 이와 비슷한 도시들이 그간 정부의 인위적인 관심과 배려, 지방자치라는 새로운 제도에 대응해 왔음을 추정할 수 있었다. 특히 지방자치의 실시가 부산의 성장에 긍정적인 영향을 주었다는 점은 정치제도가 도시발전과 무관하지 않다는 주장을 일부나마 증명한 것이다. 그러므로 부산의 지속적인 성장을 위해서는 정치적으로 지방정부와 시민 스스로 자율성과 협치(governance)를 강화하고 민주적 자치기반을 공고히 하는 것이 옳을 것이다. 또한 공공투자와 지역개발비의 비중도 꾸준히 높여나가야 할 것으로 생각되며, 이를 위해 자주적인 재원확보 방안을 마련하고 중앙정부의 지원 확대를 이끌어내기 위한 창의적인 발전전략을 개발해야 할 것이다.

오늘날 다양한 성장조건을 만족시키는 도시는 지속적인 발전의 양태를 보이는 반면 그렇지 않은 도시는 쇠퇴와 침체의 길을 걷고 있다. 앞으로 우리나라 주요 거점도시, 특히 개방된 해항도시들은 세계 어느 도시들보다 빠른 변화와 역동을 감내하고, 이에 따른 부작용에 신음해야 할지도 모른다. 따라서 부산이나 비슷한 처지의 다른 주요 도시는 이 연구에서 나타난 성장요건을 동시에 모두 충족시킬 수는 없을 것이므로, 스스로 우선순위를 정하고 시간과 자원배분을 차츰 결정해 나가야 할 것이다. 물론 이 연구를 초석으로 보다 다양한 도시유형을 사례로 한 성장양태의 연구도 지속적으로 진행되어야 할 것이다.

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우양호(禹良昊): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 공공서비스 관리이론의 한국적 적실성에 관한 연구, 2009)하고, 현재 한국해양대학교 인문한국(HK) 연구교수로 재직하고 있다(HK "해항도시의 문화교섭학" 연구단). 한국공공행정학회 이사, HK학술지 편집이사 등을 맡고 있다. 주요 관심분야는 도시 및 지방행정, 해양행정, 공공관리, 정책분석 및 평가 등이다. 최근 논문과 저서로는 “행정서비스 고객불만족차원과 요인검증(2009)”, “우리나라 항만도시의 성장 영향요인 분석(2009)”, “항만이 해항도시의 경제성장에 미치는 효과(2009)”, “공유자원 관리를 위한 제도적 장치의 성공과 실패요인(2008)”, “한국의 행정이념과 실용행정(2009)”, “부산의 도시혁신과 거버넌스(2008)” 등이 있다.

<E-mail: woo8425@hanmail.net / 논문접수일 : 2010. 1. 11 / 심사개시일 : 2010. 1. 20 / 심사완료일 : 2010. 2. 2>