지방자치단체장의 매니페스토 이행과 시민참여적 성과관리*

* 이 글은 2008년 한국행정학회 하계학술대회에서 발표한 논문을 발전시킨 것임을 밝힌다.

:시민참여모형을 중심으로

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름) : 5～24

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Local Government Leaders' Electoral Manifestos and Performance Management

: Focusing on Citizen Participation Model

오 수 길**

** 제1저자

남 승 하***

*** 교신저자

이 글은 민선 4기 지방선거 시기부터 지방자치단체장과 시민 간의 약속이라는 차원에서 지속적으로 제기되어왔던 매니페스토 운동과 관련하여 자치단체장의 매니페스토 이행이 시민참여적 성과평가와 연계된 성과관리의 지평을 확산시키는 데 기여할 수 있을지를 탐색하는 데 목적이 있다. 이를 위해 한국매니페스토실천본부가 개최해왔던 전국 기초자치단체 매니페스토 우수사례 경진대회에 소개된 시민참여 기반의 매니페스토 이행 활동들을 분석하였다. 분석 결과 공약이행 및 추진상황의 홈페이지 공개에서부터 공약이행평가단 구성 및 운영에 이르기까지 다양한 활동을 수행했던 것으로 나타났다. 이들 활동은 기존 자치단체장의 통상적인 활동 차원을 넘어 시민참여적 성과평가 모형에 근접하는 것으로 분석된다. 그러나 인식의 공유, 교육, 정보공유, 이슈에 대한 접근성, 주민의견 반영, 지식의 공유 등 시민참여적 성과평가 요소들을 심화시키기 위해서는 이들 활동이 더욱 정교하고 유기적으로 설계할 필요가 있는 것으로 결론지을 수 있다.

주제어: 매니페스토, 시민참여, 성과관리

Ⅰ. 서론

지방자치단체의 성과평가는 시민에 대한 정부의 책임성을 강화하는 데 그 목적이 있다. 마찬가지로 시민 또한 지방정부의 성과를 평가하는 데 참여함으로써 지방정부의 주요 정책과 행정서비스가 시민의 관심사항을 반영할 수 있도록 하고 선출직 공무원으로 하여금 정치적 책임을 담보하게 할 수 있다. 이는 지방정부의 활동에 대한 모니터링 차원을 넘어 해당 활동이 지역주민에게 미친 효과를 파악하고 환류함으로써 정책품질의 향상과 행정서비스의 개선을 통해 책임성을 증대시키는 데 기여한다. 시민의 참여가 저조할 경우에는 선출직 공무원의 입장에서 볼 때 성과평가의 중요성에 대한 인식이 낮아지게 되고, 이는 성과평가의 과정과 결과에 대한 공무원의 부적절한 인식과 행태를 야기할 수도 있다.

그런데 이러한 성과에 가장 중요하게 영향을 미칠 수 있는 것 중의 하나가 지방자치단체장의 리더십이라 할 수 있다. 특히 성과관리와 관련해서는 지방자치단체장의 의지와 지향에 따라 추진력과 성과가 달라질 수 있다. 하지만 중앙집권적인 명령과 통제 중심의 중앙-지방관계가 강하던 시절에는 물론이거니와 본격적인 지방자치제가 실시된 1990년대 이후에도 지방지방자치단체장의 성과관리는 체계적이지 못한 측면이 많았고, 성과평가 역시 시민들의 참여에 의한 경우는 거의 없었다고 해도 과언이 아니다.

지방자치단체장의 매니페스토 이행과 시민참여적 성과관리

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름)

우리나라에서 1990년대 ‘민주화 이후의 민주주의’ 시대는 다양한 차원에서 민주주의의 공고화가 이뤄지는 시기였다고 할 수 있는데, 특히 1990년대 말 이후로는 시민사회가 각종 선거공간에 적극적으로 참여하면서 후보자들의 도덕성 문제나 정책 역량 등을 따지는 운동이 활발하게 전개되었다. 이러한 움직임은 2000년대 중반 들어 포지티브 방식의 선거운동으로 일부 전환하게 된다. 2006년 초부터 시작된 소위 ‘매니페스토 운동’이 대표적인 포지티브 방식의 선거운동이라 할 수 있다.

매니페스토(manifesto)의 어원은 선언이나 공약이라 할 수 있고, 실제적인 내용을 반영하면 ‘참공약’ 등으로도 번역할 수 있다. 하지만 ‘정책’이나 ‘공약’이라는 수사학에서 벗어나자는 의미로 새로운 가치를 부여한다는 측면에서 ‘매니페스토’라는 용어를 그대로 사용하고 있다. 이는 더 나아가 신뢰나 사회자본의 구축, 주민참여평가, 성과관리 등 많은 후속과제들을 갖고 있는 종합적인 운동을 말한다고 할 수 있다(정문기․오수길, 2008). 매니페스토에 대해서는 김영래․이현출(2006), 오수길(2006a), 이현출(2006) 등을 참조.

이는 특정 후보의 당락을 좌우하겠다는 선거 시기만의 운동이 아니라 선거공약을 작성할 때부터 시민들의 참여를 통해 시민들의 이해와 요구를 적극적으로 반영하고, 당선 뒤에는 선거 시기에 내세웠던 공약을 이행하기 위한 준비와 구체적인 계획을 수립하여 체계적으로 이행하며, 매 회계연도마다 시민참여를 바탕으로 한 평가를 통해 계획을 수정․보완하는 것이다. 그리고 다음 선거 시기가 되면 그간의 성과를 바탕으로 시민들의 평가(심판 혹은 선택)를 받게 되는 지속적인 환류 과정을 거치게 되는 것이다.

매니페스토 운동 초기에 있었던 다양한 비판에도 불구하고, 민선 4기 몇몇 지방자치단체(장)의 사례를 통해 매니페스토 운동은 시민사회의 수동적인 권력 감시 운동 차원을 벗어나 지방자치단체장이 지방자치단체의 성과관리와 연계하여 자신의 공약이행 메커니즘을 더욱 적극적으로 활용할 수 있는 가능성을 보여주고 있다. 또한 시민의 입장에서 보면, 시민들이 지방자치단체의 공약 이행 과정에 적극적으로 참여함으로써 새롭게 시민참여모형을 창출해나갈 가능성도 있는 것으로 여겨진다.

이 글은 지방자치단체장의 매니페스토 이행과 관련하여 시민참여모형의 가능성과 과제를 정리함으로써 이것이 지방자치단체 성과관리의 지평을 확산시키는 데 기여할 수 있는지를 모색하는 데 목적을 둔다. 이를 위해 매니페스토 운동을 주도적으로 이끌어왔던 한국매니페스토실천본부가 지난 2007년 7월, 2008년 7월, 2009년 5월 등 세 차례에 걸쳐 시행한 ‘전국 기초자치단체 매니페스토 우수사례 경진대회’에서 1차 평가를 거쳐 본대회에 소개된 사례들을 중심으로 공약이행과 관련하여 주민평가단을 구성하는 등 시민에게 정보를 제공하고 시민참여에 기반하여 매니페스토 이행을 추진하고자 했던 활동 내용을 분석하기로 한다. 분석은 경진대회 사례집을 중심으로 문헌검토를 활용하였고, 관련자들과의 인터뷰로 보완하였다. 2010년 민선 5기 선거를 앞둔 시점에서 민선 4기 4차년도에 대한 경진대회는 개최되지 않아 4차년도의 사례는 반영되지 않았지만, 민선 4기 3차년도 시점까지의 다양한 노력들을 담고 있다는 점에서 상당한 함의를 줄 것으로 기대한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 지방자치단체 성과평가와 시민참여

Putnam(1995)이 지적한 바와 같이 민주주의는 시민들의 적극적인 참여를 통한 협력과 신뢰가 형성되었을 때 가장 이상적으로 작동될 수 있다. 지방자치단체의 행정서비스 수행에서 시민들과의 연계 강화가 ‘좋은 거버넌스(good governance)’의 중요한 요인이 된다고 할 수 있다. 이는 지방자치단체로 하여금 서비스 수행에 관련된 여러 아이디어와 정보, 협력을 시민들로부터 이끌어냄으로써 지방자치단체의 정책 및 행정서비스의 품질을 향상시킬 수 있고(Box, 1998; Thomas, 1995; Schachter, 1995), 그 지역을 위해서 지방자치단체가 ‘무엇을 어떻게 해야 할지(what the right thing)’를 알게 함으로써 시민들과 지방자치단체 간의 신뢰 구축에 기여한다(Kirlin & Kirlin, 2002; Ho & Coates, 2002a; Wray & Hauer, 1997). 비록 시민들의 참여가 최적의 의사결정을 보장하는 것은 아니지만, 시민들이 지방자치단체의 정책과 행정서비스를 이해하고 참여하는 것은 지방자치단체의 의사결정이 시민들의 입장에서 보다 효과적으로 이루어질 수 있게 한다(Thomas, 1995).

엄격히 말해 ‘좋은 거버넌스’의 초기 개념은 개발도상국에 구제금융을 제공하는 국제기구들의 입장에서 ‘좋은’의 의미가 규정되었던 기원을 갖고 있기에 주의가 필요하지만(오수길, 2006b), 이후 많은 필자들이 일반적인 의미로 ‘좋은’을 정의하고 있어 여기에서는 특별히 구분하지 않는다.

Altshuler & Behn(1997)에 따르면, 시민들은 자신의 문제에 대해 기계적인 업무처리보다 세심하고 좀 더 개인에 맞춘 정부서비스를 원한다.

미국 지방정부의 경우 시민들과 선출직 공무원들에 대한 책임성을 강화하고 보다 나은 의사결정을 하려는 동기에서 성과평가가 시작되었다(Poister & Streib, 1999). 따라서 지방정부 성과평가에서 시민참여를 확대하는 것은 지방 정부의 정책과 행정서비스의 전달에서 지역주민들의 필요를 더욱 적극적으로 반영한다는 데 목적이 있다(Callahan, 2001). 이처럼 적극적인 시민참여를 통한 지방정부의 성과평가는 공무원들과 시민들로 하여금 지방정부의 활동에 대한 책임감을 담보할 수 있게 한다. 또한 성과평가 과정에 참여함으로써 주민들은 지역사회에 대한 자신들의 비전과 정책적 우선순위를 정책에 반영할 수 있다.

지방정부의 성과평가에서 시민참여가 중요한 이슈로 대두되고 있음에도 불구하고 우리나라에서 이에 대한 논의는 그리 풍부하지 않은 편이다. 지방자치단체의 책임성 확보 장치로서 개별평가, 합동평가, 자체평가 등 다양한 평가제도가 도입되어 시행되고 있지만, 이들 평가가 평가를 위한 평가 또는 서열화를 통한 통제를 위한 평가라는 비판 또한 존재하는 것이 사실이다. 따라서 피평가자의 평가부담이 가중되고 지자체의 행정성과에 대한 정확한 정보를 제공하는 평가제도로서의 역할은 미흡한 측면이 있다.

강근복(2006)은 참여평가를 이론적으로 정리하였다. Fetterman & Wandersman(2004)의 경우 참여평가의 이론, 방법, 사례를 체계적으로 제시하고 있다.

그러므로 관리자의 입장에서 기술적 역량이나 평가의 유용성이 아니라, 지역 주민의 입장에서 시민참여를 통한 평가의 유용성과 책임성을 확보하는 것이 중요하다. 지방자치단체의 자체평가과정에서 시민참여에 대한 공무원들의 인식조사를 통한 제도개선과제를 제시한 박해육․류영아(2006)의 연구에 의하면 88.1%의 응답자가 시민참여의 필요성에 대한 공감을 하고 있고, 시민의 입장에서 행정서비스에 대한 시민의 수요 및 욕구를 파악하고 그에 따른 지방자치단체의 사업 및 시책의 성과를 평가하여 시민에 대한 책임성을 확보할 수 있다는 것이 시민참여의 이유로 제시되고 있다.

2. 시민참여적 성과평가 모형

시민참여는 공공관리자들로 하여금 자신의 관심사항에 대해서 더 많은 관심을 가질 수 있도록 하여 공공서비스의 성과를 향상시킬 수 있다. 이때 시민들은 정부의 행정 서비스에 대한 고객, 비전 공유자, 주인, 이해관계자, 의제설정자, 공동생산자, 평가자 등 다양한 역할을 수행한다(Epstein, Wray, Marshall & Grifel, 2000; Wray & Hauer, 1997).

King, Feltey & Susel(1998)에 따르면 진정한 의미의 시민참여(Authentic participation) 유형은 전통적인 참여와는 다른 맥락에서 구분된다고 하였다. 전통적인 맥락에서의 참여는 시민들이 행정시스템과 행정관리자들에 가로막혀 행정이슈에서 멀어지고 의사결정에 참여할 수 없는 데 반해, 진정한 시민참여의 맥락에서는 시민들이 행정관리자들과 협력적인 상호작용을 통해 행정이슈에 대하여 동등한 파트너로서 의사결정에 참여할 수 있다. <표 1>은 전통적 맥락에서의 참여와 진정한 참여를 비교한 것이다.

<표 1> 전통적 맥락의 시민참여와 진정한 시민참여의 비교

자료: King, Feltey & Susel(1998: 321).

	전통적 참여	진정한 참여
상호작용방식	충돌적	협력적
참여시기	의제 설정과 의사결정 후	의제 설정 전
행정관리자의 역할	전문가적인 기술자	협력적인 관리자
행정기술 (administrative skill)	관리적(managerial)	인간관계/토론/조정 기술
시민의 역할	불평등한 참여자	평등한 파트너
타인에 대한 태도	불신	신뢰
행정절차	정적임, 비공개, 폐쇄적임	동적임, 공개, 개방적임
의사결정을 위한 시간	시간이 짧고, 쉽게 의사결정을 함. 그러나 시민들의 반응에 따라 재결정이 이루어지기도 함	오랜 시간에 걸쳐 의사결정을 함. 그러나 의사결정의 전 과정에 걸쳐 시민참여가 이루어지기 때문에 재결정이 필요 없음
의사결정자	주로 행정가가 함/ 정치적 상황이나 행정절차 상 형편에 따라서만 시민과 상담 후 의사결정을 함	시민들과 행정가 모두의 충분한 토의를 거쳐 의사결정을 행함

Vigoda(2002)는 역사적 관점에서 정부와 시민 간의 상호작용에 따른 시민들의 역할을 기준으로 시민들을 각각 신하, 투표자, 고객, 파트너, 그리고 주인(owner) 등으로 구분했다. Smith & Huntsman(1997)은 시민참여의 모형을 고객모형, 주인모형, 가치중심모형 등으로 구분하여 제시하였다. 그리고 시민들이 지역에 거주하고 재산을 확보하는 것은 시민들이 지방정부에 대한 자신의 관심을 투자한 것이고, 이를 통해 본인과 지역의 가치를 창출하고 증대시키고자 하는 목적을 가지고 있다고 주장하였다. 따라서 가치중심모형에서는 시민과 정부가 지역의 가치를 증대시키려는 공통된 목표를 가지고 있으며 시민들이 정부 서비스 및 지역의 자산에 대한 공동투자 및 책임을 공유한다고 강조한다.

이에 대해 Schachter(1995)는 시민들이 투자의 개념으로 지역 혹은 정부의 주식을 거래할 수 있는 것이 아니며, 행정관리자와 선출직 공무원 또한 행정서비스를 제공하는 이외에 지역 주민으로서의 또 다른 책임이 있기 때문에 시민, 공무원, 선출직 공무원은 지역사회의 이익과 발전이라는 공동의 목표를 공유하는 주인으로서의 역할을 수행한다고 강조하였다.

시민참여의 고객모형에서도 고객을 식별하는 과정에서 정부와 시민 간 이해갈등이 발생할 수 있다. 피규제기관이나 죄수와 같이 비자발적 고객도 고객으로 볼 것인지, 규제대상인 특정 사회집단과 규제수혜자인 불특정 다수 중 누가 고객인지를 식별하는 등의 문제이다. 정부가 기업이라면 공익에 봉사할 사명을 간과할 위험이 있으며, 정부는 기업가적 정신을 가진 관료가 책임지는 게 아니라 선출된 대표를 통해 국민이 책임지는 것이다(Schachter, 1995). 시민은 정부 서비스에 대한 선호를 나타내는 수동적인 고객이 아니라 선거를 통해 의사를 표출하고 의제를 설정하는 주인으로서 적극적인 역할을 한다(Frederickson, 1994). 따라서 주인으로서의 시민은 커뮤니티의 발전을 위해서 공헌하고 정부의 성과 향상을 위해서 적극적으로 참여해야 할 의무가 있다고 할 수 있다(Schachter, 1995).

이상에서 살펴본 바와 같이 시민참여적 성과평가가 성공적으로 정착하기 위해서는 주인으로서의 시민참여가 필요하다. 다만 일반 시민들은 참여의 동기나 시간, 정보, 전문성이 부족할 수 있으므로 참여에 대한 인식의 공유와 더불어 시민교육과 정보의 지속적인 공유를 통해 적극적인 시민으로의 탈바꿈이 필요하다(Schachter, 1995; King, Feltey & Susel, 1998). 특히 성과평가의 결과에 대한 정보의 공유와 성과평가에 대한 교육을 통해서 주인으로서의 시민들은 그들의 개인적인 요구를 반영하는 특정 사업이나 행정서비스의 성공만이 아니라 정부라는 큰 틀에서의 성공을 더욱 중요시한다. 고객은 단지 그들 자신의 욕구에 관해서만 관심을 기울이지만, 주인으로서의 시민은 전체 커뮤니티의 관련 사업 모두를 함께 고려한다(Schachter, 1995).

그러므로 주인으로서의 시민참여적 성과평가 모델이 착근하기 위해서는 시민과 공무원, 선출직 공무원들이 시민참여의 필요성과 유용성에 대한 인식을 공유하고 교육과 정보공유를 통해서 시민들이 주요 이슈를 더욱 잘 알 수 있도록 하고, 공무원과 선출직 공무원들로 하여금 시민들의 의견을 받아들일 수 있게 하는 게 중요하다. 이러한 과정을 통해서 시민참여적 성과평가가 지방자치단체의 책임성을 강화하는 데 기여할 수 있다.

가령 미국 아이오와 주의 시민참여적 성과평가 프로젝트(CIPA: Iowa’s Citizen-Initiated Performance Assessment)는 성과지표의 개발과 평가과정에 시민들이 참여함으로써 정치적 신뢰성과 책임성을 함양하고 평가 정보를 의사결정과정에 반영하기 위한 목적으로 시작되었다. 이 프로젝트는 인구 1만-2만 명 사이의 9개 도시가 프로젝트에 자발적으로 참여하여 2001년부터 2004년까지 수행되었다.

CIPA 프로젝트에 대한 보다 자세한 내용은 Ho & Coates(2002a, 2002b)를 참조.

CIPA 프로젝트에는 시민, 공무원, 선출직 공무원들이 참여하여 시민평가단을 구성하고 지방정부의 일상적 행정서비스에 대한 평가지표의 개발 및 평가를 수행하였다. 시민평가단이 평가대상 행정서비스를 선정하고 각 서비스에 대한 평가지표를 개발하고 평가하는 과정을 통해 시민들은 정부의 업무와 성과평가에 대한 전반적인 교육과 학습을 받았고, 정부 업무에 대한 지식과 정보를 획득하고 시정업무에 대한 이해를 향상시킬 수 있었다.

이와 같이 성과평가에 대한 인식을 공유하고, 시민들의 지역에 대한 지식과 공무원들의 전문적인 지식 및 업무에 대한 지식 및 정보가 공유되고 학습이 이루어짐으로써 시민참여적 성과평가체계의 구축이 지속될 수 있는 기반이 마련되었다고 평가할 수 있다. 이에 더하여 CIPA 프로젝트는 지방정부와 시민사이의 커뮤니케이션의 중요성과 지방정부의 성과평가에 있어서 평가지표의 개발과 평가 과정에서 시민들이 효과적인 파트너로서의 역할을 할 수 있다는 가능성을 보여주었다는 점에서 그 의의가 있다(남승하, 2008).

이상에서와 같이 시민참여적 성과평가 모델은 지방자치단체의 성과관리에 크게 기여를 할 수 있을 것으로 기대된다. 특히 시민참여를 중심으로 지방자치단체장의 공약이행을 점검, 평가, 환류하고자 하는 매니페스토 추진 및 이행과정의 경우 이러한 모델을 적용시켜 그 가능성과 한계를 파악하는 데 적절한 시사점을 줄 수 있을 것으로 본다. <그림 1>은 분석의 틀로서의 시민참여적 성과평가 모형을 정리한 것이다.

<그림 1> 분석의 틀: 시민참여적 성과평가 모형

자료: 남승하(2008: 8) 수정.

Ⅲ. 매니페스토 운동의 의의와 이행평가

1. 매니페스토 운동의 의의와 전개

‘매니페스토(Manifesto)’의 기원을 찾아보면, 1834년 영국 Tamworth에서 치러진 선거나 1976년 영국 노동당의 문서, 1890년 일본 메이지 시대 제1회 총선거 등에서 발견할 수 있다. 또한 전당대회에서 대통령 후보를 결정하면서 채택하는 미국의 당 강령(platform), 독일 정당의 선거공약을 말하는 선거프로그램(wahlprogramm) 등을 매니페스토라 할 수 있다(이현출, 2006). 이처럼 선거 시기의 약속을 매니페스토라고 정의할 수도 있는데, 매니페스토가 주목받기 시작한 것은 공약의 목표, 이행시기, 예산 등을 명확히 밝힌 영국 노동당 Tony Blair의 1997년 매니페스토이다.

한국 매니페스토 운동에 직접적인 동인이 되었던 것은 2003년 1월 미에(三重) 현 욧카이치(四日) 시에서 열린 심포지엄과 4월 통합지방선거에서 매니페스토를 제창한 기타가와 마사야스(北川正恭)에 의한 로컬 매니페스토이다. 이후 매니페스토 운동을 주창한 단체들은 1,000여 회에 이르는 전국적인 토론회를 개최하였고, 결국 2009년 중의원선거에서 54년 만에 정권교체를 이뤄낼 수 있는 원동력이 되었다고 평가받고 있다(이광재, 2010: 58-59).

기타가와 마사야스는 당시 미에현 지사였다.

우리나라의 경우 2006년 민선 4기 지방선거를 앞두고 시민사회운동 차원으로 매니페스토(운동)가 도입되었는데, 초기에는 운동의 성과에 대한 회의, 평가과정에서 정치권의 악용 가능성, 평가의 객관성에 대한 의문, 공약이 갖고 있는 가치지향성을 배제할 수 있다는 우려, 매니페스토 작성은 현직자가 더 유리하며 신인의 등장을 막을 수 있다는 지적 등 비판이 많았다(오수길, 2006a).

하지만 민선 5기 선거를 앞둔 시점에서는 16개 광역자치단체와 상당수의 기초자치단체 홈페이지에 공약과 이행관련 내용이 상시 공개되고 있고, 체계적인 선거공약 관리와 실행시스템을 갖춰나가려는 노력도 확산되고 있으며, 주요 정당이 ‘매니페스토’ 도서를 발간·판매하고 있는 등 매니페스토 운동은 일정한 성과를 거두며 점차 진화하고 있다(이광재, 2010: 76-77). 특히 민선 5기 선거의 경우 각 후보자들이 매니페스토 자료집을 발간할 수 있는 ‘매니페스토 선거법’에 의한 첫 번째 선거가 될 정도가 되었다. 이를 매니페스토 운동의 가시적인 성과라 할 것이다.

더욱이 매니페스토 운동은 선거 국면에 접어들어 일회적으로 공약을 평가하는 데 그치지 않는다(오수길, 2006a). <그림 2>에서 보는 바와 같이 선거 전에 작성된 매니페스토를 선거 시기에 제출한 이후에도 지자체 구성 이후 정책집행을 위해 실행체제와 실행환경을 조성하고, 시민들을 비롯하여 주요 이해당사자들의 의견을 수렴·반영하며, 정기적으로 이행 상황을 보고하고, 지속적으로 그 결과를 시민들에게 공개하는 ‘매니페스토 사이클’을 갖고 있다.

<그림 2> 매니페스토 사이클

자료: 김재용(2006: 258) 수정.

민선 5기 지방선거를 앞두고는 이러한 사이클이 더욱 광범위한 시민참여에 기반해야 한다는 매니페스토 운동의 문제의식에 따라 ‘2010 시민매니페스토만들기 추진본부’의 구성과 ‘시민매니페스토만들기’ 사업이 진행되었다. 한국매니페스토실천본부는 2009년 10월 16일 ‘2010 시민매니페스토만들기 추진본부’를 발족하고 16개 시도별 지역본부를 구성하였다. 이들은 전국적으로 1,000여 명에 이르는 전문가들에 의한 델파이조사, 각 지역별로 유권자 1,000명을 대상으로 하는 시민정책수요조사를 통해 지역별 10대 의제(agenda)와 이들 의제의 우선순위를 확정함으로써 지역별 ‘2010 시민매니페스토’를 완성하여 2010년 2월 각 정당과 후보자들에게 전달하였다.

전문가 델파이 조사는 지역경제, 도시계획·개발, 주거·환경, 복지, 문화·관광, 교육, 행정개혁 등 7개 분야별로 범주화 하여 이뤄졌다.

2. 지방자치단체 매니페스토 이행평가

민선 4기 지방자치단체장의 매니페스토 이행에 대한 평가는 다양하게 이뤄졌다. 한국매니페스토실천본부의 경우 2007년 6월 민선 4기 1주년을 맞아 「매일경제」와 함께 경제 분야에 초점을 맞춰 광역단체장 평가를 수행했다. 2007년 7월과 2007년 7월에 이뤄진 민선 4기 1, 2주년 평가에서는 「동아일보」와 함께 전체적인 공약이행도를 평가하였는데, 각각 20%에 미치지 못한 것으로 나타났다.

경제 분야 평가의 기준은 일자리 창출, 기업하기 좋은 환경 조성, 외국 투자자본 유치, 지역 역점산업 육성, 경제공약 이행도 등 5개였는데, 대부분 실천전략이나 로드맵조차 마련하지 못한 것으로 평가되었다. 이행도 평가에서는 2008년의 경우 이행완료 되었거나 진행 중인 공약 이외에 보류되거나 폐기된 공약, 달성가능성이나 타당성이 불분명한 공약이 50건에 달하는 것으로 평가되었다.

민선 4기 임기 절반에 대한 이행도를 평가한 2009년 4월에는 「서울신문」과 함께 2차년도까지의 목표달성, 주민소통과 민관협력, 웹 소통, 공약실천 노력 등 4개 분야에 걸쳐 평가를 수행하였다. 7월에는 「매일경제」와 함께 지역경제, SOC, 복지, 환경, 교육, 문화, 행정관리 등 7개 분야에 걸쳐 공약이행도를 평가하였다. 이들 평가에 따르면, 3분의 1 가량의 공약에서 목표가 수정되거나 자료가 불일치하는 것으로 나타났고, 통상적인 행정관리 분야에서만 절반 이상의 이행도를 보였다(이광재, 2010: 70).

웹 소통과 관련해서는 2008년 6월 「서울신문」, 「위클리경향」과 함께 접근성, 내용성, 참여성 등의 기준으로 ‘민선 4기 2주년 지방자치단체장 매니페스토 웹 소통 현황 평가’를 진행한 바 있다.

기초자치단체장에 대한 공약이행 평가는 ‘경진대회’의 형태로 진행되었다. 한국매니페스토실천본부는 2007년 5월부터 8월까지 4개월 간 한국지방자치학회, 중앙일보, SBS, 대구방송, 전주방송, 한국지방신문협회, 전국지방신문협의회 등 매니페스토 관련 단체와 학회, 언론사 등과 공동으로 민선 4기 1주년 매니페스토 이행평가 사업을 수행하였다. 우수사례 경진대회를 위해서는 5월 14일부터 6월 8일까지 10차례에 걸쳐 지역순회설명회를 가졌는데, 전체 230개 기초지방자치단체 중 118개 지방자치단체가 참석해 높은 관심을 보였다.

230개의 기초자치단체 모두를 평가하기에는 한국매니페스토실천본부의 역량이 미치지 못한 탓도 있지만, 그나마 체계적으로 진행된다고 여겨지는 광역자치단체 평가의 결과에 비춰볼 때 평가 형식보다는 우수사례 발굴과 전파가 현실적으로 더 의미 있는 평가가 될 수 있다는 판단에 따른 것이다(2007년 7월 24일, 한국매니페스토실천본부 유문종 사무총장과의 인터뷰).

이 기간 동안의 주요 사업으로는 민선 4기 기초자치단체장 공약이행현황 점검, 기초자치단체장 공약이행 우수 사례 발굴, 지역별 우수사례 선정, 시상, 사례집 발간, 매니페스토 경진대회 개최 등을 들 수 있다.

제1회 우수사례 경진대회에는 총 62개 추진사례가 접수되었는데, 1차 평가를 거쳐 총46개 사례가 선정되어 경진대회에 소개되었다. 추진사례는 5개 분야로 나뉘어 접수되었는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.

평가는 실천본부 정책자문위원단, 한국지방자치학회와 지역 매니페스토 추진기구가 추천하는 전문가로 구성된 평가위원회가 수행했다. 우수사례 평가지표로는 적합성(매니페스토 정착을 위해 적합한 활동인가?), 독창성(지자체의 독창적인 아이디어를 기반으로 하고 있는가?), 참여성(지역주민과 지방의회, 지자체 각 부서의 참여범위가 우수한가?), 확산가능성(다른 지자체에 확산 가능한 사례인가 또는 파급효과가 큰 것인가?), 체감성(지역 주민들이 느끼는 체감성이 높은 사례인가?) 등을 활용하였다.

․1분야: 공약이행과 관련한 주민평가단 구성 및 관련활동(서울특별시 송파구 등 5개 시군구)

․2분야: 이행계획서 작성 과정 및 내용의 충실성(부산광역시 진구 등 10개 시군구)

․3분야: 공약이행을 위한 지자체 제도 및 조직정비(서울특별시 광진구 등 9개 시군구)

․4분야: 지자체가 진행하는 자발적이며 정기적인 공약이행평가 결과(부산광역시 영도구 등 8개 시군구)

․5분야: 기타 매니페스토 정착을 위한 지자체 활동 등(대구광역시 남구 등 9개 시군구)

제2회 우수사례 경진대회는 2008년 7월 10-11일 부산대학교 10·16 기념관에서 열렸고, 다음과 같은 4개 분야로 진행되었다.

․1분야: 공약이행 평가 및 평가단과 관련한 평가활동분야(광주광역시 동구 등 6개 시군구)

․2분야: 공약이행을 위한 효율적 제도-조직 개선분야(대구광역시 동구 등 4개 시군구)

․3분야: 공약이행 성과분야(가시화 된 사업 성과분야)(광주광역시 광산구 등 22개 시군구)

․4분야: 매니페스토 운동 확산을 위한 지자체 종합 활동 분야(전라남도 장성군 등 3개 시군구)

제3회 우수사례 경진대회는 2009년 5월 27일 충남 천안시 상록리조트 컨벤션센터에서 열렸고, 다음과 같은 분야에서 진행되었다.

․1분야 조직·제도 분야(경기도 안양시 등 5개 시군구)

․2분야 창의적 활동 분야(경기도 광명시 등 29개 시군구)

․3분야 주민소통 분야(경기도 수원시 등 15개 시군구)

․4분야 매니페스토 활동 분야(경기도 군포시 등 8개 시군구)

3회에 걸쳐 진행된 이상의 기초자치단체장 매니페스토 우수사례 경진대회 사례 가운데 이 글에서 분석하고자 하는 시민참여적 평가 관련 사례는 <표 2>와 같이 정리할 수 있다.

<표 2> 시민참여 관련 기초자치단체장 매니페스토 우수사례

구분	지자체명	사례명
제1회	서울 송파구	송파구 매니페스토추진본부(평가단) 구성 및 활동사례
	광주 동구	선거공약 관리지침 제정 및 공약이행평가위원회 구성
	경기 화성시	심사분석담당 신설을 통한 시민평가제도 도입
	경기 포천시	로컬 매니페스토의 정착과 시민참여 활성화
제2회	광주 동구	주민, 시민단체, 공무원이 함께하는 참여형 공약평가 시스템 구축/운영
	대전 서구	공약 ‘녹색주차마을조성’ 성공적 완료 - 벽은 허물어지고 마음은 하나
	강원 횡성군	군민과 함께하는 공약평가 및 공개로 참 공약 실천
	경기 양주시	양주시 민선 4기 선거공약 이행 평가 사례
	경기 이천시	완벽한 공약이행 시스템 구축
	충북 충주시	매니페스토 실천을 위한 공약이행 시민평가제 도입/시행
제3회	경기 군포시	공약이행 확행을 위한 매니페스토 평가시스템 운영
	충남 천안시	시민이 참여하는 매니페스토 실천
	경북 안동시	시민에게 직접 평가받는 안동시 ‘매니페스토 실천 운동’
	전남 장성군	인적자원 육성
	서울 동대문구	구청장 공약사항 관리․추진 우수사례
	서울 영등포구	마을마당조성 확대
	광주 동구	약속과 실천, 주민 만족형 공약이행 평가시스템 구축
	광주 북구	힘내라! 서민경제 활력Project

Ⅳ. 시민참여적 성과평가체계 분석

1. 기초자치단체 매니페스토 이행체계 분석

기초자치단체 매니페스토 이행 우수사례 경진대회에 소개된 우수사례를 분석한 결과, 대체로 공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개, 평가보고회, 학술세미나/포럼, 설문/만족도조사, 모니터링/현장점검, 공약이행평가단 구성 및 운영, 시민단체 평가, 순회 직접 대화/설명회 등으로 매니페스토 이행체계를 마련하고 있는 것으로 나타났다.

각 기초자치단체의 사례 설명은 우수사례 경진대회 자료집을 바탕으로 하고 있다.

1) 제1회 우수사례 분석

제1회 기초자치단체 매니페스토 이행 우수사례 경진대회에 소개된 사례의 분석 결과를 요약한 것이 <표 3>이다. 표에서 보는 바와 같이 각 기초자치단체는 매니페스토 이행과 관련하여 공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개, 평가보고회, 학술세미나/포럼, 공약이행평가단 구성 및 운영, 순회 직접 대화/설명회 등의 방식을 채택하고 있었다.

<표 3> 제1회 기초자치단체 매니페스토 이행 활동 사례

	서울 송파구	광주 동구	경기 화성시	경기 포천시
공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개		●	●	●
평가보고회	●			●
학술세미나/포럼	●		●
설문/만족도조사
모니터링/현장점검
공약이행평가단 구성 및 운영	○*	●	●	●
시민단체 평가	●
순회 직접 대화/설명회

* 송파구매니페스토추진본부 협약을 체결하여 평가단을 운영.

서울특별시 송파구의 경우 한국매니페스토실천본부와 긴밀히 협력하고 있는 지역단체인 송파구매니페스토추진본부와 협력체계를 구축하여 매니페스토 이행을 모니터링하고 평가 작업을 진행하였다. 모니터링분과, 홍보분과, 총무분과, 교육분과, 사업분과, 조직분과로 구성되어 있는 송파구매니페스토추진본부는 2007년 7월 4일부터 11일까지 교수 3명, 시민단체 대표 4명, 지역 언론인 1명 등 전문가평가단과 시민단체 회원 등 20명의 일반시민평가단으로 구성하여 공약이행 평가를 수행하였고, 2007년 7월 13일 송파구는 이들과 함께 전국 지자체 중 최초로 평가보고회를 실시하였다.

광주광역시 동구의 경우 민선 4기 출범 직후인 2006년 7월 10일 훈령을 통해 선거공약 관리지침을 제정하고, 6개 분야 51개로 정리한 공약사업의 효율적 추진을 꾀하고자 했다. 이는 공약사업을 이행하기 위한 구체적인 방안을 제시하였고, 매니페스토 실현을 위한 제도적인 장치를 마련했다는 점에서 의의를 갖고 있다. 이로써 2006년 6월 30일 주민의견 수렴, 시민단체 추천, 전문가 공모 등으로 구성된 25명의 선거공약이행평가위원회는 법적인 근거를 갖고, 분기마다 공약 추진상황의 점검과 평가, 미진한 사업에 대한 대책 마련과 대안 제시에 나섰다. 이 위원회의 개최 시에는 부서장 이상 간부가 참여하는 연석회의 형태로 이루어졌다. 각각 3-4명으로 구성된 분과위원회는 수시로 회의를 개최하고 공약 이행상황을 점검하였다. 또한 선거공약 추진상황 공시제도를 도입하여 위원회 개최 이후에는 구보나 홈페이지를 통해 공약의 추진상황을 공표하였다.

주요 내용으로는 선거공약 이행 평가위원회 구성, 운영, 선거공약 부서별 추진상황 보고회 정례화, 선거공약 추진상황 공시제도 도입 추진, 선거공약 이행 여부에 대한 주민여론조사 실시, 선거공약의 환류 기능 강화 등이다.

경기도 화성시의 경우 2007년 3월 2일 기획감사담당관실 내에 담당(6급 1명), 담당자(6급 1명), 계약직(심사분석 분야) 등으로 구성된 별도의 팀을 만들어 체계적인 공약사업 관리와 성과 분석 시스템을 마련하고자 했다. 또한 시 홈페이지를 통해 시민평가자를 모집하여 시 홈페이지를 통한 공약사업 평가를 시도한 시민평가제도를 운영함으로써 시민들의 관심도를 높이고 피드백을 강화하고자 했다. 평가결과 우수부서에 대해서는 인센티브를 부여하기도 하였다. 그리고 수요자, 전문가집단, 유관기관 인사, 관련 공무원 등이 1박 2일로 함께 토론을 통해 공약사업의 이행과 문제해결 방안을 모색한 Monthly Meeting도 주목할 만하다. 2006년부터 2007년 상반기까지 총31회가 운영되었다.

공약사업 심사분석 관리 및 평가, 추진성과 분석, 시민평가단 운영 등이 이들의 주요 업무 내용이다.

경기도 포천시의 경우 2006년 7월 공약의 목표, 추진방법, 추진일정, 재원조달 방안 등을 담은 기본계획을 수립하고, 8월에는 부서별로 실천계획을 수립·실천하도록 하였고, 이를 ‘시민과의 약속’이라는 명칭으로 시 홈페이지와 지역신문 등에 공개하였다. 2007년 3월 19일 기획감사담당관실의 특화경영팀을 폐지하고 정책개발담당을 신설한 것과 2007년 6월 1일 16개 조항의 ‘시민과의 약속’ 관리지침을 제정한 것은 자치단체장의 강력한 의지가 반영된 것이라 할 수 있다. 그리고 관리지침에 따라 전문가, 시의원, 학계, 언론계 등 20명으로 이행평가단이 구성되어 활동하였다.

관리지침의 주요 내용은 실천계획 수립, 연도별 추진계획 작성, 홈페이지 관리, 추진상황 점검 및 보고회, 각 부서장의 공약이행의무, 이행평가단 구성, 평가시기, 평가 및 공개 등이다.

2) 제2회 우수사례 분석

<표 4>는 제2회 기초자치단체 매니페스토 이행 우수사례 경진대회에 소개된 사례의 분석 결과를 요약한 것이다. 표에서 보는 바와 같이 각 기초자치단체는 매니페스토 이행과 관련하여 공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개, 평가보고회, 학술세미나/포럼, 설문/만족도조사, 모니터링/현장 점검, 공약이행평가단 구성 및 운영, 순회 직접 대화/설명회 등의 방식을 채택하고 있었다. 이는 1회 경진대회에 소개된 지자체 사례보다 더욱 진전된 것으로서 광주광역시 동구의 경우 공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개와 공액이행평가단 구성 및 운영 이외에 다른 여러 활동들로 확대하고 있었다.

<표 4> 제2회 기초자치단체 매니페스토 이행 활동 사례

	광주 동구	대전 서구	강원 횡성군	경기 양주시	경기 이천시	충북 충주시
공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개	●	●	●	●	●
평가보고회	●		●		●	●
학술세미나/포럼	●		●		●
설문/만족도조사	●	●		●
모니터링/현장점검		●	●	●		●
공약이행평가단 구성 및 운영	●		●	●	●	●
시민단체 평가	●				●
순회 직접 대화/설명회		●

강원도 횡성군은 2007년 1월 2일 조직개편을 통해 미래정책추진단을 신설하여 공약사항과 주요 전략사업을 추진하도록 했고, 2월 13일 분야별 전문가 20명으로 횡성군정발전정책자문단을 발족하여 기업활력, 녹색청정, 웰빙복지, 학습문화 등 4개 분과를 운영하였다. 9월 5일에는 ‘횡성군수 참 공약실천 관리규정’을 발령하였고, 이에 따라 9월 10일 전문가 3명, 주민대표 3명, 공무원 4명으로 공약이행평가단 ‘참공약 지킴이’를 구성하였다. 이들의 활동을 바탕으로 10월 1일에는 공약이행 대주민보고회를 개최하여 공약이행 상황을 보고하고 주민들의 의견을 수렴하는 한편, 매니페스토 운동 관련 군수 특별강연을 개최하기도 하였다. 또한 ‘대학생 공약살피미’를 운영하고 공약 모니터링용 우편엽서를 제작·배부하는 등 공약이행에 대한 모니터링을 실시하였다.

이 규정은 공약관리체계 및 실천계획 수립, 추진상황 점검 및 공약이행평가단 구성 운영, 공약이행사항 공개 및 매니페스토 운동 지원을 주요 내용으로 하고 있다.

경기도 이천시의 경우 관련 기관 및 시민단체와 함께 공약사항 기획단을 T/F로 구성하여 각 실·과·소에서 추진하기 어려운 사업을 중심으로 평가 작업을 수행하였다. 2006년 18개 팀, 2007년 3개 팀, 2008년 1개 팀 등 총 22개 팀에서 공무원 135명, 시민과 시민단체 46명이 이 기획단에서 활동하였다. 또한 각 부서 공무원과 함께 경실련, 법무사회, 설봉포럼, 상공회의소, 세무회계사회 등으로 시민평가단을 구성하여 공약이행 평가를 수행하였다.

경기도 양주시의 경우 양주비전연구단을 만들어 공약사항에 대한 체계적인 관리와 투자우선순위 선정 임무를 부여했다. 2006년 7월부터 9월까지 활동한 양주비전연구단은 5명의 대학교수와 전문가로 구성되었는데, 참공약 실천, 신행정 혁신, 삶의 질 향상, 신도시 개발 등을 연구하여 시정운영기본계획을 수립했다. 2008년 5월 7일에는 훈령 제32호에 따라 ‘양주시 시장 공약사항 관리지침’을 제정했고, 교수 8명, 전문가 4명, 시민단체 2명, 언론인 1명 등 17명의 평가위원으로 평가단을 구성해 예산집행정도, 사업이행도, 예산확보상황, 자료수집 및 의견수렴, 타 기관과의 합의노력 등의 평가기준으로 공약이행 상황을 평가했다.

이 지침의 주요 내용은 시정조정위원회 심의를 통한 공약사항 확정, 공약사항과 세부시행계획 공개, 매월 공약사항 자체점검 및 반기별 공약사항 자체감사, 공약이행 평가 시 외부전문가 참여, 시민단체 또는 언론기관 주관 매니페스토 운동 적극 동참 등이다.

충북 충주시는 2007년 10월 10일 규칙을 제정하여 시민 요구를 반영한 공약내용 확정, 반기별 이행실적에 대한 평가, 연1회 시민보고회 개최 등을 규정하고, 매니페스토실천 공약이행평가단을 구성·운영하였다. 사회단체 임원급 인사 5명, 농업, 건설, 문화관광, 노동, 언론계 등 분야별 전문가 5명, 시의원, 변호사, 대학교수 5명 등으로 평가위원을 위촉하고, 이들의 공약이행 평가 시 부서장을 참석시키고 자료요구에 응하도록 했으며, 평가는 현장방문과 1대1 면담평가 방식에 따르도록 하였다.

광주광역시 동구는 주민 300명을 대상으로 공약이행 관련 만족도조사를 실시했고, 공약이행 상황을 구보와 홈페이지에 게시하였다. 2006년부터 운영한 선거공약 이행평가위원회는 유지하면서도 광주 경실련 주관의 공약이행 평가를 두 차례에 걸쳐 실시하기도 했다. 또한 ‘로컬 매니페스토 아카데미’를 개최하는 한편, 2007년 11월 6일 공약사업 관리 추진체계를 구성한 데 이어 부서별로 우수공약 경진대회를 개최했다. 광주광역시 동구는 1회 경진대회의 경험을 바탕으로 더욱 활발한 공약이행 활동에 나섬으로써 가능성을 보여주었다.

대전광역시 서구의 경우 주민들의 공약 모니터링을 규정한 ‘공약 품질평가에 대한 규정’(2007. 4. 23)과 ‘공약이행평가 규칙’(2008. 1. 23)을 제정하였고, 책자와 홈페이지를 통해 평가 결과를 공개하고 우수부서를 시상하였다. 주민들과의 소통을 위해 현장으로 찾아가는 주민간담회, 공약사업 주민설명회, 구정설명회 등을 개최하였고, 5,073명의 정책고객을 대상으로 주요 공약에 관해 설문을 실시하는 등 주민의견을 반영하고자 노력하였다.

3) 제3회 우수사례 분석

<표 5>는 제3회 기초자치단체 매니페스토 이행 우수사례 경진대회에 소개된 사례의 분석 결과를 요약한 것이다. 표에서 보는 바와 같이 1회 우수사례 경진대회에서부터 시민참여 기반의 매니페스토 이행 관련 활동에 적극적으로 나선 광주광역시 동구는 각 지자체 사례에서 소개되어왔던 모든 활동을 수행하고 있었다. 1, 2회 우수사례 경진대회에서 이 분야로 소개된 지자체들의 경우 이 분야의 제도적 틀과 운영 성과를 확고히 하고 다른 분야로 경진대회에 나선 것인지는 분명하지 않지만, 경기도 군포시의 경우처럼 관련 활동들을 착실히 수행하고 있는 곳도 있고, 충청남도 천안시나 서울특별시 동대문구의 경우처럼 뒤이어 영향을 받은 지자체도 있는 것으로 볼 수 있다.

경기도 군포시는 시 홈페이지를 통해 공약이행 평가결과를 연중 공개하였고, 사이버 민원접수 및 대화채널을 통해 6,300건의 의견을 수렴하였다. 이 시기까지 공약이행 간담회와 설명회는 20여 차례가 넘게 진행된 것으로 보고되었다. 또한 지역혁신협의회 운영을 통해 시민단체의 정책평가를 실시하였고, 7차에 걸친 민관협력 정책포럼, 3회에 걸친 시민단체협의회, 2회에 걸친 군포시민협의회 등을 통해 공약이행 상황을 설명하고 의견을 수렴하였으며, 1,000가구를 대상으로 한 설문조사를 통해 공약이행 모니터링을 실시하고 개선사항을 반영하였다. 그리고 2008년에는 군포매니페스토실천본부 주관으로 공약이행 평가를 실시하였다.

<표 5> 제3회 기초자치단체 매니페스토 이행 활동 사례

	경기 군포시	충남 천안시	경북 안동시	서울 동대문구	광주 동구
공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개	●			●	●
평가보고회	●		●	○a)	●
학술세미나/포럼	●				●
설문/만족도조사	●		●		●
모니터링/현장점검	●	●			●
공약이행평가단 구성 및 운영	○b)	●	●	○c)	●
시민단체 평가	●				●
순회 직접 대화/설명회	●				●

a) 자문교수단 및 간부대상 보고회

b) 군포매니페스토실천본부 주관의 평가

c) 자문교수단을 활용한 평가

충청남도 천안시는 2006년 9월 분야별 전문가와 시민단체 인사 등 30명으로 평가단을 구성한 이래 매년 1회 공약이행 상황 보고와 평가를 실시하고 있다. 또한 2007년 12월 ‘민간단체 공동협력센터 설치 및 운영조례’ 제정과 2008년 8월 민간단체 공동협력센터 심의위원회 구성 결정, 12월 17일 개소를 통해 예결산 및 사업계획 심의, 공약사항 이행 상황 점검 및 발전방안 모색, 시민참여 기반 구축, 교육훈련과 정보교류 등을 추진해왔다.

경북 안동시는 민선3기 때부터 현 시장이 만들었던 ‘대차대조표’를 통해 계획의 적정성, 이행의 효율성, 민주-책임성 등을 기준으로 자체 중간평가를 실시하였고, 매월 14일 시민과의 ‘대화의 날’을 운영하거나 설문조사를 실시하는 등 주민들의 의견수렴도 수행하고 있다. 서울특별시 동대문구도 자체적인 목표 대비 추진실적 평가를 거쳐 구정자문교수단과 구 간부가 참석하는 보고회를 개최하고, 이를 구 홈페이지에 공개하여 구민과의 소통에 나섰다.

광주 동구의 경우 공약이행 평가위원회의 독립적인 활동을 보장하기 위해 위원회에서 공무원을 배제하는 등 위원회의 요구를 수용하였고, 2008년 6월과 2009년 5월 외부 전문기관에 의뢰하여 주민 만족도조사를 이어나갔다. 2006년부터 실시한 주민 아이디어 모집은 2008년까지 총 188건에 이르렀고 이 가운데 177건을 처리하였으며, 상장 및 시상금 지급 등으로 참여율을 제고하였다. 현장의 의견수렴을 위해 시작된 주민센터별 순회를 통해서는 2006년부터 2009년까지 총 505건의 의견을 수렴, 처리하였다.

2. 매니페스토 이행체계와 시민참여적 성과평가

이상에서 살펴본 기초자치단체 매니페스토 이행 활동에서 확인된 내용들을 시민참여적 성과평가와 연계시켜 정리해본 것이 <표 6>이다.

<표 6> 매니페스토 이행 활동과 시민참여적 성과평가의 연계

	인식의 공유	교육	정보공유	이슈에 대한 접근성	주민의견 반영	지식의 공유
공약이행 및 추진상황의 홈페이지 공개	□	□	■	□	□	□
시정운영성과 시민설문조사, 만족도조사, 공약이행 모니터링/현장점검	□	■	□	□	□	□
공약이행평가 토론회, 학술세미나	■	■	■	■		□
공약이행평가단 구성 및 운영	■	■	■	■	□	■
시민단체 주관 공약 평가와 적극적 수용	■			■	■	■
직접대화/설명회	■	■	■	■	■	■

주: ■ 강함, □ 약함

우선 매니페스토 이행사례에서 볼 수 있었던 모든 매니페스토 이행 활동은 시민참여에 대한 ‘인식의 공유’를 바탕으로 하고 있다. 매니페스토의 의미 자체가 시민들과의 약속인 만큼 시민참여적 평가의 중요성을 인식하고 있는 것으로 볼 수 있다. 이 가운데 시 홈페이지를 통해 시민평가자를 모집하고 공약사업을 평가하거나 피드백을 받고자 했던 시민평가제도를 운영한 경기도 화성시의 경우 공약이행 및 추진상황의 홈페이지 공개를 더욱 적극적으로 활용한 사례도 존재한다. 하지만 일반적으로 공약이행 및 추진상황의 홈페이지 공개나 시민설문조사와 만족도조사 등의 활동이 공약이행평가단 구성 및 운영이나 직접대화/설명회 등의 활동보다는 인식의 공유 측면에서 상대적으로 약하다고 할 수 있을 것이다.

이들 활동은 또한 개별 공약의 이행 상황을 공개하면서 실현가능성 여부를 지속적으로 진단하고 대안을 모색하는 데 도움을 줄 수 있다. 이런 의미에서 매니페스토의 주요 이슈에 대한 접근성을 보장하는 것이라 하겠다. 각각의 활동은 인식의 공유 측면에서와 마찬가지로 공약이행 및 추진상황의 홈페이지 공개나 시민설문조사와 만족도조사 등의 활동이 공약이행평가단 구성 및 운영, 직접대화/설명 등의 활동보다는 이슈에 대한 접근성 측면에서 상대적으로 약하다고 할 수 있다.

지식의 공유 측면에서도 이들 활동 모두가 기여할 것으로 볼 수 있다. 경기도 이천시의 경우 자치단체의 실․과․소에서 추진하기 어려운 사업을 중심으로 평가 작업을 수행할 T/F를 구성함으로써 2006년부터 2008년까지 공무원 135명이 시민과 시민단체 인사 46명과 함께 지식을 나눌 수 있었다. 광주광역시 동구의 경우 2006년부터 2008년까지 총188건의 주민 아이디어를 모을 수 있었고, 이 가운데 177건을 활용할 수 있었다. 지식의 공유 측면에서는 공약이행평가단 구성 및 운영이나 직접대화/설명 등이 더욱 적극적인 의미를 갖는다고 할 수 있는데, 광주광역시 동구청장은 2006년부터 2009년까지 주민센터를 순회하며 의견을 수렴한 결과 총505건의 의견을 수렴하고 처리할 수 있었던 것이다.

공약이행 및 추진상황의 홈페이지 공개, 시정운영성과 시민설문조사 및 만족도조사, 공약이행 모니터링/현장점검 등은 그 성과가 아주 크진 않다 하더라도 인식의 공유, 교육, 정보공유, 이슈에 대한 접근성, 주민의견 반영, 지식의 공유 등 시민참여적 평가모형에 나타나 있는 요소들에 모두 기여할 수 있을 것으로 기대할 수 있다. 하지만 매니페스토 이행과 관련하여 이들 요소에 더욱 심층적으로 기여할 수 있는 활동으로는 공약이행평가단 구성 및 운영, 직접대화/설명회 등이다.

몇몇 지자체에서는 공약이행평가단을 제도화함으로써 성과관리에 기여하도록 했는데, 평가위원 구성의 적절성을 차치하더라도 평가단의 존재 자체가 매니페스토에 대한 인식과 이행 및 성과관리에 대한 자치단체장의 관심과 부담을 상당부분 높일 수 있는 것이다. 또한 20여 차례가 넘게 공약이행 간담회와 설명회를 개최한 경기도 군포시와 500건이 넘는 의견을 주민센터 순회를 통해 현장에서 얻어낸 광주광역시 동구 사례는 매니페스토 이행과 시민참여적 성과관리 모형이 잘 연계될 수 있음을 보여주는 것이라 하겠다.

한국매니페스토실천본부가 개최한 기초자치단체 매니페스토 이행 우수사례 경진대회를 통해 각 기초자치단체는 해를 거듭할수록 더욱 적극적인 매니페스토 이행 활동을 보여주었다. 이는 광주광역시 동구 사례와 같이 시민참여적 성과관리 모형을 더욱 심화시킨 데서도 알 수 있고, 경진대회에 소개된 각 사례가 점차 확산된 것이라고도 할 수 있다. 또한 이들 활동이 매니페스토 운동이 있기 전에도 통상적으로 이뤄져왔던 활동이라 할지라도 매니페스토 이행이라는 관점에서 더욱 강조되고 체계화되었다고도 볼 수 있다.

이상의 분석을 바탕으로 일반화 할 수 있는 평가를 내리기에는 다소 무리가 있을 것이지만, 시민참여적 성과평가 모형의 의미와 중요성이라는 관점에서 몇 가지 함의를 지적해볼 수 있다.

첫째, 매니페스토 이행 활동은 평가단이라는 핵심적인 매개체를 운영함으로써 주인으로서의 시민참여라는 명분을 높였고, 비록 평가위원들에 국한된 것일 수도 있지만 시민들의 접근성과 의견 반영을 높일 수 있는 계기가 되었다는 점에서 긍정적이다. 성과관리 차원에서 볼 때, 이러한 시도가 더욱 정교한 성과관리 모형으로 강화될 수 있게 설계된다면 자치단체장과 공무원들에게 성과관리의 중요한 준거틀이 될 수 있다는 것이다.

둘째, 공약이행평가단 구성 및 운영이나 직접대화/설명회의 경우 인식의 공유에서부터 지식의 공유에 이르는 시민참여적 성과평가 모형의 모든 요소들을 어느 정도 갖추고는 있지만, 이들 활동이 주민의견을 적극적으로 반영할 수 있는 유일한 기제는 아니라는 것이다. 공약이행평가단에 참여할 수 있는 시민들은 한정되어 있고, 직접대화/설명회 역시 광범위한 시민들을 참여시키는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 그러므로 공약이행 및 추진상황 홈페이지 공개, 각종 설문조사, 만족도조사, 모니터링 등의 질적인 측면을 실질적으로 강화시킬 수 있는 방안들이 모색될 필요가 있다.

셋째, 광주광역시 동구에서 자체적으로 진단한 것처럼, 매니페스토 이행 활동을 적극적으로 펼쳐나가는 데 장애가 되는 요인들을 극복해야 한다는 것이다. 평가단이나 평가시스템 참여를 관과 시민단체와의 유착 관계로 오해하거나 시민단체의 정체성 훼손에 대한 거부감을 가질 수도 있다는 것이다. 참여 이후에도 평가단 운영의 독립성 문제는 지속적으로 제기될 수밖에 없다. 자치단체의 성과관리 체계에 착근되지 못한다면, 담당 공무원들은 소극적인 태도를 보일 수도 있다. 이런 장애를 극복하기 위해서는 역시 더욱 광범위한 시민참여를 이끌어낼 수 있는 다른 활동들을 강화하고 유기적으로 연결시키는 것이 필요하다.

Ⅴ. 결론

이 글은 민선 4기 지방선거 시기부터 지방자치단체장과 시민들 간의 약속과 약속의 이행이라는 차원에서 지속적으로 제기되어왔던 매니페스토 운동과 관련하여 지방자치단체장의 매니페스토 이행이 시민참여적 성과평가와 연계되어 지방자치단체 성과관리의 지평을 확산시키는 데 기여할 수 있다는 문제의식을 가졌다. 이를 위해 한국매니페스토실천본부가 개최해왔던 전국 기초자치단체 매니페스토 우수사례 경진대회에 소개된 시민참여 기반의 매니페스토 이행 활동들을 분석하여 시민참여적 성과평가에 대한 함의를 도출하는 데 목적을 두었다.

지방자치단체의 책임성을 확보하기 위한 다양한 평가제도가 시행되어왔음에도 시민참여의 중요성에 비춰 진행된 논의는 그다지 풍부하지 않았던 현실에서 시민참여적 성과평가의 유용성을 살펴볼 필요가 있었고, 지방자치단체의 매니페스토 이행 활동은 이러한 연계를 강화시킬 하나의 중요한 기제가 될 수 있다는 판단이었다.

분석 결과 공약이행 및 추진상황을 홈페이지에 공개하는 데서부터 공약이행평가단을 구성․운영하고, 지역을 순회하며 직접 대화하고 공약이행 상황에 대한 설명과 시민들의 의견을 수렴하는 데 이르기까지 다양한 활동들이 전개되어왔음을 알 수 있었다. 기존 자치단체장의 통상적인 활동이었던 것도 있겠지만, 전반적으로 매니페스토라는 상징적인 의미가 이들 활동을 매니페스토 이행이라는 차원에서 더욱 강화할 수 있는 잠재력을 가진 것으로 볼 수 있다.

매니페스토 이행 활동은 공약이행평가단이라는 핵심적인 매개체나 제도와 규정 등을 통해 시민참여의 명분과 실제 활동 기회를 넓힘으로써 시민들의 접근성과 의견 반영이 더욱 높아지기도 하였다. 그러나 각각의 매니페스토 이행 활동이 모두 시민참여적 성과평가 모형의 구성요소들을 강하게 반영하는 데는 한계가 존재하기 때문에 이들 활동을 더욱 정교하고 유기적으로 설계할 필요가 있는 것으로 분석된다. 또한 평가단 참여의 독립성 문제나 담당 공무원들의 소극적인 자세 등 몇 가지 장애요인도 발견되었다.

여기에는 추가적인 논의가 필요하다. 기존의 지자체 평가인 개별평가, 합동평가, 자체평가 등에 또 다른 부담을 얹어주는 결과를 초래할 수도 있기 때문이다.

지방자치단체장과 시민들의 약속이라는 의미의 매니페스토는 그 의의를 적극적으로 활용하면서 매니페스토 사이클을 풍부하게 이해할 때, 지방자치단체의 성과관리 차원으로 승화될 수 있다. 목표를 설정한 이후 담당 공무원들의 성과를 평가하여 목표를 달성하겠다는 기존의 성과관리 체계는 매니페스토 이행 메커니즘과의 연계를 통해 지방자치단체장의 철학을 반영하는 것으로 훨씬 더 강화될 수도 있다. 또한 매니페스토의 의의와 메커니즘에 대한 이해를 높일 수 있는 공무원 교육을 통해 공무원들은 자신의 사명감을 높이고 시민들에게 한 걸음 다가설 수도 있다. 나아가 시민사회 역시 매니페스토는 물론 지방자치단체장과 지자체에 대한 모니터링 체계로 충분히 활용할 수 있도록 이들 다양한 매니페스토 이행 활동에 결합하고, 또 다른 새로운 참여 시스템을 모색할 필요가 있다.

마지막으로 이 글은 1년을 주기로 세 차례에 걸친 우수사례 경진대회의 우수사례를 대상으로 분석한 논문이다. 그런데 성과관리와 연계하여 매니페스토 이행과정의 다양한 노력을 살펴본다는 의의에도 불구하고, 1년 단위로 각 사례를 살펴보는 데는 각 활동의 지속성이나 신뢰성 측면에서 한계가 있을 수밖에 없다. 그러므로 매년 더 진전된 노력을 바탕으로 경진대회에 소개된 광주광역시 동구와 같은 사례를 더욱 심층적으로 분석한다면 또 다른 함의를 얻을 수도 있음을 밝히며, 이는 차후의 과제로 남긴다. 또한 매니페스토 이행과 관련한 기초자치단체의 다양한 시도가 광역자치단체의 경우에는 어떠할지에 관한 연구도 진행될 필요가 있을 것으로 본다.

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오수길(吳洙吉): 성균관대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 지방정부의 민-관 파트너십 사례 연구, 2002), 현재 고려사이버대학교 교양과정 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 거버넌스, 지속가능발전, 행정언어 등이다. 주요 저서 및 논문으로는 「소비의 대전환」(2010, 공역), 「지속가능성 혁명」(2010, 역저), 「한국의 협력적 거버넌스」(2009, 공편), “Searching for Participatory Governance in Korea”(2010, 공저; SSCI), “지방의제21 추진경험의 특성과 협력의 평가방안”(2010) 등이 있다. 민관협력포럼, 한국매니페스토실천본부에 참여했다.

<E-mail: soogiloh@cyberkorea.ac.kr / 논문접수일 2010. 7. 13 / 심사개시일 2010. 7. 14 / 심사완료일 2010. 7. 27>

남승하(南承河): Rutgers University에서 행정학박사 학위를 취득하고 경기개발연구원 책임연구원을 거쳐 현재 숙명여자대학교 정치행정학부 행정학전공 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 공공관리, 공공조직의 성과측정과 성과관리, 시민참여이다. 주요 논문으로는 “성과관리의 공정성 인식이 도입성과에 미치는 영향”(2009, 공저), “시민참여를 통한 성과측정”(2008) 등이 있다

<E-mail: snam@sookmyung.ac.kr>