지방의회의원 보수체계의 결정기준과 실태분석에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름) : 25～54

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The Empirical Analysis about the Crucial Criteria of

Local Legislators' Salary System

조 영 두*

* 제1저자

송 광 태**

**교신저자

이 연구는 2006년부터 유급제로 전환한 우리나라 지방의회의원의 보수가 합리적인 결정기준에 의해 마련되지 못하고 있다는데 문제를 제기하였다. 이에 이론적 토대를 마련하기 위해 민간기업과 공무원조직의 보수와 그 결정기준을 검토하였다. 이 과정을 통해 지방의회의원의 보수 결정기준을 정립하였다. 지방의회의원원은 특수경력직의 정무직 공무원이다. 따라서 이들의 보수 결정기준은 공무원 보수의 결정기준을 토대로 하고, 적용과정에서 지방의회의원의 특수성이 반영될 수 있어야 한다는데 초점을 두었다. 이에 따라 유급제 지방의회의원 보수의 결정기준은 생계보장성, 대외적 균형성, 대내적 형평성, 지방자치단체의 지불능력, 효과성, 안정성과 예측성을 포함한 여섯 가지이다.

이러한 보수의 결정기준을 중심으로 실태분석을 한 결과 지방의회의원의 보수는 지방자치단체의 '지불능력'에 그다지 큰 영향을 미치지 못하고 있었고, 나머지 결정기준에서 대체로 유급제 보수체계의 요구조건을 충족시키지 못하고 있는 것으로 분석되었다.

본 연구에서는 발견된 문제점에 근거하여 결정기준별 개선방안을 제시하였다. 또한 이러한 개선안의 한계를 고려하여 새로운 대안을 제시하였다. 새로운 대안은 지방공무원 보수규정을 적극 활용하여 지방의회의원의 보수를 지역실정을 고려한 연봉제로 바꾸는 것이다.

주제어 : 지방의원 보수체계, 유급제, 생계비, 자치단체의 지불능력, 대외적 균형성,

대내적 형평성

Ⅰ. 서론

2006년부터 지방의회의원의 보수를 유급제로 바꾼 것은 지방의회의 유능화·전문화를 도모하고, 이를 통해 지방정부의 경쟁력을 높이고자 하는 목적에서였다. 그러나 2006년 지방선거 당선자와 이들의 활동실적을 토대로 할 때, 당초 제도변경을 통해 얻고자 했던 성과가 충분히 달성되지 못하고 있다는 평가가 지배적이다. 선출된 의원들의 능력이 예상했던 만큼 크게 나아진 것도 아니었고, 이들의 의정활동이 크게 향상되지도 못하였다는 시각이 다수였다. 한편으로 서울의 금천구, 도봉구, 양천구에서는 2009년 의정비결정액에 대해 ‘의정비 과다인상’을 이유로 주민소송을 진행하였고, 성북구 등 7개 자치단체에서는 주민들이 서울시에 감사청구를 하여 유급제에 대한 논란이 끊이지 않고 있다(「조선일보」, 2009. 5. 21; 6. 10). 그런 가운데 유급제의 적용대상인 지방의원들의 보수수준에 대한 주관적 만족도는 매우 낮게 나타났다(황아란·송광태, 2008: 54-57). 이에 따라 지방의회의원의 보수는 지역의 유능인력 충원과 지방의회의 전문성 강화를 위한다는 유급제 도입 당시의 목적(하정봉․최봉기, 2007: 6; 김진국, 2008: 146; 최흥석, 2008: 21-22; 장갑호 외, 2009: 118)에 적극 부합하지 못하고 있다는 평가가 힘을 얻고 있다. 이러한 문제 상황에 대해 정부도 뚜렷한 대책을 내놓지 못하고 있다. 요컨대 오랜 논의와 토론을 거쳐 지방의회의원의 보수를 유급제로 전환했지만 합리적인 방향을 잡지 못하고 혼란 속에서 해를 거듭하고 있고, 그 결과 당초 목표로 했던 지방의회와 지방의원의 유능화와 전문화는 요원해지고 있는 것이다.

유급제는 제도에 초점을 둔 표현이고 유급직은 이러한 제도를 바탕으로 마련된 지위 또는 직책을 표현한 용어이다. 본문에서는 유급제와 유급직이 용례에 따라 상호 교환적으로 사용되고 있다. 예를 들면 명예직에 대비된 개념을 나타낼 때에는 유급제가 아니라 유급직으로 표현되고 있다.

지방의회의원 보수체계의 결정기준과 실태분석에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름)

유급제 또는 유급직이라 하면 직종에 상관없이 자신의 활동에 대해 합당한 반대급부를 받고 직무를 수행하는 것을 의미한다고 할 수 있다. 즉, 유급제란 지방의회의원이 수행하는 직무를 일종의 근로로 보고, 근로에는 “보수가 따른다”는 경제관념이 현대 산업사회에 있어서 일반적 사회통념이므로 지방의회의원에게도 이것을 적용한 것으로 정의된다(김동훈, 2004: 396; 문병기 외, 2008: 142-143; 최봉기, 2006: 277). 유급제는 이처럼 명예직과는 차별화된 보수체계에 근거하고 있으며, 이는 보수체계의 결정기준이 서로 다름을 의미한다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 유급제를 도입한 이후 정부의 지방의회의원 보수제도가 합리적인 결정기준에 의해 논의되지 못한 아쉬움이 있었다. 또한 학계에서도 유급제에 대해 다소의 연구가 진행되었지만 보수체계의 결정기준을 중심으로 접근한 경우는 거의 이루어지지 못하였다.

본 연구는 바로 여기에 문제를 제기하고 있다. 이에 따라 본 연구는 유급직 지방의회의원 보수체계의 결정기준을 바탕으로 이론적 토대를 마련하고, 이에 근거하여 우리나라 지방의회의원 보수의 실태분석과 개선방안을 찾고자 한다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 문헌조사와 각종 자료를 이용한 통계분석을 활용하였다. 통계분석에 활용된 기초자료는 일반회계예산총액, 지방의회 운영비, 유급제 실시 이전인 2005년부터 유급제 실시 이후인 2006년에서 2009년까지의 지방의회의원 보수총액과 월정수당, 지방의회의원 수, 인구수, 의원 1인당 주민수, 지방의회의원 보수총액 및 월정수당의 예산대비 비율, 주민 1인당 지방의회의원 보수 부담액 등이다.

Ⅱ. 지방의회의원 보수의 결정기준에 대한 이론적 논의

1. 보수의 의의와 결정시의 고려 기준 : 민간의 보수체계

보수체계란 보수를 포함하여 이와 연관된 일련의 요소들의 총체적인 개념으로 이해된다. 즉, 보수체계란 보수결정액과 상호 밀접하게 연관된 보수의 결정과정, 보수 결정의 제반 요소를 포함하는 개념으로 이해되는 것이다.

보수체계를 이렇게 해석한 것은 체계개념에 대한 Henry(1975)의 정의를 원용한 것이다. 체계 혹은 체제(system) ‘일련의 관련된 요소’, ‘연관된 요소들이 공동목표 달성 지향’, ‘연관된 요소들이 하나의 총체적인 관계 형성’ 등으로 이해되고 있다(오석홍, 1990: 51). Henry(1975)는 “체계란 하나의 실체인 바 그 안의 모든 것은 상호 밀접하게 연관되며, 체제는 전체의 목적을 위해 함께 일하는 부분으로 구성된다”라고 규정한다. 지방의회의원의 보수를 체계론적 시각에서 바라보면 관련되는 요소들이 다양하며, 지방의회의원 보수는 관련 요소들간의 상호 관련성 속에서 결정된다고 할 수 있다.

공사를 불문하고 일반적으로 보수는 유급제를 전제로 논의된다. 이는 보수의 이론적 근거가 공헌과 보상이라는 교환이론(exchange model)에 두고 있기 때문이다. 그러므로 이 교환관계의 공정성을 어떻게 이해하고 이를 보수로서 실현시켜 나갈 것인가 하는 점이 보수체계 결정의 핵심이 된다. '일한 대가로 주는 돈이나 물품'(naver 국어사전) 또는 '노력의 대가나 사례의 뜻으로 주는 돈이나 물품'(EnCyber 두산백과사전), '노력의 대가'(yahoo 국어사전)로 정의되는 보수는 바로 이 교환이론에 바탕을 두고 정의되고 있음을 알 수 있다. 이러한 개념의 보수는 다양하게 개념화 되고 있다. 보수를 광의와 협의의 개념으로 구분하는 경우가 있는가 하면(최종태, 2006: 181), 조직구성원의 과업수행에 대한 조직체의 보상관리의 하나로 사용되는 경우도 있다(박내회, 2001: 279-297; 이경희, 2004: 379 396; 최재열 외, 1999: 266-274). 또한 보수라는 용어 대신에 임금이라는 용어를 사용하고, 이에 따라 보수관리라는 용어 대신에 임금관리라는 용어를 쓰는 경우도 다수 있다(김성수, 2008: 200-202; 정종진, 1998: 291-2977; 박내회, 2001: 279-297).

먼저 보수를 광의와 협의의 개념으로 구분하여 정의내리는 경우(최종태, 2006:181) 보수는 직접적 보수로서의 임금뿐만 아니라 간접적 보수로서 복지후생도 포함한다. 환언하면 보수란 복지후생이 포함된 광의의 임금이라고 할 수 있고, 직접적 보수로서의 임금만을 의미하는 협의의 임금만으로 이해할 수도 있다. 이에 따라 민간 회사의 경우 종업원의 관심사인 기업의 보수관리는 직접적 보수관리와 간접적 보수관리로 분류된다. 한편 보수를 보상관리와 관련시켜 보상을 지칭하는 하나의 용어로 접근하는 경우가 있다. 이 접근에 따르면 인적자원관리에 있어서 보상이란 조직구성원이 조직을 위하여 과업을 수행한 것에 상응하여 조직체가 구성원들의 여러 가지 욕구를 충족시키기 위해 제공해 주는 모든 것이라고 정의하고 있다(박내회, 2001: 279-282). 요컨대 보수에 대한 일반적인 개념은, 광의와 협의의 개념으로 구분하여 임금과 복지후생을 포함하는 경우, 조직구성원의 과업수행에 대한 조직체의 보상관리, 보수라는 용어 대신에 임금이라는 용어를 사용하는 경우 등으로 정의된다.

이상의 개념을 토대로 보수의 결정기준이 제시되었다. 보상관리, 보수 또는 임금수준에 영향을 미치는 기준에 대한 학자들의 의견은 다양하다. 예컨대 던롭은 임금비교, 생산성, 생계비, 지불능력 등을(Dunlop, 1960: 480-485), 밀코비치와 뉴먼은 노동시장 요인(노동의 수요 및 공급의 성격, 인적자원에 대한 투자, 직무에 대한 경쟁 정도, 노조의 압력 등), 제품시장요인(경쟁의 정도, 제품의 수요수준, 산업의 특성 등), 조직․인력요인(지불능력, 사업전략, 기술, 생산성, 인력의 생산성, 인력구성의 특성 등) 등을(Milkovich & Newman, 1987: 191), 시쿨라는 지배임금, 시장의 수요 및 공급요인, 노동조합의 교섭력, 직무의 난이도, 지불능력, 생산성, 생계비, 생계임금 등을(Sikula, 1976: 295-299), 폴리포는 인력의 수요 및 공급, 노동조합, 지불능력, 생산성, 생계비, 정부 등을(Flippo, 1984: 282-285) 제시하였다.

요컨대 민간기업의 보수 또는 임금수준의 상한선을 결정하는 기준으로는 조직의 지불능력이, 하한액을 결정하는 요인으로는 생계비수준이, 그리고 그 중앙에서 조정약할을 하는 하는 요인으로서는 시장임금율(또는 지배임금율)이 중시되고 있다(박내회, 2001: 321-324; 강정대, 1986: 335-349; 김식현, 1991: 333-335; 최종태, 1992: 49-70).

2. 공무원 보수의 의의와 결정기준

1) 공무원 보수의 의의와 특성

공무원 보수의 의의와 결정시의 고려기준을 검토하는 것은 지방의회의원의 보수 결정기준에 대한 설명의 틀을 얻기 위함이다. 왜냐하면 지방의회의원은 공직분류상 특수경력직의 정무직 공무원으로 기본적으로 공무원이라는 신분의 틀을 가지고 있기 때문이다. 이를 위해 먼저 공무원 보수의 의의와 특성을 먼저 검토하고, 이를 바탕으로 하여 그 결정기준을 도출하고자 한다.

민간부문의 보수는 비교적 조직의 내부적 문제에 지나지 않지만, 공공부문의 보수는 조직 내부적으로만 해결될 수 없으며, 외부환경으로부터의 통제를 극복하여야 한다(박천오 외, 2000:33). 공무원의 보수(pay)는 공무원이 근무한 대가로 정부로부터 받는 금전적 보상이다. 즉 공무원의 보수는 고용관계와 직무수행의 대가이며, 동시에 기본적인 생활을 보장하는 생활보장적 성격도 함께 지니고 있다(김중량, 1999: 507; 오석홍, 2000: 433; 유민봉․임도빈, 2007: 526). 공무원 보수규정 제4조(정의)에 따르면 “보수란 봉급과 그 밖의 각종 수당을 합산한 금액을 말한다. 다만, 연봉제 적용대상 공무원은 연봉과 그 밖의 각종 수당을 합산한 금액을 말한다”. 이 정의에서 밝힌 바대로 공무원의 보수는 봉급과 각종 수당을 포함시킨 개념이다.

한편 공무원 보수규정 제4조(정의)에서는 봉급과 수당을 다음과 같이 정의내리고 있다. 즉, "봉급"이란 직무의 곤란성과 책임의 정도에 따라 직책별로 지급되는 기본급여 또는 직무의 곤란성과 책임의 정도 및 재직기간 등에 따라 계급(직무등급이나 직위를 포함한다. 이하 같다)별, 호봉별로 지급되는 기본급여를 말한다. "수당"이란 직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여를 말한다.

이러한 공무원 보수가 가진 기능은 다양하다. 그 중에서 중요한 것을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 보수는 공무원의 봉사와 그 대가를 교환하는 경제적 거래기능을 수행한다. 둘째, 보수는 공무원의 생계를 보장하고 처우의 형평성을 실현하는 기능을 수행할 수 있다. 셋째, 보수는 공무원의 직무동기를 유발하려는 심리적 거래의 매체가 된다. 넷째, 보수는 조직내외에서 공무원의 사회적 지위를 결정하는 사회적 거래를 매개한다(오석홍, 2000: 434). 보수의 이러한 기능으로 인해 지방의회의원의 보수수준은 공무원 또는 민간기업 근무자와 사회적 지위를 비교하는 척도로서 의미를 가진다. 다섯째, 여러 관련 세력이 협상․타협하는 정치적 거래의 매개가 된다.

우리나라 지방의회의원은 보수를 특히 사회적 지위를 결정하는 척도로 바라보는 경향이 강하다는 연구가 있다. 특히 지방자치단체내 집행기관 공무원의 보수액과의 대비에서 낮은 지방의회의원의 보수는 집행기관 등 다른 집단으로부터 위상의 저하를 느끼게 한다는 연구(정정길 외, 1993: 139)는 이를 뒷받침한다.

이러한 기능을 가진 공무원 보수는 또한 민간부문과 다소 차별화되는 특성을 가지고 있다. 공무원 보수는 개념상으로 민간부문의 임금과 유사하나 그 성격면에서 상당한 차이(박천오 외, 2000: 340; 유민봉․임도빈, 2007: 527-528)가 있기 때문이다. 첫째, 공무원의 보수에는 보수의 가장 일반적 성격인 노무에 대한 반대급부적 측면 이외에도 ‘공무원과 그 가족의 최저생활을 보장하기 위한’ 생활보장적 급부 성격을 가지고 있다. 둘째, 공무원 보수가 근무에 대한 반대급부의 성격을 가진다 하더라도 근무의 가치를 정확하게 계산할 수 없어 합리적 보수수준이 어느 정도인지 결정하기 곤란하다는 점이 있다. 국가공무원법 제46조에는 “직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록” 보수를 정한다고 규정하고 있다. 셋째, 공무원 보수는 보수수준의 결정에서 상당한 법적·정치적·경제적 환경의 외부영향을 받는다. 보수의 출처가 국민(또는 지방자치단체 주민)의 세금이라는 점에서, 국회나 국민(또는 주민)의 직·간접의 통제를 받게 된다. 넷째, 노사협약에 의해 결정되는 민간부문의 임금과는 달리 정부의 일방적 결정에 의해서 보수가 결정되는 경우가 많다. 노동조합의 결성과 협상권한이 부여된다 하더라도 보수는 협상의 대상에서 제외시키는 것이 일반적이다. 다섯째, 공무원 보수는 공공부문의 인적자원 관리라는 점에서 여러 가지 의미를 가진다. 자본주의원리가 민간분야는 물론 공공분야의 고용관계를 규정하는 현대에 있어서 보수는 매우 중요한 의미를 제시한다. 보수는 일에 대한 단순한 대가차원을 넘어 인적자원의 확보, 유지·활용, 평가기능과 밀접한 연관을 가지면서 성공적인 인적자원의 관리에 중대한 역할을 차지하고 있다.

2) 공무원 보수의 결정기준

공무원 보수의 결정기준은 이것이 지향해야 할 규범적 기준이기도 하기에 학자에 따라서는 두 가지로 표현되지만 실제에 있어서는 같은 개념으로 이해된다.

앞서 살핀 바와 같이 공무원 보수는 단순히 일에 대한 대가차원을 넘어 우수인력의 채용과 유지, 동기부여, 국가예산관리, 공무원의 생계유지 및 소득증대 등 여러 측면에서 중요한 의미를 가지고 있다. 이러한 보수의 효율적 관리를 위해서 무엇보다도 보수 결정과정에서 지향해야 할 규범적 기준이 요청된다. 공무원 보수 결정시 지향해야 할 규범적 기준으로 중시되는 것은 보수의 적정성과 대외적 형평성, 대내 공무원간의 보수 형평성 내지는 공정성, 그리고 조직의 생산성 향상에 기여할 수 있는 효과성을 들 수 있다(오석홍, 2000: 438; 유민봉․임도빈, 2007: 529). 또한 공무원 보수는 민간부문과 같이 기업의 경영성과에 따라 큰 변화는 없는 반면에 어느 정도 안정성과 예측성을 가지는 점이 규범적 기준으로 중요성을 가진다.

한편 공무원 보수의 일반수준을 결정할 때 고려해야 할 기준에 대해 학자들은 다양하게 제시한다. 경제적 요인, 정치적․사회적․윤리적 요인, 보수 이외의 편익, 공무원집단의 기대와 노동시장의 조건, 보수가 갖는 동기유발 효과 등을 포함하는 견해(Stahl, 1983: 312-317; Nigro & Nigro, 1998: 155-167)가 있는가 하면, 생계비(사회윤리적 요소), 민간부문의 임금수준, 인건비 지불능력, 자원배분 정책, 물가수준을 포함하는 견해(유민봉․임도빈, 2007: 533-535)가 있다. 그러나 자세히 그 내용을 분류해 보면 이들간에 큰 차이가 없음을 알게 된다. 전자의 경제적 요인에는 민간의 임금수준, 정부의 지불능력, 정부의 경제정책이 포함되어 있고, 정치적․사회적․윤리적 요인에는 생계비의 보장, 보수의 상한을 제약하는 요인이 포함되어 있다(오석홍, 2000: 448-451). 이상의 논의를 토대로 공무원 보수의 결정기준을 생계비, 대외적 균형성, 대내적 형평성, 지불능력, 효과성, 안정성과 예측성을 포함한 여섯가지로 정리하고자 한다.

첫째, 공무원 보수는 공무원의 최소한의 생계를 보장하여 근무에 전념할 수 있는 적정한 수준을 유지하여야 한다. 특히 국민 또는 주민에 대한 봉사자로서 다른 영리업무나 겸업을 금지하고 오로지 공무에만 전념할 것을 의무화하고 있는 상황에서는 더욱 그렇다.

둘째, 공무원 보수는 대외적 균형성을 확보하여야 한다. 경제성장과 함께 국민소득이 향상되고 있어 공무원의 보수도 생계비를 넘어서는 시점에 도달하면 무엇보다도 중요한 것이 보수의 대외적 경쟁력이다. 특히 공직에 대한 선호사상이 약화되면서 민간부문보다 낮은 보수를 상계시킬 공직의 메리트(merit)가 점점 사라져가고 있다는 점에서 민간부문의 보수수준과 균형을 맞추는 것은 우수인력의 확보와 유지활용에 무엇보다 중요하게 작용한다.

셋째, 공무원 보수는 대내적 형평성을 가져야 한다. 동기부여이론에서의 형평이론이 여기에 적용된다. 어렵고 책임이 따르는 일, 업무의 중요성 등이 높은 일을 하는 사람과 쉽고 책임이 없는 일을 하는 사람 간에는 보수에 차이를 두어야 한다.

넷째, 정부의 경우에 보수수준은 인건비 지불능력의 직접적인 영향을 받는다. 균형예산을 지향하는 각급의 정부에서 공무원 인건비는 세입과 세출의 재정규모를 고려하여 결정할 수밖에 없다. 특히 세입규모는 국민의 세금을 부담할 수 있는 담세능력에 직접 좌우되는 것이고 길게는 국가의 전반적인 경제수준을 반영하는 것이다.

다섯째, 공무원 보수는 그 효과성이 확보될 수 있어야 한다. 보수의 적정성과 대외적 균형성이 주로 대외적 보수수준이나 생계비 등을 고려하여 보수의 일반수준을 결정하는데 적용되는 원칙이고, 대내적 형평성 또는 공정성이 보수체계를 개발하는 과정에서 준수하여야 할 기준이라면, 보수의 효과성은 이러한 원칙이 충족되고 나서 보수를 구체적으로 지급하는 방식을 결정하는 과정에서 반영하여야 할 원칙이다.

여섯째, 공무원 보수는 안정성과 예측성을 가져야 한다. 공무원 보수는 경영실적에 따라 보수액에도 큰 부침이 있는 민간기업과 달리 크게 인상되지는 않을지라도 어느 정도 안정성을 가져야 한다. 그래야만 인재를 유치할 수 있고 또한 고용의 질을 유지할 수 있다.

3. 지방의회의원 보수의 특성과 결정기준

1) 지방의회의원과 여타 공직자간 공통점과 차이점

지방의회의원은 여타 공직자들과 비교할 때 공통점과 차이점을 동시에 가지고 있다. 지방의회의원은 공무원이라는 점에서 집행기관 공무원과 공통성을 가지지만, 이들은 4년 임기의 선출직으로, 경력직이 아닌 특수경력직에 속하는 정무직 공무원이라는 차이가 있다. 지방의회의원은 선거로 취임하는 공무원이면서, 동시에 고도의 정책결정업무를 담당하는 공무원이다. 이들의 본질적 기능은 지방정부의 기관구성의 기본 형태에 따라 차이가 있지만, 일반적으로 볼 때 지방정부의 주요 의사를 결정하는 기능을 수행한다. 이에 따라 지방의회의원은 집행기관 공무원과 비교해서 업무의 내용과 업무수행의 방식에서 차이가 있다.

국가공무원법 제2조(공무원의 분류)에 따르면 정무직 공무원은 두 가지로 정의하고 있다. 하나는 ‘선거로 취임하거나 임명할 때 국회의 동의가 필요한 공무원’, 그리고 다른 하나는 ‘고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률이나 대통령령(대통령실의 조직에 관한 대통령령만 해당한다)에서 정무직으로 지정하는 공무원’이다.

업무의 내용에서 보면, 지방의회의원은 집행기관 공무원과는 달리 주로 지방정부의 정책결정기능을 수행한다. 그 형식은 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의 등을 포함한 의결권과 행정사무감사 및 조사권 수행, 행정사무처리상황의 보고와 질문응답 등 다양하다. 이에 비해 집행기관의 공무원은 주로 결정된 정책의 집행방법을 구체화하고 이를 실제 집행하는 기능을 수행한다. 집행기관과 의결기관간에 기관분립형을 택하고 있는 우리나라의 경우 이 둘간에 상호 견제와 균형을 통해 지방행정의 발전을 도모하도록 하고 있다.

업무수행방식에서도 지방의회의원은 집행기관 공무원과 차이가 있다. 지방의회의원은 공식적인 회기 동안에 의회 내 또는 집행기관의 현장 등 공식적인 장소에 모여서 지방정책을 논의·결정하고 집행기관의 행정집행을 감시하는 역할을 수행한다. 또한 평소 많은 시간을 할애하여 지역주민들의 민원을 살피고, 지역현장을 다니며 주민의 의견을 수렴하고 정책집행의 잘잘못을 발견하는 일을 수행한다. 생활정치에 관한 업무비중이 매우 높은 것이다. 지방의회의원은 이러한 지방정치활동의 결과에 대해 4년마다 이루어지는 지방선거를 통해 평가받게 된다. 따라서 출퇴근 시간과 근무시간이 정해져 주로 그 시간동안에 정책을 집행하고 대민서비스를 담당하는 일반 공무원과는 근본적으로 업무수행방식이 다르다. 이는 마치 국회의원과 중앙정부의 공무원의 업무수행방식이 다른 것과 유사하다고 할 수 있다.

지방의회는 지방정부의 정책결정기관으로서의 위상을 가진다. 이로 인하여 그 구성원인 지방의회의원은 지방정부의 책임있는 의사결정기관으로서 품위유지의 의무, 특정직의 겸직금지의 의무, 겸업금지의 의무를 포함한 다양한 의무를 준수할 것을 법적으로 요구하고 있다. 따라서 이러한 막중한 권한과 책임 및 의무관계는 지방의회의원의 보수체계 마련 과정에서 적절히 반영되어야 할 것이다.

한편 또다른 선출직 대표기관으로서 국회의원은 지방의회의원과 같은 점도 있고 다른 점도 있다. 공통적인 점은 두 기관이 모두 해당 단체의 입법 등 최고정책결정기관으로서의 위상을 가지고 있다는 점이다. 다만 지방의회는 지방정부의 정책결정기관인데 비해 국회는 국가의 정책결정기관이라는 데 차이점이 있다. 이에 따라 지방의회는 국회가 만든 법률의 적용을 받을 수 밖에 없고, 국회의원이 제정한 법률의 범위 내에서 당해 지방자치단체의 조례를 제정할 수 있다. 이러한 기능을 수행하는 국회의원의 의무에 대해서는 지방의회의원의 경우와 비슷한 규정을 헌법에 두고 있다(헌법 제46조).

2) 지방의회의원 보수체계의 특징과 보수의 결정기준

지방의회의원의 보수체계는 여타 공직자들에 비해 비교적 단순하게 구성되어 있고, 안정적이지 못하다는 특징을 가지고 있다. 예를 들면 경력직 공무원이나 또다른 선출직인 지방자치단체장 및 국회의원과 달리 지방의회의원의 보수는 수당의 수가 극히 적을 뿐만 아니라 세분화되어 있지 않다. 또한 지방의회의원의 보수는 매년 의정비심의위원회에서 결정하도록 하고 있으며, 중요 사항을 대통령령으로 위임한 가운데 그 내용이 수시로 변화되어 왔다는 점에서 안정성이 낮다.

지방의회의원의 보수수준을 비롯한 보수체계 결정시에 지방의회의원직의 특성이 반영되어야 함은 당연하다. 무엇보다도 지방의회와 지방의회의원의 지위와 권한(권리)에 대한 사항들이 고려되어야 한다. 또한 지방의회의원의 신분도 이들의 보수수준을 결정짓는데 반영되어야 할 중요한 부분이다. 선출직인 지방의회의원은 직업공무원으로 오랜 기간 근무하는 것을 전제로 하는 경력직 공무원과 여러 면에서 차이가 있다. 지방의회의원은 공직에 대한 진입과정에서 직업공무원과는 달리 공천과 선거라는 차별화된 난관을 통과해야 하고, 업무의 중요도와 내용, 수행방식, 업무의 질과 난이도에 있어서 일반직 공무원과 차별화된다.

또한 지방의회의원의 보수는 이들이 유급직인가 명예직인가에 따라 근본적으로 다를 수 있다. 우리나라의 경우 2006년부터 유급직으로 전환되었기 때문에 유급직에 합당한 보수체계가 마련되어야 함은 당연한 귀결이다. 이는 기본적으로 공무원에게 적용되는 보수제도가 상당부분 반영되어야 하는 논리적 근거가 된다. 지방의회의원은 주민들의 선거를 통해 당선되었을 때 일정한 기간만 의원의 신분을 가지며, 일반 공무원과는 달리 신분보장과 연금제도 등 공무원이 누리는 부가적 혜택은 따로 없다.

앞서 검토한 바와 같이 지방의회의원은 일반직 공무원과 여러 면에서 차이점이 있다. 그렇지만 이들의 보수체계를 마련하는데 가장 큰 기초는 이들이 공무원이라는 점과 유급제의 실시라는 점이다. 이 점에서 지방의회의원의 보수체계는 기본적으로 공무원에 적용된 보수이론에 바탕을 두고 관리되어야 할 것이며, 보수의 결정기준도 같은 토대에 두어야 한다는 이유가 된다. 이는 또 다른 정무직공무원인 대통령, 국회의원, 지방자치단체장의 보수체계가 기본적으로 유급제에 토대를 두고 있으면서 동시에 공무원 보수가 가지는 특성과 규범적 기준을 적용하고 있다는 점에서 참고가 된다.

요컨대 유급제를 전제로 하는 지방의회의원의 보수체계의 결정기준은 기본적으로 공무원 보수결정의 제반 기준과 요인들이 바탕이 되어야 할 것이며, 다만 세부 내용에서 지방의회의원이 가진 특성들이 반영될 수 있어야 할 것이다. 따라서 지방의회의원 보수의 결정기준으로 고려되어야 할 사항은 생계비 보장을 통한 적정성 유지, 대외적 균형성, 대내적 형평성, 효과성 확보, 지불능력에 대한 검토, 안정성과 예측성으로 종합할 수 있다. 구체적인 적용과정에서는 지방의회와 지방의회의원의 지위와 권한 및 기능이 반영되어야 할 것이다.

4. 선행연구의 분석

유급제 도입 이후 지방의회의원의 보수에 대해 다소의 연구가 진행되었다. 그러나 지방의회의원 보수의 결정기준을 중심으로 접근한 선행연구는 거의 이루어지지 않았다. 그간의 지방의회의원의 보수와 관련된 연구는 주로 정책적·실무적 차원에서 이루어졌는데, 여기에는 지방의회의원 의정비 심의와 관련하여 공청회 등에서 발표된 것들과 그 외의 것이 있다.

이규환의 연구(2006)는 2006년 유급제 시행을 앞두고 지방의회의원 보수체계의 핵심인 유급제의 보수액 책정에 관한 것이다. 이 연구는 지방자치법 개정이후 처음으로 시행령에서 의정비 책정시 감안하도록 한 변수를 고려하여 S광역자치단체의 의원 연봉모형으로 세 가지를 제시하였는데, 여기에는 중앙정부․지방정부 모형, 국회의원․지방의원 모형, 주된 업무대상자 모형이 포함되었다. 연구자는 이들 모형을 토대로 설명하면서 지방자치법 시행령에서 제시한 변수들을 반영하여 연봉액을 제시하였다.

임승빈의 연구(2006)도 지방의회의원 유급제의 핵심내용인 보수액 책정에 관한 것으로, 특정 지방자치단체를 대상으로 하고 있다. 이 연구는 지방의회의원의 역할이 거버넌스와 네트워크방식 속에서 약화되고 있다는 시각을 가졌다는 점과, 유급제의 수준에 있어서 한국지방자치학회 회원과 전문가 설문조사를 적극 참고하고 있다는 특징이 있다. 또한 보수수준의 기준 제시에서 여론조사의 반영, 보수액의 지역구대표와 비례대표의 차등, 지방선출직과의 기준점 비교, 지방공무원과의 비교, 주민소득 수준의 반영 등 다양한 시각을 포괄하고 있다. 김순은의 연구(2007)는 유급제 실시 3년차인 2008년의 의정비 책정을 앞두고 지방분권의 관점에서 월정수당 결정수준을 포괄적으로 접근하고 있다는 특징이 있다. 이 연구는 2006년 지방자치 및 지방의회 관련 제도개선을 소개하고, 지방분권과 지방의회의 대응능력을 강조하고 있다. 모형제시보다는 기존의 각종 조사와 외국의 사례를 검토하고, 향후 지방의회 월정수당 결정시 개선과제를 제시하고 있다.

이상에서 검토한 선행연구들은 지방의회의원 보수체계의 핵심내용인 의정비 책정에 대해 규범적·정책적 관점에서 개별 의회를 중심으로 접근하였거나 또는 전체 의회를 대상으로 분석하였다.

한편 최흥석․정재진의 연구(2006)는 제5대 지방의회의원 선거(2006년 5월 31일 시행)의 당선자를 대상으로, 지방의회의원 유급제의 도입이 지방의회 활성화에 어떤 긍정적인 효과를 유발하였는가를 분석한 것이다. 이 연구는 5대 의회와 4대 의회 의원 간에 인적 구성이 어떻게 변화되었는가에 초점을 두었다. 또한 중앙선거관리위원회의 선거정보를 활용하여 지방의회의원 당선자의 학력, 직종, 연령, 성별을 비교 분석하였다. 이 연구는 종속변수를 의정활동의 실적에 직접 두지 않고, 인적 구성에 두고 있다는 특징이 있다.

광역의원의 대졸이상 학력은 2002년 54%에서 2006년 73%로 증가하였고, 기초의원 역시 22%에서 48%로 증가하였다. 또한 광역의원의 정치인 출신비율은 2002년 41%에서 2006년 48%로 증가하였고, 기초의원도 25%에서 37%로 증가하였다(최흥석․정재진, 2006).

송광태의 연구(2007)는 유급제 첫 해인 2006년 의정비심의위원회의 심의에서 이의 결정요인이 무엇인지를 규명하고자 하는 연구였다. 본 연구에서는 지방의회의원 의정비의 결정변인을 중심으로 의정비와의 상관관계를 중심으로 분석하고, 또한 의정비 결정권한을 가지고 있는 의정비심의위원회의 구성과 결정내용에 대해서 분석하였다.

황아란의 연구(2008)는 지방의회의원 유급제와 의정 전문성의 논리적 관계 구조에 관한 것이다. 이 연구에서는 기초의원 선거와 달리 광역의원 선거의 경우에 도전 후보의 증가와 현직 의원의 재출마율 상승 및 초선 의원 비율의 감소 등이 유의미함을 보여 주었다. 이는 유급제 보수 인상의 충원 효과가 보수 수준에 차이가 있는 광역의원과 기초의원에 따라 달리 나타난다는 것을 의미한다는 점에서 의원 보수가 충원에 매우 중요함을 시사한다.

황아란․송광태(2008)는 지방의회의원의 인식조사를 통해 유급제의 두 가지 가설에 중점을 두고 유급제의 효과를 분석하였다. 즉, 충원과 의정행태에 미치는 유급제의 효과는 첫째, 기초의원보다 보수가 높은 광역의원이, 둘째, 겸직 의원보다 전업직으로 의정활동을 수행하는 지방의회의원이 긍정적인 반응을 보일 것이라는 점이다. 이 연구는 비록 지방의회의원을 대상으로 한 인식과 행태조사를 바탕으로 하였지만 의정활동과의 관련성을 다루었다는 점에서 기존 연구들과 차별화되었다고 할 수 있다.

한편 미국의 경우 지방의회의원 보수체계에 대한 논의가 지방의회의 전문화 및 지방의회 개혁과 맞물려 있다. 지방의회의원 보수제도와 관련하여 주목해야 할 대상은 지역의 우수하고 유능한 인재라 할 수 있는데, 그들이 누구를 의미하며, 의정의 전문성이 어떻게 확보되는지는 미국에서도 오랜 관심사였다. 이와 관련하여 1960년대 중반부터 미국에서 널리 확산된 의회 전문화 개혁은 중요한 시사점을 제공해 주는 사례이다(황아란, 2008). 미국의 경우 ‘의회 전문화(legislative professionalism)'란 개념은 전문 직업화된 의원들로 의회가 구성되고 의원의 특성과 태도가 변화되는 것을 의미한다(King, 1981; Eliassen & Pedersen, 1978). 특히 의회 전문화가 의원들의 동기와 능력을 변화시킨다는 논리의 근거는 보수를 비롯한 의정에 필요한 자원이 충분히 지원되기 때문인 것으로 파악하고 있다(Hibbing, 1999). 한편, 의회 전문화 개혁에서 전문직업화 된 의원의 증가는 의원직을 전업으로 삼는 의원들을 의미하는 것이다. 의회 전문화가 의회구성원의 변화에 큰 영향을 미칠 수 있었던 이유는 의원의 보수인상이 공직진출의 기회비용을 바꾸었기 때문에 가능한 것이었다(Francis & Baker, 1986; Francis, 1985).

5. 지방의회의원 보수의 결정기준에 대한 분석의 틀

지금까지의 이론적 논의를 바탕으로 할 때 지방의회의원 보수의 결정기준을 종합하고자 한다. 이는 앞서 검토한 바와 같이 생계보장성, 대외적 균형성, 대내적 형평성, 효과성 확보, 지불능력, 안정성과 예측성 등이 된다.

첫째, 생계보장성은 민간부문의 근로자에게 최저임금법을 두어 최저생계비 보장을 위해 노력하듯이 지방의회의원의 경우에도 인간다운 생활유지에 필요한 적정한 수준의 보수를 보장해 주어야 한다는 사회윤리적 측면을 반영한 것이다. 생계보장성은 지방의회의원직을 과거 명예직에서 유급제로 바꾼 우선적인 이유에 속하는 부분이다. 생계비는 20세기에 들어와 임금의 상대비교를 하기 위해 사용되고 있으며, 생활수준의 가장 중요한 지표로서, 또는 임금산정의 기초자료로서 이용된다. 특히 이러한 개념으로 사용되는 것이 표준생계비이다. 표준생계비는 ‘한 사회에서 보편적으로 정상적인 문화생활을 하면서 건강하게 사는데 드는 비용’을 의미한다. 지방의회의원 유급제의 실현을 위해서는 지방의회의원의 보수가 이들의 사회적 지위에 적합한 생계비 수준이 충족될 때라야 가능하다. 생계보장성의 측정은 지방의회의원 보수액과 표준생계비와의 비교를 통해 검토가 가능할 것이다.

둘째로 대외적 균형성의 확보이다. 대외적 균형성은 생계보장성을 넘어서서 민간부문과의 보수수준의 균형을 비교하는 개념이다. 이러한 주장의 논리적 근거는 지방의회의원 유급제를 도입하면서 표방했던 우수인력의 확보와 유지활동을 위해서는 무엇보다도 보수수준이 중요하다는데 있다. 대외적 균형성의 확보는 지방의회의원의 전문성과 유능성 확보를 위한 필수적인 내용이 된다. 의원의 전문성 제고와 전업직 의원 비율의 증대 및 보수와의 밀접한 관련성은 미국의 의회전문화 개혁 과정에서 다수 입증된 바 있다(황아란·송광태, 2008: 47-49). 대외적 균형성의 분석은 지방의회의원과 민간기업간 보수의 비교를 통해 파악하고자 한다.

셋째, 대내적 형평성의 확보이다. 지방의회의원의 보수에서 대내적 형평성은 지방의회의원과 지방자치단체 집행기관 공무원과의 업무의 형평이론을 반영한 보수액의 비교가 핵심이 된다. 지방의회의원의 경우 4년의 임기를 근무기간으로 하고 있고, 선출당시 직급의 차이가 없다. 또한 의원 서로 간에 업무와 책임의 경중을 따지는 것도 사실상 어렵다. 반면에 이들은 같은 지방자치단체 내 집행기관 공무원과의 보수액 비교에서는 매우 민감한 반응을 보인다. 이는 보수액이 조직내외에서 공직자의 사회적 지위를 결정하는 사회적 거래를 매개한다(오석홍, 2000: 434)는 이론적 배경을 바탕으로 한다. 대내적 형평성의 분석은 지방의회의원과 지방자치단체 공무원의 보수액 비교를 통해 파악하고자 한다.

넷째, 지불능력에 대한 고려이다. 지방의회의원의 보수수준은 지방자치단체의 지불능력에 의해 직접적인 영향을 받는다. 주민들의 납세부담이 큰 불황기에 지방정부의 지불능력을 넘어서는 공무원 보수 지급은 생각하기 곤란하다. 지방자치단체의 지불능력에 대한 분석은 다양하게 접근될 수 있으나 대체로 지방자치단체의 재정력과 규모를 지방의회의원 보수액과 대비하여 파악할 수 있다. 구체적으로 보면, 지방자치단체의 세출예산에서 지방의회의원의 보수가 차지하는 비율이 어느 정도인가 하는 점과 지방의회의원 보수액 또는 지방의회 운영비에 대한 주민 1인당 부담이 어느 정도인가 하는 점이 될 것이다.

다섯째, 효과성의 확보이다. 보수의 효과성은 보수가 생산성 증대에 기여할 수 있도록 관리 운용되어야 한다는 점을 강조한 것이다. 보수의 효과성을 확보하기 위해서는 무엇보다도 의정활동의 실적에 따라 보수를 차등 지급하는 방식이 반영되어야 할 것이다. 효과성은 기본적으로 지방의회의 의정활동실적에 대한 평가를 토대로 한다. 지방의회의 개원으로 지방자치를 다시 실시하고 난 이후 지방의회의 의정활동평가에 대한 필요성은 매우 컸다. 그러나 이 부분과 관련하여 평가의 대상과 방법에 대한 연구가 일부 있었지만 지방자치단체의 실정이 워낙 다양하여 학계의 의견이 체계적으로 모아지지 못하였고, 이에 따라 전국적 비교가 가능한 지방의회의 의정활동평가모형이 도출되지 못하였다. 이런 가운데 가장 공통적으로 활용할 수 있는 자료가 지방의회의 조례안 발의건수와 건의·결의건수라 할 수 있다(송광태, 2004: 8).

여섯째, 지방의회의원 보수의 안정성과 예측성의 확보이다. 지방의회의원을 포함한 공무원의 보수는 민간기업처럼 경영실적에 따라 부침이 크지는 않을지라도 어느 정도 안정성을 가질 필요가 있다. 그래야만 우수 인재의 유치와 고용의 질 확보를 통한 전문적 지방의회의 추구와 밀접한 관련성을 가지기 때문이다. 또한 지방의회의원의 보수는 어느 정도 예측성을 가져야 한다. 지방의회의원 보수의 안정성과 예측성의 측정은 지방의회의원 보수액의 연도별 변화를 통해 파악하고자 한다. 이상에서 설명한 지방의회의원 보수의 결정기준을 도형화 하면 <그림 1>과 같이 나타낼 수 있다. 또한 지방의회의원 보수의 결정기준별 세부 요소와 측정방법을 표로 나타내면 <표 1>과 같다.

<그림 1> 지방의회의원 보수의 결정기준 모형

<표 1> 본 연구의 분석틀

	보수 결정기준	세부 요소	측정 방법
지방의회의원보수의 결정기준	생계 보장성	사회윤리적 요소	지방의원 보수액과 표준생계비와의 비교를 통한 분석
		영리업무와 겸업금지	관련 법규정 분석
	대외적 균형성	민간부분 보수수순과의 균형	지방의원과 민간기업 보수액 비교
	대내적 형평성	자치단체내 공무원과의 균형	지방의원과 지방자치단체 공무원 보수액 비교: 책임의 경중, 업무의 난이도와 중요도, 진입과정의 난이도 등
	지불능력	자치단체의 재정능력	재정력과 지방의회의원 보수액과의 비교를 통해 분석
		지방의회의원 보수액에 대한 주민 1인당 부담액	지방의회의원 보수액에 대한 주민 1인당 1년간 부담액의 평가
	효과성	의회간 의정활동의 실적과 능력에 따른 차등	의회간 의원 1인당 조례발의 건수 등의 실적으로 분석
	안정성과 예측성	연도별 보수액 변화의 폭	유급제 실시 이후 보수액의 변화 폭 비교

Ⅲ. 지방의회의원 보수의 결정기준별 실태분석과 문제점

1. 지방의회의원 보수의 결정기준에 대한 실태분석

1) 생계보장성

<표 2>와 <표 3>은 2009년 광역의회의원과 기초의회의원의 월평균 보수액을 나타낸 것이다. 표에서 보는 바와 같이 지방의원의 의정활동의 수행에 최소한의 필수경비로 잡은 의정활동비를 제외한 2009년도 월정수당을 기준으로 할 때, 전국의 광역의회 의원의 평균 보수는 3,503만원(월 292만원), 기초의회 의원의 평균 보수는 2,116만원(월 176만원)이다.

생계비에 대해서는 매년 다양한 조사를 통해 표준생계비를 발표한 한국노총의 자료를 토대로 하였다. 한국노총은 매년 광범위한 조사를 바탕으로 표준생계비를 발표해 왔는데, <표 4>는 2009년 2월에 발표한 2009년도 표준생계비이다. 표에서 보는 바와 같이, 단신가구와 2인 가구, 3인 가구, 4인 가구 Ⅰ, 4인 가구 Ⅱ, 4인 가구 Ⅲ의 월 표준생계비는 각각 1,719,331원, 2,900,099원, 3,644,004원, 4,694,215원, 4,836,483원, 5,250,640원으로 나타났다.

<표 2> 2009년 광역의회의원의 보수액

(단위: 만원)

보수 자치체	2009년 보수총액	의정활동비	2009년 월정수당	2009년 월정수당 월액
서울시	6,100	1,800	4,300	358
부산시	5,728	1,800	3,928	327
대구시	5,400	1,800	3,600	300
인천시	5,951	1,800	4,151	346
광주시	4,855	1,800	3,055	255
대전시	5,508	1,800	3,708	309
울산시	5,538	1,800	3,738	312
경기도	6,069	1,800	4,269	356
강원도	4,897	1,800	3,097	258
충북도	4,968	1,800	3,168	264
충남도	5,244	1,800	3,444	287
전북도	4,920	1,800	3,120	260
전남도	4,748	1,800	2,948	246
경북도	4,970	1,800	3,170	264
경남도	5,162	1,800	3,362	280
제주도	4,788	1,800	2,988	249
평균	5,303	1,800	3,503	292

<표 3> 2009년 기초의회의원의 보수액

(단위: 만원)

연봉액 구분	2009년 보수총액	의정활동비	2009년 월정수당	2009년 월정수당 월액
시(75개)	3,610	1,320	2,290	191
군(86개)	3,097	1,320	1,777	148
자치구(69개)	3,669	1,320	2,349	196
230개 평균	3,436	1,320	2,116	176

한국노총이 발표한 2009년도 표준생계비와 비교할 때 우리나라 광역의원의 월정수당 평균액은 2인가구의 표준생계비와 비슷하다. 또한 기초의원의 월정수당 평균액은 단신가구의 표준생계비와 비슷하다. 그러나 한국의 보편적 가구인 3인 가구 또는 4인 가구의 표준생계비와 비교할 때 광역의회 의원의 월정수당은 이에 미치지 못함을 알 수 있다. 예로서 가구주 나이가 40세인 4인 가구 Ⅰ의 월 표준생계비는 4,694,215원으로 나타났는데, 이와 비교하면 광역의원의 월정수당은 표준생계비의 62%, 기초의원의 월정수당은 표준생계비의 37.5% 수준이다. 요컨대 유급제를 실시한 지 4년째인 2009년을 기준으로 우리나라 지방의회의원의 보수액은 한국의 4인 가구는 말할 것도 없고 3인 가구의 표준생계비에도 부족한 수준에 있음을 알 수 있다.

<표 4> 2009 한국노총 표준생계비

(단위: 만원)

구분 구성요소	단신남성	단신여성	단신가구	2인가구	3인가구	4인가구Ⅰ	4인가구Ⅱ	4인가구Ⅲ
식료품	326,481	287,919	308,169	670,159	817,420	1,081,985	1,142,699	1,178,470
주거비	348,160	348,160	348,160	444,848	506,331	724,491	724,491	724,491
광열수도비	79,699	79,699	79,699	93,711	109,028	133,966	133,966	133,966
가구가사용품비	75,249	77,208	76,229	125,261	135,121	151,387	151,844	152,300
피복신발비	74,639	92,268	83,454	162,500	188,623	221,099	234,158	244,890
보건위생비	79,424	110,036	94,730	167,744	212,650	276,819	261,794	261,794
교육비	74,327	74,327	74,327	74,327	327,078	468,231	486,384	737,475
교통통신비	170,656	170,656	170,656	494,965	532,379	628,261	664,141	700,021
교양오락잡비	346,199	311,324	328,762	367,413	411,813	420,599	420,599	420,599
제세공과금	157,391	153,731	155,145	299,171	403,561	587,377	616,407	696,634
합계	1,732,225	1,705,328	1,719,331	2,900,099	3,644,004	4,694,215	4,836,483	5,250,640
주 : 표준생계비 산출의 가구모형은 다음과 같다. 3인 가구는 가구주35세, 배우자32세, 5세(유)를 모형으로 선택하였다. 4인가구Ⅰ은 가구주40세, 배우자37세, 11세(초), 9세(초)를 기초로 한다. 4인 가구 II는 가구주43세, 배우자40세, 14세(중), 12세(초)를 기초로 한다. 4인 가구 III은 가구주46세, 배우자43세, 17세(고), 15세(중)를 기초로 한다. 자료 : 한국노동조합총연맹. (2009). 「2009년 한국노총 표준생계비」.

다음으로, 지방의회의원의 영리업무와 겸직금지에 대한 제도를 검토하고자 한다. 지방의회의원의 보수에서 생계보장성이 확보되어야 한다는 사회적 합의는 지방의회의원의 영리업무 및 겸직 금지와 밀접한 관련이 있다. 즉 다시 말해서 지방의회의원의 유급직화는 이들이 가능한 한 지방의회의원직에 전념하고 그 이외의 영리업무와 겸직을 금지하는 것을 전제로 하고 있는 것이다.

우리나라 지방자치법 제35조는 겸직 등에 관한 금지 규정을 오랫동안 유지해 오고 있다. 이와 관련하여 지방자치법 제35조 제1항에서는 7개 세항을 두어 구체적으로 겸직을 금지하는 직책을 밝혔다. 뿐만 아니라 동조 제2항에서는 “지방의회의원은 해당 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며, 이와 관련된 시설이나 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없다”고 하여 영리업무를 금지하는 규정을 두고 있다. 그럼에도 불구하고 유급제 이후 겸직과 영리업무에 관한 비판이 커지자 정부는 2009년 4월 2일자로 지방자치법을 개정하여 지방의회의원의 겸직금지 및 영리행위 제한규정을 더욱 강화하였다.

이러한 제도의 변경은 지방의회의원의 전업직화와 무관치 않은 것으로 생각된다. 그러나 이처럼 비교적 엄격한 겸직금지와 영리업무 금지를 명문화 하고 있음에 비해 지방의회의원의 보수는 높지 않은 상태에 있다고 평가된다.

2) 대외적 균형성

대외적 균형성을 검토하기 위해 지방의회의원의 보수와 민간부문의 그것을 상호 비교를 시도하였다. 민간부문의 보수수준에 대해서는 통계청의 도시근로자 가구의 평균 가계수지 추이와 한국기업데이터의 코스피 및 코스닥 상장 기업 1585개를 대상으로 한 평균임금을 활용하였다.

먼저 통계청의 도시근로자 가구의 평균 가계수지를 검토하였다. <표 5>는 통계청 홈페이지에 탑재된 한국의 도시근로자 가구의 평균 가계수지 추이의 최근 몇 년간의 소득을 나타낸 것이다. 이에 따르면 한국의 2009년도 도시근로자 가구의 평균 가계수지 소득은 월평균 388만6천원으로 나타났다. 2009년도 광역의원과 기초의원의 평균 월정수당은 각각 292만원과 176만원으로 앞에서 설명한 바 있는데, 이 금액은 한국의 도시근로자 가구의 평균 가계수지 소득의 각각 75.1%와 45.3%수준에 머무르고 있는 수치이다.

인용한 통계는 통계청이 통계청 인터넷 홈페이지에 탑재한 자료 중 가장 최근의 것이다. 표에 5년치만 나타낸 것은 통계청 자료에 5년치만 나와 있었기 때문이다. 2005년도와 2006년의 경우 분기별 통계값이 없고 연평균값만 제시한 것 또한 통계청 홈페이지 자료에 그렇게만 나와 있었기 때문이다.

<표 5> 도시근로자 가구의 가계수지 중 평균 소득(단위: 천원)

소득 연도	연평균	1/4분기	2/4분기	3/4분기	4/4분기
2005년도	3,248.8
2006년도	3,443.1
2007년도	3,710.5	3,850,6	3,519.6	3,780.3	3,791.4
2008년도	3,920.7	4,002.9	3,792.7	4,017.3	3,870.0
2009년도	3,888.6	4,003.0	3,711.5	3,902.7	3,937.4
자료: 통계청 홈페이지(http://www.nso.go.kr). 2010년 5월 20일 접속, 2005년과 2006년은 홈페이지상에 연평균 값만 나와 있음.

한편 한국기업데이터는 코스피 및 코스닥 상장 기업 1585개를 대상으로 2008년에 지급된 임직원들의 일반급여 및 퇴직급여(충당금)의 합산액을 임직원 수로 나눈 평균연봉액을 2009년 5월 초에 발표하였다(「조선일보」, 2009. 5. 2). 이 결과에 따르면 임직원들의 평균 연봉액은 3,724만원(월 310.3만원)으로 나타났다. 여기서 평균연봉은 코스피 및 코스닥 상장기업 중에서 12월 결산 법인 1663개(유가증권 672개, 코스닥 등록 991개) 중 2009년 4월말 기준 상장 폐지된 18개사와 사업보고서에 평균연봉금액을 게재하지 않은 60개 사를 제외한 1585개를 대상으로 한 것이다. 우리나라 광역의원과 기초의원의 2009년도 평균 월정수당은 각각 292만원과 176만원으로, 이는 코스피 및 코스닥 1585개 상장기업의 월평균 임금의 각각 94%와 57% 수준이다.

‘한국 코스피·코스닥 상장 기업의 평균연봉’ 데이터를 제공한 한국기업데이터는 신용보증기금, 기업은행 등 7개 국책기관과 은행연합회, 국민은행 등 9개 민간금융기관이 공동으로 출자해 설립한 국내 기업신용조사 및 평가전문기관이다. 한국기업데이터는 100만 개 기업의 데이터를 확보해, 국제 신용평가기관인 S&P 등과 업무제휴를 맺고 있다.

한편 이 조사결과, 지난해(2008년) 5000만원 이상의 평균연봉을 지급한 기업은 218개로, 이중 코스피 상장기업이 164개였다(「조선일보」, 2009. 5. 2). 이러한 조사에 의해 마련된 민간기업의 평균연봉액이므로 결과의 신뢰도는 상당히 높다고 평가된다.

요컨대 우리나라 지방의회의원의 평균 보수는 도시근로자 가구의 평균 가계수지소득과 민간기업 임직원의 평균연봉액에 비해 낮은 수준에 있음을 알 수 있다.

3) 대내적 형평성

대내적 형평성의 분석은 지방의회의원 월정수당과 당해 지방자차단체 공무원 보수총액과의 비교를 통해 파악하였다. 공무원 보수는 기본적으로 직급과 호봉에 따라서 차이가 있고, 같은 직급 내에서도 고위직의 경우 연봉계약을 하므로 차이가 있다. 또한 성과급에 따라서, 때로는 각종의 수당에 의해서도 차이가 있다. 뿐만 아니라, 본청에 근무하느냐 사업소 등에 근무하느냐에 따라 수당에 있어서 큰 차이가 있을 수 있다. 이에 따라 본 연구에서는 K광역자치단체(도단위)와 M기초자치단체(시)에 실제 근무하는 공무원의 2008년도 연말정산서를 기준으로 직급별 호봉별 연봉액을 조사하였다. 조사대상자는 가능한 한 직급당 일정한 간격의 호봉별로 포함시키려고 하였으며, 그럼에도 불구하고 불가피하게 해당자가 제한된 경우가 있었다. 그 결과는 <표 6>과 <표 7>에서 보는 바와 같다.

표에서 보는 바와 같이 K광역자치단체의 경우 2급 공무원의 연봉액은 1억2백만원이 넘었다. 또한 3급 공무원은 최하 6,567만원에서 최고 9,095만원으로 폭이 컸다. 4급 공무원의 경우 최저 5,810만원에서 최고 8,0187만원으로 역시 폭이 컸다. 5급 공무원의 경우 최저 5,175만원에서 최고 6,682만원으로 나타났다. 7급 공무원의 경우 최저 4,186만원에서 최고 5,165만원으로 나타났으며, 8급 공무원의 경우 최저 2,038만원에서 최고 3,352만원으로 나타났다. 이러한 결과를 놓고 보면 광역의회 의원의 2009년도 월정수당 3,503만원은 같은 급의 광역자치단체 내 집행기관 7급과 8급 사이에 해당함을 알 수 있다. 정확히 표현하면 8급 쪽에 가깝다고 할 수 있다. 요컨대 우리나라 광역의회의원의 보수는 집행기관의 하위직 공무원의 보수와 비슷하게 책정되어 있음을 알 수 있다.

한편 K광역자치단체 내 M시는 시장 바로 아래 부시장과 국장이 모두 4급이다. M시 4급 공무원의 연봉액은 표에서 보는 바와 같이 7,123만원으로 매우 높은 것으로 나타났다. 5급 공무원의 경우 최저 6,794만원에서 최고 7,327만원으로 나타났다. 6급 공무원은 최저 5,318만원에서 최고 6,018만원으로 나타났다. 7급 공무원의 경우 최저 4,519만원에서 최고 5,554만원으로 나타났으며, 8급 공무원의 경우 최저 3,030만원에서 최고 3,768만원으로 나타났다. 최하위직급인 9급 공무원은 연령대가 30대만 있는 것으로 나타났으며, 이들은 최저 2,855만원에서 최고 3,010만원의 보수를 받고 있었다.

이러한 결과를 놓고 보면 기초의회 의원의 2009년도 월정수당 2,116만원은 같은 급의 기초자치단체 집행기관 9급 공무원보다 낮은 수준에 있음을 알 수 있다. 의정활동비를 합한 보수총액 3,436만원과 비교하더라도 8급 10호봉 정도의 보수에 해당함을 알 수 있다. 요컨대 우리나라 기초의원의 보수액은 당해 지방자치단체 공무원 하위직 보수보다 낮게 책정되었음을 알 수 있다.

<표 6> K광역자치단체(도)의 공무원(일반직) 직급별 보수총액 조사(2008년도 연말정산결과) (단위: 만원)
보수 직급	호 봉	연령	연봉액(세전)	비 고
2급	25	59	102,080,440
3급	27	59	90,953,730	성과연봉이 많고 연가보상비 多
	24	50	77,359,460	8월달 해외파견으로 정액급식비(월 130,000원) 5개월 미수령과 연가보상비 적음
	21	50	78,280,320
	18	46	65,674,330	1개월간 질병휴직으로 연봉 60% 수령, 연가보상비 미수령
	14	43	66,990,950	성과연봉 多, 경제자유구역청수당 3,700,660원 수령
4급	28	58	80,187,350
	23	47	72,006,260
	18	47	65,967,240
	13	38	62,872,040
	11	38	58,107,890
5급	30	52	66,822,670
	25	50	59,060,170	모범수당 월 50,000원 수령, 9.22일 6급에서 5급으로 승진
	20	43	61,774,130	성과상여금 多, 전산직으로 전산수당 월 50,000원, 시간외 多
	15	38	58,138,320
	11	41	51,751,980
6급	32	52	62,799,530
	29	54	63,538,480
	26	49	52,421,070	10개월 장기교육으로 시간외수당 미수령, 성과상여금 미수령, 연가보상비 적음
	23	48	56,554,860	성과상여금 多 수령, 자녀학비보조수당 수령
	20	45	57,658,180	성과상여금 多 수령, 자녀학비보조수당 수령, 시간외수당 多 수령
7급	27	47	50,244,990
	24	48	41,864,830	해외파견으로 복리후생비 월 310,000원 미수령
	20	59	51,655,370	성과상여금이 많음
	17	42	47,679,360
	14	38	45,850,310
8급	10	34	31,741,180	기존 31,336,180원에서 7월분 복리후생비가 누락되어 405,000원 추가
	8	31	33,523,370	도립남해대학에서 주는 직무연구보조비 300,000원, 학사지도비 30,000원*12=3.960,000원 수령
	6	35	29,430,600
	4	28	24,744,420
	3	29	20,381,110

종합해 볼 때 우리나라 지방의회의원의 보수액은 집행기관 공무원과의 비교에서 대내적 형평성을 유지하지 못하고 있음을 알 수 있다. 이에 따라 지방의회의원은 그들이 직접 견제하고 감시해야 하는 집행기관에 대해서 낮은 보수수준으로 인해 위상의 저하를 느끼기는 명예직 시절(정정길 외, 1993: 139)과 크게 다르지 않을 것으로 예상된다.

<표 7> K도내 M시청 공무원(일반직)의 직급별 보수총액 조사(2008년도 연말정산결과) (단위: 만원)
보수 직급	호 봉	연령	총연봉액(세전)	비 고
4급	28	60	71,233,890	6명 전원 동일호봉
5급	30	59	68,590,680
	26	50	67,936,440
	17	41	73,274,390	의료업무수당 지급(의사)
6급	32	57	58,833,770
	29	55	60,175,320	성과상여금 최고등급
	26	53	55,989,780
	23	54	53,940,100
	20	49	53,181,130
7급	30	57	55,536,570
	27	50	54,640,290
	24	49	54,244,560
	21	49	47,140,930
	18	54	45,188,450
8급	13	39	37,677,160
	10	41	34,411,860
	7	35	32,470,830
	4	35	30,296,920
9급	8	32	28,559,140	미혼 여성으로 가족수당 등 미지급
	5	34	30,107,770
	2	35	28,894,040

4) 지불능력

지방자치단체의 지불능력에 대해 다음의 두 가지를 중심으로 분석하였다. 하나는 당해 지방자치단체의 예산 대비 지방의회의원 보수액이 어느 정도 비율인지를 분석하는 것이다. 이는 지방의회의원의 보수가 지방자치단체의 예산에 어느 정도나 부담이 되는지를 알게 해준다. 다른 하나는 당해 지방의회의원의 보수를 부담하기 위해 실제 주민 1인당 1년간 부담액이 어느 정도인지를 검토하는 것이다. 주민 1인당 부담액을 살펴보고 또한 전체 예산액과 의원보수액의 비율을 함께 검토함으로써 지불능력을 종합적으로 검토할 수 있다. 지불능력은 일본의 지방의회의원의 보수액 결정시에도 고려되고 있는 변수이다.

미국, 일본 등 외국 사례에서는 대개 지방자치단체의 인구규모가 커짐에 따라 의원의 보수수준이 높아지는 것이 일반적이다(加藤幸雄, 2005: 114-115).

일본의 경우도 특별직보수심의회는 지방의회의원 등 특별직의 보수와 관련하여 자치단체장의 자문에 응할 때 고려사항으로, 인구․재정규모 등이 유사한 타 자치단체의 특별직 급여월액, 의회비의 5년간의 일반직원에 대한 구성비율, 의원보수 월액총액의 주민1인당 금액에 대한 유사 지자체간 비교 등을 들고 있다(황아란․강재호․강경대․이행봉, 2003).

먼저 광역의회 의원의 보수액이 자치단체의 예산에서 차지하는 비율을 살펴보았다. <표 8>에서 보는 바와 같이 월정수당을 기준으로 할 경우 지방자치단체 예산에서 차지하는 비율은 광역자치단체 평균으로 볼 때 0.03%로 나타났다. 의정활동비를 합한 금액은 광역자치단체 예산에서 차지하는 비율은 0.05%로 약간 높아졌다. 어느 것을 기준으로 하더라도 지방자치단체 예산의 0.05% 이하로 지방자치단체의 예산에 부담이 되는 비용이라 할 수는 없을 정도였다.

<표 8> 2009년 광역자치단체별 의원 보수액의 예산대비 비율

예산대비 비율 시도별	의원수	2009년 1인당 보수총액 (만원)	2009년 1인당 월정수당 (만원)	2009년 예산(천만)	2009년 의회별 보수총액 (만)	2009년 의회별 월정수당 총액(만)	의회별 예산대비 보수총액(%)	의회별 예산대비 월정수당 (%)
서울시	106	6,100	4,300	210369	646,600	455,800	0.031	0.022
부산시	47	5,728	3,928	71654	269,216	184,616	0.038	0.026
대구시	29	5,400	3,600	47528	156,600	104,400	0.033	0.022
인천시	33	5,951	4,151	65583	196,383	136,983	0.030	0.021
광주시	19	4,855	3,055	27135	92,245	58,045	0.034	0.021
대전시	19	5,508	3,708	25154	104,652	70,452	0.042	0.028
울산시	19	5,538	3,738	25958	105,222	71,022	0.041	0.027
경기도	119	6,069	4,269	130198	722,211	508,011	0.055	0.039
강원도	40	4,897	3,097	30690	195,880	123,880	0.064	0.040
충북도	31	4,968	3,168	25949	154,008	98,208	0.059	0.038
충남도	38	5,244	3,444	38641	199,272	130,872	0.052	0.034
전북도	38	4,920	3,120	35747	186,960	118,560	0.052	0.033
전남도	51	4,748	2,948	46243	242,148	150,348	0.052	0.033
경북도	55	4,970	3,170	45766	273,350	174,350	0.060	0.038
경남도	53	5,162	3,362	56722	273,586	178,186	0.048	0.031
제주도	41	4,788	2,988	26962	196,308	122,508	0.073	0.045
평균	46.13	5,302.88	3,502.88	56,893.69	250,915.06	167,890.06	0.05	0.03

한편 기초의회 의원의 보수가 자치단체의 예산에서 차지하는 비율을 검토하였다. <표 9>에서 보는 바와 같이 월정수당을 토대로 할 경우 이것이 지방자치단체 예산에서 차지하는 비율은 기초자치단체 평균으로 볼 때 예산의 0.08%였다. 이 비율은 자치단체의 유형에 따라 차이가 컸다. 즉, 표에서 보는 바와 같이 예산대비 보수총액 비율에서 자치구의 평균값이 0.14%로 나타나 군자치단체와 시자치단체의 평균값 0.06보다 두 배 이상 높았다.

비록 기초의회의원의 보수가 예산에서 차지하는 비율이 광역자치단체의 그 값에 비해 높다고 하지만 지방자치단체의 예산에 큰 부담이 되는 비율이라 보기는 어렵다고 평가된다. 참고로 일본의 경우 지방의회의 예산인 의회비가 지방자치단체 세출예산총액에서 차지하는 비율이 평균 1%로 나타났고, 이 비율에 대한 자치단체간의 오차가 크지 않았다(송광태, 2003: 44).

<표 9> 2009년 기초자치단체 의원 보수액의 예산대비 비율

예산대비 비율 구분	의원수	2009년1인당 보수총액 (만원)	2009년1인당 월정수당(만원)	2009년 예산 (억원)	2009년 의회별 보수총액 (만)	2009년 의회별 월정수당 총액(만원)	의회별 예산대비 보수총액 비율(%)	의회별 예산대비 월정수당 비율(%)
군평균 (86개)	8.41	3,097	1,777	2,751	26,103	15,006	0.10	0.06
시평균 (75개)	15.92	3,610	2,290	6,294	58,702	37,688	0.10	0.06
자치구평균 (69개)	14.072	3,669	2,349	2,349	52,162	33,587	0.23	0.14
전체평균 (230개)	12.557	3,436	2,116	3,786	44,551	27,976	0.14	0.08

다음으로 지방의회의원 보수액의 주민1인당 부담액에 대해 검토하였다. 먼저 광역의회의원 보수액에 대한 주민1인당 부담액에 대해 살펴본 결과 <표 10>에서 보는 바와 같다. 즉, 주민 1인당 1년간 부담액은 월정수당을 기준으로 할 때 최저 419원(대구광역시)에서 최고 2,184원(제주특별자치도)로 나타났다. 제주특별자치도를 제외하면 편차가 크지 않음을 알 수 있다. 요컨대 광역의원의 보수를 지급하는데 소요되는 비용에 대한 주민 1인당 1년간 부담액은 제주특별자치도를 제외하면 금액이 주민들에게 큰 부담으로 작용하는 것은 아니라 할 수 있다.

<표 10> 2009년 광역자치단체별 의원 보수액의 주민1인당 부담액

주민1인당 부담액 시도별	의원수	2009년 1인당보수 총액 (만원)	2009년 1인당 월정수당 (만원)	2009년인구 (3월)	2009년 의회별 보수총액 (만원)	2009년 의회별 월정수당 총액(만원)	주민1인당 보수총액 부담액(원)	주민1인당 월정수당 부담액(원)
서울시	106	6,100	4,300	10,225,908	646,600	455,800	632	446
부산시	47	5,728	3,928	3,560,925	269,216	184,616	756	518
대구시	29	5,400	3,600	2,494,030	156,600	104,400	628	419
인천시	33	5,951	4,151	2,694,708	196,383	136,983	729	508
광주시	19	4,855	3,055	1,425,103	92,245	58,045	647	407
대전시	19	5,508	3,708	1,482,240	104,652	70,452	706	475
울산시	19	5,538	3,738	1,112,790	105,222	71,022	946	638
경기도	119	6,069	4,269	11,320,860	722,211	508,011	638	449
강원도	40	4,897	3,097	1,508,858	195,880	123,880	1,298	821
충북도	31	4,968	3,168	1,520,844	154,008	98,208	1,013	646
충남도	38	5,244	3,444	2,020,452	199,272	130,872	986	648
전북도	38	4,920	3,120	1,854,341	186,960	118,560	1,008	639
전남도	51	4,748	2,948	1,916,797	242,148	150,348	1,263	784
경북도	55	4,970	3,170	2,670,210	273,350	174,350	1,024	653
경남도	53	5,162	3,362	3,227,394	273,586	178,186	848	552
제주도	41	4,788	2,988	560,921	196,308	122,508	3,500	2,184
평균	46.13	5,302.88	3,502.88	3,099,773.81	250,915.06	167,890.06	1,038.88	674.19

한편 기초의회의원의 보수액에 대한 주민1인당 부담액에 대해 검토하였다. <표 11>에서 보는 바와 같이 기초지방자치단체 주민 1인당 1년간 당해 지방의회 의원의 월정수당에 대한 평균 부담액은 2,076원이었다. 적지 않은 금액이라 할 수 있겠지만 지방의회를 설치한 목적과 기능을 고려할 때 큰 부담이라 하기는 어렵다고 평가된다.

<표 11> 2009년 기초자치단체 의원 보수액의 주민1인당 부담액

주민1인당 부담액 구분	의원수	2009년 1인당 보수총액 (만원)	2009년 1인당 월정수당 (만원)	2009년 인구 (3월)	2009년 의회별 보수총액 (만원)	2009년 의회별 월정수당 총액(만원)	주민1인당 보수총액 부담액(원)	주민1인당 월정수당 부담액(원)
군평균(86개)	8.41	3,097	1,777	55,321	26,103	15,006	5,736	3,258
시평균(75개)	15.92	3,610	2,290	290,893	58,702	37,688	2,553	1,576
자치구평균(69개)	14.072	3,669	2,349	325,521	52,162	33,587	1,804	1,149
23개 전체평균	12.557	3,436	2,116	213,198	44,551	27,976	3,519	2,076

5) 효과성

효과성은 지방의회의 의정활동실적에 대한 평가를 토대로 한다. 지방의회의원 보수제도가 유급제로 전환될 당시의 개정된 지방자치법시행령에는 의정비심의위원회가 지방의회의원의 월정수당을 결정하면서 고려해야 할 요소로 네 가지를 명시했는데, 그 중의 하나가 지방의회의 의정활동 실적이었다(시행령 제33조 제1항 3호). 지방의회의 의정활동에 대한 분석은 자료수집의 한계 등을 고려하여 경상남도 내 기초지방자치단체 의회의 최근 2년간의 통계를 기초로 하였다. 이는 2006년 5.31지방선거를 통해 당선된 지방의회의원들의 전반기 2년(2006. 7. ~ 2008. 6)을 말한다.

그러나 이 법규정은 2008년 10월 지방자치법시행령 개정에서 삭제되었다.

이미 밝힌 바와 같이 본 연구에서는 지방의회 또는 지방의회의원의 의정활동실적을 평가할 수 있는 변수로 지방의회의 조례안 발의건수와 건의·결의건수로 하였다. 그 이유는 지방의회별로 광범위하게 통계의 구득이 가능한 지표 중에서 어느 정도 상호간 비교가 가능한 실적을 나타낸 것이 바로 조례안 발의건수와 건의․결의건수이기 때문이다. 실제 경상남도 20개 시군의 지방의회 의정활동상황에 대한 지난 2년간의 통계를 검토한 결과 지방의회의 실적으로 포함하고 있는 의미 있는 통계 중에서 비교가 가능한 자료는 의원발의 조례건수와 건의․결의 건수로 나타났다(<표 12> 참조).

<표 12> 기초의회의 의정활동실적과 의원연봉순위와의 비교(경상남도)

2009년 의원 연봉순서	2009년 보수총액 (만원)(A)	지방의회	의원수	의정활동실적
				1의원당 1년간조례발의 건수(B)	2년간 의원조례 발의건수	2년간 청원심사 건수	2년간 건의·결의 건수	1의원당 1년간건의 결의건수(C)
1	3,988	창원시의회	20	0.7	27	1	15	0.38
2	3,841	김해시의회	20	0.2	9		1	0.03
3	3,777	마산시의회	22	0.5	22		38	0.86
4	3,759	거제시의회	13	1.5	39	2	4	0.15
5	3,730	양산시의회	13	0.9	24		14	0.54
6	3,613	진해시의회	13	0.5	12		2	0.08
7	3,606	진주시의회	21	1	43		11	0.26
8	3,360	밀양시의회	12	1.3	32		10	0.42
9	3,320	통영시의회	13	0.6	15	1	9	0.35
10	3,318	사천시의회	12	0.8	20		3	0.13
11	3,229	함안군의회	10	0.5	11	2	4	0.20
12	3,219	창녕군의회	10	1.4	27		1	0.05
13	3,192	고성군의회	10	0.8	9		11	0.55
14	3,174	하동군의회	10	0.5	9		2	0.10
15	3,168	남해군의회	9	0.4	7	2	4	0.22
16	3,081	함양군의회	10	0.8	15		3	0.15
17	3,070	합천군의회	11	0.8	18		9	0.41
18	3,070	산청군의회	10	0.7	14		1	0.05
19	3,030	의령군의회	10	0.3	5			0.00
20	2,894	거창군의회	10	1.3	26		3	0.15
평균값	3,372		12.95	0.775			7.6	0.25
주: 상관관계 분석결과: 2009년 개별 의회 의원별 연봉액(A)'과 ‘1의원당1년간조례발의건수(B)’ 및 ‘1의원당1년간건의결의건수(C)’간에 상관관계 값(피어슨 r)은 각각 -.056과 .333으로 나타났다.

의원 보수총액과 의정활동의 두 변수간의 상관관계를 살펴본 결과, 먼저 보수총액과 의원1인당 1년간 조례발의건수간에는 상관관계가 거의 없는 것으로 나타났다(피어슨 r = -.056). 또한 보수총액과 의원1인당 1년간 건의·결의건수간의 상관관계도 매우 낮은 것으로 나타나(피어슨 r = .333) 결과적으로 의회별 의원의 보수총액과 의정활동실적간에는 상관성이 거의 없거나 미약한 관계에 있음을 확인하였다.

현행 제도상 지방의회의원의 보수액 결정이 의정활동의 실적만에 의해 이루어질 수 없는 점도 사실이다. 검토한 바와 같이 지방재정의 규모와 인구수 등 주민의 부담능력 등이 지방의회의원 보수결정의 우선적인 변수가 되어야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 지방의회의원의 의정활동 실적을 의원의 보수결정과정에 반영함으로써 단기적으로는 의회간에, 그리고 장기적으로는 의회내 의원간에 보수를 통한 효과성을 확보할 수 있는 근거가 될 수 있다는 점에서 의미를 찾을 수 있을 것이다. 그러나 개정된 현재의 지방자치법시행령에는 이러한 효과성을 담보할 수 있는 제도적인 요소가 포함되어 있지 않다는 한계가 있다.

6) 안정성과 예측성

1991년 지방선거를 통해 지방의회를 다시 구성한 이후 현재까지의 광역의회의원과 기초의회의원의 보수 지급실태는 <표 13>에 정리된 바와 같다. 표에서 보는 바와 같이 2003년 7월까지는 지방의회의원직이 명예직 신분이었고, 2006년부터 유급직으로 전환되었다.

표에서 보는 바와 같이 유급제가 도입된 2006년에 결정된 보수액은 2007년도에도 그대로 적용되었는데, 이렇게 보면 유급제 이전인 2005년에 비해 광역의회의 경우 연간으로 환산하면 평균 25%의 인상이 있었고, 기초의회의 경우 같은 기간에 연평균 15.8% 인상되었다. 이 기간의 인상률에 있어서는 광역의회가 기초의회보다 높았음을 알 수 있다. 2008년에는 광역의회와 기초의회의 의원 보수인상률이 각각 12.8%와 33.9%로 나타나 2006년의 경우와는 반대로 기초의회 의원의 보수인상률이 훨씬 높았음을 알 수 있다. 이는 상대적으로 기초의회의원의 보수가 2007년까지 유급제의 기대에 미치지 못하였다는 주장이 반영된 것으로 이해된다. 2009년의 경우 광역의회는 거의 그대로 머물러 있는 반면에 기초의회의원의 평균 보수는 8% 인하되었다. 이러한 결과는 정부(행정안전부)가 지방자치법 시행령 개정을 통해 의정비가이드라인을 제시한 한 결과이다. 요컨대 유급제를 도입한 그 전 해부터 2009년까지의 보수 인상률의 변화를 통해 볼 때 우리나라 지방의회의원의 보수액의 변화는 기복이 심하여 안정적이라고 하기 어렵고 또한 예측도 매우 불투명하다고 평가된다.

<표 13> 지방의회의원의 평균 보수총액 증감폭

(단위: 만원)

보수총액 의회구분	1991년- 1994년 6월	1994년 7월- 1995년 6월	1995년 7월- 1999년 12월	2000년- 2003년말까지		2004년- 2005년 12월까지	2006년 1월- 2007년12월까지	2008년	2009년
광역의회	620	720	1,440	2,040		3,120	4,684	5,284	5,303
		16%인상	연평균 22%인상	연평균 10%인상		연평균 26%인상	연평균 25% 인상	12.8% 인상	0.36% 인상
기초의회	240	400	820	1,220		2,120	2,788	3,744	3,436
		67%인상	연평균 23%인상	연평균 12%인상		연평균 37%인상	연평균 15.8%인상	33.9% 인상	8%인하
비고	2003년 7월까지 명예직						2006년 1월부터 유급직

2. 지방의회의원 보수체계의 문제점

지방의회의원 보수체계에 대해 여섯 가지 고려사항을 중심으로 실태를 분석한 결과, 지방자치단체의 '지불능력'에 큰 영향을 미치지 못하고 있다는 점을 제외한 나머지 요소들은 유급제 보수체계의 결정기준을 충족시키지 못하고 있음을 알 수 있었다. 문제점을 요약하면 다음과 같다.

우리나라 지방의회의원의 2009년도 월정수당은 표준생계비에 미치지 못하는 낮은 수준에 머무르고 있었다. 이에 따라 지역의 능력있는 전문가나 유능인에게 매력적이라 하기는 어려울 것으로 사료된다. 지방의회의원 유급제의 실현은 지방의회의원의 보수가 이들의 역할과 사회적 지위에 적합하여야 하고, 이를 위해서는 생계비 수준이 충족되어야 가능하다. 그러나 분석의 결과 지방의회의원의 보수수준이 낮게 책정됨에 따라 경제적 기반이 갖추어지지 않은 사람은 사실상 지방의회의원직을 수행하기가 어렵지 않나 사료된다. 이에 따라 지방의회의원직은 교육자, 변호사, 의사 등 각종 전문직 종사자들에게 그다지 매력적인 유인효과를 발하지 못하였으며, 이는 통계적으로도 입증된 바 있다(송광태·황아란, 2007: 180).

다음으로, 우리나라 지방의회의원의 보수는 민간부문의 평균소득수준에 미달하고 있어 대외적 균형성을 확보하지 못하고 있다고 평가된다. 이에 따라 지방정책결정기관인 지방의회의원직은 민간부문과의 비교에서 우수인력 확보에 비교우위를 가지기 어렵다고 평가된다.

다음으로, 우리나라 지방의회의원의 보수는 대내적 형평성 측면에서도 경쟁성을 갖지 못하고 있었다. 지방의회의원의 보수는 집행기관 공무원의 보수와 비교해 본 결과 광역의회 의원은 광역자치단체 내 집행기관의 7급과 8급 공무원 보수 사이에 해당하였고, 기초의회 의원은 기초자치단체 집행기관의 9급 공무원보다 낮은 수준에 있음을 알 수 있다.

한편 지방의회의원의 보수는 지방자치단체에 따라 다소 차이는 있지만, 전체 평균으로 볼 때 지방정부의 지불능력에 큰 영향을 미치는 수준에 이르지는 못하였다.

다음으로, 보수가 생산성 증대에 기여할 수 있도록 관리 운용되어야 한다는 효과성의 측면에서 실태분석을 한 결과, 개별 지방의회의 보수와 의정활동과는 상관관계가 거의 없거나 미미한 수준으로 나타났다.

마지막으로 지방의회의원의 유급직화 이후 지방의회의원의 평균적 보수액 변화를 중심으로 검토한 결과 우리나라 지방의회의원 보수액의 안정성과 예측성은 낮은 상태에 있었다.

Ⅳ. 우리나라 지방의회의원 보수체계의 개선방안

1. 지방의회의원 보수체계의 결정기준을 중심으로 본 발전방안

먼저 생계보장의 측면에서 볼 때 지방의회의원의 월정수당은 자치단체에 따라 차이가 있을 수 있으나 유급제를 전제로 할 경우 생계보장성을 확보해 줄 수 있어야 할 것으로 사료된다. 주민대표인 지방의회의원의 생계비는 법규가 보장하고 있는 사회적 지위와 품위를 유지할 수 있는 수준이 되어야 한다.

이러한 점들을 감안한다면 지방의회의원의 보수(월정수당)는 최소한 4인 가구 표준생계비는 되어야 할 것으로 사료된다. 현재와 같이 지방의회의원의 보수가 표준생계비에도 미치지 못하는 수준에서는 결국 유산자들이나 자영업자들이 지방의회의원으로 진입하는 결과를 초래하게 될 것이다. 반면에 경제적 여유가 없는 대다수의 지역 인재들은 지방의회에 진출할 유인이 미약하다고 판단된다.

다음으로 대외적 균형성의 측면에서의 발전방안이다. 지방의회가 민간부문과의 비교에서 우수인력 확보와 유지에서 경쟁성을 가지기 위해서는 보수수준에서 민간부분에 크게 뒤져서는 곤란할 것이다. 지방 자원의 배분과 지방정책 및 입법, 집행기관에 대한 견제와 감시를 수행하는 지방의회의원의 우수성은 바로 지방행정의 효율성 강화와 생산성 증대로 이어진다고 할 수 있다. 따라서 지방의회의원의 보수수준은 도시근로자 가구의 평균 가계수지 소득이나 상장기업 급여수준과 비교해서 어느 정도 경쟁력을 가질 수 있어야 할 것이다.

다음으로 대내적 형평성 차원의 개선방안을 제시하고자 한다. 우리의 경우 보수가 조직내외에서 공직자의 사회적 지위를 결정하는 사회적 거래를 매개한다는 기존의 연구결과(정정길, 1993: 139)를 고려할 때 지방의회의원의 보수는 집행기관 공무원과 어느 정도 형평성을 유지할 필요가 있을 것으로 사료된다. 이러한 점에서 우리나라 지방의회의원의 보수는 해당 지방자치단체 집행기관의 국장급 수준으로 맞추는 것이 논리적으로나 재정적 부담, 정치적 고려 등을 함께 고려할 때 바람직하다는 주장이 있었다. 언론계에서도 유급제 논의가 나왔던 당시 이와 비슷한 수준으로 결정될 것으로 보도하였다.

언론계에서는 2005년 후반에서 2006년 초반에 정부의 정책방향이 유급제로 전환되고 구체적인 보구액이 논의될 때, 다양한 견해가 노정되는 가운데 대체적인 경향은 집행기관의 국장급에서 부단체장의 수준으로 보수가 책정될 것으로 예측했었다(이규환, 2006: 18-21; 「조선일보」, 2005. 11. 8; 2006. 1. 31: 「한겨례신문」, 2006. 1. 31; 「중앙일보」, 2006. 1. 31; 2005. 12. 5; 「서울신문」, 2005. 11. 25).

지방의회의원의 보수수준을 집행기관의 국장급 수준으로 제시하는 데는 나름의 논거가 있었다. 기관통합형을 택하고 있는 국가의 경우 지방의회의원이 시장, 부시장, 집행부의 국장직을 담당한다. 특히 소위 위원회(Commission Plan) 형태를 택한 지방정부의 의원 전원이 집행부의 국장을 맡고 있다. 이러한 점은 일본 지방의회의원의 보수에서 명확하게 나타났다(김순은, 2007: 13-14). 실제적 권한관계에서도 지방의회의원의 보수가 국장급 이상이 되어야 하는 논거를 찾을 수 있다. 기관분립형을 택하고 있는 지방정부에서는 국장 임명에 영향력을 가지는 부단체장급에 속하는 최고행정관(Chief Administrative Officier)의 임명에 있어서 시장보다 의회가 훨씬 더 큰 권한을 행사한다(Nelson, 2002: 4). 한편 지방의회의원의 보수가 국장급으로 결정될 경우 좀 더 엄격한 행동규범이 요구되어야 할 것이다. 그러나 지방의회의원의 보수를 해당 지방자치단체의 국장급으로 한다 하더라도 당해 지방자치단체의 인구규모와 재정상태, 의정활동실적 등을 종합적으로 고려하여 자치단체에 따라 다소의 차등을 두는 것이 바람직 할 것으로 사료된다.

다음으로 효과성의 확보방안에 대해 설명하고자 한다. 지방의회의원 의정활동의 효과성 확보를 위해서는 의정비심의위원회가 개별 의회 의원의 보수를 결정할 때 의정활동 실적을 반영하도록 제도화시키는 것을 생각해 볼 수 있다. 그런 점에서 이 부분은 제도의 개선이 필요하다. 최소한 ‘지방의회의 의정활동 실적’을 의정비 결정시에 반영하도록 지방자치법 시행령 개정을 통해 이의 근거를 다시 존치시키는 것이 요청된다.

마지막으로 보수의 안정성과 예측성의 확보를 위한 방안에 대해 설명하고자 한다. 공직자의 보수는 비교적 부침이 심한 민간기업과 달리 안정성과 예측성이 요청된다. 사실 민간기업의 경우도 보수의 안정성은 보수관리의 중요한 원칙과 기준이 되고 있다(최종태, 2006: 182-186). 지방의회의원 보수제도의 안정성과 예측성 확보를 위한 한 가지 대안으로, 4년마다 이루어지는 지방선거 전에 차기 지방의회 의원의 보수에 대해 지방의회별로 지역사회의 합의를 거쳐 보수액을 마련하고, 이를 가능한 한 그대로 4년간 유지하자는 점이다. 다만 이 경우에도 물가상승률을 감안하여 공무원 보수인상률을 반영하는 것은 필요하다고 할 것이다.

2. 지방의회의원 보수체계 개선의 새로운 대안

앞에서는 지방의회의원의 보수체계와 관련하여 기존 제도의 틀 내에서 발전방안을 제시하였다. 이 접근은 근본적 발전방안을 찾는 데는 여러 가지 제약이 따른다. 기존 제도의 근본을 크게 바꾸지 않고는 원인에 대한 처방이 쉽지 않기 때문이다. 무엇보다도 정부가 2008년 10월에 지방자치법시행령 개정을 통하여 제도화 한 의정비(월정수당) 기준액이 보수체계의 개별 정립요소를 충족시키기 어렵다는 점이다. 기존 제도의 또 다른 한계는 매년 의정비심의위원회를 통하여 지방의회의원의 의정비(월정수당)를 정하는데 따른 것이다. 이러한 과정은 우리나라의 그간의 경험에 비추어보면 지방자치정신을 살리는 대안이기는 하지만, 과다 인상 문제 등 여건의 미성숙으로 목적을 적실성 있게 달성하는 데는 한계가 제기되었다.

이에 아래에서는 기존의 제도를 근본적으로 대체할 지방의회의원의 보수체계를 제시하고자 한다. 이 제안의 핵심은 지방공무원 보수규정을 적극 활용하여 지방의회의원의 보수를 연봉제로 바꾸자는 것이다. 이 제안의 출발점은 선출직 중에서 유독 지방의회의원에 대해서만 보수체계가 제도로서 확고한 위치를 가지지 못하고 있다는 평가에 따른 것이다.

지방의회의원의 보수를 연봉제로 전환하는 것이 가능한 법적 근거는 지방공무원 보수규정에서 찾을 수 있다. 현행 지방공무원 보수규정 제32조는 연봉제의 구분 및 적용 대상에 관한 조항으로, 그 내용에 포함된 [별표 11]은 연봉제의 구분 및 적용대상공무원 구분을 적시한 것이다(<표 14> 참조). 연구자가 제안하는 안은, 지방공무원 보수규정의 [별표 11]에 정무직 공무원인 지방의회의원을 추가하자는 것이다. 이 경우 지방의회의원을 고정급적 연봉제에 포함시킬 것인가, 혹은 성과급적 연봉제에 포함시킬 것인가에 대해 논란이 있을 수 있지만 정무직 공무원은 고정급적 연봉제를 기본으로 하므로 이를 적용하는 것이 합리적일 것으로 판단된다.

<표 14> 연봉제의 구분 및 적용대상공무원 구분표
구 분	적 용 대 상 공 무 원
고정급적 연 봉 제	정무직공무원
성과급적 연 봉 제	제4조제3항의 규정에 의한 공급표의 적용을 받는 공무원중 1급 내지 4급 또는 1급 내지 4급상당 공무원(4급 또는 5급의 복수직 정원에 해당하는 4급공무원을 제외한다)
	전임 및 비전임계약직공무원
자료 : 지방공무원 보수규정제32조관련 [별표 11] <개정 2005.1.7>

지방의회의원의 보수체계를 고정급적 연봉제로 할 경우 고정급적연봉제 적용대상공무원의 연봉표를 나타낸 [별표 12]에 지방의회의원을 추가하는 방법으로 제도 개선이 가능할 것이다(<표 15> 참조). 즉, 지방공무원 보수규정의 [별표 12]는 선거로 선출되는 정무직 공무원 중에서 단체장만을 대상으로 하고 있는데, 여기에 지방의회의원직을 추가하는 것이다. 이 경우 지방의회의원의 보수액은 평균적으로 해당 자치단체의 국장급 수준으로 하는 안이 설득력이 있을 것으로 사료된다.

<표 15> 고정급적연봉제 적용대상공무원의 연봉표(단위 천원)
구 분		연봉
서울특별시장		96,155
광역시장․도지사․특별자치도지사, 서울특별시․광역시․도 및 특별자치도의 교육감, 서울특별시의 정무부시장		93,382
시장․군수․ 자치구의 구청장	부시장․부군수․부구청장의 계급이 2급 또는 이에 상당하는 계급인 시․군․자치구의 경우	81,676
	부시장․부군수․부구청장의 계급이 3급 또는 이에 상당하는 계급인 시․군․자치구의 경우	75,303
	부시장․부군수․부구청장의 계급이 4급 또는 이에 상당하는 계급인 시․군․자치구의 경우	69,836
주 : 정무직지방공무원으로 보하는 제주특별자치도의 감사위원장과 행정시장의 연봉은 75,303천원으로 한다. 자료 : 지방공무원 보수규정 제34조관련 [별표 12] <개정 2007.1.12, 2008.1.11>

Ⅴ. 결론

지방의회제도는 지방정부의 정부형태의 일부로서 위상을 가지는데, 이는 국가나 지역의 역사적 산물이다. 이에 따라 세계 여러 나라들의 경우를 살펴보면, 지방의회의원 보수제도를 포함한 지방정부의 정부형태는 다양한 형태가 창안되어서 계속 사용되기도 하고, 변형되기도 하고, 또는 사라지기도 하였다. 이와 같은 변화는 개방시스템인 지방정부가 지향하고 있는 기본목표와 제반 환경변화에 대응한 지방정부시스템의 반응 결과로서 설명되어진다.

본 연구는 지방의회의원 보수가 어떤 결정기준에 의해 정해져야 할 것인가에 대해 이론적 검토를 통해 모형을 도출하고, 여기에 비추어 유급제 이후 현재의 우리나라 지방의원 보수에 대한 실태분석을 통해 문제점과 발전방안을 찾는 데 초점을 두었다. 분석의 결과 우리나라 지방의회의원의 보수체계는 유급제가 갖추어야 할 결정기준에 비추어 볼 때 여러 가지 점에서 부족함을 다수 내포하고 있음을 확인할 수 있었다. 이에 따라 연구모형에서 제시한 결정기준에 근거하여 발전방안을 도출할 수 있었다. 발전방안은 두 가지로 제시되었다. 첫 번째는 전체 분석의 논리적 체계에 따라서 이루어진 것으로, 지방의회의원 보수체계의 결정기준을 중심으로 발전방안을 제시한 것이다. 이는 기존 제도의 근본적 틀을 유지하는 테두리 내에서 대안을 찾는데 초점을 둔 것이다. 그러나 이를 실천하는 데는 현실적인 제약이 다수 따를 수밖에 없고, 기존 제도를 바꾸지 않고는 근본적인 한계를 가지고 있다는데 또다른 문제를 제기하였다. 두 번째 대안은 첫 번째 대안의 한계를 인식하면서 유급제라는 취지를 적극적으로 해석하여 제시한 방안이다. 이 제안은 기본적으로 현행 지방공무원 보수규정을 준용하여 지방의회의원의 보수를 연봉제로 바꾸는 대안이다. 이 제도를 제안하는 출발점은, 선출직 중에서 유독 지방의회의원에 대해서만 지역의 다수 주체가 참여하는 의정비심의위원회에서 보수를 매년 결정하게 함으로써 결과적으로 안정적이지 못하고 혼란 속에 놓이게 되었다는 평가에 따른 것이다.

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조영두(曺榮斗): 창원대학교 대학원 행정학과에서 “지방의회의원 보수체계의 합리화 방안 연구”로 행정학박사학위 취득(2009년 8월). 창신대학 경찰행정학과 겸임교수. 전 밀양시 부시장.

<E-mail: cydv4000@naver.com / 논문접수일 2010. 7. 12 / 심사개시일 2010. 7. 14 / 심사완료일 2010. 8. 5>

송광태(宋光泰): 1995년 중앙대학교에서 “지방의회의 기관구성에 관한 연구”로 행정학박사학위 취득. 서울시정개발연구원을 거쳐 창원대학교 행정학과 교수로 재직 중. 지방의회, 지방자치 및 지방행정, 공공서비스에 관심.「지방의회의 이해」,「21세기 한국지방자치의 비전을 말한다」등의 저서를 공저하였고, “지방의원 유급제의 도입효과에 관한 연구”(공저), 지방의원 의정비의 결정요인에 관한 연구”, "지방의회 의정활동평가의 사례분석을 통한 교훈“, “공공서비스 민간위탁의 경쟁성 관리에 대한 실태분석” 등 다수의 논문 발표. 부산경남지방자치학회 회장 및 한국도시행정학회 부회장 역임. 현재 한국지방정부학회 부회장, 사회통합위원회 지방선거제도개선소위원회 위원 등으로 활동.

<E-mail: songkt@changwon.ac.kr>