지방자치단체 녹색성장정책의 추진과정과 성공요인*

* 이 논문은 2007년도 대구대학교 학술연구비 지원에 의한 논문임

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름) : 83～103

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: 남해군의 선도적 경험과 교훈을 중심으로

Policy Process and Success Factor for Green Growth Policy in Local Government Level

: Focused on Namhae-gun's Experiment

김 정 렬

이명박 정부 출범 이후 녹색성장은 범국가적 정책의제로 등장하였다. 본 연구는 지방자치단체 수준에서 우리나라 녹색성장의 선구적 사례로 평가되고 있는 남해군의 경험과 교훈을 통해 지방자치단체의 녹색성장정책을 성공적으로 추진함에 있어서 핵심적 요인이 무엇인지 다각도로 검토한 것이다. 남해군은 1995년 민선 지방자치가 실시된 이래 현재까지 일관되게, 그리고 성공적으로 녹색성장의 가치를 구현하고 있다. 이에 본 연구는 남해군이 성공적으로 추진한 스포츠 경관산업, MBT시설 도입, 독일마을 조성사업에 대하여 정책과정 전반의 핵심적 성공요인을 규명하였다. 분석결과, 스포츠 경관산업(롤잔디 재배)이 성공할 수 있었던 것은 환경과 내부역량 등을 고려한 정책의제설정과 공무원의 실행능력이었다. 두 번째로 MBT시설 도입은 군민-시민단체-군청의 지역 거버넌스(local governance)를 통한 정책결정과 공무원들의 전문성이 중요한 성공요인이었다. 세 번째로 독일마을 조성사업은 정책결정단계에서 군내(郡內) 가장 아름다운 지역으로 손꼽히는 곳을 독일마을로 지정하여 추진한 것과 정책추진 과정에서 나타난 문제점을 군의 재정적 지원 그리고 자치역량 강화를 통해 문제를 해결한 것이 성공의 요인이었다.

키워드: 저탄소, 녹색성장, 정책평가, 남해군

Ⅰ. 서론

이명박 정부 출범 이후 범국가적 정책의제로 등장한 녹색성장은 기후변화ㆍ에너지ㆍ지속가능발전 등을 기능적으로 통합하는 신성장동력의 창출을 의미한다. 특히 환경과 경제의 선순환을 추진하며 녹색기술 및 녹색산업 육성, 그리고 산업구조의 녹색화, 청정에너지 개발 등을 통해서 경제성장과 삶의 질 개선을 추구하는 개념이다(녹색성장위원회, 2010). 이처럼 녹색성장을 중시하는 중앙정부의 강력한 정책의지가 확인되면서 우리 지방자치단체들도 경쟁적으로 관련 정책들을 창안하는 일에 몰입하고 있다.

하지만 지금 우리 지방자치단체에서 목격되고 있는 녹색성장의 열풍은 새로운 기회와 더불어 위협으로 인식할 필요가 있다. 자신의 강점과 약점에 대한 냉철한 인식을 결여한 상태에서 이루어지는 무리한 정책추진은 꿈만 있고 실천력이 없는 백일몽(白日夢)이나 꿈도 없이 일만 벌이는 악몽(惡夢)으로 귀결될 개연성이 크기 때문이다.

지방자치단체 녹색성장정책의 추진과정과 성공요인

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름)

지방자치단체 수준에 부합하는 녹색성장의 논리는 기존에 관련 논의를 주도해 온 생태도시(ecological polis), 창조도시(creative city), 농업재생(Agri Renaissance), 생생도시(生生, EcoRich) 등의 개념을 결합한 의미로 파악할 수 있다. 이 점은 남해군이 ‘행복한 그린시티 부자남해 건설’이라는 비전하에 국제해양관광도시, 스포츠·휴양도시, 환경농업도시 등과 같은 3대 발전목표를 설정한 사실을 통해서도 확인되고 있다.

이러한 맥락에서 본 논문은 지방자치단체 수준에서 녹색성장 정책이 성공적으로 추진되기 위한 조건과 핵심요인을 고찰하는 것이 목적이다. 즉, 우리나라 녹색성장의 선구적 사례로 평가되고 있는 남해군의 경험과 교훈을 다각도로 검토함으로써 성공적 녹색성장 정책의 추진을 위한 함의를 제공하고자 함이다.

남해군은 1995년 민선 자치시대의 개막이래 지금까지 녹색성장 기조에 부합하는 다양한 정책들을 선도적으로 추진해 왔다(남해군, 2009; 한국지적재산관리공단, 2009).

본 연구의 대상은 남해군이 추진한 녹색성장 정책사례들이며 약 3가지로 구분할 수 있다. 첫째, 녹색산업 육성사업으로서의 롤잔디재배 정책이다. 둘째, 자원순화 강화를 위한 사업으로서의 MBT시설 설치사업이다. 그리고 마지막으로 지속가능한 지역경제 활성화 정책으로서의 전원마을 조성 사업이다. 이 정책들은 과거에서 현재 그리고 미래로 이어지고 있는 진행형의 정책사례라고 할 수 있으며 분석의 방법으로는 사례분석 방법을 사용한다(중앙공무원교육원, 2008).

Ⅱ. 이론적 검토와 분석틀

1. 녹색성장 패러다임의 확산과 대응

1) 녹색성장의 대두와 각국의 대응

녹색성장 패러다임은 환경(green)과 성장(growth)이 상충된다는 고정관념을 탈피하여 두 가치의 상생과 조화를 통하여 시너지를 극대화시킨다는 정책방향을 전제하고 있다. 따라서 녹색성장의 개념은 온실가스와 환경오염을 줄이는 지속가능한 신성장동력의 창출로 정의할 수 있다.

녹색성장은 지속가능발전을 위한 하나의 방법론적 접근이라고 할 수 있으며 이는 녹색성장위원회에서 밝힌 대로 녹색성장은 지속가능한 성장이라는 언급에서도 확인할 수 있다.

이러한 녹색성장 정책은 최근에 부각된 새로운 정책이 아니라 이전부터 주요한 정책이슈로 자리해 왔다. 하지만 과거의 녹색성장 논리가 주로 환경보호론자들의 주장에 치중하는 과정에서 경제성장론자들의 강한 반대에 직면하였던 반면에 최근의 녹색성장 논리는 환경과 성장이라는 고전적 대립구도를 초월하고 있다는 점에서 차별화가 가능하다.

최근 국내외적으로 온실효과의 심화와 에너지 위기가 부각되면서 이에 대응하는 범국가적 전략의 일환으로 환경을 보존하면서 성장도 도모하는 녹색성장 패러다임이 각광받고 있다. 특히 기후변화협약으로 지칭되는 국제적 탄소배출 감축압력에 직면하여 각국 정부와 자치단체는 다양한 대응방안을 모색하고 있다(다산지역발전연구원, 2009).

세계는 지금 자원위기와 환경위기에 동시에 직면하고 있다. 세계인구의 지속적인 증가와 BRICs의 급성장 등에 따라 에너지ㆍ자원부족 문제가 가속화될 전망이며 현재와 같은 에너지 다소비체제가 지속될 경우 기후변화로 인한 경제적 손실이 매년 세계 GDP의 5~20%에 달할 것으로 예상된다.

일례로 영국은 신재생에너지 산업의 육성을 골자로 하는 ‘그린혁명계획’을 수립하여 2020년까지 약 200조원의 국가예산을 투입한다는 계획을 수립하였다. 또한 일본은 ‘쿨 어스(Cool Earth)’ 계획에 따라 태양광 발전을 포함하는 21개의 산업을 집중 육성한다는 계획을 수립하였다. 나아가 녹색성장에 있어 다소 방관적인 태도를 견지하던 미국도 오바마 대통령의 취임을 계기로 향후 10년간 1,500억 달러를 투입할 ‘뉴 아폴로 프로젝트(New Apollo Project)’를 중심으로 적극적인 녹색성장정책을 추진하겠다고 선언하였다.

이명박 정부의 출범을 계기로 우리 정부는 전세계적인 녹색성장 패러다임의 추세에 선제적으로 대응한다는 목표 하에 ① 탈석유․에너지 자립 구현, ② 녹색기술․산업 신성장동력화, ③ 기존 산업․경영 녹색화, ④ 녹색금융 활성화, ⑤ 친환경적 세제 운영, ⑥ 녹색일자리 창출 및 인재 양성, ⑦ 국토공간의 녹색화, ⑧ 기후변화 재해 적극 대응, ⑨ 생활의 녹색혁명, ⑩ 세계적인 녹색성장 모범국가 구현 등과 같은 10가지 정책방향을 고안하였다.

2) 녹색성장 추진주체로서의 지방자치단체

녹색성장이 범국가적 정책기조로 부각되면서 우리 지방자치단체들도 이에 부응하기 위한 전략을 다각도로 모색하고 있다. 특히 중앙정부의 주도하에 녹색성장기본법이 제정되고 선도 조직으로 녹색성장위원회가 발족하면서, 동 기구는 자치단체들의 녹색성장 참여를 독려하기 위한 목적으로 2009년 초에 ‘생생도시’ 공모안을 발표하였다.

생생도시란 전지구적으로 부과된 기후변화의 위기를 성장의 기회로 활용하기 위해, 생태뿐만 아니라 에너지·교통·산업 등 7개 분야의 발전을 도모하며, 환경·경제·사회가 상생할 수 있는 녹색성장 도시모델이다.

범국가적으로 추진하는 녹색성장 정책의 구현에 있어 지방자치단체의 역할은 매우 중요하다. 녹색성장 정책의 대부분이 지방 수준에서 구현되어야 하므로 정책을 집행ㆍ관리하는 자치단체가 녹색성장의 실질적 추진주체가 되기 때문이다. 정책추진 과정에서 자치단체는 주민과 기업, 민간단체 등을 상호 연계시켜 참여를 유도하는 한편 협력적 관계를 형성시키는 등의 허브기능의 역할을 수행하여야 한다.

한편 녹색성장이라는 새로운 화두가 제시된 현 시점에서 자치단체라는 제도의 역할에 부가해 주된 행위자인 지방공무원의 역할도 매우 중요하다. 과거의 관점에서 볼 때, 녹색성장이라는 것은 ‘친환경, 반성장’의 맥락에서 이해되었다. 그러므로 이윤창출이나 경제성장에 반하는 것으로 이해되어 일종의 ‘시장실패’가 발생하는 영역으로 인식되어 온 것이 사실이다. 그러나 녹색성장의 새로운 패러다임은 신성장동력이 될 수 있다는 가능성을 제시하고 있다는 점에서 공무원의 선도적 역할이 중요하다고 할 수 있다.

녹색성장의 태동은 생태근대화론의 맥락에서 이해될 수 있다.

남해군이 추진했던 여러 정책들은 ‘저탄소 녹색성장’이라는 가치나 틀(환경이용과 지속가능성)을 인지한 상태에서 추진한 것은 아닐지라도 현재의 시점에서 논의되는 녹색성장의 틀에서 봤을 때 충분히 그 가치를 확인할 수 있는 사례라고 할 수 있다. 특히 여기서 논의하는 남해군의 사례는 녹색성장의 정책적 의미를 명확하게 인식하지 못하는 지방자치단체에 하나의 답을 제시해 줄 수도 있을 것이다. 결국, 저탄소 녹색성장의 정책적 가치와 틀이라고 할 수 있는 환경이용, 지속가능성 측면에서 봤을 때 남해군의 사례는 녹색성장의 성공가능성을 확인해 볼 근거를 갖고 있다고 할 수 있을 것으로 판단된다.

2. 분석의 틀

정책의 성패에 영향을 미치는 요인을 분석하기 위해서 변수를 선정하는 것이 매우 중요하다. 정책의 성패에 영향을 주는 변수에 대한 선행연구를 살펴보면, 먼저 Alexander(1985)는 정책의 영향요인으로 정책변수, 집행조직변수, 환경 및 맥락적 변수, 그리고 문제변수 등을 제시하고 있다. 그리고 Pressman & Wildavsky(1973)는 미국 연방정부기관인 EDA(Economic Development Administration)의 실업자 프로그램인 Oakland project 사례를 통해서 참여자기관 및 참여자의 수, 책임있는 관료의 교체, 실현가능한 정책수단 선택, 정책담당 기관 등의 중요성을 제시하였다. Van Meter & Van Horn(1975)은 정책집행에 영향을 미치는 요인으로 ① 정책의 기준과 목표 ② 정책자원 ③ 조직간 의사소통과 추진활동 ④ 집행기관의 성격 ⑤ 정치·경제·사회적 상황 ⑥ 집행자의 성향을 제시하고 있다. Sabatier & Mazmanian(1980)는 집행과정에 영향을 미치는 여러 가지 요인들을 크게 문제처리의 용이성(tractability of problem), 집행에 대한 법규의 구조화 능력(ability of statue to structure implementation), 그리고 집행에 영향을 미치는 비법규적 변수(nonstatutory variables affecting implementation)의 세 가지 범주로 구분하여 제시한 후 중요한 변수(조건) 6가지를 제시하였다. Alexander의 구분을 기준으로 선행연구의 정책성패에 영향을 주는 변수를 정리하면 <표 1>과 같다.

Pressman & Wildavsky의 연구는 Oakland project가 처음부터 모든 정책적 여건이 좋았음에도 불구하고 왜 이 정책이 실패로 끝났는가에 관심을 두고 실패요인을 분석한 것이다.

① 분명하고 일관된 목표: 분명한 법적 목표는 집행관료에게 평가기준과 중요한 법적 자원을 제공한다. ② 적절한 인과이론: 사회변동에 대한 적절한 이론 및 사법권과 정책수단이 필요하다. ③ 집행관료들과 대상집단의 순응을 확보하는 법적으로 구조화된 정책집행과정: 프로그램 전달과 관련한 거부점의 수, 저항의 극복을 위한 처벌과 유인, 그것에 우선순위를 주고 지지해 줄 집행기관에 대한 프로그램의 할당 등과 같은 법적 메커니즘의 다양성이 필요하다. ④ 헌신적이고 숙련된 집행관료집단: 집행관료에게 주어진 불가피한 재량을 인정하므로 집행관료의 정책목표에 대한 헌신과 자원을 적절하게 활용하는 기술은 중요하다. ⑤ 이해관계 집단과 통치자의 지지: 장기적인 정책집행과정 동안에 이해집단과 입법자 및 통치자로부터의 정치적 지지를 유지해 줄 것이 요청된다. ⑥ 정치적 지지나 인과이론을 실질적으로 침해하지 않는 사회경제적 변화: 사회경제적 변화가 정치적 지지나 프로그램의 인과이론에 막대한 영향을 줄 수 있다.

<표 1> 정책성패 영향요인

분류 학자	정책변수	집행변수	환경 및 맥락변수	문제변수
Pressman & Wildavsky	․실현가능한 정책수단의 확보	․정책집행기관의 적절성 ․리더십의 지속성	․중간매개집단의 다양성 및 복잡성
Van Meter & Van Horn	․정책의 기준 및 목표의 명확성	․집행기관의 성격 (집행자의 능력) ․일선집행자들의 지지 ․관련조직 간의 의사소통, 연계활동원활 ․집행조직의 구조, 분위기	․사회, 경제, 정치적 여건(정책의 필요성, 자원의 이용가능성)
Sabatier & Mazmanian	․정책목표의 명확성 ․적절한 인과모형이론	․재원 ․집행담당기관 ․공무원의 성향 ․집행기관 책임자의 리더십 ․호의적인 외부인사의 참여 ․집행기관내의 내부구조 ․집행기관 상호간의 관계	․사회경제적 상황 ․관련집단의 적극성과 자원 ․대중의 지지와 관심 ․상위기관의 지원	․정책문제의 성격 ․행태변화의 범위 ․대상집단 행태의 다양성 ․대상집단의 상대적 규모 ․타당한 이론 및 기술의 활용가능성

한편, 본 연구의 분석대상은 1995년 민선자치시대의 개막이래 계속된 남해군의 녹색성장 정책이다. 하지만 분석대상 시기와 프로그램의 포괄성으로 인해 논의의 초점이 분산되는 부작용을 방지하기 위하여 다양한 정책프로그램들의 중범위 유형으로 녹색산업 육성, 자원순환 강화, 전원마을 조성 등에 주목한다. 그리고 각 유형의 사례를 통해서 분석을 실시하는데 녹색산업의 분석사례로는 스포츠 경관농업(롤잔디 재배) 사례를, 자원순환 강화 사례로는 MBT시설(가연성 폐기물 전처리시설; Mechanical Biological Treatment plant) 도입 사례를, 전원마을 조성의 사례로는 독일마을 조성 사례를 선정하였다.

본 연구에서는 ‘저탄소 녹색성장 정책’의 범위를 보다 포괄적으로 규정하려 한다. 녹색산업 육성이나 자원순환 강화 사업의 경우에는 ‘저탄소 녹색성장 정책’의 범주에 큰 이의가 없으나 전원마을 조성 사업은 선정의 취지가 보충되어야 할 필요가 있다. 즉, 전원마을 조성사업은 농식품부의 살기좋은 마을만들기의 사례로도 선정되었다. 여기서는 저탄소 녹색성장이 갖는 지속가능 발전의 측면에서 고찰한다. 즉, 조성의 목적이나 취지는 애초의 저탄소 녹색성장을 염두에 둔 것은 아니었으나 조성과정이나 성과(outcome)를 봤을 때 남해관광이나 주변 관광벨트(원예예술촌, 나비박물관)를 조성하는 중요한 역할과 기능을 한 것은 사실이다. 이러한 이유로 독일마을의 조성은 지역의 관광자원개발 및 조성이라는 차원에서 ‘저탄소 녹색성장 정책’의 사례로 선정하였다.

각각의 사례와 사전 또는 사후적으로 밀접한 관련성을 지니는 인접 사례들도 간접적 분석대상으로 상정하고자 한다. 1차 녹색산업인 스포츠 경관농업(롤잔디 재배)에 부가하여 기존에 조성된 스포츠파크와 힐튼리조트는 3차 녹색산업(사전적 영향관계)이라는 점에서 상호관련성을 부여할 수 있다. 또한 MBT 시설의 도입은 자원순환 테마랜드와 자원순환 테마마을의 조성계획을 창출하는 촉매제로 작용하였다는 점에서 연계되어 있다. 그리고 테마형 문화마을의 대명사로 자리잡은 독일마을은 유사한 재외동포 귀향마을인 미국마을은 물론 인접한 원예예술촌 및 가천다랭이마을의 활성화를 촉진하고 있다는 점에서 의미를 부여할 수 있다.

위의 내용을 바탕으로 본 연구의 분석틀을 제시하면 <그림 1>과 같다. 분석틀에서 보는 바와 같이 영향요인 변수는 선행연구의 변수를 기준으로 정책변수, 집행변수, 환경 및 맥락변수, 문제변수 등으로 구분하였으며 앞서 제시한 정책성패 영향요인 중 포괄적이고 전반적으로 변수를 제시하고 있는 Sabatier & Mazmanian(1980)의 모델을 기준으로 영향요인들을 분석한다. 연구의 정책대상은 남해군의 대표적인 저탄소 녹색성장 정책 3가지를 대상으로 했으며 시간적 전후와 상호관련성을 기준으로 사례를 확장하였다. 결론 부분에서는 각 정책대상별로 핵심 영향요인을 도출하여 저탄소 녹색성장 정책의 추진을 위한 성공조건을 연구의 함의(implication)로 제시한다.

각 사례는 정책단계별로 분석을 시도하는데 정책의제설정 단계, 정책결정 단계, 정책집행 단계, 정책평가 및 환류 단계 등 정책과정의 시간적 순서에 따라 분석한다.

<그림 1> 분석의 틀

Ⅲ. 남해군 녹색성장정책의 개관

1. 남해군 녹색성장정책의 기원과 전개

남해군은 2008년 10월에 남해군 녹색성장 전략계획(64개)을 수립하는 한편 녹색성장 마스터플랜을 수립(남해군 종합발전계획)하여 어느 자치단체보다도 녹색성장과 관련한 정책적 선두에 자리하고 있다. 남해군은 ‘행복한 그린시티 부자남해 건설’이라는 녹색성장의 비전하에 저탄소 녹색성장 산업을 남해군의 신성장동력으로 승화시켜 환경개선과 삶의 질을 도모하는 한편 녹색성장사업 선점을 통해 최고의 스포츠ㆍ휴양도시로 부상하기 위해 5대 추진전략 및 중점추진과제를 제시하였다.

중앙정부가 주도적으로 추진하는 ‘저탄소 녹색성장’과 관련하여 남해군이 수립하는 비전과 전략은 타 지자체보다 빠르고, 다양하며 매우 구체적이라는 점에서 관련 정책과 관련하여 상당한 수준으로 오리엔테이션 되어 있음을 알 수 있다.

남해군 녹색성장 5대 추진전략(전략별 중점추진과제)은 신재생에너지 개발 산업 육성(육상ㆍ해상풍력, 태양광, 조류발전 등), 기후변화 대응역량 강화(신측우기사업, 탄소줄이기 운동, 공기정화식물 보급 등), 고부가가치 녹색산업ㆍ기술 육성(MBT 신축, 미래형 조선소 건설, 롤잔디 육성 등), 지속가능한 에코시티 조성(자전거 일주도로 개설, 생태수목원 조성, 전원마을 조성 등), 무탄소 스포츠ㆍ휴양도시 조성(요트마리나 육성, 스포츠ㆍ에코타운 조성, 나비레스토랑 조성 등) 등이다.

현재 수립하여 추진 중인 계획만으로 남해군 녹색성장 정책의 전모를 파악하였다고 하기는 어렵다. 왜냐하면 남해군의 녹색성장 정책에 대한 기원은 이미 1995년 민선 지방자치시대의 개막과 이루어졌기 때문이다. 특히 김두관, 하영제, 정현태 군수로 꾸준히 이어진 정책일관성 측면에서 보자면 남해군의 녹색성장 정책은 그 기원과 전개과정을 고찰하는 것이 필수적이다. <표 2>에서 보는 바와 같이 3명의 군수가 전임 군수와 정당이 다르지만 녹색성장정책과 관련해서는 일관성을 보이고 있다.

김두관, 정현태 군수는 무소속으로 당선되었지만 김두관 군수는 노무현 정부에서 행정자치부 장관을, 정현태 군수는 노무현 정부에서 청와대 근무를 한 경험으로 비추어 볼 때 하영제 군수의 한나라당과는 정당을 달리한다고 해도 무방할 것이다.

하영제 군수가 추진한 미국마을 조성이나 그 과정이 독일마을과 같은 맥락에서 이해될 수 있는지에 다소 논란이 있을 수 있으나 큰 틀에서는 같은 맥락이라고 이해될 수 있다고 판단된다.

<표 2> 남해군 자치단체장별 녹색성장정책 비교

	김두관 군수	하영제 군수	정현태 군수
재임 기간	95. 7. 1 ~ 02. 4. 12	02. 7. 2 ~ 07. 12. 6	08. 6. 5 ~ 현재
재임 성과	- 환경시범 지자체로 지정 - 잔디품종개량 국제교류 - 전원마을 시리즈 구상 - 스포츠파크 조성(2000년) - 월드컵 선수단 전지훈련 캠프 유치	- 전원마을 조성의 다변화 - 남해안 관광벨트사업 유치 - 사천과 창선 간을 연결하는 연육교 개통 - 힐튼리조트 개장(2006)	- 신조선산업 단지조성(2009) - 환경농업자치단체 구상 - 대도시에 친환경 농축산물 직판장 설치 구상 - 환경시설 교육장 구상
평가	- 녹색성장의 전도사	- 녹색성장의 토대 강화	- 녹색성장의 계승자

남해군이 선구적으로 녹색성장에 부합하는 정책을 추진해 온 배경은 우선 1973년 남해대교의 개통이 녹색성장 정책의 시발점이라고 할 수 있는데 남해대교의 개통으로 많은 사람들이 남해군을 찾게 되면서 관광의 중요성이 부각되기 시작한 것이다.

다음으로 남해군의 정책방향이 관광객 유치에 초점이 모아지면서 자연스럽게 타 지방자치단체와는 차별화된 보존과 성장, 즉 지금의 녹색성장에 부합하는 정책들이 고안되기 시작하였다. 무공해 관광휴양산업을 육성하기 위해 스포츠파크 조성을 추진하였고, 이에 필요한 잔디품종개발이 스포츠경관농업 구상으로 이어진 것이다. 또한 경관을 훼손하고 악취를 유발하는 환경기초시설의 단지화(團地化) 구상이 자원순환의 강화로 이어지게 되었다. 나아가 당초 잔디품종개량을 위해 시작한 독일과의 교류가 테마형 문화마을 구상과 결부되면서 독일동포 귀향마을인 전원마을 조성의 활성화로 나타났다.

남해군의 녹색성장 정책은 그 기원이 남해대교 개통 이후에서 시작되어 군(郡)의 정책기조가 관광으로 잡히면서부터이며 관광→스포츠경관 농업→환경기초시설 단지화→독일마을 조성이라는 하나의 맥락에서 이해될 수 있는 정책이었다. 이런 면에서 남해군의 녹색성장 정책은 어느 하나만을 놓고 볼 것이 아니라 전체적인 틀 속에서 검토하는 것이 필요하다.

2. 남해군 녹색성장정책의 3대 유형별 추진배경

남해군 녹색성장 정책이 하나의 맥락에서 이해될 수 있지만 3가지 유형으로 구분한 것은 나름의 추진배경들을 갖고 있기 때문이다. 정책의 추진배경을 검토하는 것은 영향요인 변수 중에서 환경 및 맥락변수와 문제변수에 대한 확인을 위해서 필요하다.

1) 녹색산업 발굴: 스포츠 경관농업

남해군은 녹색가치와 성장가치를 결합한 녹색성장의 기반산업으로 롤잔디 재배를 요체로 하는 스포츠 경관농업을 선택하였다. 롤잔디 재배는 애초에 산업적 측면에서 접근한 사업으로 판매를 통해 농가소득을 올린다는 목적으로 시작하여 산업적 아이템에 녹색의 개념이 결합한 사업이라고 할 수 있다. 특히 롤잔디 재배를 통해 기존에 남해군의 주력 1차 산업으로 자리해 온 마늘의 역할을 보완한다는 의미도 담고 있었다. 그리고 3차 녹색산업으로는 서비스와 리조트 사업을 추진하였는데 스포츠파크와 힐튼리조트가 그것이다. 물론 이러한 시도는 주민들의 소득증대 효과와 관련하여 명징(明徵)하지 못한 측면이 있지만 녹색산업으로서의 기능은 여전히 유효하다고 할 수 있다.

쌀과 보리간의 이모작이 가능한 남해군은 최근들어 보리의 대체작물로 마늘재배를 늘려가고 있다. 또한 마늘을 가공한 바이오산업의 활성화에도 주력하고 있다.

스포츠파크와 힐튼리조트 사업은 3차 산업인 관광산업 육성을 위해 추진된 사업이었다.  1992년 당시 남해군민 약 73,715명의 82%가 농ㆍ어업 등의 1차 산업에 종사하면서 연간 약 1,000억 원의 소득을 올리고 있었으나 1993년 12월 세계무역협상 타결, 1999년 1월 한⋅일어업협정 체결, 1997년 IMF 외환위기, 그리고 인근 여천공단과 하동화력, 광양제철 등에 의해 해양생태계 파괴 등으로 군민의 소득기반인 농ㆍ어업이 급격히 붕괴되어 10년 동안 17,502명(2002년 기준)의 군민이 감소하였다.

이에 남해군에서는 새로운 경제기반을 조성하기 위한 대체소득원을 개발할 필요성이 강하게 제기되었다. 그래서 천혜의 자연경관을 가진 한려해상국립공원과 미국 FDA가 인정한 청정해역으로 둘러싸인 남해군에 공장을 유치하기 보다는 부가가치가 높은 스포츠 관광산업을 육성하는 것이 바람직하다는 군민들의 비등한 여론에 의해 남해스포츠파크를 조성하였다(경남지역개발연구원, 1998).

한편 스포츠파크 조성은 남해군 잔디기술의 발전을 촉진하는 계기로 작용하였으며 이러한 과정에서 롤잔디 재배라는 새로운 녹색산업 아이템의 개발이 이루어지게 되었다. 롤잔디의 재배·판매를 통해서 남해군의 잔디기술 증진은 물론이고 잔디박물관과 잔디연구소 설립, 그린투어, 해외기술도입을 위한 네트워크 형성 등 롤잔디 사업과 연계된 사업들이 다양하게 진화되고 있다. 이러한 녹색사업의 기반이 조성되면서 힐튼리조트가 유치된 것도 녹색성장의 사례로 꼽을 수 있다. 황무지로 방치됐던 지역에 녹색산업이라고 할 수 있는 관광산업의 핵심 시설인 리조트가 건설되어 지역경제의 활성화시키는 효과를 얻고 있다.

힐튼리조트 건설로 부터의 지역경제 효과는 연간 230여억 원, 고용인원 350명, 세수는 약 27억 2,000여만 원에 이르는 것으로 추정되고 있다.

2) 자원순환 강화: MBT 시설 도입

녹색성장은 단순히 새로운 녹색산업을 개발하고 추진하는 것만을 의미하는 것이 아니라 기존의 반환경적 산업을 환경친화적 산업으로 전환하는 것도 중요한 녹색성장의 범주에 포함된다고 할 수 있다. 세계의 폐기물 처리 추세는 매립·소각에서 재활용으로 이동되었으며, 유럽연합은 2005년부터 생물학적으로 분해 가능한 폐기물의 매립을 금지하고 있다. 나아가 매립이전에 전처리를 통하여 폐기물 고형연료(RDF: Refuse Derived Fuel), 바이오가스 등을 추출해 재활용하는 방식이 급속도로 증가하고 있다.

우리나라의 경우도 비록 유럽연합에 비해 규제의 강도는 약하지만 폐기물을 적정하게 처리하여 지역 주민에게 쾌적하고 깨끗한 생활환경을 조성하는 것을 정책목표로 설정하고 있는데 남해군은 2003년 폐기물 전처리시설(MBT: Mechanical Biological Treatment)의 도입을 추진하여 자원순환 강화를 위한 정책에 있어서도 선구적 역할을 하였다.

남해군의 MBT 시설은 군(郡)에서 발생하는 생활계 폐기물과 격·오지 쓰레기를 MBT 처리하여 퇴비화 물질과 폐플라스틱 고형연료(RPF: Refuse Plastic Fuel), 재활용 물질로 생산하게 되며 생산된 물질은 연료와 퇴비로 재활용되므로 녹색성장 산업 중 자원순환형 모델의 중요한 사례라고 할 수 있다.

한편 남해군은 MBT 시설의 도입에 그치는 것이 아니라 이 시설의 성공적인 운영성과를 토대로 향후 자원순환 강화를 위한 노력의 일환으로 자원순환 테마랜드와 테마마을을 조성할 계획으로 있다. 2007년부터 시험운영중인 MBT시설의 확장공사가 2010년 이후 종료되면 에너지와 자원의 순환을 주제로 하는 테마랜드를 조성할 예정이며 이에 부가하여 테마마을도 조성할 예정이다. 테마랜드는 각종 환경기초시설이 집단화되어 있는 에코파크 내에 조성하며 에코파크 주변에는 바다, 갯벌, 인공습지, 자연하천 등의 자연환경이 조화롭게 배치된다. 테마마을은 환경기초시설을 혐오시설로 인식하는 주민들의 인식을 개선하기 위한 것으로 자원순환 테마마을은 지역주민에게는 소득증대와 일자리를, 관에는 환경기초시설 건립을 가능케 한다는 점에서 녹색산업을 매개로 한 지역주민과 관(官)의 윈-윈 사례라고 할 수 있다.

테마마을이 추진된 배경은 환경기초기설의 2차 오염에 따른 피해로 인하여 불만과 보상을 요구하는 주민들과의 마찰로 인한 것이었다. 이를 위해서 2012~2013년에 걸쳐 환경기초시설과 연계한 ‘자원순환 테마마을’조성 계획이 수립된 것이다.

3) 독일마을 조성: 녹색마을 조성

잔디기술 확보를 위해 1997년 11월 독일과 국제교류를 추진하던 남해군은 1960, 70년대 조국근대화 과정에서 독일에 광부나 간호사로 나가 일하던 교포들이 퇴직 후 조국에서 여생을 보낼 수 있는 정착마을을 희망한다는 사실을 발견하였다. 그리고 이와 같은 교포들의 바람을 독일마을 조성을 통해 남해군에서 실현시킨다면 교포들의 소망을 이루어주는 것은 물론이고 특색 있는 관광지가 조성됨으로써 많은 관광객이 남해를 찾게 되어 주민소득 증대와 인구유입의 효과를 나타낼 것으로 예상하였다. 독일마을 조성의 시작은 독일마을 조성 자체로 시작된 것이 아니라 잔디기술 확보를 위한 교류과정에서 만들어진 정책이라는 점에서 독일마을 조성사업은 녹색산업 육성정책과 깊은 관련이 있다.

독일마을 조성 사업은 녹색성장을 위한 ‘전원마을 가꾸기’의 일환으로 남해군이 2000년 착수한 이래 미국마을, 가천다랭이마을, 원예예술촌 등의 조성을 지속적으로 추진해 오고 있다. 전원마을 조성의 출발점이 된 독일마을은 김두관 군수 시절 창의보조금 사업의 일환으로 시작된 사업이었다.

본 연구에서는 독일마을의 성공여부에 대한 판단보다 독일마을 조성이 갖는 상징적 의미를 되새길 필요가 있다. 즉, 아무도 생각하지 못한 새로운 관광 아이템을 제시하였다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 물론 독일마을의 조성과정에서 일부 부작용이 나타나기도 하였지만 독일마을 조성의 당초 목표는 상당 수준 달성하고 있다고 할 수 있다. 특히 인접 시설인 원예예술촌이 최근 완공되면서 독일마을과 원예예술촌 그리고 인근의 나비박물관과 수목원이 관광 패키지화가 되면서 관광산업 활성화에 기여하고 있다. 이처럼 자연과 지역문화, 생태체험문화 관광지로 조성될 수 있었던 배경에는 독일마을 조성사업이 일종의 ‘시발점’이 된 셈이다.

독일마을 조성은 이국적 문화와 자연, 그리고 사람이 어우러지는 사업이라는 점에서 다른 관광사업과 차별화된다. 즉, 인위적으로 이국적인 분위기를 조성하는 것이 아니라 사람이 살면서 만들어 내는 이국적 분위기라는 점에서 차별화되면 이러한 접근은 우리나라에서 거의 처음 시도되는 창의적인 사업이라는 가치를 확보할 수 있다.

독일마을 조성사업은 다른 정책으로 계속적으로 진화하고 있다는 점에서 의미를 갖는다. 즉, 남해군은 2003년 지역특화발전특구법이 제정되자 기존에 추진 중인 독일마을의 취지를 미국, 일본 등지의 재외교포들이 한국으로 다시 돌아와 정착할 수 있도록 ‘남해귀향마을특구’를 조성한다는 기획안을 마련하여 독일, 미국, 일본마을로 이어지는 마을시리즈가 본격화되었다. 나아가 남해군은 가천다랭이 마을을 대상으로 1.5차 산업 활성화를 추진하였다. 1.5차 산업 활성화 사업은 약 10억 원의 사업비(기금)를 투입하여 마을 주민들을 대상으로 관광가이드 교육 등의 전문 인력 육성과 사업역량 강화를 위한 다양한 주민교육을 실시하는 한편 전문가의 현장 컨설팅을 통해 남해군이 가지고 있는 관광자원을 개발할 수 있는 소프트웨어 중심의 관광 프로그램을 개발하고자 하는 사업이다.

이처럼 독일마을 조성사업은 녹색산업 육성 산업에서부터 시작되어 미국, 일본마을, 그리고 가천다랭이 마을 조성 등 다른 사업으로의 진화를 지속하고 있다.

Ⅳ. 남해군 녹색성장 정책별 과정과 평가

1. 녹색산업 발굴정책 : 스포츠 경관농업

1) 정책의제설정 단계

소득증대는 물론 경관창출에도 유리한 롤잔디가 남해군에 본격적으로 도입된 계기는 스포츠파크와 힐튼리조트 사업과 밀접한 관련성을 지니고 있다. 스포츠 경관농업은 정책의제설정과 관련하여 전략기획적 측면과 유사사례의 부재(不在)와 관련된다.

먼저, 전략기획적 측면에서 스포츠 경관농업은 김두관 군수의 ‘남해그린플랜’에 포함되어 있었다. 이것은 남해군의 환경, 내부역량, 지리적 특성을 고려한 전략적이고 상황적응적(Strategy & Contingency)인 선택이라는 점에서 전략기획적 측면이 강하다고 할 수 있다. 특히 소득증대나 지역경제 활성화라고 한다면 개발에 방점이 찍혀야 함에도 과감히 환경쪽을 선택했다는 것은 가치충돌의 문제를 녹색산업이라는 새로운 전략으로 융합하면서 해소하였기 때문에 전략기획적 의제설정이라고 할 수 있다.

두 번째 유사사례의 부재는 정책의제 설정을 어렵게 하는 요소 중에 하나이다. 남해군이 추진했던 ‘남해잔디’는 유사사례가 없는, 처음 시도한 사업이라는 점에서 쉽지 않은 결정이었다. 그러나 남해군이 이러한 사업을 추진할 수 있었던 것은 2002년 월드컵이 중요한 역할을 하였다고 볼 수 있다.

이러한 사실은 남해군청 관계자와의 인터뷰를 통해서 확인할 수 있다. “사실 남해군의 잔디사업 추진과 ‘남해잔디’의 개발은 당시 박동완 비서실장의 역할도 컸습니다. 그 당시 잔디개발도 월드컵을 대비한 것이었거든요. 김 군수님이 박실장의 의견을 많이 수용하는 편이었습니다. 오랫동안 같이 일을 했으니까요. 그리고 실제로 2001년에는 월드컵을 대비한 덴마크팀의 월드컵 캠프를 호텔 하나 없는 남해군이 유치했으니까 계획이 성공한 것이라고 볼 수 있습니다.”

녹색산업 발굴정책인 스포츠 경관농업 정책은 정책의제설정 단계가 무엇보다 중요하다. 왜냐하면 유사사례나 벤치마킹할 선례가 전무한 정책이었기 때문이다. 그런 면에서 정책을 기획하고 추진·집행할 조직의 내부역량과 환경변화를 고려하지 않을 수 없는 상황이었다. 또한 녹색성장이라는 용어가 갖는 태생적 모순점도 극복해야 할 과제였다고 할 수 있다. 즉, 녹색과 성장이라는 서로 상충되는 가치를 조화시켜야 한다는 점에서 정책의제의 설정은 매우 어려운 과정을 노정시킬 수밖에 없는 것이다.

정책의제설정 단계에서는 정책초기 군수의 역할이 중요했다고 할 수 있다. 민선 초기의 정책의제설정이 지금까지도 안정적으로 유지되고 있는 원인은 첫째, 남해군의 환경(기회와 제약)과 역량(강점과 약점)을 종합적으로 고려하는 SWOT 분석을 토대로 비교적 충실한 전략기획안을 마련하였다는 점이다. 남해대교 완공을 계기로 새로운 관광지로 부상한 남해군의 기회요인, 자연환경을 제외하고 관광시설이 전무했던 제약요인, 민선시대의 개막으로 군정의 활력이 증대했다는 강점, 자율적인 사업추진과 성공경험이 전무하다는 약점 등이 결부되어 남해군이 녹색성장의 선진사례로 나아가는 주요 계기를 마련하였던 것이다.

민선 1기 군수로 취임한 김두관 군수의 ‘남해그린플랜’은 녹색성장 정책의제 설정에 매우 중요한 역할을 하였다. 김두관 군수는 중앙무대에서 활동한 공무원도, 정치인도 아니었으며 남해군 고현면 이어리 이장 출신이었다. 특히 ‘남해농민회’사무국장, ‘남해신문’ 운영 등 현장에서의 경험은 남해군의 발전방향을 개발보다 환경을 전면에 내세우는데 중요한 역할을 하였다. 현장에서 직접 경험하고 고민한 것을 기반으로 하였다는 점에서 정책방향의 타당성이 높았다고 할 수 있다. 남해군의 환경과 내부역량을 실제적으로 파악한 상태에서 설정된 의제라는 점에서 현실 적합성이 높았다고 할 수 있다.

두 번째로 사업의 성패와 직결된 초기 단계의 실패와 제약을 군수의 변혁적 리더십과 담당공무원들의 헌신을 통해 극복하였다는 점이다. 일례로 독일에서 수입한 잔디의 품종개량사업이 시행초기 몇 년간 실패하였지만 자치단체장과 담당공무원들의 집념이 결합되어 2000년 이후 결실을 보게 되었던 것이다.

정책의제설정에서 중요하게 대두되는 자치단체장(군수)의 역할은 정책변수라고 할 수 있는데 Sabatier & Mazmanian(1980)이 제시한 정책변수 중 ‘정책목표의 명확성’이라고 할 수 있다. 스포츠 경관농업은 민선 초대 군수의 평소의지가 반영된 것으로 정책의제를 설정할 단계부터 환경보전적 산업의 육성이라는 명확한 목표를 갖고 있었다. 그 이후의 과정은 군수가 제시한 정책의제를 구현하는 과정에서 나타난 성과라고 할 수 있다.

2) 정책결정 단계

남해군은 롤잔디 재배경험을 토대로 스포츠 경관농업이라는 명칭 하에 2008년을 전후해 본격적인 상업화를 검토하기 시작하였다. 이를 위해서 롤잔디 활성화를 위한 전략분석 모형을 사전에 치밀하게 기획하였고, 스포츠 경관농업에 대한 SWOT 분석을 통해서 남해군의 추진전략을 제시하였다. 이러한 기획 및 향후 추진전략의 구비는 정책결정단계의 성공을 좌우하는 중요한 요인이다. 즉, 구체성과 실현가능성을 확보한 계획을 마련하여 추진하였다는 점에서 남해군의 스포츠 경관농업의 정책결정은 성공적이라 평가할 수 있다. 그리고 제시된 전략기획안의 성공적 수행을 위해 남해군은 정책결정 단계의 요소요소에서 다양한 노력을 경주하였다.

먼저 사업 성공의 기반을 구축하기 위하여 대학과의 파트너십을 구축하는 한편 연구용역의 수행을 통해 스포츠 경관농업을 활성화시키는 방안을 다각적으로 고민하였다. 그 밖에 한국잔디연구회, 남해 쌀전문 농업인 협회, 남해 환경농업인 협회 등과 같은 NGO 및 민간단체와의 협력을 통해 롤잔디의 상용화에 주력하는 한편 롤잔디 재배농민의 확보 및 남해군과의 지원 방안에 대한 협의를 활성화하고 있다.

3) 정책집행 단계

남해군은 스포츠 경관농업을 통하여 롤잔디 사업을 추진하는 정책집행 과정에서 성공을 위한 다양한 노력을 기울였다. 먼저 본격적인 사업확대에 앞서 발생가능한 위험요인을 통제하기 위하여 시범포 조성을 우선하는 점진적 대응전략을 채택하였고 시범포 부지도 휴경지와 창선 건설폐기물 매립장을 선택하여 추진하여 비용을 최소화하였다.

다음으로 사업추진에 대한 대내외 관심도 제고를 위한 다양한 전략들을 추진하였는데 ‘보물섬 잔디아카데미’, ‘브랜드 홍보위원회 구성’, ‘잔디포럼’ 등을 들 수 있다. 보물섬 잔디아카데미는 잔디용품 판매상, 조경업자, 농민을 대상으로 잔디재배방법, 잔디의 시장성, 잔디재배의 이점, 남해군 환경과의 접합성, 행정의 지원계획 등을 강의하여 사업화를 위한 저변확대를 시도하기 위한 것이고, 브랜드 홍보위원회는 판매마케팅 지원 및 브랜드 개발을 위한 것이다. 잔디포럼은 잔디도시 남해의 싱크탱크로서 잔디에 관한 타당성 조사, 계획수립, 기술지도, 사후관리 등 전반적인 사항에 대한 남해군 보조 역할을 위하여 구성한 것이다. 한편, 해외 기술협력 네트워크 구축을 위해 잔디기술 선진국인 독일 하이델부르크 Buechner-Fertigrasen과의 네트워크를 구축한 것도 잔디사업의 성공을 위한 중요한 요소였다.

마지막으로 잔디산업의 성공에 중요한 요소는 남해군의 적극적인 재정 및 행정지원을 들 수 있다. ‘스포츠메카’ 이벤트, 잔디생산시설, 잔디관광시설, 잔디테마공원, 사파리 조성, 잔디박물관, 국립잔디연구소 등 각종 사업에 군비를 포함한 재정적·행정적 지원이 잔디산업 성공의 중요한 요인이라고 할 수 있다. 잔디산업과 관련하여 남해군 담당공무원의 열의와 노력도 빼놓을 수 없는 중요한 성공요인이다.

위 사업들의 전체 예산은 177억 원 정도이며 이 중에서 군비는 23억 수준이었다.

남해군 공무원의 열의와 노력은 다음의 일화를 통해서 확인할 수 있다. “남해군청에서 남해스포츠파크와 관내 10개 학교 잔디 운동장 관리를 맡은 류병무(44)씨는 잔디관리의 전문가였지만 별명이 ‘잔디박사’가 아니라 ‘허게’였다고 한다. 스포츠파크 잔디공사를 하는 공공근로자들이 조금이라도 쉬려고 하면 언제나 ‘일허게’라고 외쳐 류씨에게 이름이나 직책 대신 ‘허게’라고 부르면서 자연스레 별명이 되었다고 한다. 배씨는 김두관 군수가 추진하던 ‘남해그린플랜’ 중 하나의 사업이었던 학교에 독일 한지형 복합잔디를 시공·관리하던 업무를 하였으며 그가 관리한 학교만이 유일하게 싱싱한 파란 빛깔의 잔디가 자라고 있었다. ‘식물은 사람의 발걸음 소리를 듣고 자란다’는 진리에 따라 밤낮으로 잔디를 보살폈으며 무엇이 잔디 생육에 중요할까 고민하고 연구한 끝에 배수가 무엇보다 중요하다는 것을 알고 물 빠짐에 주력했다. 매일 새벽에 출근하고 자정을 넘어 퇴근하는 날이 일상이 되었고, 스포츠파크에서 새우잠 자는 날도 허다했다(http://blog.naver.com/ jangcoog? Redirect= Log&logNo=100081537564).

4) 정책평가 및 환류단계

남해군은 스포츠 경관농업을 통해 녹색성장의 활성화 측면에서 다양한 정책효과를 산출하였다. 먼저 환경적 측면의 효과는 첫째, 경관의 보전효과이다. 휴경지나 나대지, 사용 종료된 매립장 부지 등 쓸모없이 방치된 토지를 이용해 롤잔디를 재배함에 따라 경관보전적 가치가 크다. 둘째, 빗물 저장의 효과이다. 롤잔디 재배층 위로 비가 오면 바로 지하 토양으로 스며들어 빗물 보전의 효과가 높다. 셋째, 토사유실의 방지효과이다. 나대지를 그대로 방치하면 토사가 유실되어 수해의 원인이 되고 수계의 부영양화 되는데 이러한 문제를 해소할 수 있게 된다.

경제적 측면의 효과로는 첫째, 롤잔디의 재배에 따른 단위면적당 수익은 보리나 마늘을 능가하고 있다. 둘째, 각종 스포츠 행사나 레저 활동에 수반되는 인프라의 대체효과이다. 롤잔디 재배지 개방을 통하여 각종 스포츠나 레저 활동이 가능하여 인프라 대체에 따른 경제적 효과를 기대할 수 있다. 셋째, 롤잔디는 쌀 농업 대체효과를 기대할 수 있다. 앞으로 갈수록 쌀의 생산량은 증가할 것이고 이를 소비하는 인구는 감소하게 될 것이다. 이점에서 롤잔디 재배는 경쟁력 있는 소득원으로 대체할 수 있는 기회를 제공한다. 그 밖에 일자리 창출효과, 관광수익 증대효과를 기대할 수 있다. 그리고 롤잔디 재배를 위해서는 초기시설의 투자가 필요한데 이런 기초설비 공사에서 고용이 창출될 수 있고 그린투어리즘과 연계하여 잔디재배농민이 자신의 집을 민박으로 활용하고 관광객은 더 넓은 잔디밭에서 각종 놀이와 스포츠를 즐긴다면 외적인 부가소득을 올릴 수 있고, 이와 같은 시설들이 관광인프라로 작용하게 될 것으로 기대할 수 있다.

재배면적 1,000㎡당 예상수입은 5,400천원~12,400천원 수준이다. 쌀이 동일면적에 약 750천원의 수입을 창출한다는 점을 감안한다면 약 10배 정도의 차이가 발생한다.

스포츠 경관산업과 관련해서는 평가결과의 활용에 주목하는 것이 필요하다. 롤잔디 사업의 추진은 남해군의 환경과 월드컵 유치, 그리고 군수의 리더십과 공무원의 실행력 등이 조화된 결과로써 충분한 사업성과 발전가능성 그리고 지역경제 활성화 효과 등을 확인할 수 있다. 그리고 잔디사업의 성공적 추진은 스포츠파크 조성이라는 새로운 정책으로 진화될 수 있는 기반을 마련하였다는 점에서 중요한 의미가 있다.

2. 자원순환 강화시설(MBT) 도입

1) 정책의제설정 단계

환경기초시설의 정비는 오늘날 도시와 농촌이 직면한 공통의 문제이자 차세대 공공서비스 관리의 주요한 이슈이다. 특히 청정 관광도시를 지향하는 자치단체의 경우에는 환경기초시설의 중요성은 여타 시설에 비해 배가된다고 할 수 있다.

남해군은 1990년대 중반 이후 폐기물의 적정관리 및 처리문제가 국가적 현안으로 부각되면서 환경직 공무원들이 남해군에 배치된 일이 주요한 기회요인으로 작용하였다. 현재 남해군청 녹색성장팀장 등 환경직 공무원들의 전문성과 교섭력이 당시 국내에서는 생소하던 MBT 시설도입을 정책의제로 설정함에 있어 크게 기여하였다. 그리고 MBT 시설의 도입은 민선시대의 개막이후 급격하게 분출된 주민들의 다양한 요구사항들을 수렴하는 방식으로 추진된 정책이었다. 즉, 주민들의 민원과 직결된 환경기초시설의 집적단지화 구상을 실현하기 위해 주민들의 요구사항을 적극적으로 수렴한 점에서 그러하다.

남해군이 시범적으로 추진한 MBT시설은 당시로서는 국내 최초의 시도였다. MBT공법으로 쓰레기를 처리하는 방법은 당시 검증되지 않은 기술이었고 남해군 역시 처음에는 소각시설의 설치로 방향을 잡고 있었으나 군수의 의지와 환경직 공무원들의 결단으로 당시로서는 모험에 가까운 MBT시설을 설치할 수 있었다. 그리고 환경단체와 주민들의 소각시설 반대 및 보완요구를 군(郡)이 전폭적으로 수용하였기 때문에 가능했다.

이러한 사실은 당시 남해군의회 회의록을 통해 간접적으로 확인할 수 있다. 당시 환경도시과장이 의회에 예산안 설명을 하는 과정에서 환경단체나 주민들의 입장을 확인할 수 있다. “환경도시과장 고광훈입니다... (중략) ... 생활폐기물 소각시설 설치는 28억이 되어 있는데 주민공청회와 설명회를 통해서 하도록 하겠습니다. 이것은 환경단체나 주민들이 소각시설을 반대하기 때문에 퇴비화 시설로 바꾸는 방법으로 시범사업으로 바이오컨에서 하고 있습니다. 1년정도 해서 퇴비화 시설이 되면 그쪽으로 방향을 바꾸도록 하겠습니다.”(2001년 12월 12일 제3대 제84회 제5차 예산결산특별위원회 회의록)

2) 정책결정 단계

남해군이 2002년 벤처기업인 바이오컨(주)의 사업제안에 대한 수용여부를 결정할 당시 국내에서는 생소했던 유럽형 MBT 처리시설을 채택하게 된 주요 계기는 해당 시설의 높은 처리효율에 기인한다. 남해군의 MBT 처리시설이 지니고 있는 주요 장점은 “고열량의 RPF(폐플라스틱 고형연료) 생산, 폐기물의 사전 전처리가 불필요, 회전드럼에서 파쇄, 파봉, 건조 및 생물학적 반응이 동시에 발생, 회전드럼 내에서 유기물의 발효열에 의해 건조되므로 별도의 건조 연료비가 소요되지 않음, 고발열 양질의 고형연료(RDF) 생산이 가능” 등이다.

국내의 비교대상 시설들에 비해 이미 몇 년 앞서 2003년 가동을 시작한 남해군 MBT 처리시설은 상대적 비교우위를 확보할 정도로 우수한 기술력을 지닌 것으로 평가되고 있다. 또한 남해군은 기술력에 대한 검증작업과 병행하여 남해환경운동연합이나 중앙정부의 협력을 유도하는 방식으로 정책결정의 합리성을 제고하였다.

MBT시설 건설정책은 정책결정 과정에서 나타난 거버넌스와 관계부처와의 협의가 중요한 사항이라고 할 수 있다. 먼저, 애초에 계획되어 있었던 소각시설은 다이옥신 배출과 같은 비환경적 문제 때문에 지역 환경단체들과 주민들의 반대가 있었다. 군(郡)은 기존의 소각시설 건축계획을 밀어붙이기로 추진하지 않고 이해관계자들과의 협의를 통해 갈등을 최소화하고 합리적 대안을 모색하였다. MBT시설이 최초로 시도된다는 위험부담은 공무원들의 전문적 판단과 시운전(모의실험)을 통한 검증과정을 거치도록 함으로써 최소화하도록 하였다. 이러한 일련의 거버넌스적 접근은 기피시설 및 혐오시설 건립에 따른 지역 내 갈등을 최소화하는 중요한 함의를 제공하고 있다.

한편, 관계부처와의 협의도 중요한 과정이라고 할 수 있는데 당시 MBT시설이 갖는 법적구분이 명확하지 않아 업무 추진에 어려움이 있었다. 그러나 환경부는 용역을 통해서 MBT를 '폐기물 전처리시설‘로 정해줌으로써 법적구분의 문제를 해소해 주었다.

이러한 중앙정부와의 네트워크를 구축하여 법적인 갈등을 해결한 것이나 NGO 단체와 네트워크를 형성하여 주민갈등을 해결하는 과정은 정책결정의 절차적 합리성을 높이는 기제로 작용하였다고 할 수 있다.

MBT사업의 추진과정을 보면 단시일 내에 이루어진 것이 아니라 긴 시간동안 꾸준히 협력하고 노력한 결과라고 할 수 있다. 2001년 9월 사업의 제안에서부터 → 시험시설 운영 및 시연회 등 주민여론 형성단계 → 시운전의 문제점 도출 및 갈등 표면화 단계 → 중앙정부, NGO, 전문가 등 연계협력을 통한 갈등해결 단계 → 본격운영 단계에 이르기까지 약 8년 이라는 시간이 소요된 것을 볼 때, 정책결정의 절차와 내용의 합리성을 확보하려는 노력을 확인할 수 있다.

MBT시설의 도입은 Sabatier & Mazmanian(1980)이 제시한 정책변수 중 정책결정과정에서 나타나는 환경 및 맥락변수들이 매우 중요한 영향요인이라고 할 수 있다. 즉, 정책을 둘러싼 관련 집단들의 적극성과 자원, 그리고 대중의 지지와 관심 등이 중요한 영향요인이었다. 정책결정의 실현가능성을 제고하기 위해서는 사업타당성 검토와 직결된 실행계획의 구체성이 전제되어야 한다. 또한 추진절차의 준수와 파트너십의 구축도 결정단계에서 고려할 수 있어야 한다. 나아가 공공마케팅의 견지에서 정책결정에 반대하는 비판논리나 부작용도 최대한 흡수할 수 있어야 한다. MBT시설의 도입은 이러한 반대논리와 비판을 수용한 군청 및 공무원의 입장, 그리고 환경기초시설의 도입을 동의한 주민들의 입장이 적절히 조화된 결과로써 정책결정 단계에서 나타난 환경 및 맥락변수의 영향력이 중요한 의미를 지닌다.

거시적인 정책목표의 구체화 과정으로써 자치단체의 정책결정은 실행계획의 성격을 지니고 있다. 따라서 목표달성을 위한 전략수행에 필요한 인적, 물적 자원을 배분하는 전략적 판단과 장기적 시간스케줄을 포함하는 포괄적 성격을 지닌다. 더불어 상황에 따라 변화하는 연동계획이자, 미래 예측의 결과를 토대로 몇 가지 핵심적인 문제에 대비하는 시나리오 계획도 포괄한다.

3) 정책집행 단계

남해군 MBT시설 도입의 정책집행 단계에서는 MBT시설 도입과정 상에 나타난 문제점 및 대응방안과 관련된 내용에 주목할 필요가 있다. 신규사업의 초기 정착은 매우 어려운 문제이나 시민단체들과 주민들의 협조 그리고 담당공무원들의 전문성 등이 원활한 사업추진의 성공요인이라고 할 수 있다. 특히 전문성이 높은 분야의 시설을 민간위탁할 때 발생할 수 있는 통제의 한계를 잘 극복한 것은 중요한 함의를 제공한다. 즉, 공무원의 전문성이 확보되어 있었기 때문에 민간위탁의 효과를 거둘 수 있었던 것이다.

민간위탁의 성과를 제고하기 위해서는 민간위탁의 성공을 위한 제반조건이나 영향요인에 관한 검토가 필요하다. 민간위탁의 효과로는 업무효율화, 비용절감, 민간의 전문성과 기술의 확보, 서비스 향상, 민간의 참여기회 확대 등을 들 수 있다. 그러나 민간위탁자의 성과를 관리하는 일은 민간위탁 성공의 매우 중요한 요소라고 할 수 있다. 특히, 경쟁이 존재하지 않을 때는 시장원리에 의한 통제가 작동되기 어렵기 때문에 책임성 확보장치에 대해서 더 많은 관심을 기울여야 한다. 이런 점에서 민간위탁을 효과적으로 추진하기 위한 요건으로 강조되어야 할 것은 관리적 요소이다. 이런 맥락에서 남해군의 담당 공무원들이 전문성을 토대로 다양한 감시활동을 전개한 일은 그래서 더욱 중요성을 갖는다.

민간위탁의 활성화를 위해서는 먼저 행정서비스 민간위탁에 관한 기본법과 각 부처가 소관하는 법령 사이의 법체계상 구조적 흠결을 제거할 필요가 있다. 또한 효율성 제고를 위해 경쟁입찰방식 도입을 의무화해 경쟁 가능성을 제고시키거나 민간기업에 우선권을 부여하는 방안도 있고, 법정위탁도 해당사무에 대한 기술변화나 위탁방식의 전환을 통해 개방성을 제고하는 방안을 모색해야 한다. 나아가 검사/승인, 제작/공급, 교육/훈련 서비스의 경우는 그 경쟁 가능성을 제고하기 위한 대안으로서 복수위탁 및 경합위탁방식의 도입도 가능하다. 특히 계약방식의 다원화 및 계약기간의 신축성 제고도 필요하다(김정렬·한인섭, 2008: 279-285).

요컨대, MBT시설 도입의 정책집행의 단계에서 민간부문의 관리, 그리고 문제의 선제적 대응을 위해서 공무원들의 전문성이 확보된 것이 성공의 중요한 요인이라고 할 수 있다.

4) 정책평가 및 환류단계

남해군은 MBT 시설 활용을 통해 다양한 정책효과를 산출하였다. 먼저 환경적 측면에서 선진공법의 도입으로 인한 환경정책 변화의 신축적 대응, 2차 오염물질의 저감, 부숙토를 통한 농업생산성 증대, 주민참여형 공정관리, 재활용품 활용, 폐기물을 이용한 경제적 이익창출 구현 등이 그것이다.

다음으로 경제적 측면에서 환경부 국고보조사업을 활용한 초기 설치비용 절감 효과, 소각로 대비 41.6%의 경제성 확보, 재활용품 선별에 따른 판매수입과 소각비용 절감 등의 효과를 산출하였다.

이밖에 MBT 시설의 파급효과라 할 수 있는 자원순환 테마랜드와 자원순환 테마마을 조성이 향후 창출한 기대효과에도 주목할 필요가 있다. 자원순환 테마랜드는 폐기물을 이용한 관광자원화를 이루는 사업으로 환경기초시설을 이용한 체험 중심의 관광단지이고 자원순환 테마마을은 폐기물 에너지의 마을 내 보급, 에너지 제로마을을 조성하는 사업이다.

MBT시설의 성공은 주민-시민단체-군이 서로 파트너십을 구축하고 거버넌스적 정책추진에 기인한다. 특히 주민, 시민단체들의 양보와 전문성을 갖춘 공무원들의 노력 등은 성공의 중요한 요인이었다. 그리고 실제 MBT설비의 성과는 테마랜드 및 테마마을을 조성이라는 새로운 사업으로 확장할 수 있는 계기를 마련해 주었다고 할 수 있다.

3. 독일마을 조성사업

1) 정책의제설정 단계

남해군은 재외동포들을 주요 이주대상으로 상정해 독일, 미국, 일본 등으로 이어지는 테마형 문화마을 시리즈를 추진하고 있는데 이 사업은 당초 잔디품종개량을 위해 독일과의 교류를 추진하는 과정에서 파악한 독일동포들의 이주수요에 착안해 사업의제로 설정된 것이었다. 독일마을 조성사업은 미국과 일본을 테마로 한 전원마을 사업이 지속되고 있다는 점에서 가치를 확인할 수 있다.

독일마을 조성사업은 사전에 기획된 것이 아니라 잔디재배와 관련하여 교류를 추진하는 과정에서 아이디어를 얻어 추진한 사업이다. 독일마을 조성사업은 남해군의 지리적 여건이나 환경에 부합하는 사업이었다는 점과 남해군의 대표적인 관광사업으로 선정하여 추진한 사업이라는 점에서 의제설정단계에서 성공가능성을 높인 요인이다.

2) 정책결정 단계

남해군은 독일과의 교류과정에서 독일동포를 대상으로 한 이주민 전원마을의 조성가능성이 확인되자 동 사업의 중장기적 파급효과에 착안해 사업추진을 결정하였다. 2000년에서 2006년에 걸쳐 이루어진 독일마을 조성사업은 총 170억 원(공공 76억 원, 민자 94억 원)이 투자되는 작지 않은 사업이었다.

2008년에서 2011년에 걸쳐 190억 원의 사업비가 추가로 투자되어 사업이 진행중이다.

독일마을 조성의 정책결정단계에서는 관계부처와의 협의가 중요한 요인이었다. 독일마을은 단순히 건물만 짓는 것이 아니라 실제 독일에 거주하는 한국교포들에 대한 이주가 전제되어 있다. 그러므로 관계 부처와의 협의는 매우 중요한 과정이며, 특히 중앙정부와의 협의는 성공여부를 가늠하는 중요한 조건이었다. 남해군은 독일마을 조성과 관련하여 청와대, 행정자치부, 문화관광부의 지원을 요청하였을 뿐만 아니라 독일대사관, 한국상공회의소 등의 협조도 요청하였다. 그리고 독일의 베를린 시 등 5개 도시를 직접 방문하여 투자유치 설명회를 개최하는 등 매우 적극적으로 관계기관의 협조와 지원을 요청했다. 또한 광역자치단체인 경상남도는 국토이용계획 변경(제2종 지구단위계획)을 비롯해 남해군의 애로사항을 중앙 및 관계기관에 전달하는 창구의 역할을 수행하였다.

독일마을 사업을 둘러싼 주요 이해관계자들은 청와대, 행정안전부, 문화체육관광부, 농림부 그리고 독일대사관과 한국상공회의소 등이며, 행정안전부에서는 독일마을 사업을 위한 특별교부세 7억 원을 지원해 주었고 농림부에서는 산림의 형질변경을 위한 허가를 내어주었다.

결국, 독일마을 사업의 정책결정단계에서는 관련 주체들의 협력과 지원이 있었기에 가능한 것이었다. 특히 유기적으로 활발한 의사소통과 협조는 정책결정을 원활하게 해주는 중요한 기능을 하였다.

3) 정책집행 단계

현재 독일마을 조성사업은 초기 해외 교포들을 마을에 정착시킨다는 초기의 주된 정책목표가 정책을 집행하는 과정에서 ‘관광’의 목표가 새롭게 추가되어 수정·추진되고 있다. 그러나 독일 교포들의 정착과 관광이라는 다소 충돌되는 가치의 추진이라는 점에서 몇 가지 문제점을 노정한 것도 사실이다. 그리고 이러한 문제점들을 해결하는 과정이 본 사업의 정책집행단계에서는 중요성을 갖는다.

물론, 사업 초기에도 관광부분에 대한 고려가 있었다. 그래서 위치를 선정함에 있어서도 남해에서 가장 아름다운 절경이 어우러진 물건항을 한 눈에 바라볼 수 있는 곳으로 선정하였다.

독일마을을 추진하는 과정에서 나타난 문제점들은 담당 공무원의 인터뷰를 통해서 확인할 수 있다. “독일마을 조성 과정에서 문제점도 있었던 것이 사실입니다. 시공업체와 주민간의 갈등이 좀 있었어요. 당시 시공업체는 개인별로 선정하도록 하고 군이 5개 정도를 선택하도록 권유했었거든요. 그리고 5개 동이 착공되고 지붕자재, 시스템창호, 블록 등은 독일 현지에서 수입하는 방식으로 진행했는데 이 과정에서 개별 업자들과 주민 간의 계약 문제가 좀 나타나기도 했거든요. 소음도 문제가 되었는데 교포들하고 민박사업자들하고 관광객 간의 마찰이 좀 있었어요. 노후를 조용히 보내려고 온 분들인데 민박과 가까이 있으면서 관광객이 소음을 내고 하니까 갈등이 생긴 것이죠. 그래서 주민협의를 해서 인원수 제한 등의 조치를 해서 많이 해결되었고요. 다른 소음은 원예예술촌 공사하면서 발생한 소음인데 이제는 준공했으니까 그건 해결된 거죠. 또 다른 하나는 문화적이고 정서적인 것인데요, 독일과의 차이에서 오는 불편함이 있었습니다. 의료, 긴급구호시스템, 상가 등의 편의시설이 없다보니까 생활에 불편한 것이 사실이었고요, 독일식 생활패턴하고 한국식 생활패턴하고 다르니까 사생활 보호 같은 부분에서도 문제가 발생하기도 했습니다. 낯선 환경에다 시설도 다소 미비한 부분이 있었는데 이런 것들이 복합적으로 작용한 것입니다.”

남해군은 독일마을 조성사업에서 노정되는 문제를 해결하기 위하여 두 가지 차원에서 접근하였다. 하나는 남해군의 정책적 지원을 통한 문제해결이고 다른 하나는 주민 간 협의를 통한 문제해결이었다.

먼저, 남해군의 정책적 지원과 관련해서는 호텔, 상가 등의 편의시설 확충과 문화관 등의 문화교류 시설 제공 등을 들 수 있다. 이것은 독일마을 거주 주민들의 정착이 원활히 이루어질 수 있도록 하기 위한 대안이라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 독일마을 주민과의 대화를 통하여 독일정서와 한국정서 간의 상호 이해를 도모하는 한편 독일어 캠프 등을 실시하여 독일문화와 한국문화가 잘 융합할 수 있도록 지원책을 마련하였던 것이다.

두 번째로 주민 간 협력 및 협의를 통한 문제해결은 특히 정현태 군수 취임이후 군이 갈등에 적극적으로 개입하면서 문제해결을 유도하고 있는 실정이다. 먼저 마을회관의 강화라고 할 수 있다. 마을의 자치역량을 강화하기 위한 방안으로 마을회관을 강화하고 거기서 자율적인 협의와 협약을 할 수 있도록 유도한다는 것이다. 민박활성에 따른 소음문제가 발생했을 때 주민협의를 통해 인원수를 제한하는 것의 조치는 대표적인 문제해결 사례라고 할 수 있다. 그리고 갈등해결을 위한 마을규칙 제정 등을 유도하는 것도 문제해결을 위한 방안이라고 할 수 있다.

남해군의 사례에서는 자치단체장이 발휘하는 혁신적 리더십의 중요성을 제기해 볼 수 있다. 물론 기업가형 리더십의 존재가 성공적 정책결정을 위한 충분조건은 아니다. 하지만 미국의 경험을 통해 알 수 있듯이 안정적 제도기반의 후원을 결여한 기업가형 리더십은 실패한 개혁운동가형이나 소심한 브로커형으로의 전환가능성이 크기 때문이다(Yates, 1980: 164).

독일마을 조성정책은 Sabatier & Mazmanian(1980)이 제시한 정책변수 중 정책의 재원과 집행기관 책임자의 리더십, 집행기관 상호간의 관계 등이 중요한 영향요인이라고 할 수 있다. 단순히 유능하고 강한 지도자를 초월해 개혁과제에 착근된 리더십 체계는 지방의 변화를 유도하는 가장 핵심적 요소라는 점에서 성공적 정책집행의 중요한 요인이 된다. 또한 성공적 정책추진을 위해서는 자치단체 내부간 관계를 초월해 중앙정부와의 관계, 주민단체나 전문가 단체와의 파트너십이 지니는 중요성에도 주목할 필요가 있다.

4) 정책평가 및 환류 단계

독일마을 조성을 통해 창출할 수 있는 가장 큰 효과는 관광객 유치를 통한 지역경제 활성화일 것이다. 독일마을 특유의 아름다움과 이국적 풍경, 독일식 주택이 남해의 아름다운 자연 경관과 어우러져 국내외 관광객의 많은 관심을 받고 있는 독일마을은 관광객 외에도 TV드라마와 영화촬영지로 각광받고 있어 향후 독일마을을 찾는 관광객이 지속적으로 늘어날 것으로 예상된다. 뿐만 아니라 독일마을은 원예예술촌의 조성이라는 파급효과를 낳았다. 원예예술촌은 새로운 형태의 자연체험 공간으로서 독일마을을 찾는 관광객과 더불어 원예예술촌을 찾는 관광객도 증가하고 있다. 향후 독일문화체험 축제의 개발을 통해 미래형 관광전략인 체류⋅체험형 관광인프라 구축 및 자연과 지역문화를 연계한 생태체험문화 관광지가 될 것으로 기대된다.

독일마을 조성사업은 추진과정에서 몇 가지 문제가 노정되었으며 이러한 문제와 해결방안들은 미국마을, 일본마을 등 이후 추진된 마을조성 사업의 중요한 정책적 준거(準據)가 되고 있다.

Ⅴ. 결론

이명박 정부가 강력하게 추진하는 ‘저탄소 녹색성장’이라는 정책기조는 형용모순적 용어라고 할 수 있다. 즉, 녹색과 성장이 서로 상충되는 가치를 함께 포함하고 있다. 그래서 정책을 추진하는 공무원이나 일반 국민들에게 명확한 개념적 정의를 제공하지 못하여 관념적인 구호로 전락할 가능성이 있는 것도 사실이다.

‘형용모순적 용어’란 ‘동그란 네모’ 등과 같이 서로 양립할 수 없는 단어가 결합된 것을 의미한다. 녹색성장도 전통적 의미에서는 환경보전의 ‘녹색’과 개발을 의미하는 ‘성장’이 결합된 것으로 이해되지만 이제는 새로운 분야의 가치를 창출하여 발전한다는 새로운 개념으로 정립되고 있다.

이런 맥락에서 본 연구는 녹색성장의 선구적 사례라고 할 수 있는 남해군의 녹색성장 관련 사례를 검토하였다. 검토한 사례는 스포츠 경관농업(롤잔디 재배산업) 사례, MBT시설 도입 사례, 독일마을 조성 사례 등이다.

먼저, 스포츠 경관산업(롤잔디 재배)은 우리나라에서 처음으로 시도되는 사업으로 초기 시행착오를 겪기도 했지만 결국 스포츠파크 사업 등으로 녹색산업을 확장하는 계기가 되었다. 이 사업의 핵심 성공요인은 정책의제설정과정에서 나타난 리더의 명확한 정책목표 제시라고 할 수 있다. 물론 다른 요인들도 중요한 영향요인이라고 할 수 있지만 군수 취임 이전에 준비된 의제와 녹색산업 육성과 관련한 명확한 목표를 제시함으로써 그 이후의 과정들이 원활히 이루어질 수 있었다는 점에서 정책변수의 중요성을 확인할 수 있었다.

MBT시설의 도입은 기존 CO2 배출 방식인 소각방식에서 친환경적 방식으로 전환하는 시설로써 CO2 배출량 저감은 물론이고 자원재활용 측면에서 높은 효율성을 보이고 있는 시설이다. 이 사례가 중요한 의미를 갖는 것은 MBT시설이 당시 국내에서 처음으로 시도되는 사업이었다는 점과 주민 기피시설인 NYMBY시설의 설치가 주민들과의 협력을 통해서 이루어졌다는 점 때문이다. 즉, 정책결정 단계에서 주민들과 시민단체와 남해군이 협의를 통하여 MBT시설의 도입을 결정하였는데 남해군은 기존의 소각시설 계획을 철회하였고 주민들은 기피시설의 설치를 수용하였다. 일종의 지역 거버넌스(local governance)를 통한 정책결정이었다고 할 수 있으며 이 과정에서 남해군 환경직 공무원들의 전문성과 설득 노력도 중요한 성공요인이었다고 할 수 있다. 이러한 요인들은 환경 및 맥락변수가 중요한 성패의 핵심 영향요인이었음을 확인할 수 있다.

독일마을이 다른 지자체가 추진하는 테마마을 조성과 다른 것은 전국에서 선도적으로 시도된 사업이라는 점과 실제 독일교포들의 정착을 통한 마을조성이라는 점이다. 특히 독일마을 조성이 가져온 효과 중에 하나는 관광산업의 활성화라고 할 수 있다. 바로 인접한 원예예술촌 등을 비롯하여 나비박물관, 수목원 등을 결합한 관광패키지 개발에 결정적인 요인이 되었다는 점에서 중요하다. 정책집행 과정에서 문제점이 나타나기도 하였지만 군의 적극적인 개입과 재정적 지원 그리고 자치역량 강화를 위한 배려 등을 통해서 문제를 해결한 것은 성공의 중요한 요인이었다.

집을 건축하는데도 독일에서 직접 재료를 수입해서 건축할 정도로 현지성을 강조한 사업이었다.

요컨대, Sabatier & Mazmanian이 분류한 영향요인 중에서 정책변수와 환경 및 맥락변수가 매우 중요한 변수라고 할 수 있다. 특히 스포츠 경관농업의 경우엔 군수의 결정이 핵심 변수임을 확인할 수 있는데 이는 독일마을 조성정책으로 진화되고 있다는 점에서 녹색성장 정책에 있어서 의제설정자 혹은 정책결정자의 역할변수가 중요하다고 할 수 있다. 특히 정책목표를 명확히 제시하는 것은 무엇보다 중요한 핵심영향 변수라고 할 수 있을 것이다. 환경 및 맥락변수의 중요성은 MBT시설 도입사례에서 확인할 수 있었다. 독일마을 조성사업에서는 집행변수의 중요성을 확인할 수 있었으나 그보다는 녹색성장 정책이 갖는 진화의 측면을 확인할 수 있다는 점에서 의미를 찾을 수 있을 것이다. 반면 문제변수는 적어도 남해군의 녹색성장 사례에서는 그 중요성과 핵심영향요인이라고 하기엔 한계가 존재한다.

남해군 녹색성장 사례는 다음과 같은 몇 가지 함의를 제공한다. 먼저, 녹색성장정책은 정책의제설정이 매우 중요하다. 어느 정책이라도 모두 정책의제설정이 중요한 과정이지만 특히 녹색성장 정책의 경우에는 의제설정이 매우 중요한 요인이라고 할 수 있다. 녹색성장이라는 다소 모호하고 형용모순적 개념의 정책을 추진하기 위해서는 정책의 명확한 개념정립이 선행되어야 한다. 이럴 경우에는 지자체 장이나 리더의 역할이 매우 중요한데 정책추진의 강력한 의지와 명확한 목표를 설정하는 것은 정책의제설정에 대단히 유의미한 일이라고 할 수 있다. 이런 맥락에서 ‘저탄소 녹색성장’은 지역적 특수성을 반영한다. 산업적 측면과 환경적 측면이 강조되기 때문에 동일한 사업이라고 할지라도 지역적, 지리적, 기후적 특성에 따라 성패가 달라질 수 있다. 남해군이 녹색성장 정책을 추진할 수 있었던 배경에는 관광자원의 확보와 그 기반이 이미 조성되어 있었기 때문에 가능한 것이었다. 그러므로 녹색성장 정책은 지역적 특수성을 고려한 사업의 추진이 반드시 필요하다. 두 번째는 녹색성장 정책이 갖는 정책진화적 특성을 들 수 있다. 스포츠 경관산업, MBT시설 도입 정책, 독일마을 조성사업 등은 새로운 정책의 진화를 가져왔다. 뿐만 아니라 독일마을 조성사업 조차도 스포츠 경관산업의 진행과정에서 나타난 사업으로 녹색성장 정책은 단일 사업으로 끝나는 것이 아니라 다른 사업으로의 진화 및 확산되는 특성을 갖는다고 할 수 있다. 세 번째는 기존의 산업에서 발생되는 문제점을 해소하는 방안도 녹색성장이 될 수 있다는 것이다. 즉, 소각방식에서 MBT시설로의 전환은 엄청난 부가가치를 창출하지는 않지만 CO2 감축이라는 성과를 도출하는데 이 또한 녹색성장의 중요한 가치라고 할 수 있다. 마지막으로 ‘저탄소 녹색성장’에서 공무원의 역할에 주목할 필요가 있다. 새로운 사업에서 오는 위험과 재정부담은 민간부문의 참여에 한계로 작용한다. 그러므로 초기에는 공공부문에서 일종의 ‘격발효과(trigger event)'의 역할이 필요하다. 그리고 이를 위해서는 공무원의 전문성 확보가 전제되어야 하며 남해군의 사례가 이를 증명한다.

한편, 저탄소 녹색성장 정책은 특정 정책단계가 중요하다고 단정하기는 어렵다는 것이 사례연구의 결과이다. 물론 각 사례별로 정책의제설정 단계가 갖는 의미를 확인할 수 있었고 각 사례별로 핵심적인 단계가 있었지만 각 핵심적 단계들이 사례별로 다르다는 점에서 어느 특정 정책단계만이 중요하다고 결론짓는 것은 지나친 단순화라고 판단된다. 중요한 것은 특정 정책단계가 아니라 정책과정 전반에 대한 긴장된 관리라고 할 수 있을 것이다.

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녹색성장위원회 홈페이지(http://www.greengrowth.go.kr).

남해군청 홈페이지(http://www.namhae.go.kr).

김정렬(金正烈): 고려대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(산업구조조정과 정부-기업관계의 제도적 특성변화, 1996), 대구대학교 도시행정학과 부교수로 재직하고 있다. 한국자치경영평가원 책임전문위원을 역임하였으며, 주요 관심분야는 지방공기업, 행정개혁, 비교발전행정 등이다

<E-mail: jykim@daegu.ac.kr / 논문접수일 2010. 7. 5 / 심사개시일 2010. 7. 8 / 심사완료일 2010. 8. 17>