지방자치단체 회계기준에 대한 분석적 고찰과 발전방향

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름) : 125～144

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-환경변화와 대응의 관점을 중심으로-

An analytical review of the local government accounting standards and directions for its improvement

- In terms of response to environmental changes -

신 건 권

우리나라 지방자치단체는 현재 발생주의 복식부기 회계제도를 도입하고 있으며, 이에 필요한 지방자치단체 회계기준을 제정하여 운용하고 있다. 우리나라「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」은 2006년 10월 17일에 제정되었고 이후 2007년과 2009년에 개정이 이루어졌다. 그러나 회계기준을 둘러싼 국내외의 환경은 매우 급격하게 변화하고 있으며, 현행 회계기준을 재검토할 필요성이 높아지고 있다.

한편, 선행연구들에 의하면 지방자치단체 회계기준 시안, 공개 초안 그리고 제정안 등에 초점을 두고 문제점과 개선방향을 제시하려는 연구들이 대부분이었으며, 지방자치단체들이 현재 적용하고 있는 회계기준을 대상으로 분석적 검토를 시행한 연구는 없는 것으로 나타났다. 따라서 본 연구에서는 최근 지방자치단체 회계기준을 둘러싼 환경변화와 이의 대응 관점을 중심으로 우리나라 지방자치단체들이 적용하고 있는 현행 회계기준과 그와 관련된 몇 가지 문제점을 도출하고 그에 대한 발전방향을 논의하였다. 분석 결과을 토대로 하여 발전방향으로 지방자치단체 회계기준에 대한 체계적인 교육훈련 계획의 수립과 이행, 그리고 공공회계부문의 세계표준으로 인식되고 있는 국제공공회계기준(International Public Sector Accounting Standards : IPSAS)의 점진적 도입방안을 제안하였다.

주제어 : 회계기준, 지방자치단체 회계기준, 국제회계기준, 국제공공회계기준(IPSAS)

I. 서  론

우리나라가 발생주의 복식부기 회계제도를 도입한 것은 비교적 최근의 일이다. 정부부문에 처음으로 발생주의 회계제도의 도입가능성이 제기된 것은 1990년대 후반의 일이다. 1999년 2월 서울특별시 강남구와 경기도 부천시 등이 발생주의 복식부기 회계제도의 시범 도입기관으로 선정되었으며, 시범기관의 연차적 확대를 거쳐 2007년부터 모든 지방자치단체에 발생주의 회계제도를 공식적으로 적용하도록 하였다. 지방자치단체에 발생주의 회계제도를 도입하는 근거로 2005년 6월「지방재정법」제53조에 재무회계의 결산을 명시하였으며,「지방자치단체회계기준심의위원회」에 의해 제정된 회계기준을 내용으로 하는「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」이 2006년 10월에 공표되었고 2007년부터 시행되었다. 지방자치단체 회계기준은 지방자치단체가 수행하는 모든 일반적인 거래의 회계처리와 재무보고에 관하여 적용된다.

세계 각국은 기업회계 부문의 투명성 제고를 목표로「국제회계기준」(International Financial Reporting Standards: IFRS)을 세계표준(global standard)으로 수용하기로 하고 회계기준의 수렴화(convergence)를 추진하고 있다. 최근에는 국제공공회계기준위원회(International Public Sector Accounting Standards Board: IPSASB)가 제정한「국제공공회계기준」(IPSAS)을 사용하는 국가와 공공기관들이 증가하고 있다. IPSAS는 공공부문의 재무정보에 대한 투명성과 회계책임성 측면에서 질적 향상을 추구하여 각국의 회계기준제정기구를 도와주는 것을 목적으로 하고 있다. 또한 IPSAS는 모든 공공부문 즉, 중앙정부, 지방자치단체와 그 하부 기구들에 적용하는 것을 목표로 하며 공기업의 경우는 적용범위에서 제외된다.

지방자치단체 회계기준에 대한 분석적 고찰과 발전방향 -환경변화와 대응의 관점을 중심으로-

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름)

한편, 우리나라는 2007년 말 IFRS를 직접 번역한「한국채택국제회계기준」(K-IFRS)을 제정·공포하였고 상장기업 등에 2011년부터 적용하기로 하였다. 정부는 자본시장 자유화와 세계화 추세에 대응하기 위해서 2011년부터 상장 민간기업에 도입되는 IFRS를 공공기관에도 도입하기로 하였다. 정부가 국가회계제도 개편에 박차를 가하고 있는 것은 우리나라의 회계기준이 세계표준에 미치지 못하는 것으로 판단되고 있기 때문이다. 특히 가장 문제가 되고 있는 것은 국가채무부문이다. 왜냐하면 주요 국가들은 국제통화기금(IMF)이 2001년에 내놓은 정부재정통계편람(GFSM, 2001)에 의거해 국가채무를 계산하는 데 반해, 우리나라는 IMF가 1986년에 내놓은 옛 정부재정통계편람(GFSM, 1986)을 바탕으로 만든 국가재정법에 따라 국가채무를 계산하고 있기 때문이다. 이로 인해 우리나라의 국가채무 계산결과는 신뢰성과 다른 나라와의 비교가능성이 없게 된다.

지방자치단체 회계기준은 지방재정운영에 엄청난 변화를 가져올 수 있다. 그 동안 여러 전문가와 행정실무자들이 참여하여 회계기준 시안을 만들었고, 다양한 의견수렴 과정을 거쳐 2006년 10월에 현재의「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」을 제정하였다. 그러나 회계기준을 둘러싼 국내외의 환경은 최근 매우 급격하게 변화되고 있으며, 이에 따라 현행 회계기준의 선진화와 체계적인 재검토의 필요성이 높아지고 있다. 또한 회계기준의 도입과 관련하여 고려해야 하는 문제는 회계기준에 대한 체계적인 교육훈련이 필요하다는 점이다. 왜냐하면 우리나라의 지방공무원제도는 순환보직제도를 기반으로 하고 있으며, 담당 공무원들의 회계에 대한 지식이 높지 않기 때문이다(임성일, 2001).

조직은 일정한 사회 속에서 자원을 제공하고 그의 목표와 활동을 제약하는 환경과 밀접한 관계를 가지고 있으며, 환경변화에 능동적으로 대응하지 않는다면 자연적으로 소멸할 수밖에 없을 것이다. 따라서 지방자치단체의 경우도 회계기준을 둘러싼 최근의 국내외 환경변화(지방자치단체의 발생주의 복식부기제도 도입, 기업부문의 IFRS 도입, 공공회계부문의 IPSAS의 도입 추세 등)를 회계기준 개정과 개편의 과정에 반영하는 것이 요청된다.

따라서 본 연구에서는 최근 지방자치단체 회계기준을 둘러싼 환경변화와 이의 대응 관점을 중심으로 우리나라 지방자치단체들이 적용하고 있는 현행 회계기준과 그와 관련된 몇 가지 문제점을 도출하고 그에 대한 발전방향을 논의하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

이론적 배경에서는 먼저, 회계기준의 제정 형식과 최근 추세를 살펴보고 다음으로, 국내외 공공회계기준의 제정 현황과 그들의 비교 및 영향을 분석한다. 마지막으로, 지방자치단체 회계기준과 관련된 연구와 회계교육에 대한 연구로 구분하여 검토하고자 한다.

1. 회계기준 제정 형식과 최근 추세

1) 회계기준의 제정 형식

국내외에서 적용되고 있는 회계기준의 제정 형식은 법조문식, 기준서식(statement format) 및 절충형의 세 가지가 있다(이 효, 2003).

<표 1> 회계기준의 제정 형식 비교

구분	법조문식	기준서식	절충형
형태	조문화된 법률형식	주제별 설명식의 보고서형식	법조문식과 기준서식의 절충형
장점	높은 이해용이성 단순성, 명확성	설명과 해설의 풍부성	회계기준 항목별 압축설명
단점	충분한 설명의 곤란성 별도의 준칙, 해설서 필요	전체 내용이 방대하므로 이해하는데 많은 시간과 노력이 요구됨	중간적 형태로 특성 모호
사례	지방자치단체 회계기준에 관한 규칙	K-IFRS(한국채택국제회계기준)	-

자료: 이 효(2003). 지방자치단체 회계기준(시안)의 주요 특징과 향후 과제.

「한국정부회계학회 하계세미나 논문집」: p.26을 참조하여 수정 작성.

첫째, 법조문식은 현행 법령체계를 따르는 것으로 규정중심(rule-based)의 회계기준 제정 체계를 말한다. 이는 법규명령(법률-시행령(대통령령)-시행규칙(총리령 및 부령)의 형식을 가진다. 이 방식은 회계기준을 간략화 된 조문형식으로 제정하므로 이해하기가 매우 용이하며, 전체구조가 단순하고 명확성이 높다는 장점을 가지고 있다. 반면 회계기준의 내용을 충분하게 설명하기 어렵다는 단점이 있으며, 별도의 준칙이나 해설서 등을 필요로 한다. 우리나라의 현행 「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」은 법조문식에 의해 제정된 회계기준으로 볼 수 있다.

규정중심 회계기준이란 현행 한국의 법조문과 같은 형태라는 뜻이다. 즉 법에서처럼 어떤 상황이면 어떻게 회계처리를 해야 하는지가 명확하게 규정으로 정리되어 있는 것이다. 따라서 회계처리 담당자의 입장에서 보면 규정을 참조해서, 규정에 적혀있는 대로 회계처리를 하면 된다.

둘째, 기준서식은 회계기준의 내용을 주제별로 상세하게 설명하는 보고서형식으로 원칙중심(principle-based)의 회계기준 제정 체계를 말한다. 이는 회계기준에 관한 이론적 배경, 각 항목에 대한 토의 의견, 재무제표의 양식사례, 용어해설 등 회계기준 및 재정보고에 관한 전반적인 내용을 상세하게 기술한다. 이 방식은 회계기준의 각 항목을 상세하고 풍부하게 설명하고 해설할 수 있다는 장점이 있다. 반면 회계기준의 전체 내용이 방대하므로 이해하는데 많은 시간과 노력이 요구된다는 단점을 가지고 있다. 우리나라의 K-IFRS가 이에 해당한다.

원칙중심 회계기준은 규정중심 회계기준과는 전혀 다르다. IFRS 상에서는 구체적인 회계처리 절차가 규정되어 있는 경우가 거의 없다. 대부분 어떻게 회계처리를 해야 하는지 ‘원칙’만을 제시하고 있을 뿐이다. 또는 기업이 다양한 회계처리 방법 중 하나를 선택해 적용할 수 있도록 자율권을 준 경우도 빈번하다.

셋째, 절충형은 법조문식과 기준서식의 절충 형태를 의미하는 것으로, 일반적으로 십진법에 의해 회계기준의 내용을 체계적으로 압축하여 설명하는 방식을 말한다. 이는 중간적 형태로 특성이 모호하다는 특징을 가지고 있다.

2) 회계기준 제정의 최근 추세

자본시장의 세계적인 활성화와 함께 기업회계 부문의 IFRS는 정적에서 동적으로, 수동적에서 긍정적 회계기준으로 변화하고 있다. 과거에는 개별 국가들이 자국의 회계기준과의 조화를 위하여 노력하는 형태였으나, 최근에는 IFRS와의 합치를 활발히 추진하고 있다. 범세계적으로 통용될 수 있는 IFRS의 수용은 기업의 비용을 줄이고 재무수치의 신뢰성을 높여 이해관계자들의 의사결정에 효율성을 제고할 것이다. 또한 국제화시대에서 IFRS의 범세계적 수용은 비용을 초과하는 효익을 산출할 것으로 기대되고 있기 때문에 자국의 회계기준과 IFRS와의 합치와 관련하여 사안별 각론에 대한 이견이 있음에도 불구하고 총론적으로는 표준화에 동의하고 있다. 구체적으로 IFRS를 채택할 예정의 국가들은 IFRS를 전면적으로 수용하거나 대안으로 허용하는 양상으로 변화하고 있다. 이러한 국제적 추세를 고려할 때, 우리나라도 IFRS의 수용에 관한 장점과 문제점을 조사 분석하여 회계시스템의 선진화·국제화 등에 적극적으로 활용해야 할 것이다. IFRS의 수용은 국제적 표준화의 관점에서 회계기준의 제정 및 적용의 효율성을 제고할 수 있지만 사회, 문화 및 경제적 환경의 국가별 다양성 등은 IFRS의 효과성을 제약할 수 있다. 따라서 IFRS의 수용은 타당성, 장단점 및 문제점 등에 대한 철저한 검토와 분석을 필요로 한다. 우리나라는 정부와 회계기준제정기관이 공조하여 IFRS와의 합치를 계획하고 있는 바, IFRS의 수용과 관련하여 IFRS 수용의 필요성과 효익, 한계와 장애요소 그리고 IFRS 수용에 따른 장단점, 방안 및 전략에 대한 철저한 분석이 시행되어야 할 것이다(최국현, 2004).

회계학이란 원래 설명식으로 때로는 사례중심으로 탄력적으로 운용되어야 하는 학문의 특성이 있다. 그러나 우리나라의「기업회계기준」은 처음부터 법조문의 형식을 유지하여 왔기 때문에 실무상 적용에 필요한 상세한 규정들이 결여되어 있고, IFRS나 미국의 재무회계기준과의 비교도 사실상 불가능하다는 비판을 받아 왔다. 또한「기업회계기준」을 일관하는 기본 입장이 정립되어 있지 않아서 기준의 중립성이나 독립성이 훼손되는 경우가 많았다(한국회계기준원 회계기준위원회, 2000). 이를 개선하기 위한 일환으로 민간주도의 회계처리기준을 만들기 위해서「한국회계기준원(Korea Accounting Institute: KAI)」이 발족되었다. 동 기준원은 우리의 회계처리기준을 IFRS의 회계처리기준과 정합성을 갖도록「기업회계기준서」를 제정·공표하였다. 그리하여 IMF를 거치면서 반강제적으로 미국의 회계처리기준을 받아들여 개정·시행한 지 얼마 되지 않은 우리의 회계처리기준은 또다시 글로벌한 개정태풍을 맞게 되었다. 개별재무제표를 공시하는 한국의 재무회계정보가 국제적 정합성에 미흡하다는 비판이 거세지자, 2011년부터는 IFRS를 완전수용·일괄적용하기로 로드맵을 확정하였다.

회계기준위원회가 활동하기 이전 우리나라의「기업회계기준」은 형식과 내용면에서 국제적인 회계기준과 다소 차이점이 존재하였다. 특히「기업회계기준」의 형식이 기준서식이 아닌 법조문식으로 제정되어 왔으며, 특정 회계문제가 발생하여 수정이 필요한 경우에는 해당 부분을 수정하여 개정된「기업회계기준」으로 공표하는 방식을 취해왔다. 따라서 회계기준과 관련하여 일관성의 결여, 자의적 해석의 여지, 정부의 규제 지향적 의지가 반영된 회계기준 제정 등 여러 가지 문제점을 가지고 있었다.

IFRS의 수용을 통한 장점은 첫째, 회계정보의 신뢰성과 비교가능성을 높일 수 있으며 둘째, 다국적기업의 국제상장(cross-border listing)의 활성화를 촉진하여 자본시장의 국제화에 기여하며 셋째, 다국적기업의 해외사업과 관련한 재무제표의 작성, 투자기회의 평가, 성과측정 및 분석, 경영통제정보의 제고, 국제간 기업합병 등에서 비용절감 효과 및 국제회계법인과 조세당국은 감사 및 조세업무의 효율성을 제고할 수 있다. 한편, IFRS의 수용의 어려운 점은 첫째, 각 국가마다 현존하는 회계시스템의 국가 간 차이의 원인을 완전히 제거하기 어려우며 둘째, IFRS의 수용을 집행하고 감독할 수 있는 법적 구속력의 결여 셋째, 국가 간 이해관계 및 국민정서가 복잡하게 얽혀 있는 국제관계의 국가주의 등이 있다(최국현, 2004).

2. 공공회계기준의 제정 현황, 비교 및 영향 분석

1) 공공회계기준의 제정 현황

(1) 지방자치단체 회계기준

지방자치단체 회계기준이란 발생주의 복식부기 회계제도 도입에 따른 지방자치단체의 회계처리 및 결산재무보고서의 작성기준을 정의하고, 경제적 사건을 측정하여 이를 기록·분석·보고하는 절차와 제반사항을 규율하는 규정을 말한다(서원교, 2008).

우리나라의 지방자치단체의 회계기준, 원칙 등은 모두 법령에 규정되어 있으며,「지방자치법」이나「지방재정법」과 같은 기본법규들과 이들 기본법규를 보완하고 있는 개별 법규들이 각기 다른 측면의 회계기준을 부분적으로 포함하고 있다. 이처럼 회계기준들이 여러 법령에 산재되어 있다는 점에서 체계적인 회계기준이 존재하지 않는다고 할 수 있다. 또한 회계관련 규정들은 예산, 재정, 회계가 혼합되어 있으며, 회계처리에 관한 기준 뿐만 아니라 지방자치단체의 운영절차와 사무관리의 지침적 성격을 많이 띠고 있다는 점에서 회계학적인 의미의 지방자치단체 회계기준이라고 보기 어려운 측면도 존재한다. 더욱이 회계 관련 법률들은 체계적인 분석에 기초하여 종합적인 시각에서 제정되었다기보다는 필요에 따라 개별적으로 제정되었기 때문에 상호 중복된 내용들은 쉽게 변경시킬 수 없다는 점이다. 정부회계는 지방자치단체회계 정보이용자들에게 가장 적절한 정보를 제공하여야 하기 때문에 회계환경의 변화에 따라 회계기준은 수정되는 것이 보통이다.

우리나라「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」의 제정 연혁은 <표 2>와 같이 요약할 수 있다. 행정안전부가 외부용역을 통해 2000년 5월에 연구안(가안)이 작성되었으며, 그 후 다수의 관련자와 전문가로 구성된「회계제도개선협의회」에 의해 여러 차례 시안을 수정·보완하여 2003년 9월에 5차 시안이 마련되었다. 그러나 구성이나 내용면에서 몇 가지 보완할 사항이 발견되어 행정안전부에서는 2003년 8월에 학계, 회계사 등의 전문가와 공무원 등 15명으로 구성된「지방자치단체회계기준심의위원회」를 구성하여 2004년 5월 공개 초안을 확정하였다. 이후 공개 초안을 보완하여 2005년 7월에 제정안을 마련하였고, 2006년 10월 17일 행정안전부령 제348호로「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」이 공포되었다. 이 규칙은 2007년 1월 1일부터 최초 시행된 이후 2007년 12월 26일에 제1차 개정, 2009년 12월 31일에 제2차 개정에 이루어져 오늘에 이르고 있다.

<표 2> 지방자치단체 회계기준에 관한 규칙의 제정 연혁

구 분	시 점	주요 내용 및 특징
연구안(가안) 작성	2000. 5	▪행정안전부(현재 행정자치부) 외부용역으로 전문가 그룹에 의한 회계기준 연구안(가안) 작성
1차 시안	2000. 7	▪연구안(가안)을 토대로 연구결과에 대한 토론 및 논평을 통해 기준 시안의 기본골격 구성
2차 시안	2001. 3	▪1차 시안의 보완
3차 시안	2002. 5	▪1차 시험적용(부천시, 강남구)에 따른 보완
4차 시안	2002.10	▪재무제표 구성요소 및 형태에 관한 수정 및 보완
5차 시안	2003. 9	▪회계기준 체계의 조정 작업
공개 초안	2004. 5	▪시안을 수정 보완하여 공개초안 완성
제정안	2005. 7	▪지방자치단체 회계기준 제정안 완성
회계기준 공포	2006. 10	▪행정안전부령 제348호로 회계기준에 관한 규칙 공포
1차 개정	2007.12	▪지방자치단체 회계기준 제1차 개정
2차 개정	2009.12	▪지방자치단체 회계기준 제2차 개정

현행「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」은 총 8개 장 61개 조문과 부칙 그리고 5개의 별지 서식으로 구성되어 있다. 지방자치단체 회계기준은 그 형식에 있어서「기업회계기준」과 유사한 법조문식을 따르고 있다. 이는 KAI가 기업회계에 적합한 기준으로 채택한 K-IFRS에서 사용하는 기준서식과는 다른 방향이지만 기준의 내용이 명확해야 하는 정부회계 특성과 회계기준의 도입 역사가 일천하기 때문에 선택한 것으로 판단된다. 각 장의 구성은 <표 3>과 같다.

<표 3> 지방자치단체 회계기준에 관한 규칙의 구성

장 구분	조문 구분	주요 내용
제1장 총칙	제1조 - 제6조	▪목적, 적용대상, 정의, 재무보고의 목적, 일반원칙, 회계실체 등을 기술
제2장 재무보고서	제7조 - 제9조	▪재무보고서의 구성, 재무제표, 재무제표의 작성원칙 등을 포괄적으로 기술
제3장 재정상태보고서	제10조 - 제25조	▪재정상태보고서 정의, 자산, 부채 및 순자산 정의, 자산과 부채의 인식기준, 재정상태보고서의 작성기준, 자산과 부채 그리고 순자산의 분류 등을 기술
제4장 재정운영보고서	제26조 - 제34조	▪재정운영보고서 정의, 수익과 비용의 정의, 수익과 비용의 인식기준, 재정운영보고서의 작성기준, 수익과 비용의 분류 등을 기술
제5장 현금흐름보고서	제35조 - 제37조	▪현금흐름보고서 정의, 현금흐름의 구분, 현금흐름표의 작성기준 등을 기술
제6장 순자산변동보고서	제38조 - 제39조	▪순자산변동보고서 정의, 순자산의 증가와 감소 등을 기술
제7장 결산총평, 주석, 필수보충정보 및 부속명세서	제40조 - 제44조	▪결산총평, 주석, 필수보충정보, 부속명세서, 결산총평 등의 의미와 작성지침을 기술
제8장 자산 및 부채의 평가	제45조 - 제61조	▪자산과 부채의 평가기준 그리고 회계변경과 오류수정, 재정상태보고서일 후 발생한 사건 등의 특수한 회계처리에 대한 사항을 기술
부칙		▪시행일, 경과조치 등

자료: 행정안전부,「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」, 2009년 12월 31일 개정을 참조해 작성.

지방자치단체 회계기준의 적용대상은 기초자치단체(시･군･구)와 광역자치단체(서울특별시, 광역시, 도 및 제주특별자치도)이며,「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」은 지방자치단체가 수행하는 모든 일반적인 거래의 회계처리와 재무보고에 대하여 적용한다. 또한 지방자치단체 회계기준에 대한 해석, 실무회계처리에 대한 구체적인 사항은 행정안전부장관이 별도로 정한「지방자치단체 재무회계 운영규정」에 따라야 한다. 이 규정에는 회계순환과정에 관한 규정(회계처리 지침 총설, 회계과목 분류와 회계처리, 결산 및 재무보고서 작성 등), 회계기준 적용에 관한 규정(「지방자치단체 회계기준 해설」등)이 포함된다. 또한 이 기준에서 정하는 것 이외의 사항에 대하여는 일반적으로 인정된 회계원칙 및 일반적으로 공정·타당하다고 인정되는 회계관습에 따른다(규칙 제2조).

(2) 국제공공회계기준

국제공공회계기준(IPSAS)이란 국제회계사연맹(International Federation of Accountants: IFAC)의 IPSASB가 정부 및 지방자치단체 등 공공부문에 적용할 회계기준의 세계표준으로의 역할을 하기 위해 제정되는 공공부문 회계와 재무보고의 국제표준을 말하며, 공공부문의 재무정보에 대한 투명성과 회계책임성 측면에서 질적 향상을 추구하여 각국의 회계기준제정기구를 도와주는 것을 목적으로 하고 있다. 이는 현금주의와 발생주의 회계에 모두 적용가능하나 발생주의를 권장하고 있으며 IFRS의 내용에 기초를 두고 있다(김경호, 2006과 2008).

IFAC가 2000년에 IPSAS No.1 재무제표의 작성과 표시(Presentation of Financial Statements)를 발표한 이래 지속적으로 제정되고 있으며, 2000년대에 들어서 이미 중요한 국제기구들(NATO, OECD 등)과 개별 국가들(호주, 핀란드, 캐나다, 뉴질랜드, 영국 등)은 IPSAS를 공공부문의 통일된 회계기준으로 도입하고 있다. 2010년 8월 현재 발간된 IPSAS는 총 32개(발생주의회계 관련 기준서 31개, 현금주의회계 관련 기준서 1개)로 구성되어 있으며, 추가적인 기준서가 준비되고 있다. 발생주의회계를 적용하는 경우의 주요 재무제표는 재정상태보고서(statement of financial position), 재정운영보고서(statement of financial performance), 현금흐름보고서(cash flow statement), 순자산변동보고서(statement of changes in net assets/equity)가 포함된다. 한편, 현금주의회계를 적용하는 경우의 주된 재무제표는 현금수지보고서(statement of cash receipts and payments)가 해당된다.

자세한 사항은 http://www.ipsas.org/en/ipsas_standards.htm을 참조하기 바란다.

2) 공공회계기준의 비교와 영향 분석

(1) 비교

앞에서 우리나라 지방자치단체 회계기준인「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」과 최근의 세계표준으로 널리 수용되고 있는 IPSAS의 내용을 간략히 제시하였다. 지방자치단체 회계기준과 IPSAS의 차이는 <표 4>와 같이 요약할 수 있다.

첫째, 지방자치단체 회계기준은 규정중심의 법조문식이라면 IPSAS는 원칙중심의 기준서식을 따르는 회계기준이라고 볼 수 있다.

둘째, 지방자치단체 회계기준은 국가기관에 의해 제정되는 법률에 의한 회계규정이므로 수정과 변경이 용이하지 않은 반면, IPSAS는 회계환경 변화에 따라 회계기준의 수정이 용이하다는 특성을 가지고 있다.

<표 4> 지방자치단체 회계기준과 IPSAS의 차이

구분	지방자치단체 회계기준	IPSAS(국제공공회계기준)
의의	발생주의 복식부기 회계제도 도입에 따른 지방자치단체의 회계처리 및 결산재무보고서의 작성기준을 정의하고, 경제적 사건을 측정하여 이를 기록·분석·보고하는 절차와 제반사항을 규율하는 규정	정부 및 지방자치단체 등 공공부문에 적용할 회계기준의 세계표준으로서의 역할을 하기 위해 제정되는 공공부문 회계와 재무보고의 국제표준
제정형식	규정중심의 법조문식	원칙중심의 기준서식
수정용이성	국가기관에 의해 제정되는 법률에 의한 회계규정이므로 수정과 변경이 용이하지 않음	민간단체에 의해 제정되는 회계기준 이므로 쉽게 수정과 변경이 용이함
제정기구	정부기관(행정안전부 산하「지방자치단체회계기준심의위원회」)	민간단체(IPSASB)
장점	단순하고 이해하기 용이	주제별로 충분한 설명과 해설이 가능
단점	충분한 설명과 해설이 어려움	전체 내용과 구조가 방대하여 이해하는데 시간과 노력의 투입이 필요

셋째, 우리나라의 지방자치단체 회계기준은 행정안전부 산하인「지방자치단체회계기준심의위원회」에서 제정하고 있는 반면, IPSAS는 민간단체인 IPSASB에 의해서 제정되고 있다.

넷째, 지방자치단체 회계기준은 법조문식으로 되어 있어서 단순하고 명확하며 이해하기 쉽다는 장점을 가지고 있지만 특정 주제에 대해서 충분하게 설명하고 해설하기 어렵다는 단점을 가지고 있다.

마지막으로, IPSAS는 기준서식으로 제정되어 있어서 주제별로 충분한 설명과 해설이 가능하다는 장점을 가지고 있는 반면에 전체 내용과 구조가 방대하여 이해관계자들이 이해하는 데는 많은 시간과 노력을 필요로 한다는 점에서 한계가 있다.

(2) 영향 분석

회계변화는 시스템의 변화(형식의 변화)와 실무관행의 변화(내용의 변화)의 두 단계로 진행된다. 시스템의 변화는 단기적으로 전환이 가능하지만, 실무관행의 변화는 그렇지 않을 수도 있다. 만일 시스템의 변화가 사회적 합의(social consensus)에 기반을 두고 있다면 실무관행도 변화된 시스템에 적응해 나갈 것이다.

1997년 금융위기와 IMF 차관도입은 우리나라 회계제도의 선진화를 추진하게 하는 동인으로 작용하였다. 이에 따라 정부는 회계제도 개혁의 필요성을 인식하고 다양한 개선방안을 모색하기 시작하였다. 이를 위해 민간회계기준제정기구인 KAI「회계기준위원회」가 설치되었고, 현재는 회계정보의 신뢰성과 투명성을 확보하기 위해서 IFRS를 전면 수용하는 방향으로 정책방향을 설정하고 지속적으로 추진하고 있다. 그러나 금융위기 이후 우리나라에서 진행된 회계제도의 개혁은 정부주도로 수행된 측면이 강했으며 IFRS와 영미식의 회계기준을 여과 없이 수용하는 형태로 진행되었다. 이에 따라 형식적인 측면에서는 제도의 선진화가 이루어졌으나 내용면에 있어서는 많은 갈등의 소지를 남겨두고 있는 것도 사실이다(최종서, 2002).

공공회계부문의 경우도 기업회계와 마찬가지로 대다수의 많은 국가들이 공공부문의 재무정보에 대한 투명성과 회계책임성의 확보를 위해서 국제적으로 통일된 공공회계기준이라고 볼 수 있는 IPSAS를 도입하고 있거나 도입을 추진하려는 추세를 보이고 있다. 이에 따라 공공부문의 회계기준이 현행 법조문식 회계기준에서 기준서식 회계기준으로 변화되고 있다.

이러한 환경변화에 직면하여 우리나라 공공부문의 회계기준의 하나인 지방자치단체 회계기준은 어떻게 대응할 것인가가 매우 중요한 문제로 대두되고 있다. 따라서 우리나라의 회계기준과 새로 도입하는 IPSAS가 불일치하는 부분에 대해서는 앞으로 면밀한 분석과 이에 근거한 제도의 점진적 보완이 필요할 것이다.

<표 5> IPSAS의 도입 영향에 대한 분석

긍정적인 영향(찬성론)	부정적인 영향(반대론)
▪공공부문의 재무정보와 회계의 투명성 확보가 가능하다 ▪회계기준을 국제적 수준으로 정비함으로써 향후 지속적 발전을 위한 건전한 기반을 확보하게 할 수 있다 ▪회계기준 제정에 투입되는 시간과 노력의 절감이 가능하다 ▪IPSAS가 최선책은 아닐지라도 차선책은 될 수 있다 ▪민간단체가 IPSAS의 제정주체가 되는 경우 객관성과 전문성을 확보할 수 있다 ▪공공부문의 국가경쟁력 제고에 기여할 수 있다.	▪우리나라의 지방자치단체 실무현실을 무시하고 IPSAS를 도입하면 실무계의 저항에 직면할 수 있다 ▪단기간에 현실과 거리가 있는 회계기준들을 지나치게 양산하여 지방자치단체 회계실무가들이 이를 충분히 이해하고 반영하기에는 역부족이다 ▪지방자치단체 회계와 회계기준의 도입 역사가 매우 짧고 IPSAS의 내용이 방대하므로 관련 공무원들의 지식 부족으로 교육훈련의 필요성이 증대될 것이다 ▪회계기준 제정과정이 충분한 여론수렴 과정을 거치지 않고 일방적으로 진행될 수 있다 ▪기존의 관행과 많은 차이가 나는 변화를 급속하게 추진할 경우 운용에 따른 사후적 검토와 보완에 오히려 더 많은 비용을 수반할 수 있다

자료: 최종서(2002). 회계제도개혁의 현황과 과제.「한국회계정보학회 회계정보 정책토론회」: p.9를 참조하여

수정 작성.

회계기준의 변경의 결과는 <표 5>에 제시된 것처럼 긍정적인 측면과 부정적인 측면이 공존할 수 있다. 이러한 양 측면의 존재에도 불구하고 IFRS를 도입하는 기본방향에 대해서는 많은 전문가들이 동의하고 있는 상황이다. 다시 말해서, 시장경제의 패러다임에 보다 부합하는 회계투명성의 제고를 지향하는 것이 시대적 요청임에 대해서는 대체적인 공감대가 형성되었다고 볼 수 있다.

3. 선행연구의 검토

1) 지방자치단체 회계기준 관련 연구

우리나라 지방자치단체 회계기준의 정립과 개선을 위한 대다수의 연구들(서원교, 2000; 임성일, 2001; 이 효, 2006; 이삼주, 2006; 정윤한, 2006 등)은 회계기준의 설정과 제정 그리고 제정 후에 나타날 수 있는 제반 문제점과 이의 개선에 중점을 두고 논의하였으며 심층적인 분석이 부족했던 것으로 나타났다. 지금부터는 본 연구의 분석대상과 범위에 관련이 있다고 판단되는 소수의 연구들(이 효, 2003; 김경호, 2006, 2008)을 중심으로 분석적으로 검토하고자 한다.

이 효(2003)는 지방자치단체 회계기준(시안)의 주요 특징을 논의하고 향후 과제를 제안하였다. 주요 내용은 지방자치단체 회계기준(시안)의 수립과정, 개정경과, 기준(시안)의 체계, 재무보고서의 구성, 재무제표의 특징 등을 종합적으로 검토하고 이를 토대로 기준의 구성 체계와 제정형식에 관한 개선 그리고 국가회계기준과의 연계 문제를 논의하였다. 연구를 통해 제안한 몇 가지 개선 대안을 검토하면 다음과 같다.

첫째, 현행 시안의 체계가 재무제표에 초점을 두고 있어서 정부부문에서 요구하는 재정보고체계, 성과보고, 재정분석 및 통계 등과 관련한 보다 포괄적인 접근과 방향성을 지니도록 조정해야 한다고 보았다. 이러한 상황을 인식하여 외국의 사례, 중앙정부회계기준(시안) 등을 종합적으로 검토하여 지방자치단체의 재정상황에 관한 정보를 충분히 제공하고 주민 등 정보이용자의 이해가능성과 정보공개 요구를 반영하는 측면을 고려하여 기준체계의 조정방향을 제안하였다. 제안된 내용은 다음의 두 가지 사안이었다. ① 지방자치단체의 회계처리를 위한 기준 및 규칙 등은 기본적으로 회계기준 분야와 회계지침서 분야를 구분하여 회계기준에서 일반원칙과 재무보고를 중심으로 종합적으로 기술하고, 세부적이고 구체적인 설명(예: 과목별 해설 등) 또는 개별 과목에 관한 회계처리사항은 회계지침서에 포함하는 것이 바람직하다. ② 지방자치단체 회계기준의 구성은 재정보고를 비롯하여 통합재정, 성과보고, 재정분석과 통계, 회계정보의 공시 등에 대한 내용을 포함하여 종합적 관점에서 체계성을 강화하도록 한다. 그리고 회계지침서의 구성은 특징적인 사항에 대해 기준서와 유사한 방식으로 서술형으로 기술하여 설명하며 기존의 지침을 포괄하는 방식을 채택할 수 있을 것이다.

둘째, 현행 지방자치단체 회계기준(시안)은 법조문 방식에 의하고 있으나, 회계기준이 추구하는 목적에 비추어 지방자치단체 재정보고와 회계처리와 관련한 제반 규정사항을 충분하게 설명하기에는 한계가 있을 수 있다. 이와 관련하여 외국의 사례조사와 유형간 비교검토를 통해 합리적인 방향을 설정하도록 한다. 예컨대, 법조문방식과 기준서방식의 절충형으로 십진법에 의한 회계기준 수립 대안을 검토할 필요가 있을 것이다.

셋째, 기본적으로 국가와 지방자치단체는 법적으로 밀접한 관련성을 지니고 있으며 특히, 재정 및 예산운용상에서 국가시책의 수행, 국가와 지방자치단체간 기능 배분 등의 관점에서 자치단체의 행정과 재정 운영은 국가 전체적인 기본 틀 속에서 일관성이 유지되어야 한다. 제도적인 관점에서 볼 때 지방자치단체의 행정과 재정제도는 국가제도와 연계되어 운영되므로 예산집행의 결과를 다루는 정부회계에 있어서도 그 회계처리 및 재무보고기준이 상호 연계 운영되어야 한다. 결국 국가와 지방자치단체 간 회계처리의 상호 연계성을 확보하여 국가전체의 재무제표를 작성하여 재정상태와 성과를 보고함으로써 국민에 대한 정보제공 요구 및 재정운영의 투명성을 확보하는데 기여할 수 있다.

이 효(2003)의 연구는 5차 시안을 대상으로 분석했기 때문에 이후에 마련된 공개초안이나 제정안을 반영하지 못했다는 점에서 한계가 있다. 그러나 국가회계기준과의 연계를 강조하고, 제정형식에 대한 대안을 제시했다는 점에서 의의가 있다고 사료된다.

김경호(2006)는 IPSAS의 최근 동향과 기준서의 목록과 내용, 각국의 IPSAS의 수용 현황 등을 개괄적으로 소개하였으며, 국제적으로 공공부문에서 IPSAS를 그대로 수용하거나 내용의 대부분을 받아들인 공공회계기준을 작성하는 것이 추세인 점을 감안할 때 우리나라의 경우 공공회계기준의 제정에 대한 현재의 접근방법이 적절한가에 대한 재고의 필요성이 있다고 보았다. 본 연구는 IPSAS에 대한 단순한 소개에 그치고 있어서 한계를 가지고 있다. 그러나 국내 소개가 제대로 되어 있지 않은 상황에서 기준서식으로 되어 있는 IPSAS의 목적, 세계 각국의 적용 현황, 주요 아젠다와 내용 등을 소개하고 있다는 점에서 그 의의를 찾아 볼 수 있다.

김경호(2008)는 우리나라 정부부문에 IPSAS를 도입･적용하여 정부부문 회계에 있어서도 국제적 정합성을 가지기 위한 방안을 모색하였다. 우리나라의 현 상황을 고려할 때 가장 적합한 접근방법은 현행과 같은 독자적 기준제정 체계는 유지하되 중앙정부와 지방자치단체의 회계기준을 통합하여 통일된 정부회계기준의 체계를 가지고 형식과 내용상 IPSAS에 최대한 근접을 추구하는 방안을 최선책으로 결론지었다. 또한 이를 위해서는 IPSAS의 적용을 위한 세부지침 및 사례의 개발과 정부회계전문가의 양적 질적 확대가 필요하며 정부회계의 원활한 시행을 위한 상설조직을 만들 필요성이 있다고 보았다.

한편, 김경호(2008)의 연구에서는 우리나라 정부부문에 있어 IPSAS의 도입여부, 시기와 방법에 대한 관련 전문가의 의견을 조사･분석하기 위해 전문가 집단(교수 27명, 공무원 32명, 공인회계사 21명, 기타 14명 등)을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사의 결과, ① 다수의 응답자들이 공공부문회계에도 국제적 정합성(international convergence)이 필요하다고 생각하며 전반적으로 우리나라에 IPSAS 도입을 찬성하는 의견이 다소 우세한 것으로 나타났으며, ② IPSAS의 가장 선호되는 도입방법은 IPSAS 형식과 내용을 최대한 반영하여 독자기준을 제정하는 방법이나 기업회계와 같이 IPSAS 내용을 직역한 K-IPSAS 제정하는 것을 선호하는 응답자도 많아 다수의 전문가들이 IPSAS를 도입하는 경우 그대로 도입하거나 내용을 최대한 반영하는 방법을 지지하고 있는 것으로 조사되었다. ③ IPSAS의 도입시기에 대해서는 과반수의 응답자가 5년 이후에 도입하는 것이 좋다고 응답하였고 그 다음으로 3년에서 5년을 적절한 도입시기로 보고 있다. 한편 IPSAS의 도입방법에 대해서 가장 선호되는 방법으로는 35.8%의 응답자가 선택한 것으로 IPSAS 형식과 내용을 최대한 반영하여 독자기준을 제정하는 방법이다. 그러나 기업회계와 같이 IPSAS 내용을 직역한 K-IPSAS를 제정하는 것을 선호하는 응답자도 32.8%로 나타났다. 설문조사 결과를 분석해 보면, 우리나라의 정부부문의 경우 국제적 정합성을 추구하는 것이 요구되며, IPSAS를 최대한 수용하는 대안이 합리적이라고 판단된다.

김경호(2008)의 연구는 회계기준과 관련된 최근의 국제동향에 근거하여 우리나라 지방자치단체 회계기준을 개선하는데 활용할 수 있는 IPSAS의 내용을 구체적으로 제시하였고, 관련 전문가를 대상으로 한 설문조사를 통해서 IPSAS의 도입여부, 시기와 방법 등에 대한 미래 방향을 제시했다는 점에서 의의가 있다고 볼 수 있다. 그러나 IPSAS의 도입 시기와 방법에 대한 설문조사시 5년 이후에 기업회계기준을 채택하는 문제를 논의하고 있는데 이것은 잘못된 논의의 전개가 아닌가 사료된다. 왜냐하면 공공부문은 민간부문과 성격상 상당한 차이가 존재하고 이로 인해 기업회계와 관련된 IFRS를 도입하기 보다는 K-IPSAS나 IPSAS를 도입하는 것이 바람직하기 때문이다.

정부부문과 민간부문 간에는 존재 이유와 목적 면에서 분명한 차이가 있다. 정부부문은 국민의 일반적 복지증진과 공공책임성을 추구하는 반면 민간기업은 사적 이윤의 극대화를 추구하고 있다.

2) 지방자치단체 회계교육 관련 연구

지방자치단체 회계와 관련된 교육훈련 연구로는 임성일(2001), 신종렬(2005) 등의 연구가 있다. 임성일(2001)의 연구에서는 현재 지방자치단체 예산회계제도의 개혁 차원에서 추진되고 있는 복식부기제도의 도입과 관련된 주요 내용과 쟁점, 그리고 제도도입의 성공요인 및 한계를 다루었다. 그는 제도도입의 성공전략과 향후과제로 중장기 계획 수립, 회계기준 및 전산시스템의 지속적 개선, 공무원의 인식변화와 교육, 법령 개정 및 정부회계기준간 연계성 강화, 기초자산평가, 성과측정 및 예산제도의 구조개편, 공공회계위원회 구성 및 관련전문가의 역할 제고, 복식부기제도의 전국 확산 등을 제시하였다. 특히 본 연구에서는 복식부기제도의 도입에 있어서 회계교육이 필요하며 많은 훈련비용의 투입이 필요하다고 보았다. 왜냐하면 우리나라의 지방공무원제도가 순환보직제도를 운영하고 있고 공무원의 회계지식이 높지 않기 때문이다. 결론적으로 지방공무원을 대상으로 하는 회계교육은 중장기 계획 아래 체계적이고 내실 있게 추진되어야 하며, 이를 위해서는 교육대상자, 교육내용, 교육기간, 교육방식 등에 관한 기본방향과 전략들이 적절히 모색되어야 한다고 보았다.

신종렬(2005)의 연구에서는 정부회계 교육의 실태를 살펴보고, 앞으로 대학에서 정부회계 과목이 교육되어, 정부회계 업무를 담당하기 이전에 관련 전문 지식을 습득하도록 하게 하기 위하여 어떻게 노력하여야 할 것인가를 검토하였다. 정부회계는 회계학, 행정학, 전산학, 실무담당자의 긴밀한 협력이 있어야 변화가 가능한 분야이다. 제도를 발전시켜 나가는데 있어서 상호 학습이 절실하게 필요하므로 공동학습의 장을 마련하여 나가려는 노력이 계속 요구된다. 이러한 노력은 학회를 통하여 이루어질 수 있다. 공인회계사 과목에 정부회계학을 포함시키거나, 정부회계사제도를 마련하는 것도 정부회계교육의 정착에 많은 도움이 된다. 또한 정부회계에 대한 외부 감사와 같은 제도가 마련된 것은 바람직한 것이다. 정부회계학의 저변을 확대하기 위하여 전문가 네트워크를 형성하여 상호학습을 하도록 하는 것도 실무자에 대한 직접적인 도움을 줄 수 있는 좋은 방안이라 하겠다.

정부회계 분야의 교육훈련과 관련된 연구는 이상에서 살펴 본 것처럼 매우 제한적으로 수행되었다. 신종렬(2005)의 연구에서는 대학교에서 수행될 정부회계 교육에 초점을 두고 있어서 일반 공무원들의 회계교육이나 회계기준 교육에 적용하기에는 다소 한계가 있다고 하겠다. 따라서 향후 연구에서는 지방자치단체에 발생주의 복식부기제도를 도입하는 경우에 관련 공무원들의 회계지식을 보완할 수 있는 다양한 교육훈련 프로그램의 마련과 이의 시행이 필요하다고 판단된다.

이상에서 검토한 것처럼, 지방자치단체의 회계나 회계기준과 관련된 선행연구들은 최근의 회계기준과 관련된 대내외 환경이 크게 변화되었음에도 불구하고 현행「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」이 제정된 이후에 대한 체계적인 분석은 시행되지 않았다는 점에서 한계가 있다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구에서는 회계기준을 둘러싼 환경변화와 이에 대한 대응방안을 마련하기 위해서 현행 회계기준과 관련된 문제점에 대한 분석적인 검토를 통해서 향후 회계기준 개정시 참고할 수 있는 대안을 마련하는 것은 시의적절한 시도라고 여겨진다.

Ⅲ. 지방자치단체 회계기준 제정의 현황과 발전방향

지금부터는 지방자치단체 회계기준 제정의 현황, 문제점 및 발전방향을 분석적으로 검토하기 위해서 분석문제(혹은 대상)를 제시하고 그에 대해 논의하고자 한다. 물론 회계기준의 개선과 관련된 또 다른 분석문제가 존재할 수도 있지만 본 연구에서는 분석대상 범위를 좁혀서 환경변화와 대응의 관점을 중심으로 토의하게 될 것이다.

1. 지방자치단체 회계기준의 분석문제: 현황과 문제점

시스템이론(system theory)은 사태발전의 동태적 측면을 포착할 수 있는 ‘생각의 틀’이며, 당면한 문제해결을 위해서 적용할 수 있다. 시스템적 사고(systematic thinking)의 특징은 현상을 지배하는 시스템을 파악하여 사태를 파악하려는 태도이다(염동용, 2006). 또 하나의 특징은 시스템과 환경을 구분하여 보려는 데서도 찾을 수 있다. 기계적 사고는 정태적이고 폐쇄적인 성격을 가지는데 반해 시스템적 사고는 시스템을 개방시스템(open system)으로 이해한다.

조직은 환경과의 상호작용 속에서 발전해 나간다. 시스템이론에서는 시스템을 둘러싼 환경변화와 그에 대한 적절한 대응전략이 매우 중요하다고 판단한다. 환경변화는 시스템에 영향을 주기도 하고, 반대로 시스템이 환경의 영향을 받기도 한다. 환경변화에 대한 적절한 대응은 지방자치단체와 같은 조직이 생존하기 위한 매우 중요한 요인이라고 볼 수 있다.

<그림 1> 지방자치단체 회계기준의 분석문제

•분석문제: 회계기준을 둘러싸고 있는 환경변화와 이의 대응 관점에서 현행 지방자치단체 회계기준

개정에서 요구받고 있는 것은 무엇인가? (환경변화와 대응의 관점)

환 경

투입(Input)

전환과정(Transformation)

산출(Output)

피이드백

지방자치단체의 회계기준과 관련하여 환경변화와 이의 대응 관점에서 볼 때 국제표준으로 널리 인정되고 있는 IPSAS에 대한 인식과 현행 회계기준이나 IPSAS에 대한 교육훈련의 부족이 중요한 문제로 대두되고 있다. 따라서 본 연구에서는 현행 지방자치단체 회계기준이 가지고 있는 문제점과 발전방향이 무엇인가를 분석적으로 검토하기 위해서 시스템이론의 한 분석 측면인 환경변화와 대응의 관점을 분석범위로 설정하고자 한다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해서 본 연구에서개정는 다음과 같은 분석문제를 제시하고 논의하고자 한다.

먼저, 회계기준을 둘러싼 국내외 환경은 기업부문의 IFRS의 도입과 공공부문의 IPSAS 채택 국가의 증가 등으로 급격하게 변화되고 있다. 만약 지방자치단체가 이러한 환경변화에 능동적으로 대처하지 못한다면 대외신인도 저하, 재정 및 회계정보의 신뢰성과 국가 간 비교가능성이 낮아지는 문제점을 발생시킬 수 있다. 예컨대, 국가채무의 경우 우리의 회계기준이 세계표준에 미치지 못하는 상황이 발생되고 있으며, 이로 인해 우리나라는 다른 나라와 비교가능한 국가채무를 계산하고 있지 못하는 상황이다. 이러한 상황에 우리나라 지방자치단체가 적절히 대응하기 위해서는 현행 회계기준을 어떻게 운영하는 것이 바람직하며, 향후 K-IPSAS나 IPSAS를 공공회계부문에 도입하는 경우 어떻게 대응할 것인가가 중요한 문제로 대두된다.

우리나라의 지방자치단체 회계기준은 형식에 있어 민간부문에서 사용하던「기업회계기준」과 유사한 형식으로 기본적으로 법조문식에 약간의 설명을 추구한 형태로 법조문식과 기준서식의 절충이나 법조문식에 더 가까운 형식을 취하고 있다. 외국의 경우는 공공부문 회계가 종전의 현금주의에 기반을 둔 예산회계제도에서 발생주의 회계제도로 전환하는 과정에서 새로 공공부문의 회계기준을 제정하는 국가에서 IPSAS를 직접 수용하거나 그 내용을 받아들이려는 경향을 보이고 있다. 현재 IPSAS의 요구사항을 거의 충족하여 정부부문에서 발생주의 회계를 수용하고 있는 국가는 호주, 핀란드, 캐나다, 스웨덴, 뉴질랜드, 영국 등이다(김경호, 2006; 2008).

법조문식으로 되어 있는 지방자치단체 회계기준은 기준서식으로 되어 있는 IPSAS와는 형식면과 내용면에서 다소 차이가 존재한다(김경호, 2006). 이미 국제적으로 공공부문에서 IPSAS를 전면 수용하거나 내용의 대부분을 수용하여 공공회계기준을 제정하는 것이 추세인 점을 감안할 때 우리나라의 경우 현재의 지방자치단체 회계기준의 제정에 대한 접근방법이 적절한가의 여부를 체계적으로 재검토할 필요성이 있다. 만약 기준서식이나 절충형을 선택한다면 K-IPSAS나 IPSAS를 회계기준 제정 형식으로 도입하는 것을 의미하는 것으로 볼 수 있다.

[세부분석 문제1]

지방자치단체 회계기준에 대한 접근방법으로 법조문식, 기준서식 및 절충형 중에서 어떤것을 선택할 것인가?

다음으로, 지방자치단체의 회계기준은 적절한 제정기관에 의해서 제정되었을 때 그 정당성을 인정받을 수 있다. 일반적으로 회계기준제정기구(accounting standards setting bodies)는 민간단체에 의한 회계기준제정기구와 정부기관에 의한 회계기준제정기구가 있다. IFRS는「국제회계기준위원회」(International Accounting Standards Board: IASB)에 의해서 제정되며, 동 위원회는 회계 및 자본시장 전문가들로 구성되어 있으며, 정부감독기구와 독립적으로 운영되는 민간기구(independent, privately-funded accounting standard-setter)로서 회계이론에 충실한 기준을 제정하는 노력을 하고 있다. IASB의 궁극적인 목표는 세계 자본시장의 참여자 및 기타이용자들의 경제적 의사결정을 돕기 위하여, 재무제표와 기타  재무보고에 있어 고품질, 투명성, 비교가능성을 갖춘 이해가능하고 강제성 있는 단일의 IFRS를 제정하고, 동 IFRS의 이용 및 엄격한 적용을 장려하는 것이다. 국제공공회계기준의 세계표준이 되고 있는 IPSAS는 IFAC의 산하조직인 IPSASB가 제정하고 있다. 이 위원회는 순수한 민간단체이며, 동 위원회에서 제정한 IPSAS는 법적 구속력은 없지만 세계 각국이 발생주의 회계제도로 전환하는 과정에서 매우 중요한 역할을 담당하고 있다(김경호, 2008).

우리나라의「기업회계기준」은 1958년부터 1999년까지는 정부주도 하에 제정 및 개정이 이루어졌고, 1997년 외환위기 이후에는 회계투명성의 제고를 위해서 2000년 7월 27일부터 사단법인 KAI 산하에 민간부문 회계기준제정기구인「회계기준위원회」가 설립되어 금융감독위원회로부터 기업회계기준의 제정, 개정, 해석과 질의회신 등 관련 업무를 위탁받아 회계기준의 제정과 개정업무를 수행하고 있다.

우리나라 지방자치단체의 회계기준 시안은 정부가 구성한「회계제도개선협의회」를 통하여 만들어졌으며, 동 협의회는 위원장(행정안전부 지방재정국장)과 외부위촉위원, 중앙부처 공무원, 지방자치단체 공무원 및 용역수행기관 관계자 등으로 구성된 정부주도 하의 회계기준 제정을 위한 자문기구로서의 성격을 가지고 있다고 볼 수 있다.「회계제도개선협의회」의 자문을 받아 완성된 시안은 보완할 사항이 발견되어 행정자치부에서는 학계, 회계사, 공무원 등으로 구성된「지방자치단체회계기준심의위원회」를 구성하여 논의과정을 거쳐 공개초안을 마련하였다. 이 초안은 행정자치부령으로 2006년 10월에「지방자치단체 회계기준에 관한 규칙」으로 제정되어 현행 지방자치단체의 회계기준이 되었다.

이상의 논의에서 살펴 본 것처럼 회계기준을 정부주도 하에 일방적으로 제정하면 회계기준의 객관성과 전문성을 확보하기 어려운 문제가 대두된다. 따라서 우리나라 지방자치단체의 회계기준이 IPSAS와 비교가능하며 회계투명성을 보장할 수 있는 회계기준이 되기 위해서는 현재의 지방자치단체 회계기준의 제정 기구에 대한 접근이 적절한가의 여부를 체계적으로 재검토할 필요성이 있다.

[세부분석 문제2]

지방자치단체 회계기준의 개정을 민간단체와 정부기구 중 어떤 것을 선택하는 것이 회계기준의 객관성 확보를 위해서 타당할 것인가?

마지막으로, 우리나라의 지방자치단체가 앞으로 IPSAS를 전면적으로 수용할 경우를 대비하여 어떻게 대응할 것인가가 중요한 문제로 대두된다. 왜냐하면 지방자치단체 공무원들의 IPSAS의 필요성에 대한 인식은 회계기준에 대한 교육훈련의 부족으로 매우 낮은 수준이고, 관련공무원들의 IPSAS에 대한 전문지식도 확보되어 있지 않기 때문이다. 그러므로 지방자치단체의 회계를 담당하고 있는 공무원들에게 방대한 양으로 구성되어 있는 IPSAS에 대한 체계적인 교육훈련을 실시할 수 있는 장단기계획을 수립하고 이를 점진적으로 시행하는 문제는 지방자치단체 회계의 연착륙에 매우 중요한 문제라고 볼 수 있다.

[세부분석 문제3]

지방자치단체 회계기준의 개정을 둘러싼 환경변화에 대응하여 어떻게 회계기준에 대한 교육훈련을 시행하여 지방자치단체 회계의 연착륙을 달성할 것인가?

2. 지방자치단체 회계기준의 발전방향

1) 회계기준의 개선

(1) 제정 형식

회계기준의 제정 형식은 크게 법조문식, 기준서식(statement format) 및 절충형의 세 가지가 있다(이 효, 2003). 법조문식은 현행 법령체계를 따르는 것으로 회계기준이 간략한 형태의 법조문식으로 되어 있어서 재정 및 회계정보 생산자들의 자의적인 회계처리 가능성이 높다는 한계를 가지고 있다. 또한 법조문식을 사용하게 되면 회계처리 방법에 대한 상세한 설명이 불가능하다. 이에 반해 기준서식은 회계기준에 관한 이론적 배경, 각 항목에 대한 토의 의견, 재무제표의 양식 사례, 용어해설 등 회계기준 및 재정보고에 대한 전반적인 내용을 상세하게 기술하는 방식이다. 기준서식을 사용하게 되면 회계처리의 자의성을 크게 줄일 수 있는 장점을 가지고 있어서 정보의 신뢰도를 크게 높일 수 있다. 그러나 전체적 회계기준의 내용을 이해하려면 많은 시간과 노력이 요구된다.

<그림 2> 제정 형식 측면에서의 현행 회계기준 현황과 문제점 그리고 발전방향

현황과 문제점		발전방향(개선 대안)
• 현행 지방자치단체 회계기준: 법조문식 • 환경측면의 변화와 요구: 전 세계적으로 IFRS/IPSAS 도입 추세	□	• (제1안) 단기적 대안: 절충형 (법조문식+IPSAS) • (제2안) 장기적 대안: IPSAS 전면 수용

이상에서 검토한 바와 같이 외부환경 변화는 지방자치단체 회계기준으로 국제표준이라고 볼 수 있는 IPSAS를 전면적으로 수용하거나, 점진적인 수용을 요구하고 있다. 그러나 우리나라의 지방자치단체의 상황은 외국과 차이가 있을 수 있고, 이로 인해 급진적으로 IPSAS를 도입하게 된다면 기준서에 대한 이해 부족으로 지방자치단체 회계의 성공적인 연착륙을 어렵게 할지도 모른다. 따라서 본 연구에서는 이 효(2003)가 제시한 대안을 참조하여 현행 지방자치단체 회계기준의 성공적인 안착을 위해서 다음과 같은 두 가지 개선 대안을 제시한다. 제1안은 단기적인 대안이고, 제2안은 장기적인 대안이다.

(제1안) 현재의 법조문식이 가지는 문제점이 존재하긴 하지만 아직은 지방자치단체 회계가 초기단계의 상태이므로 담당 공무원들이 회계업무를 순조롭게 수행할 수 있는 수준이 될 때까지 현행 법조문식에 상세한 처리 규정이 없는 경우 IPSAS를 참조하는 절충형을 병행하는 방안이다. 여기에서, 절충형은 현행 법조문식에 필요한 주제의 경우 기준서식을 가미한 형태를 말한다.

(제2안) 지방자치단체 회계에 대한 담당 공무원들의 충분한 지식과 경험, 실무사례가 축적되면 IPSAS를 전면적으로 도입하는 방안이다.

(2) 제정 기구

우리나라의 현행 지방자치단체 회계기준은 정부주도 하에 제정되었다. 회계기준이 정부주도 하에서 제정되면 순수한 민간단체에서 제정한 경우보다 고품질, 투명성, 비교가능성을 갖춘 이해가능하고 강제성 있는 단일의 회계기준을 만들기는 어렵게 된다. 따라서 현재 제정되어 있는 지방자치단체의 회계기준을 개선하고 보완하려면 회계기준제정기구를 민간으로 이양하는 작업을 추진하는 것이 필요하다. 왜냐하면 앞에서 논의한 바와 같이 대부분의 전 세계적인 회계기준 제정 작업은 정부 감독기구와 독립적으로 운영되는 민간단체(IPSASB, IASB, KAI 회계기준위원회)에 의해서 수행되고 있기 때문이다. 회계기준 제정 작업이 정부산하 기구로부터 민간기구로 이양될 경우 회계투명성과 객관성 그리고 전문성을 어느 정도 확보할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 앞으로 우리나라도 공공부문에 IPSAS를 도입하는 데도 정부기관보다 민간단체가 보다 중립적인 위치에서 회계기준을 개선시키는 데 기여할 수 있을 것이다.

이상의 논의에 기초하여 본 연구에서는 회계투명성을 확보할 수 있는 회계기준으로 발전하기 위한 다음과 같은 두 가지 개선 대안을 제시한다. 제1안은 단기적인 대안이고, 제2안은 장기적인 대안이다.

(제1안) 재정 및 회계정보생산자인 공무원들이 발생주의 회계제도와 회계기준에 대한 전문지식과 경험이 축적될 때까지는 현재의 정부산하 회계기준제정기구를 운영한다.

(제2안) 지방자치단체의 장기적인 경쟁력 확보를 위해서는 회계투명성이 보장될 수 있도록 지방자치단체 회계의 경우에도 KAI 회계기준위원회와 유사한 민간 지방자치단체 회계기준제정기구로 전환하는 방법을 고려한다. 이를 통해 IPSAS를 도입한다.

<그림 3> 제정 기구 측면에서의 현행 회계기준 현황과 문제점 그리고 발전방향

현황과 문제점		발전방향(개선 대안)
• 정부기구(혹은 정부산하 기관)에 의한 회계기준 제정의 한계 : 재정 및 회계정보의 국가 간 비교가 능성 저하, 회계신인도 저하, 회계투 명성이 낮음	□	• (제1안) 단기적 대안: 현재의 정부산하 회계기준제정기구를 한시적으로 운영 • (제2안) 장기적 대안: 민간 지방자치 단체 회계기준제정기구로 전환

2) 지방자치단체 회계와 회계기준 교육훈련의 개선

우리나라의 지방자치단체에서 현재 사용하고 있는 전산시스템의 구축과 회계기준의 제정과정은 지나치게 관 주도적으로 진행되었다는 점에서 이에 충분히 대응할 수 있는 기회를 가지지 못했다는 한계를 노정시키고 있다. 한 마디로 배양형 개혁(incubated innovation)이 아닌 속전속결형으로 개혁을 추진한 경우에 해당된다. 또한 계획적이고 치밀한 연구와 검증, 그리고 국민적 합의 없이 짧은 기간에 전산시스템을 개발하고 전국 지방자치단체에 적용하도록 하였다. 이렇게 되면 지방자치단체 회계와 회계기준에 대한 교육훈련 비용이 많이 투입되어야 하고, 교육훈련 기간도 길어질 수밖에 없을 것이다.

지방자치단체 회계는 일반기업의 경우보다 내용이 복잡하고 방대하다는 특징을 가지고 있다. 또한 회계기준을 기준서식으로 전환하는 경우 학습해야 할 회계기준의 주제와 양이 폭발적으로 증가하는 문제가 발생된다. 그리고 지방자치단체에서 근무하고 있는 공무원들은 거의 대부분 복식부기제도에 대한 지식이 많지 않고, 전문적인 회계지식을 구비하지 못한 경우가 대부분이다. 따라서 크건 작건 간에 지방자치단체 공무원들의 저항은 있을 수밖에 없을 것으로 판단된다(서원교, 2003). 이러한 회계와 회계기준에 관련된 문제를 해결하려면 체계적이고 장기적인 지방자치단체 회계와 회계기준에 대한 장기교육훈련계획을 수립하고 점진적으로 이를 달성하는 방안을 마련해야 할 것이다.

이상의 논의에 기초하여 본 연구에서는 지방자치단체 회계기준에 대한 장기적인 교육훈련을 통해 회계기준의 연착륙을 지원하기 위해서 다음과 같은 몇 가지 점진적인 단계별 교육계획안을 제시한다. 제1단계는 초급단계의 교육계획안으로 현행 법조문식으로 회계기준이 제정된 경우에 해당하는 초급단계 교육계획안이고, 제2단계는 중급단계의 교육계획안으로 현행 법조문식회계기준이 K-IPSAS로 전환되는 시기에  해당하는 중급단계 교육계획안이고, 제3단계는 공공회계부문의 회계와 회계기준이 세계화를 통해 수렴화 되는 고급단계의 교육계획안으로 지방자치단체 회계기준으로 IPSAS가 전면 수용되는 경우에 해당하는 고급단계 교육계획안이다.

(제1단계) 현재 지방자치단체 회계 담당 공무원들은 회계와 기준서식 회계기준에 대한 지식이 거의 불비한 상태에 있으므로 초기단계에서는 복식부기회계교육과 법조문식 회계기준에 대한 초급수준의 교육계획안을 마련하고 시행한다.

(제2단계) 지방자치단체 회계 담당 공무원들이 어느 정도 회계 및 회계기준에 대한 지식이 축적된 중급단계에서는 K-IPSAS에 대한 중급수준의 교육계획안을 마련하고 시행한다.

(제3단계) 지방자치단체 회계 담당 공무원들이 큰 문제없이 회계 및 회계기준에 대한 처리능력이 구비된 고급단계에서는 IPSAS에 대한 고급수준의 교육계획안을 마련하고 시행한다.

<그림 4> 교육훈련 측면에서의 현행 회계기준 현황과 문제점 그리고 발전방향

현황과 문제점		발전방향(개선 대안)
• 지방자치단체 회계기준은 일반회계에 비해 방대하고 복잡 • 지방자치단체 공무원들의 회계와 회계 기준에 지식이 불비 • 기준서식을 도입하게 되는 경우 이에 대한 교육훈련의 필요성이 높아짐	□	• (제1단계) 초급수준의 교육계획안 마련 과 시행(법조문식 회계기준 교육) • (제2단계) 중급수준의 교육계획안 마련 과 시행(K-IPSAS 회계기준 교육) • (제3단계) 고급수준의 교육계획안 마련 과 시행(IPSAS 회계기준 교육)

Ⅳ. 결  론

본 연구는 최근 지방자치단체 회계기준을 둘러싼 환경변화와 이의 대응 관점을 중심으로 우리나라 지방자치단체들이 적용하고 있는 현행 회계기준과 그와 관련된 몇 가지 문제점을 도출하고 그에 대한 발전방향을 논의하였다.

본 연구를 통해 제시한 현행 지방자치단체 회계기준의 현황과 문제점, 그리고 발전방향을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 환경변화와 이의 대응 측면에서 볼 때 현행 지방자치단체의 회계기준은 전 세계적으로 IFRS/IPSAS의 도입 추세로 인하여 현재의 회계기준 제정에 대한 접근방법에 대한 재검토의 필요성을 제기하였다. 이에 따라 본 연구에서는 단기적 대안(제1안)으로 현행 법조문식에 상세한 처리 규정이 없는 경우 IPSAS를 참조하는 절충형 접근방법을, 장기적 대안(제2안)으로 IPSAS를 전면 수용하는 방안을 제시하였다.

둘째, 회계기준을 정부주도 하에 일방적으로 제정하면 회계기준의 객관성과 전문성을 확보하기 어려운 문제가 발생된다. 이에 따라 본 연구에서는 단기적 대안(제1안)으로 현재의 정부산하 회계기준제정기구를 한시적으로 운영하는 방안을, 장기적 대안(제2안)으로 민간 지방자치단체 회계기준제정기구로 전화하는 방안을 제안하였다.

셋째, 현재의 지방자치단체 회계기준이 정부주도 하에 제정되면서 배양형 개혁이 아닌 속전속결형 개혁을 추진함으로써 지방자치단체 담당 공무원의 회계전문지식 수준을 고려하지 못했다는 점을 지적하였다. 이로 인해 담당 공무원들이 지방자치단체 회계와 회계기준에 대한 전문지식이 부족하여 회계와 회계기준의 성공적인 연착륙이 어렵게 될 수도 있다는 문제가 발생한다. 이에 따라 본 연구에서는 점진적인 단계별 교육훈련계획안의 마련과 이의 시행이 필요하다는 점을 지적하고 제1단계(법조문식 회계기준 교육), 제2단계(K-IPSAS 회계기준 교육), 제3단계(IPSAS 회계기준 교육)로 나누어 시행되어야 하는 교육계획안을 제안하였다.

본 연구는 현행 지방자치단체 회계기준이 발전적 측면에서 수정되어야 한다는 점을 강조하였다. 그러나 이론적 연구의 한계로서 객관적인 실증자료를 함께 포함시켜 논의를 진행시키지 못했다는 점에서 한계가 있다. 이러한 이론적 연구의 어려움은 향후 연구들을 통해 지속적으로 보완되어야 할 것이다.

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<웹 사이트 자료>

http://www.ipsas.org/en/ipsas_standards.htm

신건권(辛建權): 서강대학교 대학원 경영학과에서 1994년에 경영학 박사학위(논문: 상황변수와 관리회계정보시스템의 산출정보 특성간 적합도가 성과에 미치는 영향)를 취득하고 호서대학교 사회과학대학 세무회계학과 교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 정부부문의 지속가능발전, 환경회계, 창의성경영, 전산회계, 활동정보회계 등이다. 최근 발표된 연구로는 “회계연구의 동향과 개선방향”(공동, 2010), “中国的会计准则与国际会计准则趋同性及评价: 以利润表为例”(공동, 2010) 등이 있으며, 주요 저서로는「정부지속가능발전실무(공동, 2010)」,「창의성경영(2010)」,「회계정보시스템(2010)」등이 있다.

<E-mail: shingk@hoseo.edu / 논문접수일 2010. 7. 14 / 심사개시일 2010. 7. 14 / 심사완료일 2010. 8. 9>