지방정부 청정개발사업(CDM)의 성과 극대화 방안*

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름) : 173～193

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

* 이 연구는 2010년 대구경북연구원의 지원을 받아 수행된 연구임.

- 대구광역시 사례분석을 토대로 -

A Study on Maximizing Achievements for the Clean Development Mechanism in Local Government

- The Case Study of Daegu Metropolitan City -

서 정 길**

** 제1저자

이 환 범***

*** 교신저자

세계 기후변화협약은 인간 활동 결과에 따라 발생되는 온실가스 배출량의 최소화를 통해 지구대기의 안정성 그리고 지구 온난화 방지를 목표로 삼고 있다. 우리나라 역시 세계 기후변화협약의 실질적 구현을 위해 경제, 산업, 에너지, 환경, 기술개발, 교역 문제 등에 이르기까지 다양한 영역에서의 변화 및 쇄신이 불가피하게 되었다. 이에 국가적 차원에서 보다 거시적이고도 총체적인 정책대응 그리고 다각적이고도 구체적인 실행방안 수립이 긴요하다 할 것이다. 이러한 맥락에서 청정개발사업(CDM) 또한 중앙정부는 물론이거니와 지방정부 그리고 관련 기업 등을 중심으로 활성화 방안이 적극 모색될 필요가 있는 것이다.

본 연구는 지방정부 차원의 청정개발사업(CDM) 추진과 관련하여 대구시 방천리 매립가스 자원화 사례분석을 중심으로, 추진사업의 성과 극대화 방안을 정책․제도 관점, 지역경제 활성화 관점, 그리고 친환경 관점에서 제안하고자 한다. 연구결과에 의해 도출된 성과 제고 방안들은 향후 우리나라 지방자치단체의 청정개발사업 추진 및 활성화 전략수립 등에 있어서 중요한 의미를 제공할 수 있을 것으로 사료된다.

주제어 : 청정개발사업, 자원화 사업, 기후변화협약, 친환경

Ⅰ. 서 론

지구온난화로 인한 이상 기후변화는 인류생존과 지구환경에 큰 위협을 주고 있으며, 이와 관련된 연구에서는 지구 온난화의 속도가 예상된 수준 이상으로 가속화되고 있기 때문에 향후 인간생활에 큰 재난적 위험요인으로 작용하게 될 것을 우려하고 있다. 이에 지구 온난화 방지를 위한 목적에서 모색되어 온 기후변화협약은 그동안 각국의 이해관계와 맞물려 해결점을 찾지 못하다가, 1997년 유엔기후변화에 관한 협약(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 관련 제3차 당사국 총회인 교토의정서(Kyoto Protocol)를 비로소 채택하게 되었다. 교토의정서는 선진국에게 감축 의무를 부여함과 동시에 감축목표 달성을 위한 보조적 수단으로 교토메커니즘을 설치하였는데, 교토메커니즘은 국제배출권거래제(International Emissions Trading : IET), 공동이행(Joint Implementation : JI), 청정개발체제(Clean Development Mechanism : CDM)로 구성되며 이중에서도 청정개발체제는 개도국이 참여할 수 있는 유일한 제도인 것이다. 교토의정서 제12조 제2항에는 청정개발체제 설치 목적을 두 가지로 명시하고 있다. 즉 청정개발체제 목적은 지구 온난화 방지를 위한 비용 대비 효과적인 감축 수단으로써 선진국의 감축목표 달성을 적극 유도하고, 나아가서 개도국의 지속가능한 발전에 기여하는 데 주된 의미를 두고 있다. 이를 위해 의정서는 온실효과를 나타내는 이산화탄소를 비롯한 모두 6종류의 감축대상 가스(온실 기체)의 법정구속력을 가진 배출감소목표를 지정하고 있다. 교토 의정서 제3조에는 2008년부터 2012년까지의 기간 중에 선진국 전체의 온실가스 배출량을 1990년 수준보다 적어도 5.2%이하로 감축할 것을 목표로 하고 있다.

우리나라에서도 온실가스 감축을 위한 청정개발사업이 중앙정부는 물론이거니와 지방정부 및 기업 등을 중심으로 추진 중에 있다. 대표적인 사업으로는 폐기물 위생매립장에서 발생하는 매립가스(Land Fill Gas, LFG)를 자원하는 사업, 풍력 및 태양광을 이용한 에너지 발전사업, 화학산업, 채광, 제조업, 농업, 건축, 수송 등 15개 관련 분야와 연계되어 있다.

이러한 맥락에서 대구광역시 또한 2006년 이후 방천리 매립지에서 발생하는 매립가스를 자원화하려는 청정개발사업을 적극 추진하고 있으나, 청정개발사업 관련 공무원의 전문성 부족, 민간협력체계의 구축 미흡, 정책적․제도적 지원방안 부족 등과 같은 현실적인 어려움으로 인해 사업추진의 성과를 극대화하는데 한계를 드러냈었다. 더욱이 관련 법규의 미비뿐만 아니라 사업 추진이후 얻게 될 기술이전에 따른 수익창출, 연계산업 육성을 통한 지역경제 활성화, 탄소기금 활용 등에 대한 선제적 대응관점에서의 체계적인 방안 수립 또한 제대로 마련하지 못했다는 지적을 받기도 하였다.

지방정부 청정개발사업(CDM)의 성과 극대화 방안

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름)

이와 같이 청정개발사업 추진체계 및 관련 연계분야의 정비가 현실적으로 구축되어 있지 못한 여건에서 사업성과를 도모하고 제고하기란 실제적으로 매우 어려운 실정인 것으로 파악된다. 이에 본 연구에서는 대구시 방천리 매립가스 자원화사업 사례를 중심으로 우리나라 청정개발사업 추진실태 및 문제점 분석 그리고 청정개발사업의 성과를 극대화할 수 있는 다각적이고도 실효성있는 방안 등을 정책․제도적 관점, 지역경제 활성화 관점, 친환경적 관점에서 모색하고자 한다.

Ⅱ. 청정개발사업 고찰 및 추진현황

1. 기후변화와 청정개발체제(Clean Development Mechanism: CDM)

세계적으로 지구온난화에 대한 과학적 자료가 발표됨에 따라 범 지구차원의 노력이 필요하다는 인식이 확산되고 있는 추세다. 이에 유엔 주관으로 1992년 브라질 리우데자네이루에서 열린 환경회의에서□기후변화에 관한 UN협약□이 채택되어 1994년 3월에 발효되었고, 우리나라는 1993년 12월에 가입하였다.

기후변화협약이 전 세계 국가들의 참여 하에서 지구 기후변화에 따른 환경파괴 및 역효과 등을 사전예방 차원에서 협력의 취지가 반영되었다는 것이라면, 이를 실제적으로 이행하기 위한 방안으로서 누가, 얼마만큼, 어떻게 탄소를 줄이는가에 대한 실질적인 문제를 결정․실행에 옮기는 것은 교토의정서라고 할 수 있다. <표 1>은 교토의정서 하에서 국가 분류와 국가별 의무 이행사항을 나타낸 것이다.

<표 1> 교토의정서에 의한 국가분류 및 의무 이행사항

국가분류	주요 국가	의무사항 주요내용
부속서 Ⅰ	EU, 일본 등 선진 41개국	온실가스 배출량을 1990년 수준으로 감축의무(선진국)
부속서 Ⅱ	부속서 Ⅰ국가에서 동구권을 제외한 국가	온실가스 감축 노력 및 개도국에 대한 재정지원․ 기술이전 의무
비부속서 Ⅰ	우리나라, 멕시코, 중국 등	감축의무가 없는 개발도상국

자료 : 에너지관리공단, 기후변화협약과 우리의 대응, 2004.

교토의서정서에 서명한 당사국은 의정서가 발효될 수 있도록 자국의 비준을 위한 노력을 기울였으나 2001년3월 최대 온실가스 배출국인 미국은 자국의 경제에 심각한 피해를 준다는 이유로 비준을 거부하기도 하였다. 이로 인해 교토의정서의 실효성 확보측면에서 큰 타격을 입기도 하였으며, 이후 EU와 일본 등이 중심이 되어 협상을 계속한 결과, 2004년 11월 러시아의 비준서 제출과 함께 발효조건이 충족됨으로써 2005년 2월 교토의정서는 발효되게 되었다. 2007년에는 호주도 공식적으로 교토체제에 참여를 공표한 바와 같이, 근래 들어 교토의정서 이행은 점차 전 세계 국가가 피해 갈 수 없는 공동참여의 중요성 그리고 필요성 인식이 확산되어가고 있는 추세이다.

1) 청정개발체제의 개념

한편 청정개발체제(Clean Development Mechanism)는 교토의정서 12조에 따라 선진국이 개발도상국에서 온실가스 감축사업을 수행해 달성한 실적을 자국의 의무감축량에 할당할 수 있도록 하는 제도이다. 선진국은 청정개발체제 사업을 통한 온실가스 감축량(Certified Emission Reduction, CER)을 UN 청정개발체제 운영기구의 평가와 청정개발체제 집행위원회의 최종 인증을 받아 활용할 수 있게 된다.

청정개발체제는 프로젝트 추진으로 인한 비용과 이익의 상대적 크기와는 상관없이 온실가스 저감이라는 목적 이외에 개도국의 지속 가능한 발전(sustainable development) 달성을 지원하는 역할을 아울러 수행하도록 요구되고 있다. 즉 청정개발체제는 개도국으로 하여금 개발에 지장을 받지 않고도 온실가스 저감이라는 범지구적 노력에 동참할 수 있는 길을 제공하고 있다. 따라서 청정개발체제가 이상적으로 추진이 되면 선진국들은 약속한 온실가스 감축을 보다 낮은 비용으로 달성할 수 있을 것이며, 동시에 개도국은 선진국의 개도국에 대한 자본이동 증대와 기술이전 촉진을 통하여 지속 가능한 개발을 달성할 수 있을 것이다.

2) 청정개발사업의 중요성

산업혁명 이후 화석연료 사용의 증가는 온실가스 농도 증가로 이어져 지난 100년간 지구의 평균기온이 0.74℃상승하였으며 해수면도 매년 1.8㎜씩 상승하고 있다. 금세기 말까지는 지구 온도는 최대 6.4℃, 해수면은 59㎝까지 상승할 것으로 전망된다. 이러한 기후변화는 생태계를 비롯하여 산업, 경제 및 생활양식 전반에 광범위하게 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다(국무총리실, 2008). 현재 기후변화는 국제적으로 최우선적으로 해결되어야 할 중요한 의제로 급부상하고 있으며, 유엔에서도 해결해야 할 최우선 아젠다 중의 하나로 인식하고 있다. 세계 에너지기구 기준으로 137개국 중에서 온실가스 배출 순위 13위인 우리나라는 2012년부터 온실가스 의무감축국으로 지정될 가능성이 매우 높은 점을 고려할 때, 청정개발사업에 대한 체계적인 계획수립과 효과적인 추진은 매우 중요하리라고 사료된다(한국환경공단, 2010).

유럽을 중심으로 한 선진국들은 기후변화 대응을 위해 온실가스 저감과 환경오염을 줄이고 지속적으로 성장 가능한 국가를 만들기 위해 환경 관련 정책들을 계획하고 추진 중에 있다. 이는 일본 교토에서의 제3차 당사국회의에서 37개 국가들이 독자적으로 또는 공동 노력을 통해 2012까지 이산화탄소 배출총량을 1990년 대비 5.2% 감축하기 위한 의무사항을 이행하는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 움직임 중에서 이산화탄소 저감에 따른 막대한 비용을 줄일 수 있을 뿐만 아니라, 경제적 이점까지도 창출할 수 있는 청정개발사업에 대한 관심이 증대되기 시작하면서 청정개발사업이 교토의정서의 중요한 부분을 차지하게 되었다(한국과학기술정보연구원, 2002). 특히 2005년도 세계 폐자원 에너지 시장규모가 12조 9천억원에서 2013년에 무려 17조 7천억원으로 확대될 것으로 전망됨에 따라, 각 선진국들은 저탄소 사회실현을 통한 녹색성장에 초점을 두고 청정개발사업과 관련하여 다양한 정책대응을 강구하고 있다(한국환경공단, 2010).

이러한 세계적인 추세에 부응하여 우리나라 정부 또한 2008년 기후변화 대응을 新국가발전의 신성장 동력으로 육성하는 정책을 발표하였다. 기후 친화산업에 의한 환경 개선뿐만 아니라  기후변화 대처를 위한 노력을 선도하는 차원에서 Low Carbon, Green Growth 비전을 제시한 것이다(국무총리실, 2008).

3) 청정개발 대상사업 및 국가별 등록현황

청정개발사업 대상으로 지정된 가스는 모두 6종으로 이산화탄소 (CO2), 메탄(CH4), 아산화질소(N2O), 수소불화탄소(HFCS), 과불화탄소(PFCS), 육불화황(SF6)이 해당된다. 이와 연계된 사업의 종류로는 태양광, 풍력, 신재생에너지 발전, 폐기물에너지사업 등 총 15개 분야가 관련되어 있다. 즉 태양광․풍력과 재생에너지 발전 사업을 비롯해 송배전을 통한 에너지 효율화, 온실가스 저배출 그린 카, 폐기물 관리 및 처리 분야에는 매립지와 축산분뇨 메탄 포집 등의 사업으로 구체화되고 있다.

2007년 기준 청정개발사업 대상 관련 가스 종류별 지구 온난화 지수(Global Warming Potential, GWP) 및 국내 총 배출량은 <표 2>와 같으며, 이산화탄소가 전체 배출량의 88.4%를 차지하고 있다(대구광역시환경시설공단, 2007).

<표 2> 지구온난화 가스 종류별 배출 비율

가스 종류	지구온난화지수(GWP)	국내총배출량(%)	주요 배출원
CO2(이산화탄소)	1	88.4	연료사용, 산업공정
CH4(메탄)	21	4.6	폐기물, 농업, 축산
N2O(아산화질소)	310	2.8	산업공정, 비료사용
HFCS(수소불화탄소)	140~11,700	1.5	반도체 세정용 냉매, 발포제 사용시 배출
PFCS(과불화탄소)	6,500~9,200	0.4	반도체 제조시
SF6(육불화황)	23,900	2.3	LCD모니터 제조, 자동차 생산 공장

자료: 대구광역시 환경시설공단, 2007.

청정개발사업과 가장 밀접한 상관성을 갖고 있는 우리나라의 온실가스(CO2) 배출현황은 <표 3>과 같으며, 우리나라 온실가스 배출 점유율은 2002년 기준으로 전 세계 탄소 배출량(241억t)의 1.9%인 451.5백만t이며, 1990년 대비 99.6%의 증가율을 보이고 있다. 이러한 이산화탄소 배출량은 세계 9위 수준이며 OECD 국가 중에서는 CO2배출 증가율은 1위로써, 온실가스 제2차 감축기간(2013～2017) 대상국으로 반드시 동참해야 한다는 국제적 압력을 받고 있는 상태이다.

<표 3> 우리나라 온실가스(CO2) 배출현황

구 분	1990	1998	2000	2001	2002	세 계 순 위	′90~′02 증가율(%)
국민총생산(10억$)	341.6	511.8	620.4	639.2	680.3	11	99.2
배출량(백만t)	226.2	358.3	421.7	435.8	451.5	9	99.6
1인당 배출량(t)	5.3	7.7	9.0	9.2	9.5	27	79.9

자료: 대구광역시 환경시설공단, 2007.

2010년 4월 19일 기준으로 UN 청정개발체제집행위에 등록된 세계 청정개발체제 사업건수는 모두 2,147건이며, 이 가운데 절반 이상이 바이오매스, 수력, 풍력 등 신재생에너지 사업에 관한 것이다. 그러나 실제 온실가스 감축량을 기준으로 보면 아산화질소와 수소불화탄소 등 산업공정의 온실가스 감축사업이 절반이상을 점유하며, 신재생에너지 사업은 그 다음 비중을 차지하고 있다(www.kemco.or.kr). 개발도상 국가별로 청정개발체제 관련 등록사업 건수에 있어서 가장 많은 나라는 중국으로 2010년 4월 19일 기준 802건을 등록했으며, 이는 세계 전체 청정개발사업 등록건수의 37.35%를 차지하고 있다. 이어 인도가 499건을 등록하여 전체등록 건수의 22.82%를 차지하였으며, 브라질 171건 7.96%, 멕시코 120건 5.58%, 한국 37건 1.72%, 기타 518건 24.12% 등의 순으로 나타났다(에너지관리공단, 2010).

우리나라의 경우, 기후변화에 관한 국제연합 기본협약(The United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)에 등록한 감축사업은 울산화학의 수소불화탄소사업, 온산오디아의 아산화질소감축사업, 강원풍력 발전사업, 수도권매립지 가스 발전사업 등 총 37건이 해당된다.

한편 연간 평균 CERs 생산량은  <그림 1>과 같이 중국이 압도적인 우위를 점하며, 전체 생산량의 59.22%를 차지하고 있다. 중국의 연간 평균 CERs 생산량은 202,540,555tCO2e로 1위를 기록하고 있으며, 인도, 브라질이 2, 3위를 기록하고 있다. 우리나라는 청정개발체제 사업으로 저감한 탄소량은  14,865,846tCO2e 이며,  CERs 생산량 기준으로 세계 4위(4.32%)를 점하고 있다. 이외에도 추가로 47건을 기후 변화에 관한 국제 연합 기본 협약(UNFCCC)에 등록을 추진 중에 있다(http://unfccc.int/2860.php).

<그림 1> 국가별 연간 평균 CERs 생산비율

4) 청정개발사업 종류

청정개발체제사업은 지속가능한 개발기준을 충족하는 온실감축 사업의 내용에 따라 흡수원(sink)과 비흡수원(non-sink) 사업으로 나뉘며, 정해진 목록은 없으나 몇 가지 제한적 사항이 적용된다. 비흡수원 사업 중 원자력을 통한 이산화탄소 감축은 부속서 Ⅰ 국가, 즉 기후변화 협약에서 지속적으로 탄소배출을 줄여야하는 41개 선진국의 감축의무에 이용되는 것을 삼간다고 규정하고 있으며, 흡수원 사업은 신규조림과 재조림으로 한정하여 제1차 공약기간(2008～2012년) 동안에는 기준연도 총 배출량의 1%를 상한으로 정하고 산림경영은 인정하지 않도록 되어 있다.

흡수원(sink)은 조림사업 등을 토대로 자연 스스로가 이산화탄소를 흡수하는 것을 뜻하며(참고로 나무가 흡수하는 이산화탄소는 1ha에 6톤/년 정도임), 반면 비흡수원(non-sink)은 자연이 아닌 인간의 기술(력)에 의해 이산화탄소를 감축할 수 있는 것을 의미함. 다만 원자력의 경우에는 수백년 동안 폐기물을 보관해야 하는 관계로 이산화탄소를 실질적으로 감축하였다고 보기에는 한계가 있으므로, 부속서 I 국가(선진 41개국)에서는 원자력을 이산화탄소 감축 비흡수원 목록에서 제외시키고 있음.

규모에 따라 나누어 보면 일반 청정개발체제사업과 소규모 청정개발체제 사업이 있다. 소규모 사업은 최대발전용량이 15MW까지의 신․재생에너지 사업, 에너지 공급 및 수요 측면에서의 에너지 소비량을 최대 15GWh 절감하는 에너지 절약사업, 인위적 배출 감축사업으로서 직접배출량이 연간 15,000tCO2 미만의 사업이 해당된다(김상희, 2009). 이러한 내용의 청정개발체제 사업을 분류․정리해 보면 <표 4>와 같다.

<표 4> CDM 사업종류

구분	사업 분야	사업 예시
1	에너지산업(재생에너지/일반)	재생에너지 발전(태양광, 풍력) 열병합, 폐열회수 발전
2	에너지 송배전	송배전, 지역난방배관 효율향상
3	에너지 수요관리	증기시스템 효율개선, 양수펌프 효율개선
4	제조업	연료전환, 폐열회수
5	화학산업	아디핀산 생산시설 N2O 감축
6	건축
7	수송	온실가스 저배출 자동차 이용
8	채광, 광물생산	탄광 또는 석탄층에서의 메탄 포집
9	금속생산
10	연료 탈루성 배출	석유시추정 가스 포집, 가스배관 누출방지
11	HFCs, PFCs SF₆ 탈루성 배출	HFC23 소각
12	유기용제 사용
13	폐기물 관리 및 처리	매립지, 축분 메탄 포집
14	신규조림 및 재조림	황무지 재조림
15	농업	축분, 축산폐수 메탄 포집

자료: http://cdm.unfccc.int/EB/index.html

현재 UN에 등록된 청정개발체제 사업의 유형별 등록비율은 <그림 2>와 같이 에너지 산업이 60%를 차지하며, 그 밖에 폐기물 관리 및 처리 분야 18.35%, 화석연료 5.47%를 차지하고 있다.

<그림 2> 유형별 CDM 사업 등록비율(http://cdm.unfccc.int/2860.php).

2.국내외 청정개발사업 추진현황

1) 우리나라 청정개발사업 실태

국내 청정개발사업 추진현황을 살펴보면 2010년 4월 현재 추진 중인 CDM 사업 중 정부의 승인을 득한 사업은 총 82건으로, 이 중에서 UNFCCC 등록사업 37건, 타당성 확인 중인 사업 38건, 유엔기후협약 관련 부정적 의견을 받은 사업 4건, 스스로 사업을 포기하고 철회한 사업 3건 등으로 분류할 수 있다. 결과적으로 현재 우리나라가 유엔기후변화협약에 등록한 CDM사업은 37건 수준이다.

한편 우리나라의 경우 최초 배출권 획득 관련 사업은 2003년 5월 울산화학이 냉매 제조 시 발생하는 가스 분해사업이 이에 해당된다. 울산화학은 공동투자자로 일본과 MOU를 체결하고 2005년 2월 세계 4번째로 등록에 성공한 케이스이며, 연간 CERs는 1,400t으로 UNFCCC의 주목을 받았다. 우리나라 최초로 자연력(풍력)을 활용한 CDM사업으로는 강원도 풍력발전사업이 해당되며, 본 프로젝트에 적용된 기술은 독일, 장비는 덴마크로 유럽 선진국이 참여한 사업형태이다. 풍력발전에 의한 CDM사업 온실가스 저감량은 연간 149천t이며 인증기간은 7년으로 규모는 그리 크지 않은 편이다. 온산 로디아는 영국, 프랑스, 일본, 네델란드가 공동 참여한 사업으로 아산화질소를 감축하는 CDM사업이다. 온실가스 저감량은 연간 9,150t이며 인증기간은 7년이다(대구시, 2008). 시화조력발전은 온실가스 저감량은 315천t으로 대규모 수준이다. 이외에도 영덕풍력발전, 수자원공사 소수력발전, 동해태양광발전에 이어 ‘09년 11월 2일 지자체 최초로 대구광역시 방천리 매립가스자원화 사업이 승인을 받았다. 지금까지 UNFCCC로부터 발행된 탄소배출권 사업은 총 9개에 불과하지만 신청절차를 밟고 있는 CDM사업은 38개 사업이며, 계획대로 진행될 경우 연간 예상 CERs 규모는 18,743천kt에 수준에 이를 것으로 예상된다(한국환경공단, 2010; 에너지관리공단, 2010).

우리나라는 CDM을 유치한 비부속서 Ⅰ국가들 중 사업 수 분포에서 상위권에 속하며, 2008년 사업 수 기준 7위 CERs 발행규모 3위를 차지하고 있다(UNFCCC, 2008). 초기 국내에서 추진되어 탄소배출권이 발행된 9개 사업은 주로 일본, 영국, 프랑스, 독일, 네덜란드 5개 국가가 공동 또는 독자적으로 참여하여 성공한 예이다. 반면, 우리나라의 전문 업체가 독자적으로 추진하여 유엔에 등록을 필한 예는 대구시 방천리 매립지 가스자원화 사업과 시화조력발전, 동해 태양광발전사업, 한국토지공사 평택․소사벌지구 신재생에너지 시범도시사업(태양광, 태양열) 등 총 10여건의 사업이 있으며, 현재 제3국에 진출하여 3건을 유엔기후협약 집행위원회 (Executive Board, CDM EB)에 등록하고 8건은 추진 중에 있다.

한편 우리나라는 우수한 기술 인프라와 자본력을 바탕으로 중국에서도 철강 CDM사업과 시멘트 CDM사업 등을 활발하게 펼치고 있는데, 이는 우리의 CDM사업과 관련하여 대외적 위상 제고를 갖게 되는 계기가 마련된 것으로 이해할 수 있다. 향후 더 많은 국내 전문기업들이 해외 개발도상국 시장으로의 진출 기회 역시 확대되리라고 예상된다.

2) 외국 청정개발사업 실태

2010년 1월 현재 세계적으로 추진 중인 CDM 사업은 크게 15개 분야로 나누어지며, 추진 중인 사업 수는 약 4,000여개에 달한다. 이 중 기후변화협약에 등록되어 승인된 CDM사업 수는 2,147건이다. 2004년 첫 CDM사업이 등록된 이후 2005년 39건, 2006년 425개, 2007년 581개, 2008년 1,170개, 2010년 현재 2,147건이라는 점은 급속한 증가추세에 있다고 평가할 수 있는 것이다. 한편 2005년과 2009년만을 비교한다면, 약 51배 증가한 규모라고 볼 수 있다(한국환경공단, 2010). 현재 발행되고 있는 연간 크레딧의 규모는 2010년 1월 현재 3억4천1백2만7천4백3톤이며, 향후 2012년까지 UN에서 추산하고 있는 예상 총 발행규모 또한 29억 톤에 달할 것으로 추산하고 있기에 관련 시장규모는 매우 급속도로 증가하고 있다고 해도 과언은 아닐 것이다.

전 세계적으로 유엔기후변화협약 부속서 Ⅰ에 속한 39개 국가들은 교토의정서 비준을 거부한 국가나 개발도상국을 대상으로 거래경험 축적, 시장 선점 등을 위하여 자발적 탄소시장을 도입․육성하고 있다. 실례로 전 세계 온실가스 배출량이 4번째로 많은 일본은 감축의무국으로서 2012년까지 6%를 감축해야하는 부담을 안고 있다. 2007년 기준으로 볼 때 일본의 온실가스 배출량이 1990년 대비 14%로 상승하였다. 그러나 일본은 에너지 효율성이 가장 높은 나라 중에 하나이기 때문에 배출권 거래를 통한 감축 목표달성에 매우 적극적이다. 이미 2005년 자발적 배출권 총량거래시스템(Japan‘s Voluntary Emissions Trading Scheme)을 도입하였으며, 한편으로는 기업들의 참여를 유도하기 위하여 보조금 지급, 저리대출, 배출권 등록소 설립하는 등 인센티브를 부여하기도 하였다. 만약 감축목표량을 달성하지 못한 기업에 대해서는 보조금을 환수하는 등의 규제조치를 단행함으로써 정책의 신축적이고도 탄력적인 적용을 실행하고 있는 것이다. 일본 정부는 온실가스 감축사업에 동참하는 기업에 한해 감축사업 비용의 1/3을 보조하였으며, 이외에 감축된 온실가스 1톤당 5～6달러를 지급되는 등 총 27백만 달러를 투입하기도 하였다. 특히 일본은 의무감축국에서 제외된 국가나 중국, 베트남, 태국 등 개발도상국을 상대로 CDM사업에 적극 참여하였다. 우리나라의 경우에도 최초로 배출권을 획득한 울산화학을 비롯하여 온산 로디아, 강원풍력발전, 영덕풍력발전, 울산 한화 질산공장 등 5개 사업에 참여한 바가 있다. 일본의 청정개발사업은 기업들의 도덕적 해이(moral hazard)를 방지하면서도 목표를 초과달성한 성공한 케이스로 인식되고 있다.

의무감축국인 영국의 경우, 1990년 기준 2012년까지 7.5%를 감축해야 하는 의무를 가지고 있다. 영국 정부는 교토의정서와는 별도로 2020년까지 배출량의 26～32%, 2050년까지 60%를 감축하는 내용의 법안을 마련하였다. 기업도 정부의 온실가스 감축정책에 적극 동참하면서 국제적인 탄소거래시장을 형성하고 있다. 2002년 3월에는 규정에 따라 온실가스를 감축해야 하는 컴플라이언스시장 도입 전단계로서, 자발적 시장을 활성화 할 목적으로 세계 최초로 배출권 총량 거래제를 도입 시행하였고, 그 결과 32개의 기관이 참여하여 총 7.2백만t의 온실가스 감축이 이루어졌다. 영국에 있어서 독특한 점은 배출권 할당이 인센티브 경매를 통해 이루어졌다는 점이며, 한편 초과 배출량에 대해서는 톤당 30파운드의 벌금을 부과하는 규제조치를 시행하기도 하였다.

한편 세계 최대의 온실가스 배출국인 미국의 경우, 자국 산업의 보호를 이유로 교토의정서 비준을 거부함으로써 온실가스 감축의무에 대한 규제를 받지 않고 있다. 그러나 캘리포니아, 오레곤 등 8개 주는 온실가스 규제방안을 도입하고, 주정부차원에서 기후변화에 대응하고 있다. 특히 세계 최대의 자발적 탄소시장인 시카고 기후거래소(Chicago Climate Exchange)를 통해 탄소배출권 거래를 주도하고 있다. 최근 오바마 정부는 청정개발사업에 적극적으로 참여하겠다는 의지를 밝혔음에도 불구하고, 여전히 교토의정서 비준에는 동의하지 않는 등 소극적인 자세에서 벗어나지 못하였다는 비판과 지적을 받고 있다(박형건, 2008).

Ⅲ. 대구시 청정개발사업 추진 및 문제점 분석

1. 방천리 매립가스 자원화 사업

1) 사업 필요성

대구시 방천리 위생매립장 여건은 타 지자체와 달리 도심과 연접한데다 야산을 경계로 주변의 성서, 서재지역에는 대단위 아파트 입주로 인해 크고 작은 민원이 끊이질 않았다. 특히 매립장에서 뿜어 나오는 악취로 인해 집단시위가 8년간 약 320회가 발생하였을 뿐만 아니라, 여름철에는 악취와 모기, 파리 떼 등 해충의 극성으로 인해 더 이상의 피해를 방치할 수 없는 상황에 이르렀다.

이와 같이 점증하는 매립장 관련 근본적인 민원 및 문제해결 등과 연계해서 폭발 등의 위험요소 제거 그리고 태워지는 가스의 자원화 방안 등의 모색․필요성이 제기되었다(대구시 자료 2002). 이에 대구시에서는 방천리 위생매립장을 청정개발사업(CDM)으로 선정, 본격적인 위생매립장 매립가스(LFG) 자원화 청정개발체제 사업에 착수하게 되었다.

주된 사업의 목적은 기후변화협약과 관련한 온실가스 감축에 기여하는 동시에 크레딧(Certified Emission Reductions; CERs) 판매를 통한 경제적 이익을 창출하는데 있다. 더불어 청정개발사업(CDM) 추진을 중앙 및 타 지방정부에 적극적으로 홍보함으로써 저탄소녹색 선도 도시로서의 이미지 구축과 더불어 매립장을 친환경적으로 조성함으로써 지역주민에게는 안전하고도 평안한 거주환경을 새롭게 제공하려는 목적을 동시에 달성하고자 하였다.

2) 사업추진 계획 및 자원화 성과

기본적인 사업계획으로는 열악한 대구시의 재정여건을 감안하여 민간자본을 유치함으로써 시(市)의 재정적 부담을 완화하고, 나아가서 민간업자의 기술적 노하우를 활용함으로써 효율성을 확보하는 한편, 환경오염을 최소화하여 친환경적 매립장을 조성하는 동시에 대체에너지를 개발하여 시민에게 난방용 연료를 공급함으로써 경제적 부가가치를 창출할 목적을 가지고 있다.

주요 시설은 매립가스 포집시설로 포집공 178개소와 포집설비 1개소를 설치한 다음 이를 이용할 수 있는 전기발전시설(1.5MW급 이상) 1기와 가스정제 기본 설비(중질가스화, 130㎥/분), 관리동을 포함하여 14개월 이내에 건설하되 추정사업비 125억원 규모의 범위로 하고「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」을 적용 전액 민자방식(Build Transfer Operate, BTO)으로 하였다.

매립가스 자원화사업의 성패는 포집에 달렸다고 판단하였기에 포집공에 공기유입을 차단하면서, 가스만을 흡입되도록 잡석으로 매립가스 유도층을 설치하여 포집량을 극대화하는데 주안점을 두었다. 이러한 사업추진 접근은 곧 안정적으로 가스를 포집하게 되었을 뿐만 아니라, CDM사업을 성공적으로 이끌 수 있는 원동력이 되었을 것으로 판단된다.

지금까지 대구시의 매립가스 자원화시설 운영성과를 살펴보면, 위생매립장에서 발생되는 가스를 포집하는 량은 연간 약 5천만㎥에 해당되지만 이중 메탄가스로 포집․정제하는 양은 연평균 25,096㎥에 달하며 판매금액 기준으로 환산하면 <표 5>와 같다.

<표 5> 메탄가스 포집량 및 판매금액

구 분	2006년	2007년	2008년	2009년
메탄량(천㎥)	5,923	26,722	24,876	23,690
금 액(백만원)	1,325	5,950	6,320	6,695
시수익(백만원)	156	512	552	512

출처: 대구시 세외수입 현황, 2010.

이와 같이 CDM사업의 근간이 되는 방천리 매립가스 자원화사업은 버려지는 매립가스를 이용한 대체에너지를 생산 사용함으로 부가가치를 창출할 수 있게 되었다. 뿐만 아니라 매립가스의 약 50%를 차지하는 메탄가스를 처리함으로써 지구 온난화 예방은 물론 지자체가 선도적으로 기후변화 협약에 능동적으로 대처하고 있으며, 매립가스 자원화로 연평균 62억원 정도의 판매수익을 올리고 있다. 또한 대구시도 부수적으로 연간 512백만원의 세외수익을 올리고 있는 것이다.

3) 온실가스 저감량(CERs) 및 예상수익

연간 예상 배출 저감량은 <표 6>에서 제시된 바와 같이 약 388,920톤CO2/년이며, 1차 인증기간인 7년 동안 발생하는 총 CO2배출 저감량은 약 2,772,440톤 CO2/년이 되며, 연간 CERs 판매 예상 금액은 다음과 같다(http://cdm.unfccc.int/2860.php.).

매립지의 가스(LFG)는 프로젝트 저감량을 CERs로 인정하게 된다. 연간 CERs 판매 예상금액은 연간 CERs 발행량 388,920톤 × 판매단가 11.85유로/톤 × 환율 1,630원/유로로 7,512,184천원으로 예상된다(2010년 1월 27일 환율 및 Secondary CERs OTC; 장외거래방식 가격 기준 적용).

<표 6> CERs 계산 결과

연도별	프로젝트 저감량CO2e (t/yr)	베이스라인 저감량CO2e (t/yr)	열에너지 저감량CO2e (t/yr)	실제 저감량CO2e (t/yr)
2007	391,755	66,598	95,690	294,592
2008	390,900	66,453	95,481	293,949
2009	390,044	66,308	95,272	293,306
2010	389,189	66,162	95,063	292,663
2011	388,333	66,017	94,854	292,019
2012	386,965	65,784	94,520	290,990
2013	385,254	65,493	94,102	289,704

결과적으로 대구시는 CDM사업을 통해 획득한 CERs를 판매할 경우 연간 약 75억원 이상의 수익발생이 예상되고, 향후 최장 21년간 이를 보장 받을 수 있게 됨으로써 시(市) 재정 기여 및  환경개선분야 등에 대한 재투자 기반을 마련할 수 있게 되었다. 즉 매립장 주변지역의 환경개선과 주민의 문화 복지증진사업투자 등 온실가스 배출권 매각수입을 다각적으로 활용하는 여러 가지 방안을 모색할 수 있게 된 것이다.

2. 사업추진 문제점 분석

대구시가 방천리 매립가스 청정개발체제(CDM) 관련 사업을 추진하면서 발생되었던 문제점들은 정책·전문성·법체계·연계산업·민원대응·중앙정부 지원 등과 같은 여섯 가지 관점에서 다음과 같이 요약․정리할 수 있다.

첫째, 정책적 지원체계가 마련되어 있지 않았다. 중앙정부가 관련 지원법령을 마련하지 않은 것과 마찬가지로 지방정부도 CDM사업 추진을 위한 지원조례가 제정되어 있지 않았다. 이는 결국 CDM사업을 대행업체에 맡기는 형태로서 진행할 수밖에 없는 한계를 노출했고, 성과 지분을 과다하게 이양하는 결과를 초래하였다.

둘째, 담당 공무원의 전문성 부족으로 인한 문제점이 도출되었다. 이는 사업추진부터 결과가 도출되기까지 3년 11개월이나 되는 기간이 소요되는 등 엄청난 시간적 낭비를 초래하였다. 또한 지역 또는 학계에 관련 전문가와의 협력체계가 구축되어 있지 않음으로서, 장기적인 발전 프로젝트를 체계적으로 설계하지 못하였다는 점이다.

셋째, 교토의정서에서 명기한 대로 개도국에 대한 지원이 온실가스 감축으로 이어져야 함에도 불구하고, 대구시의 경우 이에 대한 실질적 대응방안을 마련하지 못하고 있다. 더불어 제3국으로의 기술이전에 대한 철저한 계획수립 또한 전무한 상태이다. 이는 중앙정부 차원에서도  관련 법령을 재정하지 않은 상태에서 지방정부 단독으로 수행하기에는 한계가 있기 때문에 더욱 문제인 것이다.

넷째, 연계된 산업에 대한 육성 방안이 수립되어 있지 못하다는 점이다. 시 자체 계획서(방천리 위생매립장 매립가스 자원화사업 용역계획서)를 검토해 본 결과, CDM사업과 연계한 사업구상이 전혀 마련되어있지 않았다(대구시, 2002). 최근 정부가 녹색성장 기본법을 마련하여 큰 틀에서는 지원 기반이 마련되었다고 볼 수도 있겠으나, 지방정부의 경우 탄소배출권 매각수익을 활용할 수 있는 조례나 가칭 CERs 판매수익 특별회계 등 제도적 장치가 마련되어 있지 않은 상태에서 연계산업의 육성은 현실적으로 매우 어려운 실정이라고 할 수 있다.

다섯째, 그 동안 고질적인 집단민원 해소를 위해 대구시는 서재리 주민지원협의회와 주민지원협약(2006. 6. 27)을 체결하였다. 즉 2011년까지 5년간 특별기금지원사업으로 문화체육센터 및 도서관 건립, 도시가스 설치(135세대), 심야전기 설치(57세대), 아파트 지역난방 설치(2,700세대), 마을회관 건립(3개리), 경로당 지원(10개소), 학교운영비 지원(3개교) 등 총 309억원의 지원과 이와 별도로 쓰레기 반입 수수료 10% 및 연간 15억원을 5년간 지원하기로 합의 한 바 있다. 그럼에도 불구하고 매립장 확장공사 및 각종 차량통행 등에 따른 비산먼지 발생, 반입되는 쓰레기의 생활폐기물 인정 요구, 탄소배출권 매각 수익의 주변 환경개선․주민복지․문화 레저분야에 대한 지속적인 투자확대 등과 같은 다양한 민원 제기로 인해 시(市) 차원의 해결책 강구 및 대응에 여전히 고심하고 있다(대구시, 2006).

끝으로 중앙정부 차원에서 지방정부 소유의 매립장에 대하여 의무적으로 온실가스 저감을 위한 청정개발체제(CDM) 사업이 효과적으로 실행될 수 있도록 지원방안을 적극 강구할 필요가 있다. 그러나 중앙정부는 이와 관련하여 별 다른 계획을 수립하지 않고 있으며, 오히려 지방정부 고유 업무인 만큼 자치단체장이 독자적으로 판단해서 추진해야 된다는 입장에 있다. 이러한 정부의 태도는 대구시뿐만 아니라, 매립장 LFG 사업을 추진 중인 대전 그리고 부산 등의 지방정부에 있어서도 체계적인 중앙정부의 지원계획이 전무하다는 공통된 불만을 증폭시키고  있는 것이다.

Ⅳ. 연구모형 및 조사설계

대구시는 2006년 1월부터 본격적인 CDM사업을 착수하여 UNFCCC로부터 CERs가 발행된 2009년 11월(3년 11개월)동안 수많은 난관을 극복하고, 선진국에서 조차 힘든 매립가스 자원화사업으로 탄소배출권을 확보하는 성과는 거두었다. 그럼에도 불구하고 관련 정보 부재, 공무원의 전문적인 지식부족, 행정적․재정적 지원체계 미비 등으로 인해 문제점이 도출되기도 하였다.

1. 연구모형

본 연구는 대구광역시가 추진하고 있는 청정개발사업으로서 방천리 위생매립장 자원화사업의 문제점을 심층 분석하고, 사업의 성과를 극대화하기 위한 방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 따라서 Ⅲ장에서의 방천리 위생매립지 자원화 사업에 대한 사례 및 문제점 분석과 관련하여, 지방정부 청정개발사업(CDM)의 성과를 극대화하기 위한 방안을 세 가지 관점(정책 및 제도 지원, 지역경제 활성화, 친환경)에서 제시하고자 한다.

이에 대한 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 정책 및 제도 지원 관점에서 정부의 정책지원, 민간협력 네트워크 구축 그리고 탄소기금제 운용을 중심으로 사업성과 극대화 방안을 모색할 필요가 있다. 둘째, 지역경제 활성화 관점에서 탄소배출권 판매수익 및 기술이전 수익 운용 그리고 연계 산업육성을 중심으로 사업성과 극대화 방안을 고찰할 필요가 있다. 셋째, 친환경 관점에서 지역주민 집단민원 해소, 온실가스 배출량 저감 그리고 기후변화 대응을 중심으로 사업성과 극대화 방안을 도출할 필요가 있다. 이상과 같은 연구관점 및 접근방안을 토대로 연구모형을 제시하면 <그림 3>과 같다.

<그림 3> 연구모형

정책 및 제도 지원 관점

․정책적 지원

․민간협력 네트워크 구축

․탄소기금제 운용

지역경제 활성화 관점

․탄소배출권 판매

․기술이전 수익

․연계산업육성

친환경 관점

․지역주민 집단민원 해소

․온실가스 배출량 저감

․기후변화 대응

지방정부

청정개발사업

성과 극대화

2. 조사설계

본 연구는 대구시 청정개발사업인 방천리 매립가스 자원화사업의 성과 극대화 방안 모색 차원에서 관련 전문가들을 대상으로 2010년 4월 5일부터 4월 29일까지 약 1개월에 걸쳐 심층면접(FGI: Focus Group Interview)을 실시하였다. 심층면접과 관련하여 전문가 집단으로 대구경북연구원, 한국폐기물자원순환학회, 대구경북환경보존협회, 대구에너지환경주식회사, 한국지역난방공사 그리고 사업에 참여한 Eco-eye주식회사, 환경단체인 맑고 푸른 대구21 추진협의회, 대구도시가스(주), 환경부를 비롯하여 대구시 및 대구시 환경자원사업소 관련 공무원 등을 선정하였다. 이 중에서 특히 방천리 매립가스 자원화사업과 직접적인 관련이 있는 전문가 및 공무원을 포함한 총 55명을 인터뷰 대상 집단으로 구체화 하였다(<표 7> 참조).

<표 7> 심층면접 조사대상

심층면접 대상	대상 인원	청정개발사업 관련 업무분야
7개 분야	55명	․현장업무 추진자, 환경감시 단체, 전문가
한국폐기물자원순환학회 (대학교수, 전문가)	10명	․청정개발사업 연구 및 자문(교수)단
대구경북환경보존협회 (환경부 산하기관)	4명	․청정개발사업(매립가스 자원화사업)등 환경관련 교육기관 및 정부시책홍보
대경연구원	5명	․대구시 정책 수립용역 수행(자문역할)
대구에너지환경주식회사 대구도시가스(주)	5명	․방천리 매립장 청정개발사업 참여자
한국지역난방공사 (본사 및 대구지사)	6명	․방천리 매립장 청정개발사업 참여자
Eco-eye주식회사	5명	․방천리 매립장 청정개발사업 참여자
맑고푸른대구21추진협의회 (시민단체 환경감시단)	10명	․환경정책 제안 및 환경 감시활동 시민단체
중앙 및 지방공무원 (환경부, 대구시, 환경자원사업소)	10명	․청정개발사업부서 및 현장 근무자

본 연구에서 설정된 정책 및 제도 지원 관점, 지역경제 활성화 관점 그리고 친환경 관점을 중심으로 심층면접을 실시하였으며, 심층면접 세부내용은 다음과 같다.

첫째, 지방정부가 청정개발사업을 효과적으로 추진하기 위해서 정책적․제도적으로 지원해야 할 것이 무엇인가를 모색하기 위하여 지방정부의 정책적 지원사항, 민간협력 네트워크 구축 방안 그리고 탄소기금제 운용 방안에 대해서 폐기물순환학회의 교수, 대구․경북연구원과 환경부 자원순환국과 대구시, 환경자원사업소의 관련 공무원을 대상으로 심층면접을 실시하였다.

둘째, 청정개발사업을 통한 수익을 지역경제 활성화 차원에서 활용할 수 있는 방안을 모색하기 위해서 탄소배출권 판매수익 활용방안, 기술이전에 따른 수익 활용방안 그리고 청정개발사업과 연계된 산업육성 방안에 대하여 사업을 제안한 에코아이 주식회사 관계자와 한국지역난방공사, 대구에너지환경의 CDM사업 관계자와 심층면접을 실시하였다.

셋째, 청정개발사업의 성과 극대화 차원에서 녹색환경 조성을 위해 지방정부가 해야 할 과제가 무엇인가를 확인하기 위하여 매립장 설치․운영에 따른 지역주민의 집단민원 해소 방안, 온실가스 배출량 저감 방안 그리고 기후변화 대응방안 등에 대해서 대구경북환경보존협회, 맑고 푸른 대구21추진협의회를 비롯하여 면접조사 대상 55명을 위주로 심층면접을 실시하였다.

3. 심층면접 분석결과

상기 조사설계 및 조사내용을 토대로 청정개발사업 관련 전문가와 환경감시 시민단체 임원, 공무원, 참여업체의 CDM사업 관계자들에 대한 심층면접을 실시한 결과는 다음과 같이 세 가지 관점에서 정리·분석되어졌다.

1) 정책 및 제도적 지원

지방정부의 정책 및 제도적 지원 강구 차원에서의 심층면접 분석결과 첫째, CDM 전담부서가 부재할 뿐더러 CDM 사업을 지원하기 위한 법령과 지자체의 조례가 제정되어 있지 않은 관계로 지자체 또는 민간기업의 참여가 매우 제한적으로 나타났다. 이에 대한 정책적 대안으로 CDM 관련 업무 전담팀 신설, CDM 관련사업 지원조례 제정 및 기업지원팀 구성, 관련 공무원에 대한 전문성 제고, CDM사업 발굴․개발 공동참여 등이 제시되었다. 더불어 국가발전의 비전인 녹색성장 사업을 발굴, 육성해야 하는 정부와 지자체에서는 무엇보다도 CDM사업을 체계적으로 관장 할 수 있는 전담팀 신설의 필요성이 제기되었다.

둘째, 지방정부의 정책 및 제도적 지원 강구 차원에서의 민간협력 네트워크 구축 방안에 대한 심층면접 분석결과, 민간기업이 추진하는 CDM사업에 대해 지원방안 등 구체적인 내용이 부재하며, CDM 관련 민관협력 기구가 설치되어 있지 않은 것으로 나타났다. 이에 대한 정책적 대안으로 온실가스 의무 감축기업과 기술 지원 MOU 체결, 민관 CDM협력 거버넌스 구축, CDM 전문가/관계자 인력풀 구축 및 지원체계 확립 등이 제시되었다. CDM사업을 담당하고 있는 담당자의 경우, CDM사업 성질상 법률적 지식과 국제 금융지식이 망라되어야 함으로 정부 산하에 특별 기구를 설치하여 지원하는 것이 바람직하다는 의견을 주장하기도 하였다.

셋째, 지방정부의 정책 및 제도적 지원 강구 차원에서의 탄소기금제 운용 방안에 대한 심층면접 분석결과, 탄소기금제 운용에 대한 구체적인 계획 미흡한 것으로 평가되었다. 이에 대한 정책적 대안으로 탄소기금제 운용을 위한 법인 설립, 전기자동차 보급, 친환경 연료 전환사업 등과 같은 탄소저감사업 투자 그리고 기후변화 대응 관련 사업 투자 등이 제시되었다. 특히 대구시가 획득한 탄소기금은 규모가 커 기금을 어떻게 운영할 것인지를 고민할 필요가 있기 때문에, 가칭「대구시 녹색성장 재단」을 설립을 권고하고 새로운 패러다임으로 녹색성장 수범도시로서의 제시된 일련의 사업추진을 제안하였다.

<표 8> 정책 및 제도적 지원에 대한 심층면접 분석결과 및 정책대안

심층면접 조사지표	분석결과	정책대안
정책적 지원	․CDM 전담부서 부재 ․CDM 지원조례 미 제정 ․CDM 민간기업 참여 제한	․CDM 관련 업무 전담팀 신설 ․CDM 관련사업 지원조례 제정, 기업지원팀 구성 ․CDM사업 발굴․개발 공동참여
민간협력 네트워크 구축	․민간기업의 CDM 지원을 위한 구체적인 내용 부재 ․CDM 관련 민관협력 기구 부재	․온실가스 의무 감축기업과 기술 지원 MOU 체결 ․민관 CDM협력 거버넌스 구축 ․CDM 전문가/관계자 인력풀 구축 및 지원체계 확립
탄소기금제 운용	․탄소기금제 운용에 대한 구체적인 계획 미흡	․탄소기금제 운용을 위한 법인 설립 ․탄소저감사업(전기자동차 보급, 친환경 연료 전환사업 등) 투자 ․기후변화 대응 관련 사업 투자

2) 지역경제 활성화

지역경제 활성화 방안 모색차원에서 탄소배출권 판매 방안에 대한 심층면접 분석결과 첫째, 탄소배출권 판매에 대한 구체적인 계획 부재한 것으로 평가되었으며, 이에 대한 정책적 대안으로 위탁기관을 활용한 배출권 판매, 리스크 부담을 감소하기 위하여 배출권 판매은행 지정, 환율변동 등에 대비 각종 상품 개발 등이 제시되었다. 한국폐기물순환학회에서는 탄소배출권의 거래는 선물거래와 유사한 성격인데다 무형의 재산을 판매하는 것이므로 거래에 대한 위험성을 정확이 담보할 수 있어야함으로 외환은행과 협약을 체결하여 위탁 판매하는 방안을 제안하였다.

둘째, 지역경제 활성화 방안 모색차원에서 기술이전 수익 운용방안에 대한 심층면접 분석결과, 지자체와 기업이 함께 제3국에서 CDM사업을 수행함으로써 얻어지는 수익 활용방안에 대한 구체적인 계획이 미흡 것으로 평가되었다. 이에 대한 정책적 대안으로 기술이전에 따른 지자체의 수익 활용규정 마련, 국외 기술이전 시 참여기업에 대한 지자체 보증제도 마련 등이 제시되었다. 즉 대구에너지 환경주식회사, 한국지역난방공사, 에코아이(주) 관계자가 공통적으로 강조한 내용은 중국 정부처럼 기술이전이 국익에 부합하는지 등에 대한 검토시스템의 구축, 기술이전으로 얻어지는 수익의 경우 해당 지자체가 환경사업에만 사용하도록 하는 법적 장치의 마련, 그리고 관련 중소기업체에 대해서는 지자체가 재정보증 지원 등이 강구되어야 함을 역설하였다.

셋째, 지역경제 활성화 방안 모색차원에서 연계산업육성 방안에 대한 심층면접 분석결과, 연계산업육성 방안에 대한 구체적인 계획이 부재한 것으로 평가되었다. 이에 대한 정책적 대안으로 신재생 에너지 자재생산사업체 지원, 에너지 절약 시범업체 선정 및 지원, 온실가스 감축 기관 및 기업 지원 등이 제시되었다. 특히 매립장 주변의 일정 구역 내에 환경관련 산업단지를 조성하여 생산시설과 주거공간이 공존하는 도시로 조성하되, 일본의 에코 싸이언스 City 「스쿠바市」처럼 조성함으로써 관광자원화 하고, 환경관련 산업분야에 신규로 투자하는 기업에 대해서는 지방세 감면 등으로 산업을 육성할 것을 제안하였다.

<표 9> 지역경제 활성화 방안에 대한 심층면접 분석결과 및 정책대안

심층면접 조사지표	분석결과	정책대안
탄소배출권 판매	․탄소배출권 판매에 대한 계획 부재	․위탁기관을 활용한 배출권 판매 ․배출권 판매은행 지정(리스크 부담 감소) ․환율변동 등에 대비 각종 상품 개발
기술이전 수익	․기술이전 수익 활용방안에 대한 계획 미흡	․기술이전에 따른 수익 활용규정 마련 (법적장치 필요) ․국외 기술이전 시 참여기업에 대한 지자체 보증제도 마련
연계산업 육성	․연계 산업육성 방안에 대한 계획 부재	․신재생 에너지 자재생산사업체 지원 ․에너지 절약 시범업체 선정 및 지원 ․온실가스 감축 기관 및 기업 지원

3) 친환경 조성

청정개발사업 추진에 따른 친환경 조성 차원에서의 지역주민 집단민원 해소 방안에 대한 심층면접 분석결과 첫째, 지역주민 집단민원으로 사업 추진에 많은 장애가 있는 것으로 확인되었다. 이에 대한 정책적 대안으로 영향권 내 지역에 대한 주거환경 개선 및 문화체육시설 및 도서관 건립 지원, 주변마을 에코 종합타운 조성 등이 제시되었다. 대구의 대표적인 환경단체인 맑고푸른대구21추진협의회 및 대구환경보존협회의 경우, 방천리 매립장 주민은 지난 20년간 고통을 보상받는 차원에서 市가 보다 적극적인 마인드로 접근하여 우선적으로 지역환경문제 해결 관련 주민 요구사항 등을 수용하려는 자세를 중시하였다.

둘째, 청정개발사업 추진에 따른 친환경 조성 차원에서의 온실가스 배출량 저감 방안에 대한 심층면접 분석결과, 온실가스 배출량 감소를 위한 구체적인 계획 미흡한 것으로 평가되었다. 이에 대한 정책적 대안으로 세대별 탄소 포인터제 확대운영, 공공기관 및 기업 탄소배출권거래 활성화, 온실가스 저감목표 달성 시 인센티브 제공 등이 제안되었다. 저탄소 녹색성장을 담당하는 대구시의 경우, 온실가스 저감문제는 비단 CDM사업에 국한된 것이 아닌 만큼 행정기관에서 재정사업으로 추진하기에는 한계가 있으므로 기업, 관공서, 시민들이 자발적으로 이행하고 실천할 수 있는 정책개발이 선행되어야만 가능함으로 민과 관이 상호역할분담이 필요하다는 의견을 표출하였다.

셋째, 청정개발사업 추진에 따른 친환경 조성 차원에서의 기후변화 대응 방안에 대한 심층면접 분석결과, 기후변화 대응을 위한 구체적인 계획 미흡한 것으로 평가되었다. 이에 대한 정책적 대안으로 신축건물, APT, 공단조성 시 CDM 구축 의무화 및 재정지원, 탄소제로 시범 주택단지 선정 및 홍보 강화, 매립장내 CDM 홍보관 운영, 건물 에너지합리화 사업 의무화 추진방안 등이 제기되었다. 환경부 자원순환국의 경우, 새로운 녹색성장이 국가전략으로 선포되었다 해도 국가나 지방의 재정규모로 볼 때 우선순위가 마련되어야하고 정부가 구체적인 실행 안이 나올 때까지 지자체별로 실현가능한 분야를 추진하는 것이 효율적임을 강조하였다. 또한 장기적인 관점에서 중앙정부가 제시하는 정책에만 의존하지 말고 지자체 스스로 정책을 개발 시행해 나감으로써 주민의 삶의 질 개선에 주안점을 두는 패러다임을 요구하기도 하였다.

<표 10> 친환경 조정 방안에 대한 심층면접 분석결과 및 정책대안

심층면접 조사지표	분석결과	정책대안
지역주민 집단민원 해소	․지역주민 집단민원으로 사업추진 장애	․영향권 내 지역에 대한 주거환경 개선 및 문화체육시설, 도서관 건립 지원 ․주변마을 에코 종합타운 조성
온실가스 배출량 저감	․온실가스 배출량 감소를 위한 계획 미흡	․세대별 탄소 포인터제 확대운영 ․공공기관/기업 탄소배출권거래 활성화 ․온실가스 저감목표 달성 시 인센티브 제공
기후변화 대응	․기후변화 대응을 위한 구체적인 계획 미흡	․신축건물, APT, 공단조성 시 CDM 구축 의무화 및 재정지원 ․탄소제로 시범 주택단지 선정/홍보 ․매립장내 CDM 홍보관 운영 ․건물 에너지합리화 의무사업 추진

Ⅴ. 결 론

대구시가 방천리 매립장 매립가스 자원화를 통한 CDM사업은 우리나라 최초라는 점을 감안하였음에도 불구하고 3년 11개월 만에 거둔 성과이다. 그 동안 추진과정에서의 수많은 애로와 문제점이 노출되었다. 본 연구는 이러한 문제점을 분석하여 보다 진전된 CDM사업을 통해 지방자치단체가 주도적으로 지구온난화 방지에 앞장서기 위한 방안을 제시하고자 한다.

본 연구는 Ⅲ장의 대구시 청정개발사업 추진실태 및 문제점 진단 관련 사례분석과 Ⅳ장의 청정개발사업 성과를 극대화하기 위한 실질적 방안을 전문가 심층면접을 통해 살펴보았다. CDM사업의 주요 문제점은 다음과 같다. 먼저 정책적 제도적 관점에서의 문제점은 지방정부는 물론 중앙정부 차원에서 실질적인 지원체계가 없었다. CDM사업 지원을 위한 관련 법령이나 조례, 규칙이 제정되지 않았고, 업무를 담당하는 공무원조차 전문적인 지식을 가지고 있지 않았으며, 전문기관과의 협력 네트워크 또한 전무한 상태였다. 그리고 CERs 판매로 얻어지는 수익에 대한 사용계획은 당초 계획에서 조차 반영되지 않았다. 이에 본 연구에서는 지자체가 독자적으로 사업을 추진할 수 있도록 관련 조례를 제정하여 행․재정적 뒷받침을 강화하고, 업무의 능률성을 높이기 위해 전담부서 신설을 제시하였다. 한편 CDM사업 자체가 관련 규정의 신설 혹은 더욱 정비되어야 할 사업일 뿐만 아니라 고도의 전문성이 요구되고 있기 때문에, 민간 전문업체와의 공동 사업 참여를 모색하는 방안 나아가서 연구기관 및 대학 등과의 MOU체결로 전문 인력풀을 활용하는 방안을 적극 고려할 필요가 있다. 획득한 CERs에 대한 활용계획은 단발성이 아닌 가칭「탄소기금 운용 조례」제정 또는 법인을 설립하여 기후변화관련 산업의 육성 그리고 전기자동차 산업과 같은 탄소저감사업, 신재생에너지사업, 환경개선사업 분야 등을 지원할 수 있는 근원적인 장치가 마련되어야 할 것이다.

둘째, 탄소배출권 판매 수익에 대한 사용계획을 지역경제 활성화와 연계하여 살펴보았다. 그 동안 대구시는 탄소배출권 획득에만 매달려 왔다 해도 과언은 아닐 것이다. 따라서 배출권 확보 이후의 계획운영은 매우 미흡한 실정이다. 단지 대구시 관계자는 세외수입 계좌로 입금이 완료되면 CDM사업의 완결로 인식하고 있었다. 기술 이전에 대해서도 타 지자체나 제3국으로의 진출계획이 마련되지 않았으며, 전담하는 공무원도 고작 1명뿐이다. CDM사업의 원래 취지는 유엔기후협약에서 명시한 바와 같이 온실가스 감축이라는 대명제가 있었음은 아무도 부인할 수 없다. 또한 탄소배출권 판매로 얻어지는 수익을 환경관련 사업에 재투자가 이루어져야 한다. 이와 관련하여 탄소배출권 판매는 국제시장에서 이루어지는 만큼 판매에 따른 리스크를 최소화하는 방법을 강구하여야 한다. 구체적인 판매시기와 판매방법, 구매자의 신용도 등 제반 조건에 대한 시장정보를 파악하여 대처해야 한다. 아세아 국가 등 제3국으로의 기술이전에 대해서도 구체적인 대안을 마련하지 못하고 있는 등 현실적 대응책 마련과 관련하여 문제점을 지적하지 않을 수 없다. 제3국에서의 CDM사업은 기술 이전에 따른 수익창출과 더불어 앞으로 우리나라에 할당될 탄소배출권을 확보하는 기회가 될 것이며, 국가뿐만 아니라 지방정부의 브랜드를 제고시키는 좋은 기회가 될 수 있다. 한편 참여기업에 대해서는 지자체가 공동 참여하거나 업체에 대한 신용보증 등 적극적인 협력 및 지원제도가 마련되어야 할 것이다. 단순히 CDM사업에 그치지 말고 연계산업 육성에 대한 구체적인 계획이 필요한 시점이다. 신재생 에너지 생산을 위한 사업체에 대한 지원과 에너지절약 시범업체 선정과 지원, 온실가스 감축 기업에 대한 지원이 있어야 한다. 교토 의정서 발효 이후 중국은 범국가적인 차원에서 지원하고 있다. 이러한 추세는 자국의 산업육성과 밀접한 관계를 가지고 있다. 중국이 육성하는 산업 중에는 바이오매스 가스화, 풍력․Solar 에너지 대체산업, 도시고형폐기물 재활용 산업 등과 CDM사업과의 연계하는 사례는 우리에게 시사하는 바가 매우 크다 할 것이다(대한상공회의소, 2008; Gonzales, 2008).

셋째, 우리나라 매립장의 특징 중 하나는 대부분 지방정부 소유로 수많은 민원에 시달리고 있다는 공통점이 있다. 대구 방천리 소재 위생매립장도 주민의 반대로 사업추진에 많은 장애가  있었음은 이미 확인된 바와 같다. 그 동안 대구시는 주민과의 협약을 체결하고 단위사업 해결을 위한 노력에만 치우쳤다. 그러나 방천리 위생매립장 주변지역의 환경은 비산먼지, 청소차량 등 여러 요인들로 인해 불안한 요소가 지속되고 있는 게 사실이다. 이러한  잠재민원을 해소하기 위한 노력이 우선되어야 한다. 지금까지 매립장으로 인한 인근 주민의 불편함과 고통을 감안해서라도 항구적인 대안이 조속히 마련되어야 함은 지극히 당연한 사실이다. 지역주민 누구나 맑고 깨끗한 환경에서 살 권리가 있으며, 지역 내 주거환경 개선 차원에서도 개발과 연계한 문화․복지․교통 등을 아우르는 복합적인 에코 종합 타운 조성사업이 동시에 추진되어야 할 것이다.

넷째, 온실가스 배출량 저감은 지구 온난화 방지와 함께 친환경조성에 있어 필수적인 요인이다. 방천리 매립가스 자원화사업이 온실가스 감축에 기여한 것처럼 개인, 기업, 직장 단위에서 실행할 수 있는 탄소 포인트제 확대가 필요한 시점이다. 또한 기업 간, 공공기관 간에도 탄소 배출권 거래 제도를 활성화하고 저감 목표를 달성했을 경우 인센티브를 부여한다면, 저탄소 녹색성장 도시로서의 지방정부 이미지를 한 단계 업그레이드 할 수 있는 기회가 될 것이다.

결론적으로 청정개발사업이 단순하게 온실감축을 위한 사업에만 국한되어서는 안 된다. 현 단계에서 중점을 두어야 할 사항은 청정개발사업(CDM)으로 얻어지는 탄소배출권 판매 수익을 적절하게 활용하여, 온실가스 저감을 통한 자연환경보존과 저탄소 녹색성장 산업과 연계할 수 있는 실천 가능한 방안을 강구하는 것이다. 향후 청정개발사업의 발전지향적 활성화를 위해서는 지방정부는 조례제정부터 지원근거를 조속히 마련함으로써, 정책적으로 청정개발사업을 적극 뒷받침하여야 할 것이다. 뿐만 아니라 청정개발사업을 통한 지역경제의 활성화 그리고 매립장 지역주민에게는 친환경 공간을 제공해 주는 등의 선(先) 사회후생복지 효과 가시화를 통해, 지방정부와 주민이 상생·만족할 수 있는 청정개발사업 활성화 및 성과 극대화에 많은 노력을 기울여야 할 것이다.

참 고 문 헌

김민정 외. (2007). 한국의 매립장 CDM사업- 2012년 이후를 위한 방안.「토탈 E&S 자료집」.

김상희. (2009). 「우리나라 풍력발전 청정개발사업의 리스크 요인과 완화방법」, 서울대학교 대학원 석사학위논문.

김점수. (2006). 기후변화 대응 강원도 온실가스 발생량 및 저감방향. 「강원광장」38-45.

김지동. (2009). 폐기물에 의한 온실가스 발생현황 및 저감대책.「한국과학기술정보연구원 기술뉴스브리프」.

김한수 외. (2007). 대구 방천리 매립가스 자원화 CDM사업 추진방안 연구. 「한국폐기물매립협회 학술세미나」자료집, 165-173.

노종환. (2000), 청정개발사업의 의의와 앞으로의 방향.「환경보전」, 7-11.

박순철 외. (2005). 국내 배출권 거래시장 활성화 방안에 관한 연구.「자원․환경경제연구」제14권 제2호, 493-518.

박형건. (2008). 「배출권거래와 리스크 관리방안」, 산업은행.

안상전. (2007). 「대구 방천리 매립가스 자원화 청정개발체제사업 사례연구」, 에코아이, 165-173.

오대균. (2006). 「기후변화협약과 국내 대응정책」자료집, 에너지관리공단.

이재협. (2007). 교토의정서상 청정개발체제(CDM) 사업의 법적문제. 「환경법연구」제29권 1호.

정재수. (2007). 대구시 위생매립장 청정개발체제사업, (주)에코아이. 「뉴스레터」2007-2009.

조용성. (2009). 「국내 탄소배출권 거래제 도입 전망과 과제」, 고려대학교 자료집.

한승호. (2009).「CDM 개발사업 방법론」, 에너지관리공단 온실가스 검증원.

Gonzales, A.D.C. (2001), Financing Issues and Options for Small-Scale Industrial CDM Projects in Asia.

국무총리실 기후변화대책 기획단. (2008). 「기후변화대응 종합기본 계획」.

국제금융이슈. (2007).「최근 유럽 및 일본의 탄소배출권 거래제도 추진현황」.

대구광역시. (2001).「대구광역시 위생매립장 매립가스 개발을 위한 타당성 조사 및 기본계획 보고서」.

__________. (2002).「방천리 위생매립장 매립가스(LFG)개발 자원화 민간투자시설사업 추진계획」.

__________. (2006).「청정개발체계(CDM)용역사업」.

__________. (2007).「대구광역시 방천리 위생매립장 매립가스 자원화 청정개발체제 사업계획서」.

__________. (2008).「탄소시장과 CDM」.

__________. (2010). 세외수입 현황.

__________. (2010).「기후변화대응 기본계획 및 연차별 시행계획서」.

대구광역시 환경시설관리공단. (2007).「청정개발체계(CDM)사업 추진계획서」.

대한상공회의소. (2007). CDM시장의 미래와 기업참여 전략.「기후변화대응 시리즈」,07-F-01.

맑고푸른대구21추진협의회. (2009). 「기후변화 」자료집.

에코아이. (2006). 「대구광역시 방천리 위생매립장 LFG 자원화 설비 CDM 사업」제안서.

________. (2010). 「대구 방천리 매립가스 CDM사업 온실가스 배출권 매각수입 최적 활용방안」제안서.

_______. (2010). 대구시 방천리매립장 온실가스 감축 배출권(CER) 거래관련 협조공문.

에코아이. (2008). Carbon Focus, 2008～2009. 「탄소 정보지」19권.

에너지관리공단 청정개발체제인증원. (2010).「온실가스 인증제도와 추진사례」.

에너지관리공단. (2004). 「기후변화협약과 우리의 대응」.

______________. (2010). 국내 CDM사업 현황 및 CDM사업 UN등록 현황.

______________. (2010). 「자발적 탄소시장 활성화 세미나」자료집.

지식경제부. (2010). 코펜하겐 이후의 온실가스 국제협상 전망.「제5차 기후변화협약대책 Week誌」.

한국에너지기후변화학회. (2006). 「한국에너지 기후변화학회 추계학술대회 초록집」.

한국과학기술정보연구원. (2007). 「폐기물에 의한 온실가스 발생현황 및 저감대책」.

한국환경공단. (2010). 「Carbon Market. 탄소시장 최신동향」. (2010년 4월호).

____________. (2000). 청정개발체제를 통한 온실가스 저감 및 매립가스자원화 방안, 67-73.

환경부. (2009). 「환경분야 녹색성장 실천계획」.

[1] http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/BillDetail.jsp?bill_id=021395(대한민국 국회)

[2] http://unfccc.int/2860.php (유엔기후변화협약)

[3] http://mosf.go.kr (대한민국 기획재정부)

[4] http://www.ecx.eu (유럽탄소 거래소)

[5] http://pointcarbon.com

[6] http://cdm.unfccc.int/EB/index.html (유엔기후변화협약 집행위원회)

[7] http://www.kemco.or.kr (에너지관리공단)

[8] http://www.gihoo.or.kr

서정길(徐正吉) : 영남대학교 행정대학원에 재학 중에 있으며, 현재 대구광역시 자원순환과장으로 근무 중에 있다. 주요 연구 및 관심분야는 녹색성장, 자원관리, 주민생활 등이다.

<E-mail: tjwjdr@daegumail.net / 논문접수일 2010. 7. 20 / 심사개시일 2010. 7. 21 / 심사완료일 2010. 8. 4>

이환범(李桓範) : 미국 University of Southern California에서 “Strategies for Productivity Improvement in Public Organization”으로 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 영남대학교 행정학과 교수로 재직 중이며, 주요 관심분야로는 조직관리, 정책성과평가, 공공관리 등이다. 저서로는「정책분석론」(2005), 주요 논문으로는 “정부조직의 환경대응력 제고를 위한 학습지향성 강화방안 연구(2008)” “노인적합형 일자리 창출을 위한 정부지원 기능 재설계(2009)” “노인일자리사업 개선을 위한 효과성 평가(2010)” 등이 있다. 현재 한국정책학회 이사, 한국조직학회 연구이사, 한국정책과학학회 편집위원 등으로 활동 중이다.

<E-mail: hblee@yumail.ac.kr>