중국지방정부간 경쟁과 그 정책적 함의에 관한 연구*

*이 논문은 2009년도 정부재원(교육인적자원부 학술연구조성사업비)으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 연구되었음(KRF-2009-013-B00098). 저자들은 본 연구를 위한 자료수집에 도움을 준 쟝수성사회과학원의 李慧과 孙小红에게 감사드린다.

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름) : 195～216

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:쟝수(江苏)성 지역을 중심으로

A Study on the Intergovernmental Competition among Chinese Local Governments and its Policy Implication

:The Case of Jiangsu Province Area

전 상 경**

** 제1저자

叶 克 林

중국은 960만 km2의 영토와 56개의 서로 다른 민족 및 약 13억의 인구를 가진 강력한 단일형 국가체제를 유지하고 있는 사회주의 국가다. 공산당이 국가에 대해 우월적 지위를 갖기 때문에 중국에서의 ‘지방정부’의 개념은 민주국가에서 생각하는 통상적인 의미와는 달리 그 지역의 ‘인민정부’와 공산당위원회를 포괄하는 의미로 해석되어야 한다. 덩샤오핑(邓小平)에 의한 1978년의 개혁개방정책은 분권화를 주요한 전략적 수단으로 채택하였고, 이러한 분권화정책은 지방정부의 정치적․ 행정적․ 경제적 환경에 커다란 변화를 초래하였다. 이것은 지방정부간 경쟁을 초래하는 중요한 동인과 유인체제로 작동하였다.

지방정부간경쟁은 고도의 경제성장 및 재산권제도의 개혁과 같은 여러 가지 긍정적 효과도 초래했지만, 극심한 지방보호주의와 무질서한 우대정책의 남발, 기간시설의 중복건설로 인한 자원낭비, 지역간격차의 심화, 후커우(户口)제도개혁의 어려움 등과 같은 부작용도 초래하였다. 과도한 지방정부간경쟁의 가능한 해결방으로는 지방정부관원들의 업적평가체제개선 및 지역간협력체제의 구축을 들 수 있으며, 본 논문은 쟝수성을 포함하는 창산지아오(长三角)지역을 중심으로 한 지방정부간 경쟁상황과 그 정책적 함의를 고찰한다.

지방정부간경쟁의 부작용이 중국에게는 심각한 사회적 문제일 수 있지만, 중국에 진출하는 외국기업에게는 상대적으로 기회로 작용할 수 있다. 왜냐하면 외국기업들이 중국지방정부간경쟁을 잘 활용하면 상당한 정책특혜를 누릴 수 있기 때문이다. 따라서 중국에 진출하려는 우리나라 기업들은 중국의 지방정부간경쟁을 체계적으로 이해할 필요가 있다.

주제어: 중국지방정부간경쟁, 중국개혁개방정책, 창산지아오(长三角)지역

I. 시작하는 말

중국은 2009년 10월 1월 신중국건설 60주년을 맞이하여 대내외적으로 자신감을 과시하였고, 세계적인 금융위기 속에서도 지속적인 경제성장의 저력을 발휘하고 있다. 이와같은 오늘날의 중국이 가능했던 것은 1978년 중국공산당 제11기 3중전회(三中全会)에서 종래 중국 자원배분을 지배해왔던 계획경제체제로부터 탈피하여 시장경제체제적 요소를 도입하는 획기적인 개혁개방정책을 채택하였기 때문이라고 할 수 있다. 자원배분이 국가의지에 따라 이루어지고 개별행동주체의 선호가 무시되는 계획경제체제와는 달리 시장경제체제하에서는 자원배분이 보이지 않는 손에 의해서 이루어지고 그러한 보이지 않는 손은 가격이라는 수단에 의해 움직인다. 시장체제하에서의 가격과 보이지 않는 손의 작동 이면에는 각 경제주체들의 효용극대화추구를 위한 경쟁이 있고, 이러한 경쟁은 곧 시장경제체의 효율적 작동을 위한 전제조건이다.

중국문헌은 뜻글자인 중국어의 특성상 약자를 많이 사용한다. ‘제11기(届) 3중전회(三中全会)’는 ‘중국공산당 제11기(届) 전국대표대회 제3차 중앙위원회’의 약칭이다. ‘전국대표대회’의 약칭은 ‘전대회(全大会)’인데 ‘전국인민대표대회’의 약칭인 ‘전인대(全人大)’와 혼돈되기 쉽다. 중국공산당은 1921년 제1기 대회를 개최하였고, 공산당 당헌은 매5년마다 중앙위원회를 소집하도록 규정하고 있지만 실제로는 매우 불규칙적으로 열렸다. 중앙위원회가 매 5년마다 정기적으로 개최되기 시작한 것은 1977년의 제11기 대회 때부터이다.

중국에서 지방분권은 개혁개방정책의 한 수단으로 이해된다(林尚立,1998:318). 지방분권은 종래의 획일적 자원배분체제로부터 벗어나 그 지역특색에 맞는, 즉 경제주체들의 특성과 선호가 반영된 자원배분을 유도할 수 있다. 지방분권하에서 각 지방정부들은 자신들의 선호를 가장 잘 반영하는 정책추진을 위해 다른 지방정부들과 경쟁함으로서 자원배분의 효율성을 증진시키고, 궁극적으로는 국가경제발전의 원동력을 제공한다. 개혁개방정책의 수단으로서 분권화정책을 채택한 것은 시장경제작동메커니즘의 기본 전제인 경쟁을 유도하기 위한 것이다. 지방정부간경쟁은 중국이 고도 경제성장을 이루고, 정부기능을 급속히 전환시키며, 재산권보호제도와 같은 각종 새로운 제도의 신속한 혁신(创新)을 위한 중요한 원동력이다. 결국 지방정부간경쟁은 지방정부의 강력한 추진으로서 특징지어지는 중국의 독특한 경제성장모형을 형성하는 밑바탕이 되었다(刘锡田, 2004: 75).

중국지방정부간 경쟁과 그 정책적 함의에 관한 연구 :쟝수(江苏)성 지역을 중심으로

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름)

중국은 960만 km2의 영토와 56개의 민족 및 약 13억의 인구를 가진 계획경제체제하의 사회주의 국가로서 오랜 기간동안 단일제의 중앙집권국가였다. 1978년부터 개혁개방정책을 추구하고 있지만 여전히 중앙집권적인 사회주의국가체제를 유지하고 있는 중국에서 지방정부간의 경쟁행위가 발생하는 것은 매우 흥미롭다. 따라서 본 연구에서는 중국지방정부간에 경쟁이 발행하는 주요한 동인은 무엇이며, 경쟁행위가 어떻게 발생하는가? 개혁개방이전, 즉 계획경제체제하에서는 경쟁이 존재하지 않았던가? 존재하였다면 개혁개방후 시장체제하에서의 경쟁과 어떻게 구별될 수 있는가? 중국 지방정부간의 경쟁은 어떠한 긍정적․부정적 효과를 초래하고 있는가? 경쟁의 부정적 효과를 해결하기 위해 어떤 방안들이 강구될 수 있고 또한 강구되고 있는가? 하는 등의 여러 가지 물음들을 제기하고 이것에 대한 가능한 대답을 모색하려고 한다.

제II장에서는 지방정부간경쟁의 배경에 관한 이론적 논의와 선행연구를 살펴보고, 제III장에서는 지방정부간경쟁의 의미와 경쟁의 유인체계를 고찰하며, 제IV장에서는 지방정부간 경쟁의 효과와 그 정책적 의미를 탐색하고, 제V장에서는 쟝수성지역 지방정부, 특히 창산지아오(长三角)지역의 지방정부를 중심으로 지방정부간경쟁의 구체적 상황을 살펴보며, 제VI장은 지금까지의 논의를 요약․정리한다.

II. 지방정부간경쟁의 배경에 관한 이론적 논의 및 선행연구의 검토

1. 지방정부간경쟁의 배경에 관한 이론적 논의

중국중앙정부 정치지도자들은 중요한 정책을 수행할 때 언제나 ①정치적 비용과 정치적 위험의 크기, ②중앙정부 권위의 약화여부, ③집권당(즉 공산당)지위의 쇠퇴여부, ④격렬한 사회적 동요의 야기가능성 등을 최우선적으로 고려한다. 1978년의 개혁개방정책도 예외는 아니다. 그렇기 때문에 제도변천의 안정성을 보장하기 위하여 점진적 개혁을 선호하고, 제도혁신(创新)의 전면적 실시전에 우선 몇몇 지방으로 하여금 제도혁신의 실험을 하게 한 후 그 경제적․정치적 효과를 평가해 낸다. 즉 중앙정부는 지방정부로 하여금 ‘돌다리를 두드려 강을 건너는(摸着石头过河)’ 방식의 실험적 탐색을 하게한다. 만약 그 결과가 효과적이라고 판단하면 중앙정부는 곧바로 지방정부의 경험사례를 규범화하고, 공산당의 혁신이론으로 발전시키며, 전국적 범위에 걸쳐 강제적 제도변천을 추진한다.(何显明, 2008: 287).

여기에 반해 지방정부는 상대적으로 개혁개방으로 인한 제도혁신이 초래하는 경제적 성과에 더 많은 관심을 갖는다. 왜냐하면 그와 같은 경제적 이익은 개혁개방이전과는 달리 상당부분 지방정부가 향유할 수 있게 되었기 때문이다. 따라서 지방정부는 지역의 시장화개혁(i.e., 개혁개방정책)에 더 적극적인 태도를 견지하며 모험을 마다않고 혁신을 추구한다. 하지만 지방정부의 제도혁신행위는 일정 범위에서 중앙정부의 지지와 묵인을 얻어야만 하기 때문에 지방정부의 혁신실험이 중앙정부의 정치적 안정이나 경제성장에 불리하면 언제라도 그것은 중지될 수밖에 없다(何显明, 2008: 288). 만약 지방정부가 위험회피적 성향을 띠면 실험을 통한 과감한 혁신을 달성할 수 없다. 그렇기 때문에 중앙정부는 지방정부가 느낄 수 있는 정치적 불확실성을 어느 정도 제거해 줌으로써 지방정부로 하여금 혁신추진에서 적극성과 주동성 및 창조성을 발휘할 수 있도록 배려한다. 중국개혁개방정책의 총설계자로서 인정받는 덩샤오핑(邓小平)의 행동은 이를 잘 설명해 준다.

이런 이유 때문에 중국경제발전과정에서 다양한 발전모형이 가능하였다. 즉 새로운 정치경제적 환경하에서 전통적인 공유재산권제도를 바탕으로 발전된 향진집단경제체제로 특징되는 쟝수성지역의 수난(苏南)모형, 사유권재산제도를 기반으로 발전된 민간기업경제로 특징되는 쩌쟝(浙江)성의 원쩌우(温州)모형, 외자유치를 통해서 지방경제발전을 시키는 광동(广东)성의 쭈산지아오(珠三角)모형등은 그러한 다양성의 대표적 사례이다(何显明, 2008: 173).

덩샤오핑은 개혁정책이 난관에 부딪히는 중요한 고비고비마다 지방정부로 하여금 실패나 약간의 국지적 잘못을 범하는 것을 두려워하지 말고 과감하게 밀고나가는 모험을 발휘하도록 독려하곤 했다. 1992년의 남방순시담화(南巡讲话)가 그 전형적 사례이다. 덩샤오핑은  “개혁개방은 큰 담력을 필요로 하고, 과감한 실험정신으로 추진해야하며, 결코 전족(纏足)을 한 여인과 같아서는 안된다. 정확하게 파악했으면, 대담하게 시행하고 추진해야 한다. 과감한 추진정신, 모험정신 및 패기와 기백이 없다면 좋은 길, 새로운 길을 걸을 수 없고, 새로운 사업을 할 수 없다. 조금의 위험도 무릅쓰지 않고, 무슨 일을 하든지 모두 100%의 성공을 생각하며, 만에 하나의 실수도 없다는 이런 말들을 도대체 누가 할 수 있을 것인가? 일을 하면 곧 스스로 성공이라 생각하고, 100% 정확하다고 생각하는 그런 경우가 있을 수 있는가? 나는 원래부터 그렇게 생각하지 않는다.”라는 말을 함으로서 지방정부로 하여금 불확실성에 대한 두려움을 제거해 줌으로써 기업가적 정신을 불러일으키려고 노력하였다(何显明, 2008: 177). 지방정부간 경쟁은 이와 같은 중앙정부와 지방정부의 이해가 맞아 떨어져 나온 결과인 것이다.

1989년 티엔안먼(天安门)사건 이후 중국 경제가 계획된 고속성장의 길을 걷지 못하자 덩샤오핑은 1992년 1월 18일부터 2월 21일까지 남부지방인 우한(武汉), 션쩐(深圳), 쭈하이(珠海), 샹하이 등을 시찰하면서 개혁개방을 독려하기 위해 발표한 일련의 담화를 가리킨다.

2. 선행연구의 검토

중국에서의 개혁개방정책은 지방정부를 주요 행위자로 만들었고, 특히 앞서 언급하였듯이 중앙정부의 혁신실험은 지방정부의 기업가적 역할을 요구하였다. 정치·행정적 변화에 따른 지방정부의 기업가적 행위에 관한 연구가 이루어졌고(徐文付·唐宝富, 2000; 丘海雄·徐建牛, 2004), 이에 따라 정부경제인 가설에 관한 연구도 상당한 관심을 끌었다(叶克林․侯祥鹏, 2006). 지방정부의 기업가적 행위가 궁극적으로 지방정부간의 경쟁을 야기하게 됨에 따라 개혁개방으로 인한 체제전환과 지방정부간경쟁에 관한 많은 연구가 이루어져왔고(周业安, 2003; 刘汉屏·刘锡田, 2003; 汪伟全, 2004; 刘锡田, 2004; 姚先国․谢晓波, 2004; 任勇, 2005; 王前强, 2005; 徐康宁․赵波․王绮, 2005; 刘亚平, 2007), 극히 최근까지도 지방정부간 경쟁의 정책적 효과와 그 함의에 관한 연구가 지속적으로 진행되고 있다(王焕祥․李静, 2009; 汪伟全, 2009; 扬德才, 2009; 张文礼, 2009).

한편 우리나라에서도 중국의 개혁개방을 전후한 체제전환기의 지방정부 또는 중앙-지방관계의 특징에 관련된 연구가 이루어져 왔다(정재호, 1999; 정환우, 2000; 백승기, 2000; 김종호·김태영·김태일·한상연, 2001; 백승기, 2002;정환우, 2003ab; 전상경; 2007). 하지만 체제전환기후 지방정부의 기업가적 행위 및 지방주도의 경제성장을 다루고 있는 정환우(2000; 2000a)의 논문을 제외하면 지방정부의 행위에 대한 연구는 거의 없는 편이다. 앞절에서 보았듯이 중국에서는 중국지방정부간경쟁에 관한 연구가 매우 활발하게 이루어지고 있음에 비해 우리나라에서는 그것에 관한 소개 및 연구가 상대적으로 부족한 편이다. 본 논문의 가장 큰 의의는 이러한 부족한 점을 메꿈으로서 중국지방정부의 이해를 증진하는데 있다.

III. 지방정부간 경쟁의 의미와 경쟁의 유인체계

1. 지방정부간경쟁의 의미

정부간경쟁이란 자기 관할구역의 이익최대화를 목표로하여 각종의 유형 및 무형자원을 둘러싸고 벌이는 경쟁을 지칭한다(汪伟全, 2004: 57). 여기에는 횡적․종적 경쟁이 모두 포함되지만 본 논문에서 주요한 관심은 지방정부간의 횡적경쟁이다. 좀 더 구체적으로 언급한다면 지방정부간경쟁은 한 국가 내에서 서로 다른 행정구역의 지방정부간에 공공서비스 생산, 자본 및 기술 등과 같은 생산요소의 유치, 그리고 투자환경․법률제도․정부효율성등과 같은 방면에서 지역을 뛰어넘어 정부간에 벌이는 경쟁을 의미한다(张文礼, 2009: 64). 이와 같은 지방정부간 경쟁은 개혁개방과 더불어 경제체제변환과정상 중국과 동구권국가들을 차별짓는 중요한 요소이다.

마오쩌동(毛泽东)시대의 중국은 이완되고 분권화되어, 지역별로 자립적이었다는 점에서 ‘분절적’이었지만, 정부가 철저히 경제계획을 세우고 집행하여 시장이 완전히 금지되었다는 점에서 ‘계획체제’였기 때문에 이 시기의 경제모형은 ‘분절된 계획체제’ 또는 ‘느슨한 계획경제체제’라고 불린다(정환우, 2003a: 345; 정환우, 2003b: 68). 마오쩌동 사망이후 덩샤오핑이 직면한 과제는 중공(中共)의 통치체제를 유지한 채 경제체제의 개혁과 발전을 성취하는 것이었다. 이를 위한 효과적 전략이 곧 막대한 잠재력을 갖고 있었지만 그것을 효과적으로 발휘할 기회를 부여받지 못한 지방정부와 그 관원들에게 동기를 부여하는 전략, 즉 분권화전략이었고 그 중에서도 재정분권화를 신속하게 추진하였다(정환우, 2003a: 348).

우리나라에서는 많은 경우 ‘중공(中共)’을 중국이라는 나라이름으로 이해하지만, 중국에서는 ‘중국공산당’의 약칭으로 사용되기 때문에 주의가 요구된다.

이러한 분권화전략은 경제주체의 분발 및 지방정부간경쟁을 촉발시키는데 매우 유리하였으며, 그 결과 안정적인 정치적 환경하에서 더욱 광범위한 교역활동을 통해 경제적 기대성장을 촉진시켰다. 결국 지방정부간 경쟁은 중국의 체제전환이 상대적으로 성공하게 된  주요한 원인이 되었다(王前强, 2005: 75-76). 중국지방정부에서의 지방정부간 경쟁이라고 할 때는 그 책임과 권한 및 기능의 제약성 때문에 통상적으로 향(乡)․진(镇)보다도 성급과 현급을 상정한다(刘汉屏·刘锡田, 2003: 23; 任勇, 2005: 52).

중국경제체제의 전환은 시장과 정부간 상호게임(互相博弈) 및 협동의 진행과정이고, 시장과 정부는 상호영향을 주고받고 조정함으로써 전환기의 특수한 규율 및 경로를 형성하였다. 중국  경제체제의 전환과정은 계획→(계획>시장)→(계획<시장)→시장의 네 단계로 구분될 수 있고, 이와 같은 정부․시장간의 관계의 변천은 지방정부간 경쟁행위의 차이를 야기하는 근본적 원인이었다(王焕祥․李静, 2009: 87). 이런 관점에서 본다면 지방정부의 경쟁행위는 크게는 개혁개방전후로 구분되고, 개혁개방후에서 시장요소의 진전에 따라 세분될 수 있다.

경제체제의 전환과정중 시장과 정부간관계의 변화로 인한 정부행위는 단계적 특징을 띠었고, 정부행위의 실천과정 중에서 나타나는 지방정부간경쟁도 유한경쟁→요소경쟁→제도경쟁→공공행정경쟁의 과정을 밟게 되었다(王焕祥․李静, 2009: 88-89).

왕웨이취엔(汪伟全)(2009)은 개혁개방전 계획경제하의 지방정부간 경쟁은 중앙정부의 한정된 자원획득을 목적으로 지방정부가 중앙정부의 정치적 선호(偏好)와 요구에 경쟁적으로 부응하는 노력으로 특징짓는다. 여기에 반해 개혁개방후 시장경제시대의 지방정부간 경쟁의 가장 큰 특징은 일반대중(주로 기업과 주민)의 퇴출선택권(退出选择权)을 통한 지방정부간의 경쟁으로 설명된다. 즉 기업과 주민들은 공공서비스의 수요자로서 퇴출선택권의 행사를 통해 지방정부로 하여금 자신들의 선호를 만족시키도록 하고, 지방정부들은 공공서비스공급자로서 퇴출선택권을 행사하는 기업과 주민들을 유치하기 위해 경쟁한다는 것이다. 그는 개혁개방후의 지방정부간 유형을 다시 ① 보호주의 위주의 지방정부경쟁(1980년대), ② 각종 우대정책경쟁위주의 지방정부경쟁(1990년대), 그리고 ③ 제도혁신(制度创新)위주의 지방정부경쟁(21세기초)으로 세분하고 있다(汪伟全, 2009: 119-121).

리우야핑(刘亚平)도 퇴출선택권을 이용하여 설명하는데 그는 특히 주민이라는 용어대신 유권자(选民)란은 용어를 사용한다(刘亚平, 2007: 85). 퇴출이용권의 행사로 야기되는 지방정부간 경쟁은 시장경제체제가 잘 발단된 국가에서는 가능하지만 중국에서는 시기상조라고 생각된다. 아마 중국학자들이 시장체제하의 제도를 설명한 서양문헌을 접하면서 영향받은 설명이라고 생각된다. 상당수 중국학자들은 미국대도시권의 분권현상을 설명하는 티보(Tiebout)모형을 이용하여 중국지방정부간경쟁의 설명을 시도하는데, 이것은 티보모형의 원래취지를 잘못 이해한데서 나온 결과라 생각된다.

중국은 21세기에 들어서면서 두 가지의 중요한 전환, 즉 계획경제로부터 시장경제로의 경제체제전환 및 양적위주 성장방식(粗放型)에서 질적위주 성장방식(集约型)으로의 전환을 맞이하였고, 이것은 행정체제개혁에 심대한 영향을 미쳤다.

2. 지방정부간경쟁을 초래하는 유인체계

개혁개방정책은 중국지방정부의 행태에 상당한 변화를 초래하였고, 그런 행태변화는 종국적으로 ‘지방정부간경쟁’으로 나타났다(刘亚平, 2007: 52-55; 刘锡田, 2004: 61-74). 본 절에서는 개혁개방정책으로 인해 지방정부가 계획경제체제하에서의 경쟁과는 다른 경쟁모습을 보이게 된 유인배경을 살펴보기로 한다.

1) 재정제도의 개혁으로 인한 재정자주권의식의 제고

재정분권화는 중국에서 지방정부경쟁현상을 야기시킨 가장 중요한 동인이다(任勇, 2005: 52). 계획경제시대의 중국의 재정체제는 중앙정부가 수입과 지출을 통괄하는 체제(统收统支财政体制)였기 때문에, 각급 지방정부는 독립적 예산을 갖고 있지 않았고, 조세의 징수나 재원의 배분에 관한 아무런 자주권이 없었다. 중앙정부는 전국의 재정수입을 통합하여 각 지방정부를 포함하는 전국통일의 예산을 편성했고, 전국의 재정수지균형을 통제했다. 이러한 재정관리체계는 흔히 ‘한 부엌에서 밥먹는 체계(一灶吃饭)’로 표현되었다. 이러한 제약하에서는 각급지방정부가 독립적인 이익을 누릴 수 없었고, 자신만의 이익을 추구할 내재적 동기도 없었다(何显明, 2008: 187).

‘한 부엌에서 밥먹는 체제’는 1980년부터 시작된 일련의 재정개혁으로 ‘각자의 부엌에서 밥먹는 체제(分灶吃饭)’로 바뀜으로서 각 지방정부는 자신만의 이익을 추구할 유인을 갖게 되었다. 재정관리체제의 개혁은 지방경제이익의 합법화를 초래했고, 지방정부는 더 이상 중앙정부세금을 대신 징수하는 기관이 아니라, 합법적으로 자신의 수입을 관리할 수 있는 조직으로서 일정한 잉여적 수취권(剩余的索取权)을 갖게 되었다(刘亚平, 2007: 53). 1980년도에는 중앙과 지방의 수입 및 지출범위를 구분하고(划分收支), 각 성의 경제발전수준에 따라 중앙에 납입하는 지방세규모와 중앙의 보조금비율을 조정하는(分级包干) 방식으로 재정책임제(财政包干制)가 실시되었다. 1982년부터 비로소 각 성은 독자적 예산체계의 구축이 허락되었고, 각 지역의 발전계획중에 자주성이 크게 증가하였다. 1985년에는 국유기업의 이윤을 세금으로 바꾸는 조세개혁(利改税改革)이 있었고, 1988년도부터는 여러 가지 유형의 재정책임제가 도입되었으며, 1994년에는 분세제개혁이 있었다(李萍, 2006: 13-21).

‘财政包干制’를 재정도급제로 번역하기도 하지만 ‘도급’보다는 ‘책임’이라는 단어의 어감이 좋아 재정책임제로 번역한다.

전술한 개정개혁은 단순히 재정문제뿐만 아니라 헌법수정을 능가할 정도로 중앙과 지방간의 전반적 관계에 엄청난 영향을 미쳤으며, 그 중요한 내용은 다음의 세가지로 요약된다(何显明, 2008: 189-192): ① 분권화된 재정체계하에서 지방정부는 독립적인 재정력과 재정권을 갖고, 또한 독립적인 경제이익을 목표로 하는 공공사무의 관리주체가 되었으며, 더 이상 ‘한 부엌에서 밥먹는 체제’하의 수동적 조직이 아니다. ② 재정분권과정중 중앙정부는 일정부분의 정책결정권을 지방정부로 내려 보냈고, 지방정부는 지방경제의 자주적 통제, 새로운 기업의 설립, 자체조달한 재원을 이용한 투자등을 할 수 있게 되었다. ③ 재정책임제(财政包干制)의 도입은 중앙정부에 납부해야할 목표세수액을 달성하기만 하면 지방정부는 각종 방식으로 재원확충을 할 수 있게 함으로써 지방정부의 실질적 재정수입을 증가시킬 수 있게 하였다. 특히 지방정부의 재정자주성이 증대됨에 따라 지방정부는 적극적으로 예산외수입을 활용하게 되었다. 예산외수입은 상급정부에 일정부분을 납부할 필요가 없고, 그것 때문에 상급정부에 납부해야할 조세수입의 비중이 늘어나지도 않으며, 예산내의 자금보다 상급정부의 통제가 거의 없기 때문에 지방정부는 언제나 예산외자금을 발굴하기 위해 최고의 창조성을 발휘한다.

2) 지방정부의 역할변화와 지방정부통제가능재원의 증가

오랫동안 계획경제하에서 정부의 관리를 받았던 기업이 정부를 벗어나 곧바로 시장에서 살아남는 것은 용이하지 않다. 왜냐하면 시장이 완전하게 준비되지 않은 단계에서, 불완전한 시장에서 불완전한 정보에 직면한 기업이 담당해야 할 비용은 엄청나기 때문이다. 계획경제체제의 포기와 시장경쟁의 도입은 자연히 사회, 기업, 경제주체에게 엄청난 불확실성을 초래한다. 이제 막 계획경제체제에서 벗어난 기업은 이러한 환경에 적응할 수 없다. 이러한 상황하에서 지방정부는 기업의 정보수집과 처리비용을 최소화하도록 도와야 한다. 사실 개혁개방이 시작된 1978년부터 1990년대 초까지 경제적 정책결정과 자원배분의 권한은 아직 시장이나 기업에게 주어지지 않았고 오직 지방정부에게만 주어졌으며, 이에 따라 지방정부가 마치 기업과 같은 역할을 떠맡게 되었다. 중국에서는 이러한 과정을 종종 ‘행정성 분권’으로 부른다(王焕祥․李静, 2009: 88)

위와 같은 논리로 중앙정부는 1980년 초부터 중․대형 국영기업의 경영 및 관리에 관련된 인적․ 재정적․ 물적 지배권을 지방정부로 이관시켰고, 1985년에 이르러서는 전국적으로 40여만개의 공업기업중 중앙정부가 직접 관리하는 기업수는 1% 정도밖에 되지 않았다(林相立, 1998: 322). 이에 따라 기업은 치열한 시장경쟁에 부딪히지(放入) 않게 되었고, 지방정부는 경제발전과정상의 주도적 역할(主动性)을 발휘해야만 했다(刘亚平, 2007: 52). 즉 지방정부는 이미 기업경영에 관여하였고, 기업의 역할로서 각종 시장활동에 참가함에따라, 중국에서 ‘지방정부는 기업’이 되어 경제시장의 주요한 구성원이 되었다. 그 결과 시장경쟁은 먼저 지방정부간경쟁으로 나타난 후 기업간경쟁으로 귀결되었다. 분권은 지방정부의 관리들로 하여금 기업가로서의 역할을 연출하도록 하였고(정환우, 2000), 시장경제하의 기업간경쟁은 중국에서 지방정부간 경쟁으로 되었다(刘亚平, 2007: 53).

이 시기 지방정부의 역할에 관해서는 徐文付·唐宝富(2000) 및 丘海雄·徐建牛(2004)를 참고할 것.

3) 정치적 책임메커니즘(政治承包机制)과 자주성

‘政治承包机制’를 정치적 책임메커니즘으로 번역한다.  원래 ‘承包’는 개혁개방당시 안후이성의 샤오깡(小岗)지역과 같은 곳에서 일어난 권리와 의무를 명확히 한 일종의 농촌지역 생산방식의 개혁을 지칭하는 용어였다. 샤오깡(小岗)에서의 성공이후 이러한 제도가 도시지역 및 기업 등으로 확대됨에 따라 오늘날은 ‘包干’과 ‘承包’는 같은 의미로 사용된다. 이런 현상을 ‘包字进城(‘包’라는 글자가 도시가 간다)’이라고 표현하기도 한다.

정치적 책임메커니즘은 다음과 같은 이유로 지방정부의 자율성공간을 확충할 수 있었다. 첫째; 상급정부는 자신이 추구하려는 지표성 임무를 부여함과 동시에, 그러한 지표성 임무이외의 사무에 대해서는 지방정부가 어느 정도의 자율성을 갖는 것을 묵인한다. 즉 지방정부는 중앙정부가 부여하는 지표성 임무를 완성한다는 전제하에 자기의 선호에 따르는 정책을 수립할 수 있는 자율성을 갖는다. 둘째; 정치적 책임제는 일종의 결과지향적 통제제도이기 때문에, 상급정부는 지방정부의 지표성임무 수행과정이나 방식에 크게 관여하지 않는다. 따라서 그러한 지표성임무수행과정에서 다소 규범에 어긋나는 경우가 있더라도 상급정부는 하급정부의 구체적 행위에 관심을 기울이지 않는다. 특히 ‘직속하위1급(下管一级)’간부인사제도 때문에 상․하급정부간에는 경제적․정치적 이해관계가 맞물려 있어 비록 하급정부가 관련정책을 위반하였더라도 직속상급정부는 통상적으로 자신의 이익을 위해서 오히려 하급정부를 비호하게 된다. 셋째; 지방정부는 정보상의 유리함을 갖고 있으며, 계량화할 수 없는 업무의 경우 평가지표가 갖는 모호성을 최대한 활용함으로써 기회주의적 책략에 입각하여 새로운 사업을 택하기도 하고 자신이 추구하는 행정목표를 실현하기도 한다(何显明, 2008: 213-214). 정치적 책임메커니즘으로 인한 이러한 자율성의 확충은 지방정부간 경쟁을 더욱 용이하게 한다.

4) 지방당정간부의 행정임명제와 지방관원의 인사고과평가

계획경제시대에는 ‘명령-복종’의 관계에 걸맞게 지방정부의 업적에 대한 중앙의 평가(政绩考核)기준은 오로지 정치적 충성이었고, 지방정부관원들의 임용표준은 덕과 재능의 겸비(德才兼备), 인격과 능력을 갖춘자의 임용(任人唯贤)이었는데 여기서 말하는 ‘덕’과 ‘인격’은 모두 정치적 충성이다(何显明, 2008: 218).

1970년이래로 이와 같은 인사통제표준에는 정치적 표준으로부터 경제적 표준으로의 전환이 현저하게 일어났다(刘亚平, 2007: 54). 이것은 지방정부관리들로 하여금 지방경제발전을 위해 노력하게 만들었고, 이들은 경제적 발전을 통해 중앙정부의 정치적 인정과 신임을 얻게 된다. 현재의 중국정치제도하에서 지방정부관원들의 승진과 그 지역경제발전과는 정비례한다(刘亚平, 2007: 55). 이에 따라 지방정부 및 그 관원들에게 있어서 ‘경제건설중심’이라는 지도방침은 곧 ‘경제성장중심’으로 이해되었고, ‘경제성장은 추구할 가치가(道理) 있다’라고 인식될 정도로 GDP 성장이 지방정부관원들의 최우선적 관심사가 되었다. 지방정부 지도자들은 업적과시를 위해 GDP성장의 폭과 속도를 놓고 경쟁하게 되었고, 이것은 궁극적으로 경제성장에 필요한 자원경쟁으로 연결되었다. 지방정부간부에 대한 성과평가체제, 즉 금전적 보너스나 승진 등과 같은 성과와 연관된  인센티브는 시장체제전환과정에서 경제성장을 달성하기 위한 수단으로 활용되었다. 중앙정부는 지방정부관원들의 정치적 승진을 위한 경쟁을 적극 활용하였기에 이런 체제는 정치토너먼트(政治锦比赛)모델로 불리기도 한다(정해용, 2010: 40). 이러한 성과평가체제는 각급 지방정부 및 관련 지도자들로 하여금 창조업적을 제일 중요하게 간주하게 만들었고, 단기간에 업적을 최대화하기 위해 머리를 짜내고 상호간에 경쟁적 국면을 형성하게 되었다(何显明, 2008: 220). 특히 정치적 충성은 평가가 주관적인데 반해 이러한 업적평가는 상대적으로 객관적이라서 정치적 승진을 목표로 하는 지도자들을 자극하기에 충분하였다.

이렇다 보니 각 성들의  GDP실적에 대한 통계치도 문제가 된다. 국가통계국은 7월 중순 올 상반기 중국 국내총생산(GDP)은 13조9862억 위안이라고 발표했다. 1년 전보다 7.1%가 늘어난 것이다. 그런데 지방 성시의 통계국이 발표한 GDP를 모두 합치면 15조3000억 위안으로 이보다 9.9%가 더 많다. 각 지역 GDP를 합친 것이 전국 GDP와 일치하지 않은 것이다. 중국 정부는 이에 대해 통계 기법상 차이때문이라고 설명한다. 반면 전문가들은 기술적 문제라기보다 각 지방정부가 업적을 과장하고 대외적으로 지방정부 이미지를 높이기 위해 숫자를 부풀린 결과라고 본다. 중국에는 '관은 숫자를 내고, 숫자는 관을 낸다(官出数字, 数字出官)'는 말이 유행한다. 관(지방정부)이 발표하는 통계에 해당 지방정부 관료들의 출세길이 달려 있다는 뜻이다. 개혁·개방이 시작된 이후 투자 유치, 경제성장 같은 실적이 지방 관료를 평가하는 주요 기준이 되다 보니 모두가 실제 실적보다 겉으로 드러나는 숫자에만 매달리고 있다는 것이다(「조선일보」, 2009. 11. 7)

특히 이러한 업적평가에서는 그 지역의 지역총생산액과 지방정부재정수입액이 평가지표의 핵심을 이루고 있어 경제발전을 가장 중요한 관심사항으로 부각시키게 되었다.

IV. 지방정부간 경쟁의 효과와 그 정책적 함의

1. 경쟁의 긍정적 효과

1) 경제성장의 강력한 동력원

오랫동안 유지되어온 계획경제체제의 관성때문에 공유제기업이 정부기관의 부속물로부터 손익을 스스로 책임지고(自负盈亏) 스스로 경영하는 주체로 거듭나는 과정은 그렇게 용이하지 않다. 시장경제의 미시적 토대, 시장체제의 구축, 시장규칙의 개선, 시장메커니즘의 작동을 위해서는 일련의 지속적 노력이 요구된다. 특히 1980년대 초반부터 1990년대 중반까지의 개혁과정에서는 아직 전술한 조건들이 성숙되지 않았지만, 각급 지방정부는 자기 지역의 전체적 경제이익을 위해 직접 경쟁에 참여함으로써 지방경제성장의 주요한 추진동력이 되었다(张文礼, 2009: 64). 이익은 경쟁의 원동력(驱动力)이고 이익극대화의 추구는 ‘경제인’의 본능이다. 지방정부는 ‘경제인’의 구체적 인격화대상이었고 지역경제의 이익추구를 위해 운용할 수 있는 각종수단을 동원하여 급속한 경제발전을 추진하였다. 지방경제는 국민경제운용의 거점이 되었고, 객관적으로 지방경제의 발전은 사회전체의 발전을 촉진시켰다. 지방정부가 발휘하는 이러한 적극적 작용에 힘입어 개혁개방중에 중국은 지속적인 고도경제성장과 사회안전을 구축할 수 있어 중국의 ‘경제기적’을 만들었다(刘锡田, 2004: 76-77; 刘亚平, 2007: 138-139).

여기서 말하는 경제인이란 공공선택모형에서 극대화를 추구하는 개인이란 의미이다. 따라서 정부도 하나의 경제주체로서 자신의 이익극대화를 추구한다는 것인데 이러한 것을 중국에서는 ‘정부경제인가설(政府经济人假说)’이라고 부른다. 중국에서의 경제인가설에 관한 연구물에 대해서는 叶克林․侯祥鹏(2006)이 상세하게 정리하고 있다.

2) 제도혁신에의 공헌

재산권제도의 개혁, 농가생산책임제(连产承包责任制)에서 향진기업(乡镇企业), 수난(苏南)모형에서 원쩌우(温州)모형에 이르기까지 일련의 제도혁신은 모두 지방정부에 의한  것이었다(王前强，2005:77). 개혁개방이래 사유재산권의 회복과 발전은 시장경쟁환경에 직면한 지방정부가 지방경제이익을 도모하는 과정에서 나온 결과이다. 재산권제도의 개혁은 이전의 단일의 공유제소유형식으로부터 여러 가지 형태의 소유제형태로의 발전을 의미하는 것이었다. 개혁개방이후 지방정부간 경쟁은 일련의 낙후지역으로 하여금 소유제개혁을 추진케 하고, 대규모의 민영화과정을 추구하도록 하였다. 쩌쟝성의 원쩌우시는 공유제가 비교적 취약한 상황하에서 개별민간경제(个体私营经济)를 위주로 하는 신경제체제를 가장 먼저 발전시켰다. 1990년대초 산동성의 여러 도시에서 실시한 국유기업에 대한 주식합작제도(股份合作制)도 비교적 좋은 성과를 거두어 그 지역 지방정부의 재정상황을 개선하였기 때문에,  중앙지도자들의 관심을 끌어 제15기 공산당대회에서 긍정적 반응을 얻었다(刘锡田, 2004: 94-95). 다른 한편 외자유치과정에서 외국자본들은 중국에 자금, 기술, 경제성장 및 취업증대를 가져다 주었지만 또한 국제적으로 통용되는 재산권규범화도 요구하였다. 그 결과 지방정부는 부득이 국제규범과 관례에 부응하는 효과적으로 재산권을 보호하는 제도를 모색하지 않을 수 없었다(刘亚平, 2007: 142; 刘锡田, 2004:  77-78).

농가생산책임제는 1978년 이후 중국농촌에서 유행한 일종의 농업경영방식으로서, 농가에 생산량을 할당하고 그 성과에 따라 포상하거나 책임을 묻는 제도이다.

집단소유제기업(集体企业)의 대표적 기업으로서 농촌지역에 존재하고 농민들에 의해 설립된 다양한 형태의 비국유기업을 뜻하며 향․진 정부가 소유권을 대행한다. 과거 인민공사의 생산대가 그 전신이다.

수난모형이란 중국의 저명한 사회학자인 페이샤오통(费孝通)이 명명한 것으로 중국에서 체제전환기과정에서 수난지역의 농민집단(农民集体)이 공업을 주도하고 집단(集体)소유체제의 향진기업을 갖는 농촌경제현상을 지칭한다.

원쩌우모형은 중국경제체제개혁과 경제발전과정중에서 유도형(诱治型)의 추구와 시대에 한발 앞선 형태의 경제체제개혁이 형성한 일종의 지역경제사회발전모형이다. 원쩌우 모형은 농촌지역에서 농가생산책임제의 실시하에 발전한 농촌상품경제체제이고, 그 특징은 상업이 공업을 대신하는 ‘작은상품, 큰 시장’(小商品, 大市场)이다.

공유제소유라는 것은 국유기업과 집단소유제기업(集体企业)을 지칭한다.

3) 지방공공재의 질적 수준 향상 및 효율적 공급

경쟁은 지방정부로 하여금 여러 가지 수단을 동원하여 희소자원소유자의 선호(偏好)를 만족케 하고, 시민들의 잠재적 선호를 발굴하거나 또는 다른 선호를 갖게끔 만들기도 한다. 각 지방정부는 기업과 자본의 효율적 유치를 위해 수요자의 선호를 가장 잘 충족시켜주는 지방공공재를 공급하려고 노력한다. 이러한 노력은 하드웨어환경(硬环境) 및 소프트웨어환경(软环境)등의 개선으로 반영된다. 즉 각 지방정부는 한편으로는 사회기반시설의 건설, 도시환경미화조성 등을 통해서 그 지역의 투자환경의 최적화를 모색하고, 다른 한편으로는 업무의 효율과 서비스의 질 개선을 통해서 주민들의 복종비용(服从成本)을 감소시킨다(张文礼, 2009: 64). ‘업무안내제(首问负责制)’, ‘이심종결제(二审终解制)’, ‘시간제한제(限时办解制)’ 등과 같은 업무처리의 개선은 민원인의 선호에 부응하는 보다 구체적 사례이다(刘亚平, 2007: 139-140).

민원인이 관공서에 갔을 때 맨 처음 방문하여 다음 서비스를 받을 곳을 안내받게 함으로써 민원인의 불편을 최소화하는 제도이다.

민원을 두 차례로 심사하여 종결하는 제도를 말한다.

민원처리시간을 정해서 그 시간까지 모든 서비스를 완료하는 제도이다.

공공재의 수요와 공급은 상호작용적이어서 양자간에 균형을 이루는 것이 바람직하다. 공공재의 공급부족도 문제이지만 불합리한 공공재의 구조도 문제이다. 각 지방정부가 공급하는 공공재는 서로 다르기 때문에, 풍족하고 품질 좋은 공공재를 공급하는 지방정부는 기업과 자본의 유치에 그만큼 더 유리한 고지를 점령할 수 있다. 따라서 지방정부는 자기 지역의 경제발전을 위해 충분하고 품질좋은 공공재 공급을 위한 경쟁에 나서게 된다(刘锡田, 2004: 79-80).

4) 정치적 기업가들(political entrepreneur)의 모험정신창출

정치적 기업가란 정부체제 내에서 과감한 모험정신과 도전의식 및 기회의식(机遇意识)과 혁신정신을 갖는 정부관원을 지칭한다. 시장영역에서의 기업가나 정치영역에서의 정치적 기업가 모두 일부 집단의 이익을 대변하지만, 그들의 행위는 종종 매우 중요한 영향력을 발휘한다. 과감하게 모험을 감행하는 정치적 기업가는 전체사회의 제도혁신을 야기할 수 있다.

‘기존의 제도에서 허용되지 않는 금지영역(现有制度禁区外)’으로부터 혁신을 통해 얻을 수 있는 잠재적 기대성과가 크면 정치적 기업가들은 모험을 감행한다. 뿐만 아니라 개인적인 정치적 성취감도 정치적 기업가들로 하여금 과감하게 자신을 초월하는 행위를 하게끔 만든다. 과감한 모험과 혁신은 풍성한 정치적 성과를 얻을 수 있는 중요한 통로이자 방식이다. 그 결과는 경제성장속도의 증가, 주민소득수준의 향상, 지방정부재정수입의 증가처럼 지역 전체에 영향을 미치지만, 혁신에 성공한 지방관원 자신들의 출세를 가져오기도 한다. 그렇기 때문에 경제성장을 추구하는 지방정부는 상호간 경쟁에서 승리하기 위해 정치적 기업가의 모험과 개척정신을 묵인하고 격려하기도 한다(刘锡田, 2004: 81-82).

2. 경쟁의 부정적 효과

1) 지방보호주의와 사회후생의 손실

지방보호주의는 어떤 지방정부가 자기 지역의 이익을 위해서 행정관리통제행위를 통해서 외지자원의 자기 지역에로의 진입 및 자기 지역 자원의 외지로의 유출에 제한을 가하여 결과적으로 지방정부의 시장분할을 초래하는 행위를 뜻한다. 지방정부는 경제활동이나 시장경제에 직접 참여함으로써 자기 지역의 시장보호에 나섰다. 특히 1980~1982년기간동안에는 국유기업의 발전․강화가 지방정부의 이익과 밀접한 관계가 있기 때문에 지방정부가 직접 경제활동영역에 진입해서 그 지역 가공산업이 외지생산품의 충격을 받지 않도록 보호조치를 강구하였다. 1985~1988년간에는 가공공업생산능력이 급속히 신장되어 에너지 및 원자재부족을 초래하였고, 각 지방정부는 자기지역 국유기업을 돕기위해 이른바 ‘면화전쟁(棉花大战)’․‘양모전쟁(羊毛大战)’․‘담배잎전쟁(烟叶大战)’등과 같은 원자재수급전쟁에 적극 참여하였다. 이러한 지방보호주의는 1990년대에 들어서도 여전했으며, 형식과 내용이 더욱 확대되었다(정환우, 2003a: 353).

외지자원의 진입제한은 검문소의 설치(设卡)․허가문서(红头文件․办公纪要)․사전통지(打招呼) 등을 통한 완전금지 및 수량제한, 품질검사를 통한 기술장벽의 설치, 그리고 각종 비용징수를 통한 요금율규제(费率控制)등을 포함한다. 마찬가지로 자원외지유출의 제한도 완전 금지 및 수량제한의 형태를 띤다(刘锡田, 2004: 100).

중국의 분권화개혁은 지방정부들들 주요한 행위자, 즉 ‘기업가적 지방정부(entrepreneurial local state)'의 역할을 하게끔 만들었다(정환우, 2000: 141-143).

중국에서는 특정 품목이나 항목을 둘러싸고 벌이는 지방정부간의 격렬한 경쟁을 종종 ‘00대전(大战)’이라고 부른다.

이러한 보호주의 대표적 사례로서 1986년~1998년간 샹하이, 후베이(湖北), 지린(吉林)성에서 벌어진 이른바 ‘자동차대전(汽车大战)’을 들 수 있다. 즉 이 기간중 샹하이시는 지역내의 택시회사로 하여금 반드시 샹하이에서 생산한 차만을 사용토록 했고, 후베이성의 우한(武汉)시는 역내의 모든 택시는 샹하이지역 상표의 차를 금지했으며, 지린성의 창춘(长春)시는 택시운영수속은 공개입찰로 진행하되 반드시 ‘젯타차(捷达车)’만을 살 것을 약속토록했다(刘锡田, 2004: 102).

폭스바겐(Wolkswagen)회사에서 생산하는 Jetta 모델의 중국식 표기이다.

과도한 경쟁으로 야기되는 지방보호주의는 교역비용을 증가시키고, 이것은 궁극적으로 지방간의 정상적 교류를 저해할 뿐 아니라 시장질서의 교란, 기술교류 및 혁신의 장애를 일으켜 자원배분의 왜곡을 초래한다(张文礼, 2009: 65). 불란서의 한 학자가 연구한 바에 의하면 1997년 중국 각 성간의 관세는 46%이었지만, 10년 전인 1987년에는 35%였다. 중국 국내 각성간의 교역장벽은 유럽연합국간 또는 미국과 캐나다간의 수준에 해당된다. 1980년 이래 수입관세가 부단히 감소하는 것과 대조적으로 각 성간의 교역장벽은 오히려 증가일로였다. 1997년 중국 소비자가 자기 거주지 성에서 생산된 제품을 사용하는 비율은 다른 성에서 생산한 제품의 21배였는데, 이것은 1987년의 11배 보다 훨씬 높아 지방보호주의의 심각성을 보여주고 있다(何显明, 2008: 229).

중국내의 상당수의 학자들이 지방보호주의의 심각성을 언급하기 위해 이 자료를 인용하고 있다(任勇, 2005: 55; 何显明, 2008: 229; 刘锡田, 2004: 103; 周业安, 2003: 99). 하지만 이 숫자가 약간 과장되었을 수도 있고, 또한 연구자가 이러한 결론을 도출하는데 필요한 구제적 계량방법을 상세하게 설명하지 않고 있다는 것이 지적되기도 한다(刘锡田, 2004: 103; 周业安, 2003: 99).

이와 같은 지방보호주의는 지방정부의 지역경제발전전략이 장기적이고 커다란 맥락에서 만들어지기 보다도 자기 지방의 협소한 이해관계를 우선적으로 고려한 가운데서 짜여지기 때문에 발생한다. 아무튼 극심한 지방보호주의는 공동시장(common market)에 기반한 국내시장통합을 방해함으로서 전체 국민경제에 엄청난 비효율과 낭비를 초래한다(정환우, 2003a: 353).

2) 무질서한 우대정책경쟁으로 인한 사회후생손실

상당수의 중국 지방정부들은 여전히 ‘자원과 성장을 교환하는(资源换增长)’ 경제성장방식을 택한다. 따라서 토지가격 및 조세감면등과 같은 각종 우대정책을 통한 자본유치는 그 지역경제발전과 GDP증가를 위한 최우선적 전략으로 간주된다. 그 결과 지방정부들은 자본유치를 위해서 ‘다른 지방이 우대조치를 제시하면 우리도 그렇게 한다’라는 맞대응전략(tit-for-tat strategy)을 구사하고, 경우에 따라서는 상대방 보다 더 파격적 조건을 제시한다. 이런 현상은 ‘문지방(门槛)이 한번 낮아지면 또 낮아지고, 비용(成本)이 감소되면 또 감소되며, 공간(空间)이 양도되면 또 양도되는 일종의 양보시합(让利比赛)’으로 비유되기도 한다(任勇, 2005: 55).

많은 지방정부들은 자본유치를 위해 원가이하의 토지가격을 제시하며, 외국자본에 대한 조세우대정책도 국가에서 제시한 15%의 기본세에 ‘2년동안 완전면제․3년동안 반면(两免三减半)’이라는 규정을 어기는 경우도 생긴다(刘锡田, 2004: 99). 투자유치확대를 위해 개발구경쟁에 나서는 ‘개발구전쟁(开发区大战)’, 경쟁적으로 투자항목 심사권한을 하위지방정부로 내려보내는 ‘항목전쟁(项目大战)’, 자기 지역에 대한 투자에 대해 온갖 정책적 혜택을 경쟁적으로 약속하는 ‘정책전쟁(政策大战)’ 등은 모두 이러한 구체적 사례라고 할 수 있다(정환우, 2003a: 353). 이와같은 경쟁적 유대정책은 사회적 후생손실로 귀결된다.

3) 중복건설로 인한 자원의 낭비

경쟁에서의 승리에 지나치게 집착하는 지방정부들은 광역적 관점(大区域)에서 자신의 발전을 구상하거나 또는 비교우위의 관점에서 자신의 핵심능력을 개발하는 방식을 택하지 않는다. 만약 자신에게 부족한 자원이 있으면 다른 지방에 의존해야만 되고, 그것은 결국 귀중한 자원의 유출을 초래하여 자신의 경쟁력에 나쁜 영향을 줄 것이라고 우려한다. 지방정부들은 바로 이같은 심리적인 요인 때문에 엄청난 돈을 들여서 비슷한 기반시설에 중복투자하게 되고, 이것은 효율적 자원배분을 왜곡시켜 자원낭비를 초래한다. 광동성의 쭈하이(珠海)비행장 건설은 이러한 대표적 사례이다.

쭈하이비행장은 순수 지방정부투자로 건설되는 전국 유일의 비행장으로서 1995년에 착공되었고, 쭈하이시 공산당위원회와 시정부가 가장 큰 업적으로 내세우는 사업이었다. 이 기간에는 홍콩(香港), 광쩌우(广州), 션쩐(深圳)도 모두 비행장건설을 하고 있었기 때문에 쭈쟝산지아오쩌우(珠江三角洲)지역에는 비행장건설이 치열했다. 쭈하이 시당국은 “비행장은 쭈하이시의 도시품격을 높여주고 투자환경도 개선해 줄뿐만 아니라, 만약 비행장이 없다면 항공산업전람회(航展)(刘亚平, 2007: 149)는 개최될 수 없고, 전시컨벤션산업도 발전할 수 없으며, 외자유치도 곤란핸진다.”라는 논리로 비행장건설을 강행했다. 하지만 건설후 쭈하이 비행장의 운영상황은 매우 초라했다. 즉 2000년도의 비행기 출격횟수는 17,363회로서 설계시 10만회의 5분의 1에도 못미쳤고, 승객운송량은 579,379로서 설계시의 1,200만명의 24분의 1에도 못미쳤으며, 화물운송량도 9,454톤으로서 설계시 60만톤의 60분의 1에 못 미치는 저조한 실적을 나타내었다(刘亚平, 2007: 149-150).

4) 지역간격차의 고착화 및 후커우(户口)제도개선의 어려움

지방정부간 과도한 경쟁은 지역간 격차를 심화시킴으로써 경쟁력이 약한 지역은 더욱 약화되어 중앙정부(상급정부)에 대한 재정의존도가 더 높아진다. 낙후된 지방정부가 경쟁의욕을 상실하게 되면 지역간격차는 고착화 된다(刘锡田, 2004: 103).

중국에서의 후커우(户口)제도는 공유재산제도와 함께 중국사회의 기본경제제도를 유지하는 가장 중요한 사회제도이다. 모든 국민은 출생과 더불어 특정 신분과 특정 지역에 거주하면서 정부의 통제를 받기 때문에 국민들이 직업과 거주지를 자유롭게 선택하는데 상당한 제약이 따른다. 따라서 후커우제도는 선진지역과 후진지역, 도시와 농촌간의 소득격차를 유지하고 확대시키는 중요한 요인이기도 하고 또한 중국 정치제도를 유지하는 중요한 수단이기도 하다(한홍석, 1997: 170). 사실 중국에서의 후커우는 시장경제국가에서의 호적(户籍)이 아니라 국적(国籍)에 상응하는 개념이다. 그렇기 때문에 후커우제도가 개선되지 않으면 중국의 국내간 관계도 국가간의 관계와 비슷한 제후경제(诸侯经济)현상을 낳게 되는데, 지방정부간경쟁은 후커우제도의 개선을 어렵게 만든다(한홍석, 1997: 185).

개인이 다른 지역으로 이주하려고 해도 상대측 지방정부가 전입을 허가해주지 않으며, 경우에 따라서 상대측 지방정부가 전입을 허가해도 원래 거주지역의 지방정부가 전출을 허가하지 않기도 한다. 왜냐하면 자기 지역의 경제 혹은 사업과 연구등의 발전에 특별히 공헌할 수 있는 인재에 대해서는 전입을 환영하고 전출을 엄격히 제한하기 때문이다. 정식으로 다른 지역이나 직장으로 전출하려면 원래의 기업이 발행한 전직증명서가 필요하고, 또한 원래기업에 보관되고 있는 개인증명서류(档案)가 새로운 곳으로 보내져야만 한다. 원래의 기업은 그와 같은 수속에 협력하지 않음으로써 개인의 전출을 방해할 수 있다(한홍석, 1997: 180).

후커우제도개혁에 관한 이러한 전망은 아직도 유효하다(한홍석, 2008: 29).

3. 지방정부간 경쟁의 정책적 함의

지방정부의 경쟁은 ‘한 자루의 양날의 칼(双刃剑)’과 같아서 잘 작동되면 사회후생의 증가를 가져올 수 있지만 잘못 작동되면 일련의 부작용을 일으켜 사회적 후생손실을 초래한다. 지방정부 경쟁의 가장 심각한 문제는 과도한 경쟁이 초래하는 사회적 후생손실이기 때문에 현재 중국에서 지방정부경쟁에 관한 연구들은 지방정부간의 과도한 경쟁에 관한 것이 주류를 이룬다(张文礼, 2009: 64).

지방정부간의 과도한 경쟁은 ① 지방정부의 경제인특성, ② 업적평가체제(政绩考核制体)의 결함, ③ 이러한 특성하에서 형성된 지방보호주의가 주요한 원인이다(张文礼, 2009: 65). 지방정부경쟁은 여전히 중국경제발전을 촉진하는 중요한 원동력(力量)이기 때문에 그 자체를 없애기보다 과도한 경쟁으로 인한 경쟁의 부정적 요인을 제거하면서 지방정부의 적극성을 보호해야 한다. 지방정부의 과도한 경쟁을 규범화하기 위한 방안은 그것을 야기한 원인에서 찾아야 하기 때문에 ① 지방정부공무원의 업적평가개선, ② 지방정부간의 협상메커니즘 구축등이 주요한 방안으로 제시된다(张文礼, 2009: 67).

지방정부경제인특성의 주요 내용에 관해서는 张文礼(2009: 65) 및 叶克林․侯祥鹏(2006: 55-60)을 참조할 것.

정부직책동일화(政府职责同构)도 지방정부간 과도한 경쟁의 한 원인으로 지적되고는 있지만(张文礼, 2009: 64)  이것은 수평적 경쟁보다는 수직적 경쟁을 내포하므로 여기서는 제외하였다.

1) 지방정부관원들의 업적평가체제개선

현행 업적평가체제가 갖는 가장 큰 결점은 평가지표(考核指标)가 지나치게 GDP증가율, 세수성장율, 외자유치금액 등과 같은 경제지표위주로 되어있기 때문에 종합적 평가지표의 개발이 요구된다. 따라서 인격(德)․능력(能)․근면성(勤)․청렴도(廉) 등을 포함한 사회발전지표나 녹색GDP같은 지표의 도입이 요구된다. 2009년에 발표된 중국정부업적평가체제에 관한 한 보고서(桑助来, 2009)는 중국지방정부의 업적평가체계를 발전지표(20%)․직무지표(60%)․잠재력지표(20%)로 구성하는 방안을 제시하고 있다. 이러한 지표는 다시 세분화되어 발전지표는 경제(40%)․사회(30%)․자원환경(30%), 직무지표는 경제조절(30%)․시장감독(20%)․사회관리(20%)․공공서비스(20%)․국유자산관리(10%), 그리고 잠재력지표는 인력자원상황(35%)․청렴상황(35%)․행정효율(30%)로 세분된다. 이러한 각 항목들은 다시 각각 몇 개씩의 하위지표로 구성되는데 최하위 지표의 수는 모두 33개이다(桑助来, 2009: 64-65). 특히 업적평가의 주체로서 주민참여의 필요성이 지적되고 있는데(张文礼, 2009: 67), 전술한 2009년의 보고서에서 제시된 지방정부평가안의 하위지표 33개중에는 주민에 의한 평가항목이 포함되어 있다.

앞에서 언급한 2009년 보고서는 제3편에서 중국 몇 몇 지방정부의 업적평가모형에 관해서 여러 가지 사례를 소개하고 있다(桑助来, 2009: 297-412).

정해용의 논문도 주민들에 의한 평가사례를 소개하고 있다(정해용, 2010: 30-32).

2) 지방정부간 협력메커니즘의 구축

지방정부간 과도한 경쟁으로 인한 사회적 후생손실은 죄수들의 딜레마게임(prisoners' dilemma game;囚徒困境博弈)을 이용하여 잘 설명될 수 있다. 이 게임의 요체는 개인적 합리성과 사회적 합리성은 상호 모순되며 따라서 사회적 후생증진을 위해서는 각 경기자간의 협조가 필요하다는 것이다. 그렇지만 이와 같은 협조는 용이하지 않으며, 반복게임․각종 상벌메커니즘의 활용․리더쉽의 발휘 등과 같은 한 여러 가지 방안들을 통하여 각 경기자간의 협조방안을 모색해야 한다(전상경, 2005: 427-436).

중국에서는 지방정부간의 비협조와 과도한 경쟁이 초래하는 부작용을 해결하기 위해 협상메커니즘을 만들어 이 문제를 해결하려한다. 다음 장에서 언급하게 될 ‘창산지아오쩌우 도시간경제협력기구(长江三角洲城市经济协调会)’는 과도경쟁으로부터 상생(win-win)하기 위한 대표적인 당사자간의 노력이다. 이러한 협력메커니즘은 이해당사자들끼리 자발적으로도 구축되지만 중앙정부에 의해 강요되기도 한다. 즉 중국 중앙정부는 지방정부간의 과도한 경쟁을 방지하기 위해서 각종의 규제법령을 제정․공포하고, 중앙의 통제력을 강화하며, 구역간협력을 촉진하는 동시에 시장메커니즘의 작동을 원활히 하기 위한 각종 제도를 모색하고 있다(刘亚平, 2007:  219-240).

현재의 지방정부간 협상메커니즘은 두 가지측면에서 문제점을 않고 있다. 즉 그 하나는 협상메커니즘이 주로 지방정부의 지도자(领导人)에 의해 추진되기 때문에 만약 지도자가 인사이동(调动)으로 다른 지역으로 옮기면 그러한 노력이 무위로 끝나고, 그 추진방식도 주로 회의의 형식에 의존하고 제도화가 되어 있지 않기 때문에 진정한 효과의 발휘가 곤란하다. 다른 하나는 현존하는 지방정부간 협상기구의 형식과 의의는 크지만 일반적으로 유명무실하다는 것이다(张文礼, 2009: 67).

V. 쟝수성지역의 지방정부간 경쟁과 협력의 모색: 창산지아오(长三角)지역을 중심으로

1. 창산지아오(长三角)지역내에서의 지방정부간 경쟁의 유형과 문제점

쟝수성은 중국대륙 동부해안의 중심에 위치하고 있고 동쪽은 황해, 서쪽은 안후이(安徽)성, 남동쪽은 샹하이(上海)시와 쩌쟝성, 그리고 북쪽은 산동(山东)성과 접하고 있다. 특히 중국에서 가장 긴 강인 창(长)강의 하류는 쟝수성과 샹하이를 지나고 있고, 예로부터 이 지역을 중심으로 경제가 활발하였다고 한다. 비록 창강하류가 쩌쟝성과 지리적으로는 연결되어 있지 않지만 통상적인 경제지리적 의미에서 ‘창산지아오(长三角)’지역은 광의로는 샹하이시․쟝수성․쩌쟝성등 ‘2성 1시’를 지칭하고, 협의로는 쟝수성․쩌쟝성․샹하이지역 내에 있는 16개 시를 지칭한다(汪伟全, 2009: 306). 지방정부간 경쟁은 성정부내에서도 발생하지만 성정부간에 더욱 뚜렷하다. 따라서 쟝수성을 둘러싼 성정부간 경쟁을 고찰하기 위해 본 논문에서는 쟝수성지역의 정부간경쟁을 창산지아오지역내에서의 지방정부간 경쟁으로 한정한다.

창(长)강 대신 양쯔(扬子)강으로 많이 알려져 있다.

이 지역의 역사적 변천과정은 徐康宁․ 赵波․ 王绮(2005: 2-3)을 참고할 것.

‘창산지아오(长三角)’는 창강 하류지역인 ‘창쟝산지아저우(长江三角洲)’를 줄여서 부르는 말이다.

최근에는 안후이(安徽)성․ 쟝시(江西)성․ 푸지엔(福建)성의 3개성을 추가하여 '판창산지아오(泛长三角)‘라고 부른다(孙克强, 2009: 26).

샹하이시, 쟝수성내의 난징(南京)․ 수쩌우(苏州)․ 우시(无锡)․ 창쩌우(常州)․ 양쩌우(扬州)․ 쩐쟝(镇江)․ 타이쩌우(泰州)․ 난통(南通) 등 8개시, 쩌장성내의 항쩌우(杭州)․ 지아씽(嘉兴)․ 후쩌우(湖州)․ 닝포(宁波)․ 샤오씽(绍兴)․쩌우산(舟山)․ 타이쩌우(台州) 등의 6개시를 지칭한다. 2003년 타이쩌우(台州)가 정식회원이 되기 전에는 모두 15개의 시로 구성된 지역을 의미하였다(汪伟全, 2009: 306).

특히 창산지아오지역은 경제적 이해관계이외에 다른 요인들이 지역간 교류와 협력에 영향을 미칠 가능성이 적기 때문에, 개혁기 각 지방정부간경쟁과 문제점들을 확인하기에 적절하다(정환우, 2003b: 71).

1) 덤핑식(倾销式)의 과도한 투자유치(招商引资)경쟁

투자유치를 위해 창산지아오 지역내의 지방정부는 서로 양보하지 않으며 상호간 덤핑식(倾销式)의 경쟁을 치른다(扬德才, 2009: 84). 덤핑식 경쟁의 주요 수단은 값싼 토지가격의 제공, 세수우대정책, 기초시설의 공급, 직접적인 정부개입등으로 구분될 수 있다. 외자유치를 위해 외부기업에 부여하는 과도한 특혜는 국내기업에 역차별을 줌으로써 공정성 문제를 제기한다. 즉 외자유치기업은 국내기업에 비해 상대적으로 혜택은 많이 받지만 지방정부의 세수입에 대한 기여도는 오히려 적은 경우가 많다. 외자기업에 베푸는 광범위한 세수우대정책은 지방정부의 세수누출을 초래함으로써 지방정부의 자원배분능력의 약화를 초래한다. 세계은행의 통계자료에 의하면 1995년을 예로 들어 외국투자기업의 평균소득세율이 15%이라면 세수우대정책으로 인한 중국재정손실은 660억원으로 국내총생산액의 1.2%에 달한다. 뿐만 아니라 공단이 들어서는 지역의 농민들은 피동적 입장에서 외자기업에 농지를 징발당하기 때문에 토지도 잃고 또한 실업에 빠지기도 한다.

지방정부들은 기업유치를 위해 조성원가보다 낮은 가격으로 토지를 양도하며 심지어 손해를 감수하면서 환영을 한다. 예를 들면 수쩌우(苏州)공단배후지역토지의 시장가격은 1무(亩)당 20만위엔인데 평균양도가격은 8-12만위엔이며, 샹하이는 저비용상업지구조성을 위해 1무당 5-6만원의 저가토지를 공급하고, 쩌쟝성의 닝뽀(宁波)시 관할에 있는 지방정부들은 일반공업용지가격을 1무당 약 10만원대로 평가한다. 하지만 외자유치를 위해서 어떤 곳은 1무당 3-5만원을, 심지어 어떤 곳은 거의 공짜로 외국기업들에게 토지를 제공한다(汪伟全, 2009: 345-346).

중국은 외국기업에 대한 소득세법에 따라 외자기업은 기본적으로 15%의 기본세율과 ‘2년간 면제, 3년간 반감’(两免三减)의 조세우대정책을 취하지만, 창산지아오지역내의 모든 도시들은 이러한 정책마지노선을 무시한다. 쿤산(昆山)경제구는 선진기술기업에 ‘2년간 면제, 6년간 반감’(两免六减)의 정책이후에도 10%대의 조세를 부과한다. 샹하이는 ‘173계획’에 따라 시범지구의 점용세(占用税)와 토지양도계약세(土地出让契税)에 대해 50%를 환불한다. 쩌장성의 닝뽀시 쟝동(江东)구의 경우 생산형기업의 경우 국가규정의 조세우대정책이외에 납세후 그 지역에서 발생한 소득부분에 대해 기업의 신청을 받아 구정부의 비준을 거쳐 구재정에서 그 전액을 환불토록 한다(汪伟全, 2009: 346).

샹하이시, 쟝수성, 쩌쟝성은 고속도로, 전력, 항구, 비행장, 철도, 도시기간도로 등과 같은 프로젝트에 전력투구한다. 하지만 이런 프로젝트들이 서로 연계되지 못해 이 지역전체에서의 효율성 저하를 초래하며, 그 뚜렷한 보기가 항구건설이다. 즉 창(长)강의 쟝인(江阴)에서 난통(南通)에 이르는 60km의 강변에 만톤급의 정박시설이 68개나 설치되어 1km당 0.9개정도로 되었지만, 어떤 정박소의 이용율은 50%를 넘지 못한다(张文礼, 2009: 65; 汪伟全, 2009: 346). 다른 한편 샹하이시는 외자유치에서의 유리한 고지를 차지하기 위해 2002년 10월 27일을 기해 홍콩(香港)노선을 포함한 모든 국제선 및 동북(东北)․ 광동․ 하이난․ 산둥지역과 같은 국내선은 푸동(浦东)공항을 이용토록하고 나머지 국내선은 모두 홍치아오(虹桥)공항을 이용토록하는 ‘비행노선조정’을 발표시킴으로써 쟝수성, 특히 수쩌우지역에 엄청난 타격을 주었다. 왜냐하면 수쩌우지역을 이용하는 외자기업들이 샹하이의 비행장이용시간이 1시간 증가되어 비용증가를 초래했기 때문이다(扬德才, 2009: 84).

이 지역 지방정부들은 각종의 지나친 우대정책을 실시할뿐 아니라 동시에 행정수단을 동원하여 외자유치사업을 벌이며, 외자유치결과를 업무성과평가(政绩考核)의 주요지표로 삼고 있다. 이러한 행정수단에 의한 외자유치는 단기간내에서는 일정한 효과를 발휘할 수 있을지 몰라도, 종종 경제적비용을 감안하지 않는 외자유치가 되기도 한다(汪伟全, 2009: 346).

외자유치와 연관된 지대추구(寻租)와 부패의 성행도 문제다. 일부 간부는 토지개발을 통해 뇌물을 받고 부패함으로서 민중들로부터의 긴장을 초래하고, 어떤 간부는 자기업적과시를 위해 심지어 허위로 날조하기도 함으로써 거품경제를 초래한다. 특히 외자유치는 지대추구행위를 용이하게 한다. 그리하여 수쩌우 개발구의 한 책임자는 ‘개발구의 브로커’(开发区黄牛)는 창산지아오지역에서 특수직업군으로 되었다고 할 정도이다. 이들 브로커들은 투자유치상담이 빈번하게 이루어지는 호텔이나 식당에 매복하여 정보를 빼낸 후 경쟁지역의 상담이 거의 마무리 되어 갈 쯤 보다 더 좋은 조건을 제시함으로써 번번히 경쟁지역의 상담을 좌절시킨다(汪伟全, 2009: 346).

2) 지방보호주의

다른 정부와 경쟁을 의식해야 하는 지방정부는 자기지역의 경제성장실적, 노동력의 취업, 세수확보 등을 고려하여 상품, 자금, 인재, 서비스 또는 정보의 유통와 거래에 있어 외지 기업이나 개인에게 불리한 규정을 설치함으로서 자기 지역의 생산자와 소비자를 보호하려고 한다. 창산지아오지역에 있는 기업을 대상으로 한 조사에 의하면 지역기업의 23%가 이와 같은 지방보호주의를 경험하였고, 특히 국유기업과 집단기업(集体企业)이 외자기업이나 민영기업에 비해 보호주의를 상대적으로 더 심하게 느낀다고 하였다고 한다. 왜냐하면 역외 국유기업과 집단기업의 경쟁대상은 그 지역의 국유기업과 집단기업이기 때문에 그 지방정부의 간섭을 받기가 쉽고, 또한 외자기업이나 민영기업에 비해 유연성이 훨씬 부족하기 때문이다(汪伟全, 2009: 347-348).

챵산지아오지역에서 나타나는 보호주의의 구체적 사례로서 다음과 같은 몇 가지를 들 수 있다. ① 외부지역투자기업에 대한 이중과세정책의 실시를 통해 역외우수기업의 이전, 합병등에 영향을 미친다; ② 중앙정부는 전국 백대 여행사로서 그 지역에 들어오는 고객수가 10만을 초과하면 그 지역에 분점을 개설할 수 있도록 규정하고 있지만, 각 도시들은 역외여행사나 그 지점의 설치를 허가 하지 않기 때문에 현지의 관광안내원(陪地人员)이 고객을 수행한다; ③ 역외지역의 제품판매에는 여러 차례의 검사와 제품증명을 요구함으로써 기업의 원가상승을 유발시킨다. 예를 들면 쟝수지역에서 검사가 면제된 제품이라도 다른 지역에서는 다시 검사를 받아야하고, 심지어 동일한 성내에서 검사가 면제된 제품이라도 그 지역내의 다른 도시에서는 다시 검사를 받아야만 한다; ④ 은행과 보험 및 직무상의 칭호(职称)에도 지역적인 차별성이 있어 자금이나 인력상의 효율적 배치가 어렵다; ⑤ 후커우(户口)제도나 취업압력과 같은 요인들 때문에 외부지역에서 오는 인재의 취업에는 상당한 차별대우가 존재한다. 창산지아오지역내의 기업을 대상으로 한 조사에 의하면 보호주의의 정도는 샹하이가 가장 심하고 항쩌우와 난징이 그 뒤를 잇는다. 두 번째인 항쩌우의 보호주의의 정도는 샹하이의 3분의 1수준밖에 되지 않을 정도로 샹하이의 보호주의 정도는 심한 것으로 나타난다.

직무상의 칭호의 지역적 차이란 예를 들어 쟝수성의 어떤 직위가 다른 지역으로 가면 그대로 인정받지 못하는 것을 의미한다.

각 지역의 보호주의에 대한 보다 상세한 조사결과표는 汪伟全(2009:349)의 표를 참고할 것.

3) 산업구조동일화(产业同构)

창산지아오지역내에 산업구조동일화의 존재여부 및 동일화(同构)의 범위․정도․발생메커니즘 에 관해 논란이 있긴 하지만, 이 지역내의 제조업구조상으로는 상당한 유사성(雷同)이 있는 것으로 인식된다. 현재 창산지아오지역의 각 성․시는 산업계획의 분야에서 ‘각자 제멋대로 자기중심적으로(各自为政, 以自为中心)’ 행동하기 때문에 중복투자와 산업구조동일화가 심하다(扬德才, 2009: 85). 창산지아오내 16개 도시들의 중점발전산업 선택을 보면 11개의 도시가 자동차산업을, 8개의 도시가 석유화학산업을, 12개의 도시가 전자 통신산업을 선택하고 있다. 이외에도 식품음료, 방직, 인쇄, 고분자재료(塑料), 사무용기기 등 부문에서 동일화를 나타낸다(汪伟全, 2009: 351-352). 사회전환기과정에서 각 지방정부는 경쟁적으로 자기지역의 이익추구들 도모하기 때문에 거의 맹목적으로 ‘투자금이 적고, 생산주기가 짧으며, 경제적 효과가 빠른(短平快)’ 프로젝트에 매달린다. 예를 들면 1994년기준으로 거의 매 현이 하나의 맥주공장을 갖고 있을 정도이다. 창산지아오지역에서의 산업구조유사지수(产业结构相似系数)를 보면 샹하이와 쟝수성간은 0.82, 샹하이와 쩌쟝성간은 0.76, 쟝수성과 쩌쟝성간은 0.97이다(张文礼, 2009: 65).

창산지아오지역내의 산업구조동일화현상은 전국평균수준이지만 1998년에서 2003년간 중국전역에서의 산업구조동일화현상은 상승추세이다. 챵산지아오 16개 도시의 현급지역을 고찰해 보면 1998-2003기간 중 난징은 산업구조동일화현상이 거의 없었지만, 쩌우산(舟山)과 샤오씽(绍兴)및 항쩌우(杭州)지역은 산업구조동일화지수(产业同构系数)가 증가추세였고, 이 중 쩌우산(舟山)의 지수는 가장 높았다. 샹하이의 구 및 현급지방에서의 산업구조동일화정도는 점점 약화추세이지만, 쩌쟝성내 지급(地级)도시간의 산업구조동일화는 상승추세이다(汪伟全, 2009: 353).

이 지역내에서 산업구조동일화가 발행하는 주요이유는 지역간 경제력수준이 비슷하기 때문이다. 비슷한 수준의 경제력을 갖는 지방정부가 몰려 있어, 그 공급 및 수요구조도 서로 비슷할 수밖에 없다. 즉 챵산자이오지역은 제1차산업에 비해 제 2․3차 산업이 비교우위에 있어, 자금과 노동력 모두 제 2․3차 산업으로 쏠리게 된다. 샹하이지역의 제조업 이전과정 중에서 수쩌우(苏州)와 우시(无锡) 및 창쩌우(常州)지역은 모두 뚜렷한 비교우위에 있고 따라서 그 산업구조도 샹하이와 매우 비슷해 졌다. 다른 한편 이 지역의 자연환경적 조건들의 유사상과 발달된 교통 및 운수망 때문에 영업비용상의 차이가 거의 없다. 그 결과 투자자들의 투자지 선택상 특별한 유인이나 제약이 상대적으로 적기 때문에 산업동기화를 야기하기도 한다(汪伟全, 2009: 354).

정환우(2003b: 86-87)는 1991~1997년간 창산지아오지역의 제조업구조변화를 소개하고 있다.

4) 난징(南京)과 항쩌우(杭州)간의 제2중심도시경쟁

난징과 항쩌우는 각각 쟝수성과 쩌쟝성의 성도(省会)이며 이 지역의 정치․ 경제․ 행정의 중심지이다. 창산지아오지역 경제일체화의 추진 및 다극화(多极化)발전에 따라 난징과 항쩌우는 자연스럽게 샹하이에 이어 이 지역내에서의 제 2․3 거점지역(极)도시로서 경쟁의 최전방위에 서게 되었다. 두 도시 모두 창산지아오지역에서 샹하이를 중심으로 하여 양 끝에 위치하고 있고, 비교적 큰 배후지(腹地)를 갖고 있다. 또한 두 도시는 한편으로는 샹하이의 경제적 후광(辐射)을 받고, 다른 한편으로는 주변의 도시에게는 경제적 후광을 줄 수도 있어 대도시권내에서의 또 다른 대도시권을 형성하였다. 따라서 창산지아오지역에서 어느 도시가 샹하이에 이어 제2의 중심도시역할을 할 것인가는 각 도시의 노력에 달려있기 때문에 난징과 항쩌우의 경쟁은 엄연히 존재하는 현상이다(徐康宁․赵波․王绮, 2005: 7).

2. 창산지아오(长三角)지역내 정부간협력의 모색

챵산지아오지역의 산업발전과정에서 지방정부간 경쟁으로 야기되는 문제를 게임(博弈)이론적 시각에서 분석하면 지방관원들의 승진(晋升)과정상의 비협조게임을 설명될 수 있다. 각 지역의 장기적 관점에서 볼 때 지역간 협조는 유리하지만, 만약 해당지방정부부의 주요 지도자들의 예상기대(预期)가 자신의 임기내에 실현되기 곤란하다면, 아무리 장기적 관점에서 지방정부에 도움된다고 하더라도 그것이 지방정부관원들에게는 충분한 동기유발이 되지 않는다. 따라서 게임은 일회성으로 귀결되고 용의자들의 딜레마(prisoners' dilemma)상황에 빠진다. 만약 지도자의 임기가 충분히 보장되면 지방정부간 게임의 성격은 곧 반복게임으로 바뀌며 협력이 게임의 해가 될 수 있다. 또한 특정조건하에서 지방정부간에는 구속력있는 협의를 통해서 협력을 도출할 수 있다. 상대방간의 협력달성의 가능성은 ① 당사간의 공동이익의 크기, ② 협력도출에 드는 거래비용의 크기, ③ 각 당사자외부로부터의 강제력, ④ 적적한 추진조직의 존재 등에 달려있다(扬德才, 2009: 87).

우리는 여기서 창산지아오지역의 과도한 경쟁을 방지하고 지역간 경제협력을 모색하기 위해 창산지아오경제일체화를 위한 노력을 살펴보려고 한다. 이를 위한 협력기구는 정책의 방향설정과 상호간의 교류증진을 목표로 하는 정책논의위주(务虚)의 기구와 그러한 바탕위에서 구체적인 협력방안을 강구하는 집행위주의(务实) 실무적 기구로 양분된다. 정책논의위주의 기구로는 샹하이시․ 쟝수성․ 쩌쟝성 중국공산당 시(성)위원회 서기와 시(성)장으로 구성되는 ‘샹하이․쟝수․쩌쟝의 최고지도자 정기회의(沪苏浙主要领导会晤)’(간략히 ‘성․시간 당정최고회의’), 그리고 각 시(성)의 상무부시장과 발전개혁위원회의 주임으로 구성되는 ‘샹하이시․쟝수성․쩌쟝성 경제협력 및 발전좌담회(沪苏浙经济合作与发展座谈会)’(간략히 ‘성․시간 좌담회’)가 있다. 성․시간 당정최고회의는 2004년에 시작되었고 매년 1회씩 각 지역마다 순회적으로 개최되며 장삼각지역내의 정부간 경제협력을 위한 의사소통과 정책방향을 논의하는 자리이다. 한편 성․시간 좌담회는 성․시장회의보다 앞서 2000년부터 시작되었는데 성․시장회의가 없을 당시 매 년 1회씩 각 성(시)를 순회하며 개최되어 각 성(시)간 의사소통을 원활히 하고 정책방향을 설정하는 역할을 하였으나, 지금은 성․시장회의와 실무적 성격을 띠는 협의기구와의 연결고리 역할을 한다(长江三角洲城市经济协调会办公室(编), 2007: 13-14).

창산지아오 지방정부간의 협력을 다루는 보다 실무적이고 집행적 성격을 띠는 기구는 샹하이시를 포함한 쟝수성과 쩌쟝성의 16개도시 시장으로 구성되는 ‘창쟝산지아오쩌우  도시간경제협력기구(长江三角洲城市经济协调会)’(간략하게 ‘창산지아오협력기구’)이다. 이 기구는 1996년 샹하이시를 위시하여 쟝쑤성의 7개도시인 난징(南京)․우시(无锡)․창쩌우(常州)․수쩌우(苏州)․난통(南通)․양쩌우(扬洲)․쩐쟝(镇江), 쩌쟝성의 7개 도시인 항쩌우(杭州)․닝뽀(宁波)․지아씽(嘉兴)․후쩌우(湖州)․샤오씽(绍兴)․쩌우산(舟山)․타이쩌우(台州)에 의해 발족되었고, 2003년 회의에서 쟝쑤성의 타이쩌우(泰州)시도 정식 가입하여 현재는 16개 시로 되어 있다. 회의는 매년 각 시를 순회하며 개최되고, 상임의장은 성급인 샹하이직할시가 맡으며 집행의장은 회의개최도시의 시장이 맡는다. 매년 ‘성․시간 당정최고회의’와 ‘성․시간 좌담회’에서 정해지는 정책방향을 토대로 중요한 전문과제(专题)를 확정하여 그 과제를 중심으로 창산지아오의 발전을 위한 협력방안을 모색하고 있다.

‘창산지아오협력기구’가 처음부터 시장회의의 형태로 출발한 것은 아니었다. 즉 본래는 1992년 창산지아오지역 지방정부간의 경제협력을 위하여 샹하이시를 위시한 쟝수성의 7개시와 쩌쟝성의 6개시 ‘경제협력부서책임자 연석회의’로 출발했다(长三角洲城市经济协调办公室, 2007: 36-37). 연석회의가 발족한 4년후 경제협력부서 책임자들은 이 지역 지방정부간의 행정장벽(行政壁垒)를 타파하고 수평적 경제협력을 더욱 강화하기 위하여 지방정부간 협력능력의 제고를 희망하였고, 그 결과 탄생한 것이 1996년의 ‘창산지아오협력기구’이다. 이 기구는 출발당시인 1997년부터 2003년까지는 2년마다 한번씩 회의를 개최하였으나, 지역간의 보다 원활한 협력을 위해 2004년부터 매년 1회씩 개최하고 있다. 2004년 이후 동 협력기구는 ‘기구운용에 필요한 인력․ 돈․ 규정 그리고 실효성(有人办事, 有钱办事, 照章办事, 办好实事)’등과 같은 측면을 강조하면서 실질적 효과를 거둘 수 있는 일련의 작동메커니즘을 마련하려고 시도하였다(长江三角洲城市经济协调会办公室(编), 2007: 12).

이 기구의 중국명칭은 ‘长江三角洲协作办(委)主任联席会议’이다.

창산지아오경제일체화를 위한 이와 같은 협력기구가 설치되긴 했지만 그 효과는 미미하다는 지적도 있다. 재정상으로는 ‘독자적 행태(分灶吃饭)’를 보이고 경제지표는 각 행정구역별로 평가받기 때문에, 행정구역을 벗어나서 협조를 모색하는 것은 종종 ’하기 쉬운 것은 보태고 하기 어려운 것은 빼버리는 방식(加法易做, 减法无门)‘으로 되었다. 샹하이와 쟝수성은 1980년대에도 교류의 증가 속에 협력의 부재를 경험하였고, 특히 1990년대에 샹하이의 부흥 및 창쟝산지아오지역의 경제협력을 목적으로 한 푸동(浦东)개발을 시도하였지만  ’협력속의 지방보호주의‘ 또는 ’협력속의 경쟁‘이 여전히 지속되었다(정환우, 2003b: 75-78; 80-81).

예를 들어 전력공사의 용량확장, 에너지 및 수자원의 연합건설등과 같이 각 지역의 재정과 세무에 영향을 주지 않는 프로젝트(项目)의 연합은 상대적으로 용이하지만, 어떤 산업의 폐지(减掉)나 어떤 행정구역의 산업이 다른 지역으로 이전할 경우의 구조조정 등과 같은 문제는 강렬한 반대에 부딪혀 결국 흐지부지하게 되는 경우가 많았다. 따라서 비록 이 지역에서의 구역간 협력문제가 진행된지 거의 20여년이 지났지만 여전치 마치 ’천둥소리는 요란하지만 빗방울은 작다‘(雷声大雨点小)는 비유처럼 그 효과는 미미한 것으로 평가되고 있다(汪伟全, 2009:356).

한편 국무원은 이 지역협력의 중요성을 인식하여 보다 강력하고 효율적인 협력을 지원하기 위해 2008년 8월 6일 ‘창산지아오지역의 진일보된 개혁․개방과 사회발전을 위한 지도의견(关于进一步推进长三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见)’을 발표함으로써 중앙정부의 적극적 관여 및 지역간 협력의 정도와 폭의 강화를 촉구하였다. 이에 따라 창산지아오연합연구센터(长三角联合研究中心)가 매년발간하는 연감인「창산지아오연감(长三角年鉴)」은 2009년판부터 기존의 ‘2성 1시’에서 안후이(安徽)․쟝시(江西)․푸지엔(福建)을 포함하는 ‘5성 1시’로 확대된 자료를 수록하고 있다(孙克强(主编), 2009). 하지만 이러한 외형적인 노력이 얼마만큼의 실효를 거둘지는 아직 두고 보아야 할 것 같다.

VI. 맺는말

중국은 960만 km2의 영토와 56개의 서로 다른 민족 및 약 13억의 인구를 가진 강력한 단일형 사회주의국가로서 중앙집권체제를 유지하고 있다. 공산당이 국가에 대해 우월적 지위를 갖기 때문에 중국에서의 ‘지방정부’의 개념은 민주국가에서 생각하는 통상적인 의미와는 달리 그 지역의 ‘인민정부’와 공산당위원회를 포괄하는 의미로 해석되어야 한다.

오랫동안 계획경제체제하에 있던 중국은 1978년 중공(中共) 제11기 3중전회(三中全会)에서 과감한 개혁개방정책을 표명하였고, 체제개혁을 통한 경제성장을 달성하기 위해 분권화정책을 전략적 수단으로 채택하였다. 비록 중국이 개혁개방정책을 표명하였다고는 하지만 어디까지나 중국공산당의 통치체제를 유지한 채 경제체제의 발전을 도모하려는 것이었다. 따라서 분권화와 같은 전략적 수단은 체제유지와 관련된 정치적 위험성을 최소로 한 상태에서 경제개발을 추진하기 위해 창안된 것이다.

비록 중국이 중앙집권체제를 유지하고 있지만 개혁개방으로 인한 정치적 위험성을 최소화하기 위해서는 분권화를 통한 지방정부의 에너지를 활용할 필요성이 생겼다. 왜냐햐면 개혁개방정책을 표명했지만 ‘사회주의와 자본주의에 관한 논쟁(姓社姓资)’과 구(旧)체제의 이데오로기(意识形态)가 완전히 바뀌지 않은 상황에서 아직 완전히 검증되지 않은 정책을 섯불리 전국적으로 실시하기에는 정치적 부담이 컸기 때문이다.

분권화정책은 지방정부의 정치적․ 행정적․ 경제적 환경에 커다란 변화를 초래하였다. 이것은 지방정부간 경쟁을 초래하는 중요한 동인과 유인체제로 작동하였다. 중국은 지방정부를 제도혁신(制度创新)을 위한 실험실로 이용하는 전략을 택하였기에 중앙집권적 체제하에서도 지방정부에게 상당한 자주적 공간을 마련해 주었다. 아무튼 지방정부간 경쟁은 중국으로 하여금 개혁개방정책을 성공시켜 오늘날과 같이 고도경제성장을 가능케 한 중요한 원동력이 되었다.

중국에서의 지방정부간 경쟁은 고도의 경제성장 및 재산권제도의 개혁과 같은 여러 가지 긍정적 효과도 초래했지만, 극심한 지방보호주의와 무질서한 우대정책의 남발, 기간시설의 중복건설로 인한 자원낭비, 지역간격차의 심화, 후커우(户口)제도개혁의 어려움 등과 같은 부작용도 초래하였다. 어느 정도의 경제적 성과를 달성한 지금 중국은 그러한 경제적 성과를 보완하기 위해 ‘조화로운 사회의 건설(构建和谐社会)’이라는 정책목표는 내세우고 있어 지방정부간경쟁으로 야기되는 부작용을 해결하기 위한 노력을 경주하고 있다. 지방정부간의 부작용이 중국에게는 심각한 사회적 문제일 수 있지만, 중국에 진출하는 외국기업에게는 상대적으로 기회로도 작용할 수 있다. 왜냐하면 외국기업들이 중국지방정부간경쟁을 잘 활용하면 상당한 정책특혜를 누릴 수 있기 때문이다. 따라서 중국에 진출하려는 우리나라 기업들은 중국의 지방정부간경쟁을 체계적으로 이해할 필요가 있다.

중국에서는 과도한 지방정부간경쟁을 극복하는 한 방편으로 지역간협력기구의 설치를 활용하고 있다. 예를 들면 쟝수성지역, 특히 창산지아오(长三角)지역에서의 지방정부간 협력을 모색하기 위한 노력은 ‘창산지아오쩌우 도시간경제협력기구’의 형태로 나타났지만, ‘천둥소리는 요란하지만 빗방울은 적다(雷声大雨点小)’라는 비유처럼 그 효과는 미미한 것으로 평가된다. 국무원은 이 지역협력의 중요성을 인식하여 보다 강력하고 효율적인 협력을 지원하기 위해 2008년 8월 6일 ‘창산지아오지역의 진일보된 개혁․개방과 사회발전을 위한 지도의견(关于进一步推进长三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见)’을 발표함으로써 중앙정부의 적극적 관여 및 지역간 협력의 정도와 폭의 강화를 촉구하였지만 그 효과는 두고 볼 일이다.

당사자들간의 과도한 경쟁으로 인한 사회적 후생손실은 개인적 합리성과 사회적 합리성의 상호모순점을 구조화시킨 용의자들의 딜레마게임(prisoners' dilemma game)으로 잘 설명될 수 있다. 이러한 딜레마상황을 극복하기 위해 반복게임․각종상벌메커니즘의 활용․ 리더쉽의 발휘 등과 같은 방법이 고안되고 있지만 그러한 방안들의 구현이 쉽지 않다. 이와 같은 용의자들의 딜레마상황은 지방정부간의 과도한 경쟁을 해결하기 위한 여러 가지 방안들의 어려움을 대변해 주는 것 같다.

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전상경(全相京): 미국 University of Pennsylvania에서 정책학 박사학위를 취득하고(논문: Essays on Political Economy of National Aid Distribution in Korea during 1962-1985, 1989) 현재 동아대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 정책분석과 지방재정 및 한국·중국·일본의 비교연구에 관심을 갖고 있으며, 저서로는 「정책분석의 정치경제」(1997, 2001, 2005: 박영사)와 「현대지방재정론」(2002, 2007), 역서로는 「시장과 정부: 불완전한 선택대안」(1991: 교문사)(Wolf, Jr. 원저),「관료제의 정치경제학」(공역)(1991: 대영문화사)(P.M. Jackson 원저),「국민합의 의 분석: 헌법적 민주주의의 논리적 기초」(공역)(Buchanan and Tullock 원저)(1999: 시공아카데미)가 있으며, “중국의 개혁개방과 정부간재정관계”(2007)를 포함하여 지방재정 및 정책분석에 관한 다수의 논문이 있다. 한국행정학회 편집위원장(2002) 및 지역담당부회장(2010), 한국지방재정학회 편집위원장(2004-2006), 한국지방정부학회 편집위원장(2005-2007)및 학회장(2008)을 맡았다.

<E-mail: skjun@donga.ac.kr / 논문접수일 2010. 7. 10 / 심사개시일 2010. 7. 12 / 심사완료일 2010. 8. 4>

叶克林: 중국 남경사범대학 중문학과(1982)를 거쳐 북경중앙공산당학교에서 석사학위(1988)를 받았고 중국 남경농업대학에서 박사학위과정 재학중이며, 현재 중국 강소성사회과학원 연구원겸 교수로 재직중이다. 지방정부비교연구, 지역발전전략 및 산업발전계획, 그리고 대기업관리연구에 관심을 갖고 있다. 저서로는「기업집단건설의 새로운 탐색」(공저)(1999: 쟝수성인민출판사) 및「중국경제체제개혁의 이론적 연구에 대한 논평」(공저)(1992:동남대학출판사)이 있고, 논문은“중국지방정부의 기능변화와 기구개혁”(2008)와 “정부경제인 가설:하나의 문헌적 고찰”(2006) 및 “중국행정구역체제개혁 및 성관현실험”(2007)등을 포함한 다수가 있다. 스웨덴 스톡홀롬대 방문학자, 미국 텍사스 A&M대학방문학자, 한국동아대학교 특별초빙교수를 역임하였다.

<E-mail: njklye@hotmail.com>