해양영토분쟁과 독도영유권에 관한 연구*

* 이 논문은 한국지방정부학회 춘계학술대회(2010. 5. 14)의 발표논문을 수정·보완한 것이며, 유익한 토론을 해주신 최성두 교수(한국해양대)·차창훈 교수(부산대) 두분께 감사의 말씀을 전한다.

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름) : 217～241

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Maritime Territorial Disputes and Sovereignty over Dokdo Islets

최 병 학

본 연구는 독도영유권 문제가 해양영토관리 측면에서 중요한 사안이며, 한국은 역사적 권원(權原), 국제법적 지위, 실효적인 점유의 세 가지 측면을 모두 충족하고 있고, 독도는 ‘유주지(有主地)’로서 서기 512년 이후 한국영토임이 증명되었으므로 일본은 독도영유권에 대한 국제법적 근거와 정당성을 갖지 못하게 되었음 밝혔다. 그러나 일본이 ‘한국의 실효적인 점유’만을 전제하여 ‘독도문제’를 국제사법법원으로 가져가려고 한다면, 한국정부의 보다 체계적인 독도관리 정책대응이 요구된다. 최근 국가별로 해양영역에 대한 주권 및 관할권 강화추세는 도서영유권 및 해양경계 획정분쟁으로 이어지고 있다. 이에 본 연구는 해양영토분쟁 사례 및 쟁점 검토와 함께 독도 영유권 주장의 한‧일 양국간 비교를 통해 일본의 허구적 독도영유권 주장의 논리를 분석하여 밝혀내고, 앞으로 한국정부의 정책대응과제를 모색하였다.

주제어 : 해양영토분쟁, 독도영유권, 독도의 실효적 지배, 해양정책 및 해양행정,

해양영토관리

Ⅰ. 서 론

최근 한국이 천안함 사건으로 복잡한 상황을 맞고 있을 때 미국 LA 일본총영사관(총영사 주니치 이하라)은 LA 인근 고속도로변에 독도 대형옥외광고를 게재한 한인 남성에게 "다케시마(독도의 일본식 표현)는 일본의 영토"라는 내용의 공식 항의서를 보낸 것과 관련, 일본총영사관은 "다케시마는 역사적 사실의 견지에서나 국제법상 분명 일본의 영토(clearly part of Japan territory)"라고 하면서 "한국의 다케시마 점거는 국제법상 어떤 근거도 없는 불법점거이며 이에 근거하여 한국이 행하는 어떠한 조치도 법적인 정당성이 없다"고 주장했다(USA 중앙일보, 2010. 4. 10).

이처럼 독도영유권 문제는 한‧일관계에서 더할 나위없는 중요한 사안이다. 더욱이 독도영유권에 대하여 한국은 역사적 권원(權原), 국제법적 지위, 실효적인 점유의 세 가지 측면을 모두 충족하고 있다. 즉, 『삼국사기』, 『세종실록』, 『숙종실록』, 『만기요람』, …… 등 수많은 사료들이 증명하는 바와 같이 독도는 서기 512년(신라 지증왕 13년) 우산국(于山國)이 신라에 병합된 때부터 한국의 고유영토이며, 독도영유는 확고부동한 역사적 권원을 갖고 있다(신용하, 2003: 109-111).

해양영토분쟁과 독도영유권에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제2호(2010 여름)

반면, 일본은 일본정부가 최초의 고문헌이라고 제시한 1667년의 “은주시청합기(隱州視聽合記)”에서도 울릉도와 독도를 고려영토라고 기록하였고, 일본의 서북경계는 은기도(隱岐島: 隱州)를 한계로 한다고 명백히 하고 있으며, 그 밖의 기록들도 대동소이한 기록을 하고 있다(외무부, 1977: 234, 김병렬, 2003: 3-6). 이러하듯이 일본은 독도에 대한 역사적 권원을 갖고 있지 못하다.

독도영유권에 관한 국제법적 지위에 있어서도, 한국은 근대에 들어와서도 1900년 대한제국 칙령 제41호로서 울릉군을 승격, 설치하여 울릉도와 독도를 다스렸고, 이것을 『관보(官保)』에 게재하여 공포하였다(독도연구보전협회․독도학회, 2005: 12).

또한 1946년 1월 연합국최고사령부는 SCAPIN 제677호로 “일본의 정의”를 내릴 때에도 독도를 한국영토로 인정하였으며, 일본영토로부터 제외시킴과 동시에 한국에 반환하였다. 반면 일본은 1905년 1월 28일 한국정부 몰래 독도를 일본영토에 ‘편입’하는 “일본 내각회의 결정”을 국제법적 정당성으로 주장해 오고 있으며, 독도를 ‘무주지(無主地)’라고 규정하고 ‘무주지선점론(無主地先占論)’에 의거하여 소위 ‘영토편입’한다는 내각회의 결정을 선언하였다(1953년 7월 13일자 일본 측 구술서).

SCAPIN이란 연합국최고사령부지령(Supreme Command Allied Powers Instruction)으로 번역되고 있다.

독도는 ‘유주지(有主地)’이며 서기 512년 이후 한국영토로 존속해 왔음이 분명히 증명되었으므로 일본은 독도영유권에 대한 국제법적 정당성을 완전히 상실하게 되었으며, SCAPIN 제677호에서 독도를 일본영토에서 제외한다고 명백히 규정하고 이를 반환함에 따라 일본은 독도영유권에 대한 국제법적 근거를 전혀 갖지 못하게 되었다.

그렇지만 일본이 ‘한국의 실효적인 점유’만을 전제해 놓고, 각종 협상과 협정을 통해 독도를 국제적 영토분쟁지로 만들고, 독도문제를 국제사법법원으로 가져가려고 한다면, 독도는 역사적으로나 국제법상으로나 실효적인 점유에서나 명백한 한국영토이고 ‘영토분쟁지’가 아니므로 일본의 국제사법법원에 제소하자는 제의에 단호히 거부할 뿐 아니라, 한국정부의 보다 적극적인 독도수호정책이 추진되어야 하며, 거시적으로 국익을 우선하는 정책대응이 불가피하다.

독도문제는 한‧일 양국간의 민족적 감정대립으로 치달을 수 있는 아주 민감한 사안으로 조속한 시일 내에 평화롭고 바람직하게 해결하는 것이 장차 한‧일간에 더 큰 불행을 막을 수 있을 것이다.

본 연구는 해양영토분쟁의 사례와 쟁점 검토와 함께 독도 영유권 주장의 한‧일 양국간 비교를 통해 일본의 허구적 독도영유권 주장의 논리를 분석해 보고, 앞으로 한국정부가 취할 수 있는 정책적 대응전략을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 해양영토분쟁의 주요 사례와 쟁점

1. 해양영토분쟁의 이론적 논의

일반적으로 분쟁은 “양립될 수 없는 이해관계에 대해 어느 한 집단(종족․인종적, 종교적, 정치적, 사회경제적 등)과 다른 집단(들)간의 상호 대립상태”라고 정의된다(James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, 1990: 187). 이 중 “양립될 수 없는 이해관계(incompatible goals)"라는 부분에 대해 보다 구체적으로는 ”상대방의 기득권 상실을 초래하는 것들로서 부족한 자원, 현상, 세력, 가치 등을 둘러싼 주장 또는 대립“으로 규정하기도 한다(Lewis A. Coser, 1956: 3).

분쟁의 일반적 정의에 따르면 두 가지 핵심사항을 발견할 수 있는데, 하나는 둘 이상의 집단이 존재한다는 사실이고, 다른 하나는 유한한 가치를 둘러싼 배분문제에 관한 대립갈등이라는 점이다. 이러한 두 가지 핵심사항에 입각하여 많은 국제분쟁원인을 보면, 영토․자원과 식민지배․전후처리의 두 분쟁원인은 유한한 가치의 배분문제에 해당하고, 나머지는 모두 집단들 간의 문제(issue)에 해당하고 있다. 이와 관련하여 가치배분 문제의 핵심은 영토분쟁이라 할 수 있는데 그 이유는 식민지배․전후처리도 결국은 영토처리에 관한 것일 뿐만 아니라 자원분쟁 또한 영유권분쟁의 형식을 띄기 때문이다. 다음으로 집단들 간 문제에 있어서 핵심은 집단의 분류기준이 되는 민족․종족․인종분쟁 또는 종교분쟁이고, 나머지 분쟁원인인 이념, 패권, 분리 독립․자치, 통일, 정권쟁탈 등은 그 표출양식을 의미하는 것으로 정리할 수 있다(배진수, 1995: 3).

민족․종족․종교․분쟁은 다시 ‘패권 추구형’과 ‘분리독립 추구형’의 둘로 크게 나눌 수 있으며, ‘분리독립 추구형’에 비해 '패권 추구형' 민족분쟁이 보다 장기화되고 격렬해지는 경향이 있다.

해양과 관련한 분쟁은 크게 ‘해양경계선 획정분쟁’과 ‘도서영유권 분쟁’으로 구분된다. 전자는 1940년부터 1992년까지 총 137건이나 해결된 상태지만 아직도 이보다 더 많은 수의 분쟁이 해결되지 못하고 있다. 해양경계선 획정분쟁 중 적어도 12건은 국제재판소나 중재기관에 회부되기도 했으며, 1980년대 중반 이후 매년 4～5건 정도씩은 해결되고 있는 추세이다. 한편 세계도서 영유권분쟁의 사례는 현재 모두 31개 지역으로 집계되며, 도서의 수(數)로는 남사군도 및 서사군도의 수십여 개를 제외하더라도 총 73개에 이르고 있다고 한다(배진수, 1997).

해결된 해양경계선 획정 분쟁 사례 및 다양한 경계선 획정방식에 관해서는 Gerald H. Blake(1994), Maritime Boundaries (London: Routledge) 참조.

이러한 분류에 따르면 태평양 9개, 대서양 10개, 인도양 9개, 남ㆍ북극해 3개 지역에서 도서영유권 분쟁이 진행 중이라고 밝히고 있다.

영토분쟁은 주로 영토를 규율하는 국제법 질서에 대한 시각의 차이에서 기인하는 경우가 많다. 즉, 영토의 취득권원 뿐만 아니라 국경선의 설립근거에 대한 당사국의 견해차이가 영토의 안정성에 대해 이의를 제기하게 만든다. 그리하여 영토의 안정성을 유지하려는 당사국은 기존의 국제법 질서를 강조하고 있으며, 영토의 변경을 요구하는 당사국은 기존 법질서의 부당함과 더불어 새로운 질서의 정당성을 주장한다. 이는 영토변경에 관한 국제법적 규범변화 요구에서 오는 필연적인 결과일 수도 있다. 그러므로 대부분의 영토분쟁은 영토의 취득과 유지를 규율하는 국제법 질서에 대한 도전의 요소를 포함하고 있어 그 해결은 엄격히 기존의 법을 적용하는 방식에 의존하지 않는 특성도 함께 지닌다.

영토분쟁은 국가의 위신과 명예에 직결되므로 당사국은 무력에 호소해서라도 자국영토 주장을 관철시키려는 경향이 있다. 국제사회의 기본질서는 영토주권의 일체성과 국경의 안정성에 기반을 두고 유지되는 측면이 많은데, 이러한 영토분쟁으로 인해 야기되는 무력충돌은 곧바로 국제평화와 안전을 위태롭게 하는 요인이 된다. 영토분쟁은 영토주권과 관련된 법적 문제 뿐 아니라 때로는 무력충돌로 야기된 문제도 해결해야 하는 복잡한 쟁점을 가지고 있으므로 그 해결이 쉽지 않다는 특성을 가진다(최기출, 2009: 13-15).

영토분쟁은 다른 분쟁과 비교하여 일단 해결된 뒤에도 다시 재연되는 빈도가 높은 경향을 보인다. 즉, 해결에 불만을 가졌던 당사국이 다시 새로운 분쟁으로 발전시키기도 하며, 당사국들의 편의나 주변사항에 의하여 잠재된 상태에 있다가 다시 분쟁화되는 경우도 있고, 또는 해결내용의 불만으로 인해 상당기간이 경과한 후에 재연되는 경우도 있다. 그리하여 영토분쟁이 수차례에 걸쳐 잠복과 발생을 거듭하는 경우가 적지 않다.

2010년 7월 러시아와 일본 간 북방영토 분쟁, 2010년 2월 영국과 아르헨티나 간 포클랜드 영유권 분쟁, 2010년 1월 중국과 일본 간 동중국해 분쟁 등을 그 예로 들 수 있다.

또한 영토분쟁은 국경의 지역별 생성배경의 차이에 따라 지역별 특성을 가진다. 즉, 지역별로 국경획정의 기준, 분쟁해결방식에 대한 태도, 지역적 기국(旗國)의 존재 여부와 그 기능의 효율성, 지역-국가 상호간의 관계에 있어 차이점이 있을 수 있다. 따라서 이러한 요소들을 충분히 고려하여 분쟁해결방식을 선택하여야 영토분쟁을 효율적으로 해결할 수 있을 것이다. 또한 신생국들은 영토․국경과 관련한 전통적인 국제법 이론에 대해 반감을 가지고 있는 만큼, 자신의 주권적 의사에 기초한 해결방식인 외교적 해결방식을 선호하는 경향이 있다(Prakash Nanda, 2010; 최태현, 2007: 74).

2. 해양영토분쟁의 국제법적 시각

이미 ｢UN해양법협약｣에서는 해역의 범위를 규정하였는데, 이는 해양영토가 육지부와는 달리 그 경계가 불명확하여 자칫 국가간 분쟁으로 이어질 가능성이 크기 때문이다(Eugene H. Buck, 2010: 2-10). 이에 의하면 해역은 한 나라의 주권이 미치는 범위와 그 관할권 등을 기준으로 영해, 경제수역, 대륙붕 수역 등으로 구분된다. 그 구분은 다음과 같다.

<표 1> UN해양법에 의한 해역(海域)의 구분

영해	․ 국토에 인접하는 해역으로, 영해의 주권은 상공, 해저 및 하층토에까지 미침 ․ 영해 범위에 대해 세계 각국은 3해리에서 6해리, 12해리, 200해리까지 확대하는 경향을 보이다가 제3차 UN해양법 회의에서 12해리를 초과하지 않는 범위 내에서 영해 폭을 설정하는데 합의 ․ 우리나라는 기선(基線)으로부터 외측 12해리 해역기준을 채택
접속수역	․ 영해와 접하는 수역으로서, 원칙적으로 공해수역이나 연안이 서로 마주보거나 인접하는 연안국 간 협정에 의해 구획 ․ 해당국들은 접속수역 내에서 경찰, 관세, 위생 등 특정 사항에 대한 관리권 행사 ․ 우리나라는 기선으로부터 외측 24해리 기준을 채택
배타적 경제수역	․ 해저광물 자원이나 어업 등 생산자원에 대한 자국의 연안자원 보호를 위한 수역 ․ 해당 국가는 수역 내에서 생물․무생물 등 천연자원의 탐사․개발․보존․관리․인공도서․시설․구조물의 설치․사용, 해양과학조사에 관한 배타적 권리를 가짐 ․ 우리나라의 경우 기선으로부터 외측 200해리 기준을 채택
대륙붕	․ 기선으로부터 200해리 이내 해역, 퇴적암 두께에 따라 350해리 이내 해역, 수림 2,500m 등심선으로부터 100해리 이내 해역(최대 350 해리까지) 등 기준 ․ 제3차 UN해양법 회의에서 기선으로부터 200해리 거리 해저구역을 연안국 관할 대륙붕으로 하는 새로운 대륙붕 개념에 합의 ․ 해당 국가는 지하자원 및 정착성 생물자원 개발․탐사에 대한 권한을 가짐

자료: 최병선․정옥주, 2008: 338 재정리.

UN해양법 협약에 따르면, 연안국은 자국의 대륙붕에 대한 주권적 권리를 향유할 수 있다. 다만, 영해 기선으로부터 200해리 이원으로 대륙붕을 연장할 경우 연안국은 UN해양법 협약 제2부속서 제4조에 따라 이를 입증할 수 있는 과학적․기술적 자료를 UN대륙붕한계위원회에 제출하고 심사를 받아야 한다. 이와 관련하여 2009년 5월 13일까지 신청서를 제출한 국가는 모두 77개국이다. 이 가운데 정식문서를 제출한 국가는 일본을 비롯한 39개국이며, 예비문서를 낸 나라는 우리나라를 포함해 모두 38개국이다. UN대륙붕 한계 위원회는 정식문서의 심의에 28년, 예비문서가 정식으로 제출되는 경우 30년의 심사 기간을 거쳐 2067년경에는 모든 작업이 끝날 것이라 판단하고 있다(이정환･최재선･김민수, 2010: 128-130).

대륙붕은 바다 밑 지형이 해안에서부터 완만한 경사로 뻗어 나가다 대체로 수심 200m 정도에서 급경사를 이루며 깊어진다. 따라서 대륙붕은 해안에서부터 급경사가 나타나기 전까지의 부분을 의미한다. 대륙붕이 중요한 것은 석유, 가스를 비롯한 각종 자원의 매장 가능성이 높은 지역이다. 그래서 많은 나라가 대륙붕을 육지의 연장으로 간주해 그 속에 묻힌 자원의 권리를 주장한다. 1958년에 체결된 대륙붕 조약도 원칙적으로는 이 같은 권리를 인정하고 있지만, 주변국가들 간의 대륙붕의 경계선이 확정되지 않은 지역이 많다. 그 대표적인 분쟁 지역이 동중국해에는 한국과 중국, 한국과 일본, 중국과 일본 주변이라고 볼 수 있다.

호주의 경우 총 250만㎢의 대륙붕 연장을 승인 받았고, 일본은 2008년 11월에 태평양 지역의 도서 4곳을 중심으로 자국 국토면적(37만 8,000㎢)보다 넓은 38만㎢에 대해 대륙붕 연장 신청을 했다.

한편, 영토분쟁을 평화적으로 해결하는 제도의 필요성이 대두되면서 국제연맹시대의 상설국제사법법원(PCIJ: Publications of the Permanent Court of International Justice)과 UN 산하의 국제사법법원(ICJ: International Court of Justice)및 상설중재재판소(PCA: Permanent Court of Arbitration)가 창설되었다. 그러나 국제사회가 발전하여 복잡해짐에 따라 전문성을 띤 특수법원의 창설이 요청되었다. 특히 해양과 관련된 분쟁은 그 성질이 복잡할 뿐만 아니라 기술적이고 고도의 전문성을 요하고 있다. 그리하여 1982년에 체결된 UN해양법협약에서는 분쟁해결방법에 커다란 변화를 가져왔을 뿐만 아니라 분쟁해결기관의 하나로 국제해양법법원(ITLOS: International Trubunal for Law of the Sea)의 창설을 규정하였다(P. Chandrasekhara Rao & Rahmatullah Khan, 2001: 21-23).

국제사법법원은 기본적으로 국가에게만 소송자격을 부여하면서 임의관할권을 원칙으로 하고 있다. 그리하여 분쟁당사자가 국가가 아니거나 분쟁을 국제사법법원에 부탁하기로 합의하지 않으면 법원은 관할권이 없다. UN해양법협약은 이러한 문제점을 보완하고 있다. 협약은 협약당사국들로 하여금 4가지 강제적인 분쟁해결절차 중에서 하나를 선택하도록 하고, 구체적인 분쟁이 발생하는 경우에 별도의 합의가 없어도 미리 선택한 방법에 의하여 강제적으로 분쟁을 해결하도록 하고 있다. 그리고 모든 국제법 주체에게 소송을 제기할 자격을 부여하여 문호를 넓혔으며, 해양법분야의 전문가들로 판사를 구성함으로써 해양분쟁 해결에 전문성을 제고하였다(박찬호, 1997: 254-274).

UN해양법에 관한 협약 제287조(절차의 선택): 협약의 해석이나 적용에 관한 분쟁의 해결을 위하여 ① 제6부속서에 따라 설립된 국제해양법재판소, ② 국제사법재판소, ③ 제7부속서에 따라 구성된 중재재판소, ④ 제8부속서에 규정된 특별중재재판소의 하나 또는 그 이상을 선택할 수 있다.

한편, 국제해양법의 현안 및 대응과 관련하여 특히 동북아지역에서의 국제협력이 적절하게 이루어지지 않고 있다는 점이 두드러지고 있으며, 이는 해양문제에 관한 상이한 이해관계 때문에 문제를 해결하지 못하는 상황에 있다고 보인다. 그러므로 동북아지역에서의 해양문제에 관한 지역협력은 지역협력체 발달수준이 미비한 상황에서 다른 문제에 대한 지역협력을 이끄는 역할을 할 수 있다는 차원에서 국제해양법이 한 단계 더 진전을 보아야 할 것이 요청된다(최기출, 2009: 39).

3. 해양영토분쟁의 관련사례 검토

1) 쿠릴열도에 대한 영유권 분쟁

쿠릴열도는 일본의 북해도와 러시아의 캄차카 반도 사이 1,200Km에 걸쳐서 원호(arc) 형태로 산재하는 일련의 섬들을 말하며, 일본은 이를 치시마(于島)로 부른다. 쿠릴열도는 러･일 양국이 전부 또는 일부에 대하여 각각의 명칭을 부여하고 있다. 일본은 이러한 쿠릴열도 중, 특히 일본의 북해도 앞에 위치한 쿠나시리 및 에토호루의 두 섬과 북해도 앞에 있는 하보마이군도와 시쿠단의 두 섬을 함께 북방영토 또는 북방4도라 하여 러시아와 영유권에 대한 분쟁을 일으키고 있다(21세기 연구회, 2001: 107-111). 우리가 남쿠릴열도라 부르는 섬들이 바로 일본의 북방영토인 것이다.

캄차카반도에서부터 시작되는 큰 섬들에 대한 명칭은 다음과 같다. 슈무슈, 아라이드, 파라무실, 마칸실, 오네코탄, 하림코탄, 에카루마, 샤스코탄, 무실, 라이코케, 마투아, 라스쯔아, 스레도네와, 케토이, 시무실, 브로톤, 체르보일, 우루프 등이다.

북방 4도의 일본명칭 및 쿠릴열도의 쿠릴이라는 명칭은 일본의 북부와 러시아의 일부에 걸쳐서 살았던 아이누족의 지명을 따르고 있다. 아이누족의 지명은 일본의 북부에 산재하고 있는데, 아이누족의 문자가 없어서 일본인이 한자를 차용하여 이를 표기하게 되었다. 아이누어의 사람은 ‘쿠루’라고 하는데 이 ‘쿠루’가 러시아어화 하여 ‘쿠릴’이 된 것이다. 치시마라는 용어도 아이누어의 츄푸카라는 말과 북해도를 포함하여 북쪽에  섬이 많다는 에조가치시마라는 표현으로부터 유래되었다고 한다. 시코탄은‘거대한(시) 마을(코탄)’이라는 뜻이고 쿠나시리는 ‘검은(쿤네) 것이 있는(안) 섬(시리)’에서 유래되었다. 쿠릴열도분쟁은 러시아어로 Проблема принадлежности Курильских островов, 일본어로는 北方領土問題(ほっぽうりょうどもんだい)로 표기한다.

[그림 1] 쿠릴열도

일본은 러시아에 대하여 북방 4도에 대한 영유권의 반환을 줄곧 요구해 왔으나 이에 대해 러시아는 소련시절부터 타협과 거부를 통해 대응해 왔다. 앞으로 양국사이에 어떠한 식으로 이 문제가 전개될지 알 수는 없지만 평화조약의 체결과 같은 중요한 계기에 의해 비로소 해결의 실마리가 풀릴 것이라는 정도는 예상할 수 있다. 특히 샌프란시스코 평화조약의 체결과 관련된 해석에 있어서 무주지에 대한 선점이론 및 일본 정부의 공식입장의 변경은 일본의 입장이 대내외적으로 설득력이 약할 수도 있다는 실례가 되고 있다. 현대 일본정부는 북방 4도 모두를 샌프란시스코 평화조약에서 포기하지 않았다는 통일입장을 유지하고 있지만 샌프란시스코 평화회의를 전후해서는 다른 입장을 취하였다(최기출, 2009: 135-137).

샌프란시스코 평화조약은 제2차 세계대전 전후 처리를 위해 48개 연합국과 일본이 1951년 조인한 조약이다. 당시 영국 정부가 마련한 평화조약 초안은 북방 4개 섬과 대마도 등을 일본 영토에 포함시켰지만 제주도와 울릉도, 독도 등은 일본 영토에서 배제했는데, 조약 최종 조인과정에서는 주변 섬 지역에 대한 영토 규정을 분명히 밝힌 지도를 첨부하지 않았다. 이 조약에는 “일본은 한국의 독립을 승인하고 제주도, 거문도, 울릉도를 포함하는 한국에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다.”고 되어있는데, 일본은 이 조약 어디에도 독도에 관한 명문 규정이 없다는 점을 들어 독도에 대한 영유권을 주장하고 있다.

이처럼 북방 4도는 국제문서의 해석이 중요한 관건이 되고 있어서 러․일 양국의 협상과정상 제기된 몇 가지 점들은 중요한 참고가 된다. 일본이 북방 4도 주변수역의 어업문제에 대하여 지나칠 정도로 과민한 반응을 보이는 것도 결국은 러시아에 대한 영유권 주장에 있어서 대의적 정당성을 좀 더 확보하려는 의도로 파악하면 될 것이다.

그러나 분쟁해결에 관련하여 일본은 어업분쟁이나 도서에 대한 영유권분쟁의 해결책으로 항상 국제재판에서 회부 가능성을 부정하고 있지 않고 있기 때문이다. 그러한 점에 있어서 러시아의 국제사법재판소에 대한 북방 4도 회부 주장을 일본이 거부한 것은 주목되는 부분이라고 할 수 있다.

2) 모잠비크 4개 도서에 대한 영유권 분쟁(프랑스～마다카스카르)

[그림 2] 모잠비크 4개 도서

프랑스와 남아프리카 도서국인 마다가스카르 사이에는 1970년대 이래로 모잠비크해협(Mozambique Channel)상의 4개 소도서(Glorioso, Juan de Nova, Bassas da India, Europa)를 둘러싼 영유권분쟁이 있다(Île de Ré, Oléron, Mont Saint-Michel, 2010). 이들 소도서들은 1896년 이래 프랑스의 관할이었는데, 마다가스카르가 1960년 6월 26일 프랑스 식민지로부터 독립하면서 인근 이들 4개 도서의 영토반환을 요구하면서 양국 간의 영유권분쟁이 시작되어, 1973년 9월 마다가스카르의 영해선언과 이어 1978년 2월 프랑스의 배타적경제수역(EEZ) 선포 등으로 양국 간 도서 영유권분쟁은 절정에 다다르게 되었다.

당시 점유국이었던 프랑스로서는 양 당사국간 협의 및 I.CJ 제소의 필요성은 인정하면서도 현 점유국인 관계로 줄곧 소극적이고 회피적인 자세로 일관해 왔다.

결국 현 점유국인 프랑스의 이러한 소극적 자세에 대해 마다가스카르는 이 문제를 UN총회에 상정하는 방법을 모색하게 되었고, 1979년 마침내 UN총회는 이를 안건으로 받아들여 검토하기 시작했다.

1979년 12월 12일 채택된 UN총회 결의에서 UN은, 프랑스의 마다가스카르 영토주권 침해를 지적하는 한편 양국 간 4개 도서영유권에 관한 조속한 협의를 촉구하였다. 이어 그 다음해인 1980년 11월 25일 UN총회의 특별정치위원회 결의는 이상 4개 도서의 영유권은 마다가스카르에게 있음을 분명히 밝혔을 뿐 아니라, 같은 해 12월 11일 채택된 UN총회 결의도 프랑스의 조속한 협의이행을 거듭 촉구하였다(배진수, 2008: 146-147).

이러한 UN총회의 결의안에도 불구하고 프랑스는 이를 거부한 적이 있다.

3) 에게해 도서에 대한 영유권 분쟁(그리스～터키)

에게해(Aegean Sea) 분쟁은 양국의 오랜 갈등관계가 에게해에서 유전 발굴과 관련하여 양국의 대륙붕 영유권 문제가 시발이 되어 양국의 직접적인 군사시위로까지 진전된 분쟁이다(Gokcen Yavas, 2010).

[그림 3] 에게해 도서지역

이 분쟁의 원인이 발생한 것은 1973년 11월 터키 정부가 석유가 대량으로 매장되었을 것이라고 추정되던 에게해상 대륙붕 탐사를 위해 대륙붕구획설정 지도를 일방적으로 작성하고, 이 지도에 의거하여 타소스섬 10해리 해상에서 석유탐사를 하였다. 이에 대해 그리스는 터키의 대륙붕 획정은 자의적이고 일방적이며, 국제법에 어긋난 주권침해라고 강력하게 반발하며 터키가 일방적으로 정한 대륙붕에는 그리스 영유의 대륙붕이 포함되어 있다고 주장했다. 양국은 대륙붕에 관한 견해를 자국이익에 기초한 근거를 대며 주장하고 있어 문제는 해결의 기미를 보이지 않은 채 지속되었다(http://www.kida.re.kr/woww/).

그리스는 2차대전 이후 1948년 이탈리아가 도데카네스제도를 할양할 때 이미 Kordak 섬도 같이 넘겨진 것이라고 주장하고 있으며 터키는 이탈리아로부터 그리스로 할양되기 전인 1923년 로잔느 평화협정 및 1932년 터키ㆍ이탈리아 간에 합의된 바에 의하여 터키 소유라고 주장하고 있다.

1975년 1월 27일에 그리스는 에게해 도서 분쟁건을 국제사법재판소(ICJ)에 제소하자고 터키에게 정식으로 제의한 바 있다. 당시에는 이러한 그리스의 제의를 터키는 즉각 수락하였다. 그러나 국내의 반대여론에 직면하자 터키는 곧 이를 철회하고 대신 당사자간의 문제임을 강조하여 국제사법재판소 관할권을 거부하게 되었다.

결국 ICJ 제소 미합의로 말미암아 미해결상태로 남은 에게해 지역은 1년여 뒤 마침내 양국 간 군사적 위기상황을 맞게 되는데(http://www.kida.re.kr), 그 발단은 1976년 7월 중순경 터키 조사탐사선이 그리스 관할해역을 침범한 것이었다. 이에 그리스는 1976년 8월 12일 전군 비상경계령을 발동하고 거의 모든 전투기를 전진배치하며 군사적 대응태세를 갖추었다. 한편 터키는 그럼에도 불구하고 조사탐사활동을 계속 강행하여 군사적 충돌 직전까지 갔다. 그리스의 군사적 대응태세와 이에 맞선 터키의 무력사용 위협 등 위기가 고조되자, 그리스는 1년 전 무산되었던 ICJ 제소방안에 대한 대안으로 이번에는 UN 안전보장이사회를 긴급 소집하는 방안을 시도하였다.

그 결과 8월 12일에 안전보장이사회가 열리게 되었으며, 마침내 8월 25일 안전보장이사회는 양국에게 이 문제를 ICJ에 제소할 것을 권고하는 결의안을 통과시키고 만다. 그러나 터키가 UN 안전보장이사회의 권고안에도 불구하고 ICJ 제소 거부를 계속 고수함에 따라 그리스는 1977년 7월 18일에 단독으로 ICJ에 청원서를 제출하는 방법을 시도했으나, 1997년 말에 ICJ가 이 문제를 검토한 후 내린 결론은 이 문제가 양국간 국내적 관할사항이므로 ICJ에게는 강제관할권이 없다는 것이었다.

결국 ICJ에 제소하려던 그리스의 시도는 당사국 쌍방의 합의에 의한 제소가 아니라면 불가능함을 다시 한 번 확인시켜 준 셈이었다(배진수, 2008).

4) 비글해협 도서에 대한 영유권 분쟁(칠레～아르헨티나)

19세기 이래 아르헨티나와 칠레 간에는 남미대륙의 최남단 접점부분인 비글해협(Beagle Channel)의 세 도서(Picton, Lennox, Nueva)를 둘러싼 영유권분쟁이 있었다. 1881년 이래 칠레령이었던 이 지역에서 1870년대에 광물

[그림 4] 비글 해협

자원이 발견되면서부터 아르헨티나의 영유권 주장이 제기되었다(U.N., 1977: 53-264).

그 후 근 100년 뒤인 1970년대 들어 양국은 이 문제를 ICJ에 제소한다는 데 합의하면서 영유권문제 해결의 일대 전환기를 맞이했다. 따라서 ICJ는 양국으로부터 제출된 28권 분량의 입증자료와 400여건의 지도들을 검토함과 동시에 분쟁 도서지역들을 방문하여 1977년 2월 마침내 판결을 내렸다. ICJ 판결결과 이 도서지역은 당시 점유국인 칠레령인 것으로 확정되었으나, 아르헨티나는 이에 승복하지 않았다. 아르헨티나는 ICJ의 판결에 불복하며 첫째, 이 문제가 ICJ 관할 밖의 사항이며, 둘째, ICJ가 법적․지리적․역사적 해석을 잘못 하였을 뿐 아니라 양국이 제출한 입증자료들을 공정하게 검토하지 않았다고 주장했다.

관할 중재재판소는 “본 재판소는 결정적 기일의 개념이 이 소송에서 거의 무의미하다고 판단하였으며, 증거와 관련된 행위의 날짜에 상관없이 모든 제시된 증거를 검토하였다”고 설시한 바 있다.

결국 양측의 합의제소로 인한 ICJ 판결에도 불구하고 패소한 아르헨티나가 그 판결에 승복하지 않음으로써 1978년 이 지역에는 양국간 무력충돌의 군사적 위기까지 초래되고 말았다(배진수, 2008).

5) 후벤투드섬에 대한 영유권 분쟁(미국∼쿠바)

후벤투드섬(Isle of Pines)을 둘러싼 미국과 쿠바의 분쟁은 침탈국가의 결단으로 원소유국에 되돌려진 모범사례로 평가된다(Bronwen Douglas, 1980: 21-51).

쿠바는 약 1년간의 영국 점유기(1762～1763)를 제외하고는 15세기부터 1898년까지 줄곧 스페인의 식민치하에 있었다. 그러나 19세기 중반 이후 쿠바의 독립 운동가들은 스페인의 식민 지배에 대항해 싸우기 시작했고, 1895년 쿠바에 관심을 보여 오던 미국의 개입을 가져오게 된다. 스페인과 미국은 몇 차례 소규모로 충돌하게 되었고, 전투에서 패한 스페인은 1898년 12월 10일 파리평화조약(Treaty of Paris)에 의해 쿠바에 대한 통치권을 미국에게 양도하게 된다. 쿠바의 후벤투드 섬에 대한 분쟁은 이 1898년 평화조약이 체결된 후 발생하기 시작한다. 그 조약의 Ⅰ항은 “스페인은 쿠바에 대한 모든 주권과 권리를 포기한다.” 라고 하고 있으며, II항은 “스페인은 Porto Rico 섬과 현재 스페인의 주권 하에 있는 서인도 제도의 다른 섬들(other islands)과 Marianas에 있는 괌(Guam) 섬을 미국에게 양도한다.”고 적혀 있다.

그러나 후

[그림 5] 후벤투드섬

벤투드 섬이Ⅰ항의 ‘쿠바’라는 국가의 영역에 포함되는 것인지, 아니면 스페인에 의해 미국에 양도된 서인도 제도의 다른 섬들 중 하나 인지를 놓고 의견이 갈리게 된다. 결국 양국은 후벤투드 섬의 합법적인 주권을 놓고 갈등하게 된다.

1904년 미국의 해이(John Hay)와 쿠바 측 쿠에사다(Gonzalo de Quesada)는 후벤투드 섬 문제에 대한 논의를 거쳐 해이-쿠에사다 협정(Hay-Quesada Agreement)을 맺게 된다. 이 협정에서 쿠바 측의 주장은 상당부분 인정되었고 미국이 1898년 파리조약 I항과 II항의 효력에 의해 행사할 수 있는 후벤투드 섬에 대한 권한을 포기한다고 밝히고 있다. 그럼에도 불구하고 1906년 1월 그 협정이 의회에 상정되었으나, 같은 해 8월 모르간 상원의원은 그 섬의 자세한 조사를 요구했고, 이에 협정은 비준되지 않은 채 방치되었다.

1907년 뉴욕 남부지역 순회 법원에서는 이 섬에서 재배되어 미국으로 들어오는 담배(Cigar)를 둘러싸고 후벤투드 섬에 대한 재판이 열리게 된다. 뉴욕 항의 관세사를 상대로 소송을 제기한 원고 무역상은, 후벤투드 섬이 미국소유의 영토이기 때문에 수입품에 적용되는 관세가 후벤투드 섬 산 담배(cigar)에 대해 철회되어야 한다고 주장하였다. 그러나 1심 법원에서 그 소송은 기각되었고 마침내 미 대법원으로 상정되기에 이르렀다. 미국 대법원은, 후벤투드 섬이 사실상 쿠바의 실효적 지배 하에 있으며 미국이 그 섬을 법적으로 소유했던 적이 없기에 후벤투드 섬은 외국 영토로 규명되며 따라서 후벤투드산 담배에 대해서도 관세가 부과되는 것이 맞다는 판결을 내렸다.

쿠바는 수백 점의 지도 등 해외자료를 적극적으로 발굴하여 주권을 되찾아 지배국가가 독립국가에게 영유권을 인정한 좋은 예로 평가된다.

사실상 이 분쟁은 1904년 Hay와 Quesada간 협정에 의해 어느 정도 해결되었다고 볼 수 있다. 그러나 공식적으로는 20년 이상 지난 1925년이 되어서야 비로소 미 국회의 비준을 얻고 후벤투드 섬이 쿠바 영토임이 공식 인정되어 분쟁이 종결된 사례이다(배진수, 2008).

지금까지 살펴본 쿠릴열도, 모잠비크 4개 도서, 에게해 도서, 비글해협 도서, 후벤투드 도서 영유권 분쟁사례를 살펴본 바와 같이, 앞으로는 자원의 개발, 항해의 중요성, 안보에 미치는 영향 등을 두고 해양은 국가간 경쟁의 대상이 되어 왔으며, 해양의 이용을 두고 국제관계는 크게 변모하여 왔다(이재우, 2009: 142-144).

제1단계는 관습법시대이며, 제2단계는 제네바 4개 협정시대이고, 제3단계는 오늘의 국제해양법협약에 의한 해양법협약시대이다.

쿠릴열도를 제외한 도서 영유권 분쟁사례들은 일본과 직접적으로 관련되지 않는다고 할 수 있으나, 사실 일본은 이러한 과정에서 계속하여 해양주도권 확보전략을 추진하고 나서고 있음을 볼 수 있다. 첫째는 UN해양법협약(UNCLOS)의 발효 이후 세계 해양질서가 크게 개편되고 있어 자국의 이익을 최대한 확보할 필요가 있고, 둘째는 우리나라와 중국 등 동북아 지역의 해양경쟁에서 밀릴 경우 향후 해양안보 및 해양자원 개발 등에서 상당한 어려움이 있을 것이라는 점 때문이며, 셋째는 일부 전문가들은 국제정치적인 측면에서 현재 미국․호주․일본을 축으로 하는 해양세력과 중국․러시아를 중심으로 하는 대륙세력과의 대립에서 일본이 우위를 확보하려는 의도도 숨어 있는 것으로 보고 있다.

특히 독도 주변 해역은 석유와 화학에너지를 대체할 수 있는 차세대 에너지자원인 가스 하이드레이트가 매장된 세계에서 몇 안되는 지역이기 때문에 양자간 영유권 분쟁이 첨예할 수밖에 없다.

문제는 일본이 공세적인 해양정책을 추진하면서 동북아지역에서 해양패권 경쟁이 가속화될 가능성이 한층 높아졌다는 점이며, 21세기 일본 군사전략의 기반이 새로운 안보환경을 염두에 두고 새로운 위협과 다양한 사태에 대한 효과적인 대응, 국제적인 안전보장 환경의 개선을 위한 주체적이고 적극적인 노력, 그리고 방위력 본래의 역할인 본격적인 침략사태를 위한 준비에 있는 만큼, 이를 수행하기 위한 일본의 해양전략은 아‧태지역 내 관련해역에서 해양통제권을 확보하고 해상교통로를 방위하는 것이다(Kentaro Nakajima, 2007).

따라서 21세기 일본 해양전략 목표는 해양통제라고 할 수 있다. 해양통제는 이미 탈냉전기 일본이 전수방위개념에서 적극방위로 전환되면서 변화된 해양전략의 목표이다. 바로 이러한 과정에서 독도의 영유권 문제의 심각성이 존재한다.

Ⅲ. 한‧일간 독도영유권의 논리와 쟁점

1. 한국의 독도영유권 주장

한국은 독도를 신라시대(서기 512년) 이래 대한민국의 고유한 영토라고 주장하지만, 대부분의 연구자료는 UN해양법 협약과 이에 따른 동해의 배타적 경제수역(EEZ) 경계선 획정 협상 등 최근에 초점이 맞추어져 있어 영유권 주장에 뒷받침을 하지 못하는 실정이다.

한국의 주장을 분석해보면 첫째, 역사적 사실자료를 근거로 당위성을 내세우는 주장으로 가장 설득력이 있는 주장이다. 그 예로 안용복의 도일(渡日)활동은 1차와 2차로 구분하여 볼 수 있는데, ‘숙종실록’, ‘승정원일기’, ‘비변사등록’, ‘통문관지(通文館誌)’, ‘증보문헌비고’ 등 한국 측 사료와 ‘조선통교대기(朝鮮通交大記)’, ‘백기민담기(伯耆民譚記)’, ‘초려잡기(焦廬雜記)’, ‘교린고략(交隣高略)’, ‘죽도고(竹島考)’, ‘인부연표(因府年表)’등의 일본 측 사료에도 상세히 기록되어 있다. 특히, 1667년 일본이즈모(出雲)지방의 번사(藩士)인 사이토 호센(齋藤豊仙)이 작성한 『은주시청합기』보고서는 일본의 문헌 중 독도에 관한 내용을 담고 있는 최초의 고문헌에서는 독도의 존재를 인정하였다.

[그림 6] 독도 관련 고지도(1)	[그림 7] 독도 관련 고지도(2)
	자료: 길병옥, 2009: 26-30.

둘째, 국제법, 해양법 상 독도의 위치이다. 현재 독도에 적용할 수 있는 유일한 국제법은 “UN해양법 협약”으로 법적 측면에서의 다각적 분석, 특히 제121조의 당위성 부족을 주장하는

[그림 8] 독도 관련 고지도(3)

자료: http://www.wolfpack.pe.kr/tag/382

연구가 이를 뒷받침한다. 이는 독도가 도서지역으로 인정받지 못하면 법적 권원과 주변 해양공간에 대한 관할권 확보에 불리해지기 때문으로 해양경계 획정에 대한 세계의 여러 분쟁지역을 비교․참조하고 국제사법기관의 판결을 예의 주시한다. 또한, “UN기본헌장”의 제2조 4항인 ‘영토보존의 원칙, “한일기본조약”의 제4조인 ’주권존중의 원칙‘ 등을 강조하여 국제법상 정당성을 부여하기도 한다. 이를 연장하여 독도에 대한 대한민국의 주장을 법적으로 뒷받침하기 위해 다시 한번 국가적 차원에서 보다 깊이 있는 연구를 함으로써 국제적으로 수락될 수 있는 객관적인 법논리 개발에 힘써야 한다는 주장을 제시한다(김석현, 1996: 559). 하지만 정부의 적극적인 정책을 호소하는 한계가 명확히 나타난다.

121조 섬들의 정체(Article 121 Regime of islands)

1항 “섬이란 수면으로 둘러싸이고 고조시 수면 위에 있는, 자연적으로 형성된 토지(육지지역)를 말한다(An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide).”

2항 “제3항에 규정된 경우를 제외하고는 섬의 영해, 접속수역, 배타적 경제 수역 및 대륙붕은 다른 육지(영토)에 적용 가능한 이 협약의 규정에 따라 결정한다(Except as provided for in paragraph 3, the territorial sea, the contiguous zone, the exclusive economic zone and the continental shelf of an island are determined in accordance with the provisions of this Convention applicable to other land territory).”

3항 “인간의 거주 또는 독자적인 경제생활을 지속할 수  없는 암석은 영해와 접속수역만을 갖는다.-배타적 경제수역 또는 대륙붕을 가질 수 없다-(Rocks which cannot sustain human habitation or economic life of their own shall have no exclusive economic zone or continental shelf).”

셋째, 일본과의 영유권 분쟁에 대한 대응방안이다. 일본의 독도 관련 정책을 경계, 분석하고 대응방안을 제시하는 소극적, 수동적 자세를 보인다. 국가적 차원의 연구소나 종합적인 해양부서의 설치, 단순한 쟁점화의 거부 차원을 넘어서는 적극적인 외교활동 및 협상대안의 개발 등을 이용한 문제해결을 주장한다. 아직까지는 독도가 한국영토임을 외국에 조직적, 정책적으로 홍보하는 일에는 소홀해왔다. 독도의 영유는 영역 귀속 문제로 국제사회에서 인정을 받을 때 그 점유가 보다 명확해지므로, 대외적인 활동은 매우 중요하다.

넷째, 군사안보차원의 대응으로 해․공군력을 증강해야 할 뿐 아니라 단순한 섬의 영유권 문제를 넘어 민족문제로 전환되었음을 강조하는 연구를 토대로 한 주장도 다수를 이룬다(최병학, 2009: 62).

그러나 이들 역시 한국의 독도영유권에 대한 타당한 논리가 부족하다는 한계점을 제시한다. 이는 매우 심각한 문제로 역사적, 국제법적으로나 한국 고유의 영토가 명백한데도 불구하고 제대로 된 대응뿐 아니라 논리적인 반박조차 못하고 있는 현실임을 인지해야 한다. 따라서 ‘국립영토문제연구소’ 등의 전문기관을 창설하여 체계적이고 전문적인 연구가 필요하다는 해결책을 내놓기도 한다(이종학, 2009: 12).

2. 일본의 독도영유권 주장

일본의 독도연구 및 영유권주장은 정부 당국의 적극적이고 능동적인 정책활동에 의해 이루어진다고 볼 수 있으며, 이는 ｢해양기본법｣을 토대로 해양행정 및 정책을 강화하며 자원 확보를 위한 관할권 확대를 추구하고 있다(Hiroshi Terashima, 2009: 8-12; 조동오․최재선 외, 2008: 22-24). 이미 여러 차례 독도 주변의 해역에서 각종 연구, 조사활동을 벌이는 것으로도 짐작할 수 있다.

또한, 2010년 현재에도 일본은 외교청서나 초․중․고등학교의 역사교과서에도 이 같은 내용을 기재하여 “독도가 일본땅”이라는 주장을 한층 강화하고 있다. 최근 4월 8일에는 하토야마 유키오(鳩山由紀夫) 총리가 독도는 일본땅’이라고 공개적으로 천명했다. 현지 언론에 따르면 하토야마 총리는 관저에서 기자들에게 “다케시마(竹島 : 독도의 일본명) 문제에 대한 정부의 입장을 일체 바꿀 생각이 없다”며 ‘독도는 일본땅으로 한국이 불법적으로 점거하고 있다’는 자민당 정권의 입장을 그대로 유지·계승하겠다는 방침을 명확히 하였다. 하토야마 정권의 독도에 대한 영유권 주장은 체계적이고 교묘하다. 고교 학습지도요령 해설서에 ‘중학교 학습에 입각한 교육’을 하라고 요구해 사실상 독도 영유권을 주장했다.

이어 최근 한국이 천안함 침몰로 경황이 없는 틈을 노려 초등학교 5종의 교과서에 독도를 자국 영토로 금을 그으라고 요구했고, 외무성 외교청서에서도 영유권 주장을 되풀이했다. 이와 같은 일련의 흐름을 보면 일본의 독도 영유권 주장은 모종의 시나리오에 의해 추진되는 느낌이 들 정도로 치밀하다(대전일보, 2010. 4. 9).

3. 한‧일간 독도영유권 논리 비교

여기에서 한‧일간 독도영유권의 주장에 대한 양국간 논리를 비교해 보면 다음과 같다.

<표 2> 한‧일간 독도영유권의 주장에 대한 양국간 논리 비교(1)

구 분	한 국	일 본
한국 측의 공도정책 (空島政策)	공도정책은 섬을 관리하기 위한 행정조치이지 섬을 방치하거나 영유권을 포기하는 것은 아니며(박관숙, 1968: 45), 타국에서 행정적으로 관리하고 있는 도서를 무인도라고 하여 선점 주장은 침략행위	조선 정부가 공도정책을 시행하면서 울릉도는 순찰하였지만 독도까지 순찰한 것은 아니므로 사실상 영유권을 포기한 것
1696년 도쿠가와 막부의 울릉도 포기	독도가 울릉도의 부속도서임이 증명됨 또한, 안용복이 울릉도만이 아니라 자산도(독도)까지 조선 영토라고 주장한 것이 한일 양국의 고문서에 명백히 기록됨	1696년 안용복의 도일활동 등에 의한 한․일간의 울릉도 분쟁시 울릉도에 대한 도항은 금지시켰지만 독도에 대한 도항은 금지시킨 것이 아님
『은주시청합기』의 해석	온슈를 중심으로 하여 방향과 거리를 표시하면 온슈의 영역에 포함된다고 하는 주장과 바라보는 위치에 따라 영토로 인식하였다는 주장은 논거할 가치가 없는 논리	온슈(隱岐)를 중심으로 하여 방향 및 거리를 표시하였기 때문에 독도와 울릉도가 온슈에 포함되고, “이 섬에서 고려를 바라보는 것이 일본의 이즈모 지방에서 온슈를 바라보는 것과 같다.”라는 표기에서 바라보는 위치로 볼 때 당연히 이 섬이 일본 영토라는 인식이 있었던 것이며, 일본이 울릉도에 도해금지령을 내린 것이 1696년이므로 이 책이 씌어진 1667년에는 울릉도를 당연히 일본 영토로 인식하고 있었다는 논리(박관숙, 1968: 232-233)
역사적 사실	1694년 삼척첨사 장한상이 숙종의 명을 받고 울릉도 탐사 후 쓴 보고서에 “울릉도에서 서쪽을 바라보니 대관령의 구불구불한 모습이 보이며, 동쪽을 바라보니 바다 한 가운데 섬이 하나 있는데 아득히 동남방에 위치하며, 섬의 크기는 울릉도의 3분의 1에도 못 미치고 거리는 300여 리에 지나지 않는다.”라고 기록되어 있음	해변에서는 보이지 않고 성인봉의 일정 높이 이상에서만 볼 수 있으니 원시림이 무성해 올라갈 수 없었고, 올라갔다 해도 나무에 가려 독도를 볼 수 없음
안용복의 도일활동	숙종실록이나 증보문헌비고의 자구 해석과 관련하여 대표적인 것은 사람이 살 수 없는 “독도에 산다.”라고 표현하였기 때문에 당시 안용복이 독도를 인지하지 못한 증거라고 하는 것인데, 이는 안용복의 말이 아니고 안용복에게 추궁당하던 일본인 어부의 말임	숙종실록이나 증보문헌비고의 자구 해석과 당시 안용복이 죄인으로 비변사에서 문초를 받고 있었다는 점, 안용복이 우산도를 울릉도보다 크다고 이야기 한 점, 일본의 사료에는 안용복의 활동내용이 숙종실록과 같이 자세하게 나오지 않는다고 한 점
고지도	지도를 제작하는 문관들의 지리적 식견의 부족과 어부들이 실제 사용하는 이름이 중앙 관료들이 사용하는 이름과 서로 상이하여 발생된 오류이고, 중요한 점은 오류의 여부가 아니라 조선해상의 두 개의 섬에 대한 인식이 있었으며 관찬지도에 표기해 영토 의식을 가지고 있었다는 점	1530년에 간행된 ‘신증동국여지승람’에 실려있는 ‘팔도총도’와 ‘강원도지도’에 우산도가 울릉도와 같은 크기로 울릉도 서쪽에 도식되어 있기 때문에 당시까지 독도에 대한 지리적 지식이 없었으며 우산도는 가공의 섬이라고 일부 일본인 학자들이 주장함

한편, 우리나라의 독도에 대한 실효적인 지배(effective control)가 지속되었음을 수많은 역사적 사실로서 증명되고 있는바, 우리의 실효적 지배 주장은 무주물 선점이론에서의 실효적 점유이나, 시효취득에서 요구되는 실제 행사된 주권과도 다른 개념인 것이다.

시효취득(取得時效, Ersitzung), 권리를 취득하는 원인이 되는 시효로 승계취득이 아닌 원시취득권이다.

1905년 이전의 실효적 지배사실을 보면, 상기의 역사적 문헌에서 나타난 바와 같이 삼국시대 이래로 우리나라의 행정구역에 편입되어 왔으며, 안용복 사건 및 그 이후에도 우리의 영유권은 일본도 인정하여 왔던 것임을 알 수 있다. 다음 해방 이후의 실효적 지배사실을 보면, 일본은 우리의 독도영유권에 이의를 제기하는 외교문서를 해마다 보내오고 있으나 독도는 대한민국의 울릉군에 속하며 주민이 거주하고 있고 경찰병력이 상주한다는 사실이 보여주듯이 대한민국의 주권이 현재에도 온전하게 행사되고 있다는 사실을 들 수 있다.

즉, 독도는 무주지 선점에 의한 영토취득 대상이 본래부터 아니었으며, 따라서 실효적 점유나 지배란 표현이 오히려 독도문제에는 맞지 않을 수가 있다. 왜냐하면 독도는 무주지가 아닌 한국의 영토주권이 고대로부터 행사되어 왔고, 이의 포기나 양도를 타국에게 공식적․합법적으로 한 바가 없기 때문이다.

굳이 일본이 무주지 선점이론에 의한 독도 영유권을 주장한다면, 우리는 우리의 독도에 대한 실효적 지배 사실을 그것도 일본이 자국의 선점을 주장했던 1905년 이전에 한국이 독도를 실효적으로 지배하고 행정권 행사 등을 해왔다는 사실을 보다 정확하고 근거 있게 제시할 필요가 있다. 국제사법기관에서의 도서 영유권 판례를 보면 판결의 가장 중요한 이유로 분쟁도서의 실효적 점유나 지배사실이었음을 알 수 있다(Brian Taylor Sumner, 2004: 1779-1812; 이석용, 2006). 즉 미국․필리핀 간 팔마스(Palmas) 도서 사건, 프랑스․멕시코 간 클리퍼튼(Clipperton) 도서 사건, 영국․프랑스 간 멩끼에 및 에크레오(The Minquiers & Echrehos) 도서 사건, 에리트레아․예멘 간 도서 분쟁 사건 등이 실효적 지배 국가의 영유권을 인정한 대표적 판례라 할 수 있다. 그러나 실효적 지배의 정도나 그 구체적인 판단의 근거는 국제법상 기준이 정해진 것이 없는 바, 이는 구체적 사건에 따라 개별적으로 판단되어야 할 것이다(김명기, 1998: 153-154).

따라서 우리는 향후 일본과의 독도 영유권 문제의 발생시, 이러한 우리에게 유리한 국제법원의 사건들을 집중적으로 분석하여 우리 주장의 법적 근거로 제시해야 할 것으로 보인다(김현수, 2009: 384-388).

<표 3> 한‧일간 독도영유권의 주장에 대한 양국간 논리 비교(2)

구 분	한 국	일 본
시네마현 편입 조치	당시 러시아가 1900년 발간한 ‘한국지’에서 독도를 한국령으로 인정하고, 영토 편입 및 대하원을 제출했던 나까이요오사브로(中井養三郎) 조차도 독도를 조선령으로 알고 있다가 농상무성 수산국장의 사주와 해군성 수로부장의 강요에 의하여 임자 없는 땅으로 인지하게 되었다는 사실이 나까이의 ‘이력서’, ‘사업 경영 개요’, ‘시마네현지’ 등에 상세히 기록	일본정부가 1952년 1월 28일 한국정부에 대하여 '독도영유권'을 주장하면서 내세운 것이 1905년 일본정부의 '독도 일본영토 편입'이 국제법상으로 정당한 것임 일본이 1905년 1월 28일 내각회의 결정에 의하여 독도를 침탈할 때, 독도는 '무인도로서 타국이 이를 점유했다고 인정할 형적(形迹)이 없다'고 하여 '무주지(無主地)를 선점(先占)'하는 것으로 하였음. 이러한 일본 내각회의의 결정은 시마네현(島根縣) 지사의 명의로 통고하였으며, 시마네현은 1905년 2월 22일 ‘현고시(縣告示) 제40호’로서 임자 없는 땅(無主地)인 독도를 일본영토로 편입함.
1951년도 샌프란시스코 대일본 강화조약	연합국은 대일본강화조약을 체결하기 위한 준비로 1947～1950년에 『연합국의 구일본영토처리에 관한 합의서』를 작성했는데, 여기서 독도는 한국영토로 판정하여 한국에 귀속시키기로 합의되었음(신용하, 2001a: 159-162.)	일본정부는 1951년 연합국의『대일본강화조약』의 제2조에 일본이 한국에 대하여 권리·권원을 포기하는 도서에 '독도'가 포함되어 있지 않으므로 연합국은 '독도'를 일본영토로 인정한 것이고, 독도는 여전히 일본영토라 주장함

Ⅳ. 독도영유권 분쟁해결을 위한 정책과제

1. 기본입장

일본은 현재 우리나라는 물론 동중국해 등에서는 중국과, 그리고 북방 4개 도서를 놓고는 러시아와 영유권 문제를 둘러싸고 갈등을 빚고 있는 중이다. 이에 따라 전문가들은 일본의 해양 정책 추진 추이를 주시하면서 동북아 지역의 해양패권 경쟁에 대비해야 한다고 조언하고 있다.

이와 함께 독도 문제도 한‧일간의 주요현안으로 다시 부각될 가능성이 있다는 의견이 조심스럽게 제기되고 있다. 최근 한국정부와 일본정부는 기본적으로 ‘조용한 한‧일관계’를 추구해 왔다고 할 수 있으나, 최근 들어 일본 시마네현이 “독도를 한국이 불법적으로 점유”하고 있다고 주장하면서, ‘독도 영유권 확보 조치’ 등을 강력하게 요구하면서, 양국간 해양갈등이 고조될 국면을 맞고 있다.

특히 일본 의회는 해양기본법을 제정하면서 채택한 결의에서 “일본이 정당하게 영유권을 갖고 있는 영토보전에 만전을 기할 것”을 정부에 요구한 바 있고, 일본 해양기본계획에서도 국제해양법 재판소 등을 적극 활용하여 해양에 관한 분쟁을 해결하도록 지침을 주고 있다. 따라서 우리나라는 독도 문제가 국제분쟁으로 비화되는 것을 차단하면서 일본의 독도 영유권 주장이 허구라는 점을 집중 부각하는 등 대책이 시급한 상황이다.

그런즉 독도영유권 분쟁의 해결은 독도의 고유한 가치도 중요하지만, 한국 국민의 자존심과 명예와 국민감정이 깊이 연계되어 있으므로 단호하면서도 체계적인 정책대응이 필요하며, 이러한 측면에서 독도를 우리의 영토라고 주장하기 이전에 국제적으로 한국의 영토임을 인정받기 위한 치밀한 연구와 준비가 필요하고, 대내‧외적 홍보활동 및 해양영토관리정책의 부재현상을 하루빨리 극복해내야 하며, 일반적인 대응방안 이외에도 국제평화적 해결방안을 위해서도 노력하지 않으면 안 된다.

2. 대내적 차원의 정책과제

우리는 역사적인 사실에 입각한 자료와 실효적 점유를 근거로 “독도는 대한민국의 고유한 영토”라고 주장하고 있고, 이는 명백한 사실이다. 하지만 우리의 안이한 자세와는 달리 일본의 적극적이고 때로는 대범한 정책을 바탕으로 한 독도에 대한 이론과 주장은 상당히 예리하다.

따라서 전술한 선행연구의 한계점을 파악하고 대응방법을 개발해 국제적으로 정당성을 얻지 못한다면 돌이킬 수 없는 결과를 초래할지도 모른다.

첫째, 국제적으로 수락될 수 있는 법 논리의 개발필요와 정부의 대외적인 홍보의 부재이다. 우선 독도의 국제법상 지위를 도서로 명확히 할 필요가 있다. 해양법 협약은 아직 해석이 명확하지 않은 상황이기 때문에 우리의 주장을 뒷받침할 수 있도록 관련 국내법을 제정하고 해외의 비슷한 사례, 판례를 근거로 완벽한 논리를 구사해야 한다.

독도와 유사한 분쟁사례로 1950년대 초반의 영국과 프랑스 사이에 발생한 망끼에 및 에크레오(The Minquiers and Ecrehos) 사건은 결국 국제 사법법원에서 영국의 승소로 끝이 났다(이한기, 1967: 5-41).

또한 정부의 대외 홍보는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 세계 각국에서 발행된 지도(World Atlas)에는 동해, 독도 등 한국 명칭의 표기가 거의 없고 오히려 일본식 표기가 더 많은 것이 사실이다. 동해 및 일본해의 병행표기가 약 25%이고, 일본해의 단독표기가 70%, 표기하지 않은 경우가 5%, 마지막으로 동해의 단독표기는 거의 전무한 실정이다(길병옥, 2009: 42). 더욱이 최근 미국이 한․미 군사합동훈련에 관련하여 ‘일본해’가 미국정부의 공식표현이라는 것과 2010년 6월 16일 개봉한 한국영화인 ‘포화 속으로’에서도 동해를 일본해로 제작하여 논란이 있을 정도로 동해의 표기문제는 매우 심각하다(연합뉴스, 2010. 7. 18). 따라서 침묵과 회피가 아닌 정부 차원의 적극적 대외 홍보활동이 절대적으로 필요하다.

둘째, 독도 영유권에 대한 타당한 논리의 부족과 정부 해양정책의 미비는 가장 큰 문제점이다. 일본은 ｢해양기본법｣과 ｢종합해양정책본부｣, 외무성 산하의 ｢해양에 관한 외교정책본부｣를 기반으로 활발한 대내외적 해양정책을 펴고 있다. 세계 각국의 분쟁과 대립에 의한 입장차이로 국제법이 설득력을 얻지 못하는 상황에서 국내법에 충실하여 해양활동을 종합적으로 추진하는 것이다.

중국 역시 1964년 국가해양국을 설치하였으며, “21세기 초 해양력을 전면적으로 제고하여” 해양강국을 지향한다는 국무원 방침 아래 해상군사력과 해양경제, 해양과학기술 등 3개 분야를 적극적으로 개발하기 위한 ‘전국해양경제발전계획요강’을 비준하였다(｢해양수산발전기본법｣ 제17조 제2항). 또한, 중국 최초의 해양분야 발전계획인 ｢국가 “11.5(2006-2010년)” 해양과학 및 기술발전 규획요강｣을 2006년 3월에 발표하였는데, 이 계획에서는 해양의식 강화, 해양권익 수호, 해양생태 보호, 해양자원개발, 해양종합관리 실시 및 해양경제발전 등을 독립적으로 명시하였으며, 2007년에 들어와서는 정치협상회의와 전인대회에서 국가해양정책 총괄기관 설치 및 ｢해양기본법｣ 제정 문제 등이 제기되는 등 전반적으로 해양발전을 위한 입법화를 가속화하고 있다(박성욱‧양희철, 2008: 125), 이는 일본의 ｢해양기본법｣ 제정을 비롯한 해양정책을 중국도 상당히 경계한다고 평가할 수 있다.

중국 해양정책의 특징은 철저한 실용주의로 정책, 제도, 투자 등이 모두 해양산업의 육성에 직접적으로 관여하고 있다. 중국은 5년 주기의 국가경제 개발계획에 해양부분을 포함해 왔으나 2006년부터는 해양산업을 단독산업으로 분리하여 ‘중국해양경제발전종합계획’을 수립하고 정책적 우선순위를 높였다.

이에 우리는 현재 일본이 겪고 있는 중국과의 오키노도리시마, 댜오위다오(센카쿠) 열도분쟁과 러시아와의 쿠릴열도 분쟁 등의 자료와 경험을 바탕으로 독도문제를 해결하려는 시도를 예상하고 이를 철저히 대비해야 한다. 나아가 일본이 금번 천안함 참사의 경우를 대하듯, 일본이 타 지역의 분쟁문제에 집중할 때를 노려 우리의 주장을 관철시키는 시도를 적극적으로 해야 한다. 또한, 일본․중국과 마찬가지로 국내법을 바탕으로 한 강력하고도 효율적인 해양영토 관리정책을 하루빨리 실현해야 할 것이다.

셋째, 독도 주변자원의 중요성을 정책과 연결시켜야 한다. 현재 우리나라는 전술한 시추공의 개수만 보더라도 개발 관련 정책이 일본보다 미비하고, 그에 대한 중요성 홍보 역시 부족하다. 풍부한 어족자원을 비롯한 막대한 양의 지하자원 외에도 독도가 가진 생태학, 지질학적 가치를 높이 평가하고 대내‧외적 홍보를 통해 국내·외의 관심을 집중시켜야 한다.

3. 대외적 차원의 정책과제

한국과 일본의 독도영유권 분쟁은 양측의 일방적인 주장이 가장 큰 문제로 어떠한 대내적 정책대응도 그 효과를 장담하기는 어렵다. 따라서 미래의 UN해양법협약의 발전적 시각에서 국제환경변화 속에서 새로운 해양거버넌스(maritime governance)의 도전이라는 관점에서(Peter M. Haas, 2000: 341-348), 독도영유권 분쟁에 어떤 정책적 시사점을 줄 수 있을 것인지에 대해 깊이 검토해 볼 필요가 있다. 이러한 기존연구의 문제점으로부터 출발하여 ‘이러한 시대적 변화요인들이 미래의 다양한 해양영토문제 해결에 주는 교훈이 무엇일까’에 대한 시사점을 발견할 수 있을 것이다.

이러한 대외적 정책방안은 다음과 같다.

첫째는 예방외교이다. 일반적으로 예방외교는 앞으로 일어날 수 있는 분쟁을 사전에 막는 행위를 의미하고 현재 진행 중인 국제분쟁을 더 심각한 갈등상태로 확산되는 것을 방지하거나 이미 일어난 갈등의 확산을 제한하는 행위로 정의된다(Mark M. Lowenthal, 1993: 2). 따라서 예방외교는 국가 간에 일어날 수 있는 분쟁의 요소를 사전에 통제하고 장차 더 큰 분쟁, 즉 전쟁으로서의 확산을 방지하기 위한 외교적 노력들을 말한다(Andrew Mack & Pauline Kerr, 1995: 134).

예방외교는 갈리 UN사무총장이 1992년 1월 안전보장이사회에서 UN의 보다 효율적인 안보관리의 기능과 역할을 강조한 “평화를 위한 의제”(Agenda for Peace)라는 연설을 통해 부각되기 시작하였다.

둘째, 다자주의와 협력안보를 들 수 있다. 이에 국제분쟁의 해결제도 및 네트워크를 적극적으로 개발․이용해야 한다. UN헌장 33조에 의하면, 분쟁의 연장이 국제평화와 안전의 유지를 위협하는 경우, 당사자들은 교섭․국제심사․중개․조정․중재재판․사법적 해결․지역기구 및 협정, 기타 임의의 “평화적 방법”에 따라 해결하도록 규정하고 있다.

그러므로 지역 내 안보협력은 해양협력을 전제로 발전될 수 있다. 한반도를 중심으로 한 동북아시아 해양환경은 불과 400마일 이내의 해양 간격을 두고 있어 인접국가와의 해양경계획정 갈등과 해양영유권 분쟁 등의 복잡한 해양문제들을 갖고 있다. 또한 주변국가들 간의 해군력 수준이 현격하게 차이가 나고 국가 간 해군력을 현대화시키려는 해양경쟁이 가속화되고 있다.

이러한 복잡한 해양갈등을 해소하기 위해서는 국제적 해양협력을 필요로 한다. 다행히 한반도 주변국가들은 해양협력의 중요성을 인정하고 있으며 따라서 보다 근본적인 해결을 위해 외교적 차원의 협력네트워크를 통한 해결방안을 대안 중 하나가 될 수 있다(Robert O. Keohane & Stanley Hoffman, 2001: 381-404).

또한, 독도-울릉도를 연계한 실효적인 지배능력을 강화해야 한다. 실효적 지배 개념은 어느 나라가 분쟁지역에서 오랜 세월동안 지속적이며 평화롭게 국가권력을 행사하여 왔다는 객관적이며 명확한 증거라고 할 수 있다. 그리고 실효적인 지배의 주체와 대상과 구성요소 및 구체적인 형태론은 국제 판례를 통해 구체화되어 왔다. 지배의 주체로서 개인행위 가능성 여부, 지배의 대상으로서 ‘포기된 지역’ 인정여부, 지배의 구성요소인 ‘지속적이고 평화로운 국가권력 행사’, 즉 실효성의 완화 가능성 그리고 그 구체적 형태론의 예시 등은 우리에게 시사하는 교훈이 크다(최철호, 2001: 38).

따라서 실효적인 지배 능력을 강화해야 한다. 즉 일본이 독도를 무주지(無主地)라는 논리를 펴면서 자국 영토로 편입시켰던 1905년 이전, 이미 조선 및 대한제국이 지속적으로 평화롭게 국가권력을 행사하여 왔다는 사료(史料) 발굴이 필요한 것이다.

언젠가 한국과 일본정부가 국제재판에 독도문제를 회부할 가능성을 전면 부정할 수 없다면 당장 할 수 있는 것은 국제법상 불법행위로 간주될 일본제국의 한반도 강점시점인 1905년 이전에 이미 독도가 명백히 조선의 지속적이며 평화로운 국가권력의 행사 하에 있었다는 증거가 필요하다. 즉 각종 국가행위의 구체적 자료를 확보함으로써 독도는 20세기 이전에 이미 한국 측에 역사적 권원이 있으므로, 무주지가 아니라는 명백하며 확실한 역사적 사실을 입증토록 해야 한다.

국제법상 무주지의 경우 17세기까지는 발견만으로 당해 국가의 영토로 귀속 가능하지만 그 권원을 유지하고 강화하기 위해서는 실효적인 지배라는 국제법의 요건을 충족시켜야하며, 국제 판례에서 언급된 각종 다양한 국가권력 행위의 목록을 철저히 준비하여야 한다.

국제사회는 시대흐름의 변화에 따라 영토에 관한 권원의 유효성(validity)을 영토 주권의 취득뿐만 아니라 그 후의 존속에서도 요구하게 되었다. 따라서 이제는 국제법 질서의 변화에 따라 영토권원을 계속적으로 유지․관리하지 않으면 안 된다. 이는 영토에 대한 실제적이고 충분한 국가기능의 행사를 통해 이룩할 수 있을 것이다(최철호, 2001: 39).

1994년 UN해양법 협약의 발효로 세계는 더욱 치열하게 해양주권과 관할권 확대 경쟁을 벌이고 있다. 더욱이 조선해에서의 한․일 양국의 이러한 경쟁은 매우 치열하다.

조선해 남부 중앙에 위치하는 독도는 그 자체로는 작은 돌섬에 불과하지만 한국의 주권적 권리 및 관할권의 행사 공간을 확대시켜 주는데 중요한 역할을 담당한다. 이것은 국가와 국민의 경제적인 이익과 직결되어 있다. 또한 차츰 동아시아에서 미국을 대신하여 일본의 군사적 역할이 증대됨에 따라 독도는 한반도에 대한 일본의 세력 범위를 제한할 수 있는 안보적 가치도 매우 크다고 말할 수 있다. 또한 일본 제국주의의 세력의 첫 희생양이 되었던 독도는 국민과 민족을 통합시키는 요소로도 작용하고 있다.

이러한 독도의 가치와 역할을 고려해 볼 때 한국은 독도로부터 최대한의 이익을 창출할 수 있는 개발을 진행시켜 나가야 할 것이다. 지금까지의 독도개발은 지키기 위한 개발이었으나 이제는 생산하는 독도에 초점을 맞추어 개발해야 할 것이다.

이러한 개발이 되기 위해서는 독도개발은 주도(主島)인 울릉도의 장기적인 종합개발 계획 속에서 다루어져야 할 것이다(이동형, 2010: 33-41). 울릉도와 분리된 독도개발은 파괴만을 불러올지도 모른다. 울릉도와 연계하여 독도를 개발한다면 실효적인 지배의 증거력을 보강시켜줄 뿐만 아니라 독도의 가치와 역할을 상실하지 않고 지속가능한 개발을 이룩할 수 있을 것이다.

따라서 날로 증대되고 있는 울릉도와 독도의 역할과 가치를 고려하여 이른바 ‘울릉도와 독도의 지속가능한 개발을 위한 특별법’의 제정이 요구된다. 이 법에 기초하여 독도의 실효적인 점유 강화를 위하여 독도를 개발하되 10가구 이상을 이주시켜서 새 동리를 만들어 국민의 일상 생활권으로 만들 수 있도록 독도를 ‘유인도화’ 해야 한다. 그리고 동도와 서도 사이가 약 100 ～ 150m의 거리이고, 그 거리의 3분의 2가 수심이 2m도 채 안되므로 일본이 오끼도 섬에 막대한 투자를 하였듯이 한국 정부도 동도와 서도를 연결하여 어민숙소 확충, 선착장, 부두의 확장 등 현대적 시설을 확장, 보강 설치할 필요가 있다.

현재 국제법상 유인도로 인정받으려면 3가지 조건을 갖춰야 한다. 수목이 있어야  하고, 식수가 나야 하며, 상주인구가 2가구 이상 되어야 한다. 그래서 2001년 2월 6일 현재 경북 울릉군 독도리 산1번지-산26번지 서도 독도1반과 산27번지-산37번지 동도 독도 2반에 호적을 옮긴 주민은 154세대 544명이다. 울릉군 총무    3210-283호(2001. 2. 7) 독도관련 국회자료 제출.

즉, 독도를 울릉도와 한국연안 어민들의 어업 전진기지로서, 독도와 울릉도를 묶어서 하나의 국내와 국제적 관광지구로서, 국제관광지와 함께 해양기상관측소, 해양수산연구소 등 연구 실험기관 설치지구 및 해양수산관계 국제회의 행사지역으로서, 그리고 한국의 초․중․고등․대학교 학생들의 훈련장, 야영장, 교육장으로 개발하면 독도 수호․보전에 매우 큰 역할을 할 것이 기대된다(신용하, 2001: 361).

이렇듯 울릉도와 독도의 개발을 연계하여 나간다면 한국은 독도에 대한 영토적 안정을 이루고 조선해에서의 입지도 더욱 공고하게 다질 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결 론

독도는 서기 512년에 우산국이 신라에 복속되면서부터 한국의 고유영토가 되어왔다. 한국의 역사 속에 처음 등장한 이래 어떤 왕조나 정부에 의해서도 방치되거나 포기한 적이 없이 지속적으로 한국영토의 일부로서 지배, 관리되어 왔다는 사실은 수많은 문헌에 의하여 입증되었다. 그러나 일본은 이와 같은 역사적 사실을 논박할만한 사실적 근거도 없이 오직 독도가 일본의 영토라는 점만을 반복하고 있다. 그러나 이미『삼국사기』,『세종실록』,『성종실록』, 일본의『은주시청합기』등에도 엄연한 한국영토로 되어 있어서 일본의 주장은 명백하게 부당함을 증명할 수 있다(조광연, 1988: 82 재인용).

즉, 조선시대의 “공도정책“은 섬을 관리하기 위한 하나의 행정조치이지 섬을 방기하거나 영유권을 포기하는 것이 아니었다. ”공도정책“은 우리의 통치영역에 대하여 우리의 주권을 행사한 것이었으며 자국의 영토이기 때문에 시행이 가능한 것이었다. 따라서 일본이 타국이 행정적으로 관리하는 도서를 무인도라고 주장하며 임자 없는 땅이라고 운운하면서 선점을 주장하는 것은 침략행위에 불과한 것으로 어떠한 이유로도 정당화될 수 없다(김병렬, 2003: 173).

한국의 고유영토인 독도는 역사적으로나 국제법적으로나 한국의 영토임이 틀림이 없지만, 전술하였듯 일본은 역사적으로나 국제법상으로 일본의 영토라는 주장만을 되풀이하고 있다. 일본이 독도가 자국영토라고 주장하는 국제법상 근거는 고유영토설과 무주지선점설 두 가지이다. 고유영토설은 많은 사료들이 한국영토임을 밝혀주고 있어 앞뒤가 맞지 않는 논리이다. 대표적인 사료로 “안용복 사건”을 들 수 있으며 1693년(숙종 19년)의 한‧일간 독도영유권분쟁 당시 일본의 도쿠가와 막부는 독도가 조선의 영토임을 인정하고 도해금지령을 내린 사실을 확인할 수 있다. 선점설 역시 근거가 없는 것은 마찬가지이다. 1905년 시마네현 편입보다 5년 앞선 1900년 대한제국 “칙령 제41호”로 군수를 두고 울릉도와 독도전역을 관할하도록 하였고, 그 이전의 고문헌 및 지도 등에도 엄연한 한국영토로 기록되어 있어 일본 측의 논리는 명백하게 부당함을 증명할 수 있다.

이와 같이 독도는 그 역사적 유래로 보나 일본 측 주장의 국제법상 모순성으로나 그리고 실효적 영유와 실생활 어느 면에서 보나 한국의 영토임이 명백한 것이다(김명기, 1998: 73).

독도는 단순한 섬의 영유권문제를 넘어 민족문제로 전환되었음을 정확히 인식할 필요가 있으며 일본의 한국과 독도에 대한 새로운 제국주의적 침략외교에 적극적으로 대응하여 독도와 민족의 주권을 확고히 수호하지 않으면 안 된다. 최근 일본은 독도에 대한 야욕을 버리지 않고, 일부 우익단체들이 영토침탈의 의지를 계속 표출하고 있으며, 다카노 도시유키 주한 일본대사는 “독도는 역사적으로나 법적으로 일본 땅”이라는 발언을 서슴지 않고 하였고, 시마네현 의회도 이미 “다케시마의 날”을 제정하는 조례를 통과시켜 다시 한번 한국 국민을 격앙케 하였다.

또한 일본 해경 초계기의 독도 근접비행, 아사히신문사 경비행기 독도상공 비행 등 일련의 위협행위를 계속한 바 있으며, 독도침탈을 위한 채비를 차근차근 해 나가고 있다. 일본이 독도에 대하여 강경한 자세를 보이는 것은 독도의 전략적 가치의 중요성 때문일 것이며, 일본의 이중적 성격을 볼 때 기습적인 독도점령의 가능성과 일방적인 배타적 경제수역의 재선포 등을 전혀 배제할 수가 없다. 현시점은 한국정부의 체계적인 해양영토관리 정책대응이 긴요하며, 보다 적극적인 해양정책 및 해양행정 차원에서의 면밀한 대비가 요구된다.

한편, 최근 美 국방부 대변인조차 한․미 군사합동훈련 실시계획을 설명하면서 4차례나 동해를 일본해(the Sea of Japan)로 표현한 사실과 이에 대해 어쩔 수 없다는 한국정부 관계자들의 태도는 경악을 금치 못할 일이다(서울신문, 2010. 7. 16).

그러므로 독도가 ‘한국의 영토’라는 ‘막연한 사실’에 안주하지 말고 독도에 대한 실효적인 점유를 강화하고, 국제사법법원 재판에 대비한 국제법적 연구와 사료준비 등 분쟁의 소지가 발생치 않도록 일본과의 외교 유지, 한‧미 군사동맹 유지와 다자간 안보협력으로 상호신뢰를 획득하고 유사시에 대비하여 자주적 국방력 건설에도 최선을 다해야 할 것이며, 독도문제에 대한 국민의 지속적인 관심과 영토에 대한 주권의식 및 수호의지 강화, 정보통신망을 통한 국내‧외 홍보강화, 독도의 국민적 국제관광지 개발, 청소년의 나라사랑 국토순례 정례화, 안용복 및 홍순칠 등의 활동에 대한 재조명과 전기적인 발굴 등에도 지속적인 노력을 경주해야 한다.

한편, UN에서 일제강점 및 독도문제에 대한 일관성 있는 공동대응으로 한반도 평화정착과 독도영유권문제에 대한 한민족의 생산적 역량을 극대화하여 일본의 역사왜곡, 독도영유권 주장, 군사대국화를 저지하고 우리민족에게 끼친 일본의 잘못을 심판하기 위해서는 남북공동 협력방안도 검토해 볼 수 있다. 즉, 남‧북한은 일본의 독도영유권 주장이 역사적으로나 국제법적으로 한국의 고유영토에 대한 주권침해이며, 일본이 공식적으로 사죄하고 재발 방지를 약속하도록 긴밀하게 공동보조를 해야 하며, 남‧북한은 독도문제를 포함한 일본의 과거사에 대한 공식적인 사죄와 UN안보리 상임이사국 진출 등 국제적 연대전략을 신중히 검토해야 하며, 중‧장기적으로는 남북의 역사학자, 국제법학자 등으로 이루어진 학술토론회를 통해 독도가 우리의 영토임을 학문적으로 검증하고 독도연구를 심화시키고 학문적 교류를 발전시켜 나가야 할 것이 요망된다. 독도를 현실적으로 지배하고 있는 남한 국민들의 영토감정을 충분히 고려하여 추진해야 할 것이며, 통일국가의 영토가 될 독도라는 의식을 적절하게 부각시킴으로써 독도가 한민족의 영토라는 것을 통해 민족동질성 회복에도 기여할 수 있을 것이다(이장희, 2005).

물론 이는 천안함 사태 종결 이후 중·장기적으로 추진될 수 있는 사안이다.

특히, 독도 영유권 문제를 포함하여 체계적인 해양영토관리는 해양행정의 중요한 연구영역임을 강조하지 않을 수 없다. 그럼에도 불구하고 본 연구에서는 해양영토분쟁 측면에서 본 독도의 영유권 문제에 대한 해양정책 및 행정행정 차원의 이론적 논의 및 방법론적 접근의 한계, 그리고 실증적 분석기반 미흡 등은 본 연구자의 책임이자 과제이며, 따라서 앞으로 이에 대한 심도 있는 천착을 통한 수정, 보완작업이 필요하다.

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최병학(崔秉鶴) : 1978년 공군사관학교 졸업, 1982년 청주대학교 대학원 행정학석사 및 1987년 동대학원 행정학박사학위 취득, 현재 충남발전연구원 연구위원 겸 충남인적자원개발지원센터장, 충남대학교 평화안보대학원 겸임정교수, 한국지역인적자원개발협의회장, 한국공공행정학회장 역임(2008년도), 국무총리실 안전관리대책기획단 정책자문관 역임(2000). 주요 관심분야는 자치정책 및 안전․위기관리분야이며, 주요 연구실적은 ｢인본․경영행정의 기본이념과 구현전략｣(1997), ｢국가안전관리종합대책｣(2000), ｢21세기 동북아 그린파트너십의 형성과 충남의 역할｣(2001), “자치경찰제 도입 관련 지방정부의 정책대응”(2002), “로컬 거버넌스의 형성메카니즘”(2004), ｢충남도민의 위험인식도 실태조사연구｣(2006), “동북아 위기관리 협력거버넌스 구축방안”(2008), ｢충청남도 민‧관‧군 협력거버넌스의 실태와 개선방안｣(2008), ｢군사학개론: 군사제도 및 국방행정분야｣(2009), ｢일본의 독도영유권 논리와 정책대응｣(2009), ｢전환기 민‧군간 갈등현안 분석 및 갈등예방 관리방안｣(2010) 외 다수가 있다.

<E-mail: bhchoi@cdi.re.kr / 논문접수일 2010. 7. 20 / 심사개시일 2010. 7. 21 / 심사완료일 2010. 8. 2>