기관위임사무 지방이양의 실태 및 시사점:

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을) : 51~79

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소요 인력 및 비용 추계를 중심으로*

* 본 논문의 자료를 수집하는데 큰 도움을 준 충북대 최영출 교수, 경북대 하혜수 교수, 경상대 명성준 교수 및 지방분권지원단 소속 공무원과 관계 시도, 시군구 공무원 여러분께 진심으로 감사드립니다.

Devolution of Functions Delegated to Local Governments

and Its Implication:

Focused on Estimating the Size of Personnel and Expenses

홍 준 현

본 논문은 2009년 지방분권촉진위원회에서 지방자치단체로의 이양이 결정된 59개 기능의 기관위임사무에 대한 실태를 소요인력과 비용의 측면에서 분석하고, 이러한 분석결과가 기관위임사무의 지방이양에 있어 시사하는 바를 논의하고 있다. 기능별 소요인력을 조사하기 위해서 해당 기능을 수행하는 공무원을 대상으로 기능별, 직급별, 직군별 업무량을 설문조사하였으며, 소요비용의 산정은 인건비와 경상비, 사업비를 구분하여 조사하였다. 분석결과가 시사하는 바는 다음과 같았다. 첫째, 일괄이양대상으로 결정된 기관위임사무는 극히 일부를 제외하고는 과태료 부과, 허가, 지정 및 해제 등의 사무로 사업비가 수반되지 않는 사무라는 것이다. 둘째, 일부 기관위임사무의 경우, 그 사무가 이양됨으로써, 관련된 국가 직접 수행사무가 부가적으로 지방자치단체에 이양되어야 할 필요성이 제기된다. 셋째, 광역자치단체에서 기초자치단체로의 재위임 여부에 따라 기관위임사무의 지방이양에 따른 소요인력과 비용이 크게 달라지고 있다. 마지막으로 기관위임사무의 지방이양에 따른 감사․감독관련 사무의 변동이 요구된다.

주제어: 기관위임사무, 지방이양, 비용추계

I. 서론

현 정부는 “선진 일류국가 실현”이라는 국정 비전을 실현하기 위해 20대 국정전략을 설정하였는데, “지방분권 확대”를 “섬기는 정부” 구현을 위한 두 번째 전략으로 제시하고 있고, 100대 과제 중 하나로 지방정부의 권한을 늘리는 것을 포함시키고 있다. 이러한 맥락에서 2008년 5월 7일 이명박 대통령은 “지방이 잘 되는 것이 국가 전체의 경쟁력을 올리는 것이며, 지방분권은 선진 일류국가 달성의 필수요소”라면서 지방분권의 중요성을 역설하였다.

이에 따라 2008년 2월 29일 기존의 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률」을 전면 개정하여 「지방분권촉진에 관한 특별법」을 공표하였는데, 동법 제10조 제2항에서 “국가는 권한 및 사무를 지방자치단체에 포괄적, 일괄적으로 이양하기 위하여 필요한 법적 조치를 마련하여야 한다”고 규정하고 있고, 제3항에서는 “국가는 지방자치단체에 이양한 사무가 원활히 처리될 수 있도록 행정적·재정적 지원을 병행하여야 한다”고 규정하고 있다.

이는 개별 법령의 개정을 통해 중앙권한의 지방이양을 할 경우 장시간이 소요되므로 일괄이양을 통해 신속히 법령을 정비하여 효율적인 지방분권을 추진하는 것이 필요하기 때문이다. 또한 행·재정적 지원이 없이 지방이양을 할 경우 지방자치단체는 업무만 증가하게 되고 지방비로 사업비를 충당하게 되어, 오히려 지방자치단체가 지방이양 사무발굴에 소극적·부정적이 되고, 더 나아가 이양된 기능이 효과적으로 집행되지 못하던 것을 근본적으로 방지하는 것이 필요하기 때문이다(김재훈, 1998; 홍준현, 2000; 홍준현, 2005; 이기우, 2006).

2000년부터 2006년까지 과거 지방이양추진위원회에서 이양이 확정된 1,426건의 사무 중 2006년 12월 현재 이양이 완료된 사무는 1,087건에 불과하다(지방분권촉진위원회 내부자료).

이양사무에 대해 실제로 인력 및 재정지원을 한 경우는 7개 사무에 대해서 인력 247명, 재정 185억 24백만원을 지원한 경우가 전부이다. 이 또한 농림부 소관의 종자관리소 이관 및 수리계 조직·운영 이양에 대한 것이 전체 재정지원의 96%를 차지하고 있으며, 공단내 배출업소 단속 업무 이양에 대한 것이 전체 인력 지원의 69%를 차지하고 있다(한국지방자치학회, 2007b).

국가사무의 지방이양에 있어서도 특히 기관위임사무는 법령에 의해 국가 또는 상급 지방자치단체로부터 지방자치단체의 집행관에게 그 처리가 위임된 사무로서, 현재 실질적인 사무수행을 지방자치단체가 담당하고 있음에도 불구하고 조례제정에 제약을 받고 있고 지방행정의 자주성을 저해하고 있다는 점에서 지방이양의 필요성이 더 크다고 할 수 있다(최창호, 2007: 244). 이에 따라 「지방분권촉진에 관한 특별법」 제10조 제1항에서도 “국가사무 또는 시·도의 사무로서 시·도 또는 시·군·구의 장에게 위임된 사무는 원칙적으로 폐지하고 자치사무와 국가사무로 이분화하여야 한다”고 규정하고 있다.

기관위임사무 지방이양의 실태 및 시사점: 소요 인력 및 비용 추계를 중심으로

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을)

또한, 지방재정법 제21조 제2항에서는 "국가가 스스로 행하여야 할 사무를 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 수행하는 경우에, 그 소요되는 경비는 국가가 그 전부를 당해 지방자치단체에 교부하여야 한다"고 규정하고 있다. 이에 따라 1999년 지방이양추진위원회는 지방자치단체가 이양받은 사무를 원활히 처리할 수 있도록 행·재정적 지원을 효과적으로 수행하기 위한 실무지원단으로 행재정지원단을 설치하였다(한국지방자치학회, 2007a). 그러나 이기우 등(2004)이 서울특별시를 대상으로 한 연구에서는 국가위임사무의 경우에 국가의 재정지원이 전혀 없는 사무가 79개 중 63개로 79.7%에 달하고 있는 것으로 나타났으며, 재정지원이 있는 국가위임사무의 경우에도 전액 국가지원은 한 건도 없었으며, 모두 일부 재원만 국가가 부담하고 나머지는 서울시가 부담하고 있었다.

이러한 결과는 지방자치단체가 수행하는 사무의 재원조달방법이 그 사무의 성질에 따라 결정되어야 한다는 기본 원칙이 지켜지고 있지 않음을 다시 한 번 확인시켜 주는 것이다. 따라서 기관위임사무가 자치사무로 전환된 이후에 업무의 효과적인 수행을 위해 국가는 지방자치단체에게 기존의 기관위임사무 처리에 수반되는 인력과 비용의 규모와 이를 보전하기 위한 방법에 대한 논의가 수반되어야 한다.

이러한 맥락에서 이 논문은 2009년 지방분권촉진위원회에서 지방자치단체로의 이양이 결정된 59개 기능의 기관위임사무에 대한 실태를 소요인력과 비용의 측면에서 분석하고, 이러한 분석결과가 기관위임사무의 지방이양에 있어 시사하는 바에 관하여 논의하고자 한다. 이러한 연구는 국정 핵심과제의 하나인 “지방분권”을 조기에 가시화하고, 기관위임 대상사무의 일괄이양에 따른 지방자치단체의 수용성을 제고하기 위해 행․재정 지원방안을 검토하는데 유용한 자료로 활용될 수 있을 것이다.

II. 기관위임사무 지방이양의 논리

지방분권화는 상위법적 실체가 하위법적 실체의 요구에 의해 또는 상위법적 실체의 자체적 판단에서 여러 가지 사정, 즉 행정적 경비절감과 운영의 효율성 등을 고려하여 하위법적 실체에 대하여 권한을 이양시켜 주는 것을 말한다(홍준현 외, 2006). 국가가 지방에 직접 국가행정청을 설치하지 않고 지방자치단체의 기관을 차용해서 그 업무를 수행하는 이유는 행정비용의 절감을 위한 경제적인 이유와 주민에 근접한 행정, 업무의 종합적이고 유기적인 연계 등을 위한 행정정책적인 이유가 있다. 따라서 국가의 입장에서 본다면 기관위임사무를 통해 지방에 국가의 특별행정청을 설치하고 운영하는 경비의 절감을 꾀할 수 있으며, 지방자치단체의 입장에서 본다면 국가의 지시가 없는 한 국가사무의 수행에 있어서 지방적인 특수성을 반영할 수 있으므로 지방자치단체의 자치권을 국가사무의 수행에도 어느 정도 확대하는 기능을 한다고 볼 수 있다. 또한, 주민의 입장에서 본다면 행정사무가 한 곳에서 처리되어 편리한 측면이 있다(김남진, 1992; 김동복, 2001; 이기우 외, 2003).

그러나 기관위임사무는 지방자치단체장에게 위임된 사무로서 지방자치단체장은 그 사무의 처리에 있어서 중앙행정기관장의 일선기관으로서의 지위를 가진다. 따라서 지방자치단체장은 중앙행정기관장의 전적인 통제 및 감독 하에 놓이게 된다. 이러한 단체장의 이중적 지위는 자치권을 갖는 지방자치단체의 수반인 단체장의 성격과 일치하지 않으며, 지방자치단체 사무 가운데 이러한 사무가 차지하는 비중이 높은 현실에서는 지방자치단체의 자율성이 크게 저하된다(소순창 외, 2001; 정주택, 2003; 이기우 외, 2004). 특히, 현행 지방자치법상 지방에 대한 국가관여의 제도적 장치를 살펴볼 때 기관위임사무에 대해서는 매우 폭 넓은 국가관여를 인정하고 있다. 이는 서유럽의 중앙정부에서는 지방자치단체에 대하여 입법적·사법적 통제와 감독을 하고 있는 반면에 우리나라는 여전히 행정적 통제와 감독을 견지하고 있는데 기인한다. 우리나라에서는 지방자치단체를 독립적인 법인격으로서 대등한 관계를 형성하기 보다는 상하계층적이고 주종적인 관계를 중앙정부에서 고집하고 있다(육동일 외, 2003).

<표 1> 현행 지방자치법상 지방에 대한 국가관여의 방식

관여의 유형	자치사무	위임사무	근거
조언 또는 권고, 지도	○	○	법 제155조 1항
자료제출 요구	○	○	법 제155조 1항
법령위반에 대한 시정명령, 취소 또는 정지	○	○	법 제157조 1항 및 2항
현저히 부당하여 공익을 해한다고 인정되는 명령·처분에 대한 시정명령, 취소 또는 정지		○	법 제157조 1항
직무이행명령(관리 및 집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 경우)		○	법 제157조의2 1항
대집행 또는 행정·재정상 필요한 조치		○	법 제157조의2 2항
일반적인 지도·감독		○	법 제156조 1항
법령위반 사항에 대한 감사, 보고요구, 서류·장부·회계 감사	○	○	법 제158조

이에 더하여, 기관위임사무의 경우 필요경비가 수반되지 않고 지방자치단체에 위임되는 경우가 많아서 사무배분과 재정배분의 불균형을 심화시켜왔다(홍준현, 2000). 다시 말해서 기관위임사무는 그 성질상 국가가 수행하여야 하는 사무이지만 처리상의 편의를 위해 지방자치단체장에게 위임된 사무로서, 원칙적으로 국가가 전액 조달한 재원으로 수행해야 한다는 원칙이 지켜지지 않고 있다는 것이다(김재훈․홍준현, 2003). 국가위임사무에 대해서 지방비 부담이 중앙정부에 의하여 자의적으로 이루어진다는 것은 지방자치단체의 재원을 중앙정부가 강제적으로 징발하는 것을 의미한다.

사무의 종류와 재원조달주체가 일치하지 않는 문제는 이미 다양하게 지적되어 왔다. 오희환(1999: 48)에 따르면, 총무처가 조사한 정부기능분석결과 보고자료에 의하면 시․도의 경우 위임사무는 1,173건임에 비하여 국비부담은 170건으로 14.5%에 지나지 않고, 시․군․구의 경우 위임사무는 686건임에 비하여 국비부담은 99건으로 14.4%인 것으로 나타났다. 또한, 서울시가 국가위임사무중의 하나인 민방위분야의 비용부담주체를 검토한 결과, 1995년도와 1996년도 예산 중 국비는 30%를, 70%는 지방비에서 충당하고 있으며, 국가사무임에도 불구하고 법상 서울시부담으로 규정하고 있는 사업에 들어간 비용이 1996년의 경우 무려 267억 9천만원에 이른다는 점이 보고되기도 하였다(최병대 외, 1996: 101). 이러한 문제는 국가와 지방자치단체 간에만 존재하는 문제는 아니다. 시군구의 자치사무와 시도위임사무의 구분이 불분명하고, 시군구 자치사무임에도 시도보조금이 교부되고, 시도위임사무임에도 자치구가 그 경비를 일부 부담하는 등 광역자치단체인 시도와 시군구 간에도 동일한 문제가 존재한다(이원일, 1998: 203).

이에 대해 Kingsley(1996)는 지방이양이 기대했던 효과를 가져 오고 있지 못한 이유를 지방이양이 아직 완전하게 진행되지 못한 것에서 찾고 있다. 즉, 많은 국가에서 중앙정부는 중앙의 기능을 공식적으로 지방정부에 이양 또는 위임했지만, 지방정부가 그 기능을 자율적으로 수행할 수 있는 권한 또는 기능을 수행하는데 소요되는 재원을 마련할 수 있는 권한을 완전히 이양 또는 위임하지는 않았다는 것이다. Dillinger(1994)는 중앙정부가 지방이양을 찬성하는 동기에는 양면성이 있다고 경고하고 있다. 즉, 그 동기에는 첫째, 중앙집권체제는 더 이상 적합하게 기능하지 않는다는 원칙과 둘째, 도시화로 인해 요구되는 엄청난 비용을 부담하기 위해서 재원을 마련하는 책임을 지방정부에 전가하려고 하는 정치적 편의성이 혼합되어 있다고 볼 수 있다는 것이다. World Bank(1995) 역시 지방이양의 촉진과 효율적 기능수행을 위해서는 조세체계의 개혁을 통해 빈약한 지방정부의 재원을 확충하고 지방정부의 재정적 재량권을 확보해줄 것을 권고하고 있다. 소순창 등(2001)은 일본의 기관위임사무제도 폐지 사례에 대한 분석을 통해서 일본의 지방분권이 주로 중앙정부의 재정부담을 지방자치단체에 이전하는 형식으로 추진되어 왔으며, 따라서 일본의 지방분권이 재정의 근본적인 재검토와 그 문제의 해결방법으로서 선택된 것으로 보인다고 결론짓고 있다.

따라서, 기관위임사무의 지방이양은 지방사무에 대한 국가통제범위의 축소를 가져오고, 권한 및 책임의 귀속주체를 변경함으로써 지방자치단체의 자율권을 확대하며, 업무수행에 필요한 경비부담의 주체를 명료화함으로써 중앙정부와 지방자치단체간 갈등의 소지를 제거한다. 즉, 기관위임사무의 지방이양은 중앙정부와 지방자치단체간 행정사무의 처리권한, 비용부담의 주체, 책임의 소재를 명확히 배분함으로써 지방분권을 위한 지방행정, 재정제도 개선의 결정적 요인이 된다.

기관위임사무에 대해서는 합법성 및 합목적성에 대한 포괄적 지도감독이 가능하나, 지방이양이 되면 적법성의 감독에만 한정되게 되고, 지방자치법에 규정된 조언, 권고, 지도, 자료제출요구, 법령위반에 대한 시정명령, 취소 또는 정지, 법령위반사항에 대한 감사, 법령위반 지방의회의결사항에 대한 재의, 제소 요구로 국가 통제수단이 한정된다.

기관위임시, 권한은 여전히 위임기관에서 보유하면서 사무처리의 효율성을 위해 그 권한의 일부를 자치단체에 넘겨서 처리하게 되고, 책임소재에 있어서 위임기관은 지휘감독책임을, 수임기관은 직무수행책임을 지게 된다. 반면 기관위임사무의 지방이양은 법령개정을 통한 권한과 책임의 완전한 이전효과를 가져오는 것을 의미하므로 위임기관의 권한 소멸하게 된다.

기관위임사무를 둘러싼 경비부담 문제로서 ① 경기도 의회의 국토유지관리비용 예산안 편성에 대한 거부권 행사, ② 서울시의회의 국가사무경비부담 거부, ③ 서울시구청장협의회의 경비부담에 대한 건의 등의 사례가 있다(송석휘, 1996).

그러나 기관위임사무의 지방이양은 재원부담의무 주체의 전환을 의미하기도 한다. 재원부담은 사무의 종국적인 귀속주체의 의무에 속하므로 원칙적으로 국가사무인 기관위임사무의 재원부담은 국가의 의무이고 자치사무인 지방이양사무의 재원부담은 지방자치단체의 의무이다. 따라서, 지방이양시 지방에 대한 재원, 기구, 인력이 뒷받침되지 않는 경우, 지방이양이 자치단체의 새로운 부담요인으로 작용해왔다. 중앙정부권한을 지방에 이양하면서 예산 및 인력을 지원하지 않으면 사업비를 지방비로 충당해야 하므로 지방정부의 부담이 커지게 된다. 특히, 기관위임사무는 지방자치단체가 현재 수행하고 있는 사무이기 때문에 지방이양이 될 경우 국고지원의 중단을 우려해 오히려 이양받기를 꺼리는 사례가 종종 발생하였다(김재훈, 1998). 이에 따라 지방자치단체 공무원들은 이양사무를 수행하는데 가장 큰 애로점으로 업무량 증가로 인한 인력의 부족과 이양사무 수행에 필요한 재원의 부족을 지적하고 있다. 이는 결국 기관위임사무의 지방이양시 재원부담 주체인 지방자치단체의 재정력 향상을 위한 제도적 지원이 동반되어야 함을 의미하는 것이다.

III. 기관위임사무 일괄이양의 추진 및 일괄이양 대상사무의 선정

기관위임사무의 이양을 위한 “일괄이양법” 제정을 위하여 행정안전부는 2008년 2차례의 실태조사를 거쳐 지방자치단체의 동의를 전제로 하는 이양대상사무(94개 기능 493개 단위사무)를 발굴하였고, 이 중 이미 이양되었거나 법령정비를 준비 중인 사무를 제외한 88개 기능 478개 단위사무를 기관위임사무 일괄이양대상으로 선정하여, 동년 11월에 해당 중앙부처 및 지방자치단체에 통보하였다. 이들 중 11개 기능 22개 단위사무는 중앙부처가 이양을 동의했기 때문에, 이를 제외한 10개 중앙부처의 77개 기능 456개 단위사무에 대하여 지방분권촉진위원회 제4실무위원회에서 이양여부를 심의하였다.

행정안전부의 2008년 3월 실태조사에서 전체 기관위임사무는 234개 기능, 1,128개 단위사무로 조사되었다(지방분권촉진위원회 내부자료).

<표 1> 심의대상 사무 현황

자료: 지방분권촉진위원회 내부자료.

계	국토해양부	환경부	지식경제부	농림수산부	보건복지부
77개 기능 456개 단위사무	18개 기능 141개 단위사무	19개 기능 163개 단위사무	13개 기능 66개 단위사무	9개 기능 11개 단위사무	2개 기능 11개 단위사무
	기획재정부	산림청	중소기업청	통계청	교육과학기술부
	2개 기능 7개 단위사무	4개 기능 21개 단위사무	1개 기능 3개 단위사무	1개 기능 1개 단위사무	8개 기능 32개 단위사무

이 후 지방분권촉진위원회는 소위원회 총 12회, 실무위원회 총 3회, 본위원회 총 3회의 심의를 거쳐 11개 부처 68개 기능 333개의 단위사무를 이양대상으로 확정하였다.

그밖에 12개 사무는 국가사무로 환원되었고, 95개 단위사무는 심의보류, 54개 단위사무는 심의제외로 결정되었다(지방분권촉진위원회 내부자료).

<표 2> 이양대상사무의 심의진행 및 결과

자료: 지방분권촉진위원회 내부자료.

회차	심 의 대 상	심의결과 (기능사무/단위사무)					비 고
		이양	국가사무	심의보류	계속심의	심의제외
1차	7개 기능 35개 단위사무	5 (22)	-	1 (4)	1 (8)	-	재심의 -> 계속심의
2차	6개 기능 98개 단위사무	3 (40)	-	1 (5)	2 (53)	-	재심의 ->계속김의
3차	6개 기능 32개 단위사무	4 (26)	-	1 (1)	1 (5)	-	일부이양(3:동의) ->계속심의
4차	6개 기능 8개 단위사무	2 (2)	-	3 (3)	-	1 (3)	기이양 -> 심의제외
5차	9개 기능 81개 단위사무	5 (66)	1 (3)	-	3 (12)	-
6차	7개 기능 32개 단위사무	5 (19)	-	-	2 (13)	-
7차	6개 기능 55개 단위사무	2 (11)	-	4 (44)	-	-
8차	6개 기능 42개 단위사무	6 (42)	-	-	-	-
9차	5개 기능 21개 단위사무	4 (16)	-	1 (5)	-	-	․이양→심의보류 : 1개 기능
10차	6개 기능 48개 단위사무	4 (27)	1 (9)	1 (13)	-	-	․계속심의→일부이양, 국가 (1개 기능) ※단위사무(1) 추가
11차	4개 기능 16개 단위사무	1 (11)	-	3 (5)	-	-	․국가→심의보류 : 3개 기능
12차	5개 기능 16개 단위사무	3 (5)	-	2 (11)	-	-	․이양→심의보류 : 1개 기능

이렇게 이양이 확정된 기능 중 국가에서 광역자치단체로 이양되는 기관위임사무는 50개 기능 279개 단위사무이고, 국가에서 기초자치단체로 직접 이양되는 기관위임사무는 9개 기능 33개 단위사무이며, 국가에서 시도 교육청으로 이양되는 기관위임사무는 9개 기능 27개 단위사무이다. 본 연구에서의 분석대상은 일반행정에만 초점을 맞추고 있어, 국가에서 시도 교육청으로 이양되는 기관위임사무는 이양에 따른 인력과 비용의 추계작업 대상에서는 제외하였다. 또한, 본 연구의 발표 시까지 재심의나 심의보류로 인해 이양이 확정되지 않은 사무도 연구대상에서 제외하였다.

이양되는 59개 기관위임사무의 내용은 부록을 참조하시오.

IV. 기관위임사무 지방이양에 따른 소요 인력과 비용의 산정 방법

1. 조사대상 지역의 선정

지방이양 대상 기관위임사무 수행에 따른 소요 인력과 비용을 추정하기 위해서는 246개 자치단체를 모두 조사하여야 하나, 시간과 예산의 한계로 인해 표본조사를 통해 전체를 추정하는 방식을 택하였다.

1) 광역자치단체 조사대상 지역의 선정

특별시·광역시와 도 지역이 갖고 있는 행정수요가 상이함에 따라 기관위임사무 수행에 소요되는 인력과 비용도 차이가 발생할 수 있음을 감안하여 특별시·광역시와 도 지역을 분리하여 표본 조사대상 지역을 선정하였다.

우선 특별시·광역시 지역의 경우, 서울특별시의 특수성을 감안하여 광역시와 별개로 서울특별시를 조사대상 지역으로 선정하였으며, 광역시의 경우 6개 광역시 중 가장 대표적인 광역시를 조사대상 지역으로 선정하였다. 대표 광역시를 선정하기 위해서는 광역시의 인구, 면적, 산하 자치구·군의 수, 광역시의 공무원 수, 광역시 및 산하 자치구·군의 전체 공무원 수를 지표로 하였으며, 각 지표 값에 대한 Z 값의 절대치를 산출한 후 다시 5개 지표에 대한 Z 값 절대치의 평균을 도출하였다. 이렇게 도출된 각 광역시별 평균이 0에 가까울수록 가장 평균적인 광역시라고 할 수 있으며, 대구광역시가 표본조사 대상 광역시로 선정되었다.

<표 3> 광역시별 Z 값 절대치의 평균

광역시	부산	대구	인천	광주	대전	울산
Z 값 절대치의 평균	1.27	0.26	0.69	0.79	0.84	1.00

도 지역의 경우, 9개 도 중 경기도는 그 인구 규모가 여타 도와 크게 차이가 나므로 나머지 도지역과 별개로 표본조사 대상지역으로 선정하였고, 나머지 8개 도 중 대표 광역시 선정에서와 동일한 방법으로 대표 도를 선정하였다. 이 때, 경기도를 제외한 8개도를 대상으로 5개 지표에 대한 Z 값의 절대치를 산출하여 그 평균이 가장 0에 가까운 충청남도를 조사대상 지역으로 선정하였으며, 경기도를 포함한 9개도를 대상으로 5개 지표에 대한 Z 값의 절대치를 산출하여 그 평균이 가장 0에 가까운 경상남도를 추가로 조사대상 지역으로 선정하였다.

<표 4> 도별 Z 값 절대치의 평균

도(경기도 제외)		강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
Z 값 절대치의 평균		0.39	0.72	0.22	0.29	0.43	1.26	0.94	1.55
도(경기도 포함)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
Z 값 절대치의 평균	1.83	0.45	0.63	0.30	0.39	0.30	0.69	0.15	1.24

결론적으로, 광역자치단체 중에서는 서울특별시, 대구광역시, 경기도, 경상남도, 충청남도의 5개 지역이 표본조사 대상 지역으로 선정되었다.

2) 기초자치단체 조사대상 지역의 선정

지방이양 대상 기관위임사무 중 기초자치단체로 직접 이양되는 기관위임사무와 광역자치단체로 이양이 되나 현재 기초자치단체로 재위임되고 있는 기관위임사무의 수행에 따른 소요인력과 비용을 산정하기 위해서는 광역자치단체 뿐만 아니라 기초자치단체에 대해서도 조사가 필요하다. 이에 따라, 표본조사 대상 지역으로 선정된 5개 시·도에 대해서 다시 산하 시, 군, 자치구 중 대표가 되는 곳을 표본조사 대상 지역으로 선정하였다. 대표 시군구를 선정하기 위해서는 인구, 면적, 공무원 수라는 3개의 지표를 활용하였다.

먼저 시의 경우, 인구 규모와 도시의 성격에 따라 행정수요가 상이함을 감안하여, 인구 50만 이상의 시, 인구 50만 이하의 일반시, 인구 50만 이하의 도농복합형태의 시를 구분하여 유형별로 각각 1곳씩 조사대상지역을 선정하였다. 또한, 광역시 산하의 군은 자치구와 행정수요가 상이할 수 있으므로 별도의 조사대상지역으로 선정하였다. 군의 경우에는 시에 비해 인구 규모나 지역의 성격에 큰 차이가 없으므로 별도의 유형구분 없이 조사대상 도별로 1곳의 군을 표본조사 대상 지역으로 선정하였다.

이에 따라, 서울특별시의 자치구 중에서는 영등포구가, 대구광역시의 자치구 중에서는 수성구가 선정되었으며, 추가로 광역시 산하의 군인 달성군이 선정되었다. 또한, 경기도에서는 인구 50만 이상 시 중에서 부천시가, 인구 50만 이하 일반시 중에서는 구리시가, 인구 50만 이하 도농복합형태의 시 중에서는 파주시가, 그리고 군 중에서는 연천군이 표본조사 대상지역으로 선정되었다.

충청남도에서는 인구 50만 이상 시 중에서 천안시가, 인구 50만 이하의 도농복합형태의 시 중에서는 논산시가, 군 중에서는 홍성군이 표본조사 대상지역으로 선정되었다. 경상남도에서는 인구 50만 이하의 일반시 중에서 진해시가, 도농복합형태의 시 중에서 김해시가, 군 중에서는 하동군이 표본조사 대상지역으로 선정되었다.

본래 태안군의 Z 값 절대치의 평균이 가장 작은 것으로 도출되었으나, 기름유출사고 수습으로 인한 태안군의사정으로 인하여 두 번째로 평균값이 작은 홍성군이 표본조사 대상 지역으로 선정되었다.

본래 양산시의 Z 값 절대치의 평균이 가장 작은 것으로 도출되었으나, 양산시의 경우 도농복합시이긴 하나 일반시와 그 성격이 비슷하여 이를 통한 대표치 선정에 문제가 있다고 판단하여 평균값이 거의 같은 김해시를 표본조사 대상 지역으로 선정하였다.

<표 5> 표본조사 대상 지역

구분	서울	대구	구분	경기	충남	경남
자치구	영등포구	수성구	인구 50만명 이상	부천시	천안시	-
군	-	달성군	인구 50만명 이하	구리시	-	진해시
			도농복합시	파주시	논산시	김해시
			군	연천군	홍성군	하동군

2. 지자체 전체 소요인력의 추계 방법

지방이양 대상 기관위임사무 수행에 따른 소요인력을 추정하기 위해서는 표본조사 대상 지역에 대한 조사결과를 바탕으로 다시 광역자치단체 전체, 기초자치단체 전체, 광역과 기초지자체 전체에 대한 데이터를 추계할 필요가 있다.

1) 광역자치단체 전체의 소요인력 추계

광역자치단체 전체의 소요인력을 추계하기 위해서는 특별시·광역시와 도를 분리하여 추계한 후 그 결과를 다시 합산하는 절차를 취하여야 한다. 먼저 특별시·광역시 전체의 소요인력을 추계하기 위해서는 표본조사 대상 지역인 서울특별시와 대구광역시의 조사결과를 활용하여야 한다. 이 때, 서울특별시는 그 행정수요의 특수성으로 인해 별도의 조사대상 지역으로 선정된 것이기에, 서울특별시에 대한 조사결과는 서울특별시의 자료로만 활용된다. 반면, 대구광역시는 광역시 전체의 대표 지역으로 선정된 것이기에, 대구광역시에 대한 조사결과는 다시 여타 광역시에도 공통으로 적용되는 것으로 본다. 이를 바탕으로 특별시·광역시 전체의 소요인력을 추계하는 방식은 다음과 같다.

특별시·광역시 전체의 소요 인력 = 서울특별시의 소요 인력 + 대구광역시의 소요 인력×6

도 전체의 소요인력을 추계하기 위해서는 표본조사 대상 지역인 충청남도와 경상남도의 조사결과를 활용하여야 한다. 이 때, 경기도는 인구 규모의 차별성으로 인해 별도의 조사대상 지역으로 선정된 것이기에, 경기도에 대한 조사결과는 경기도의 자료로만 활용된다. 반면, 표본조사 대상 지역이 아닌 도에 대해서는 충청남도와 경상남도의 소요인력 자료의 평균을 적용한다. 또한, 제주특별자치도는 단층 자치단체로서의 특수성과 지방교부세 산정에서의 예외 적용을 감안하여 추계 대상에서 제외하였다. 이를 바탕으로 제주도를 제외한 도 전체의 소요인력을 추계하는 방식은 다음과 같다.

제주특별자치도는 기초자치단체로서의 시가 존재하지 않고 다만 행정시만 존재한다. 따라서 광역자치단체로부터 기초자치단체로의 사무 재위임 관계가 여타 도와 상이하다(양영철 외, 2008).

도 전체(제주도 제외)의 소요 인력 = 경기도의 소요 인력

+ (충청남도의 소요 인력 + 경상남도의 소요 인력)

+ (충청남도의 소요 인력과 경상남도의 소요 인력의 평균) × 6

궁극적으로 광역자치단체 전체의 소요 인력은 특별시·광역시 전체의 소요 인력과 도 전체(제주도 제외)의 소요 인력을 합산하여 추정할 수 있다.

2) 기초자치단체 전체의 소요인력 추계

기초자치단체 전체의 소요인력을 추계하기 위해서는 기초자치단체가 소속한 광역자치단체별로 구분하여 추정작업을 하여야 하며, 기초자치단체의 소요인력은 광역자치단체로부터의 재위임 사무와 국가로부터의 직접 위임 사무를 모두 합산하여 추계하여야 한다. 그러나 본 연구과제에서 표본조사 대상이 된 기초자치단체는 표본조사 대상이 된 광역자치단체 산하의 시·군·자치구에 한정되어 있기 때문에, 표본조사의 결과를 기초로 표본조사 대상인 광역자치단체뿐만 아니라 여타 광역자치단체의 시·군·자치구에도 확대 적용할 필요가 있다.

이를 위해서는 먼저 표본조사 대상이 된 기초자치단체의 조사결과를 바탕으로 표본조사 대상이 아닌 광역자치단체 산하의 기초자치단체의 소요인력을 추정하는 작업이 필요하다. 따라서, 표본조사 대상인 광역자치단체에서와 마찬가지로 우선 각 광역자치단체별로 인구 50만 이상의 시, 인구 50만 이하의 일반시, 인구 50만 이하의 도농복합형태의 시의 4가지 유형별 대표 기초자치단체를 선정하는 작업을 하여야 한다.

표본조사 대상인 광역자치단체 산하 기초자치단체 중 가장 평균적인 자치단체를 구하는 절차와 동일하게 인구, 면적, 공무원의 수의 3개 지표의 Z 값 절대치의 평균을 통하여 각 광역자치단체별로 유형별 대표 기초자치단체를 선정한 결과, 부산광역시에서는 사상구가 선정되었고, 군지역의 특수성을 감안하여 기장군이 추가되었다. 인천광역시에서는 계양구가 선정되었고, 역시 군지역의 특수성을 감안하여 강화군과 옹진군을 별도로 선정하였다. 광주광역시에서는 서구가 선정되었고, 대전광역시에서는 동구가 선정되었다. 울산광역시에서는 중구가 대표 자치구로 선정되었고, 군지역의 특수성을 감안하여 울주군이 추가로 선정되었다. 충청북도에서는 인구 50만이상 시는 청주시만 있으므로 선정되었고, 인구 50만 이하의 도농복합형태의 시로 충주시와 제천시만 있어 둘 다 선정하였고, 군 중에서는 옥천군이 선정되었다. 전라북도에서는 인구 50만이상 시는 전주시만 있으므로 선정하였고, 인구 50만 이하의 도농복합형태의 시로 김제시가 선정되었으며, 군 중에서는 임실군이 선정되었다. 전라남도에서는 인구 50만이하 일반시는 목포시만 있으므로 선정하였고, 인구 50만 이하의 도농복합형태의 시 중에서는 나주시가 선정되었으며, 군 중에서는 보성군이 선정되었다. 경상북도에서는 인구 50만 이하의 도농복합형태의 시 중에서는 김천시가 선정되었으며, 군 중에서는 영덕군이 선정되었다.

이상의 과정을 거쳐 각 광역자치단체별로 유형별 대표 기초자치단체로 선정된 지역의 소요 인력은 표본조사 지역으로 선정되어 실제로 소요 인력이 조사된 유형별 기초자치단체의 자료를 활용하여 추정될 수 있다. 이를 위해 각 광역자치단체별로 유형별 대표 기초자치단체의 인구, 면적, 공무원 수의 3개 지표에 대한 Z 값의 평균을 구한 후 이에 대한 Z 분포 상의 면적을 구하고, 다시 표본조사 지역과 여타 지역과의 면적 비율을 구하여 실제 조사되지 않은 기초자치단체의 소요 인력에 대한 추정을 할 수 있다.

예컨대, 자치구의 경우 표본조사 대상 지역인 서울특별시 영등포구와 대구광역시 수성구의 평균 소요 인력을 통해 여타 광역시의 대표 자치구에 대한 소요인력 추정 비율을 산출하여야 하는데, 이 때 여타 광역시의 대표 자치구에 적용할 비율계수는 다음 표와 같다.

그 밖에 자치단체 유형별 소요인력 추정계수는 부록을 참조하시오.

<표 6> 자치구 소요인력 추정 계수

	서울 영등포구	대구 수성구	부산 사상구	인천 계양구	광주 서구	대전 동구	울산 중구
Z 값의 평균	0.79	0.82	-0.44	-0.24	-0.35	0.24	-0.82
Z 분포상의 면적	0.79	0.79	0.33	0.41	0.36	0.59	0.21
서울 영등포구와 대구 수성구의 평균에 대한 비율			0.42	0.51	0.46	0.75	0.26

각 광역자치단체별로 기초자치단체 전체의 소요 인력의 추계는 위에서 기초자치단체의 각 유형별로 산출된 광역자치단체의 대표 기초자치단체의 소요인력에 각 광역자치단체의 유형별 기초자치단체의 수를 곱하여 산출할 수 있다. 이를 각 광역자치단체별로 나타내면 다음 식과 같다.

서울특별시 산하 기초자치단체의 소요인력 = 영등포구 소요인력 × 25

부산광역시 산하 기초자치단체의 소요인력 = 사상구 소요인력 × 15 + 기장군 소요인력

대구광역시 산하 기초자치단체의 소요인력 = 수성구 소요인력 × 7 + 달성군 소요인력

인천광역시 산하 기초자치단체의 소요인력 = 계양구 소요인력 × 8

+ 강화군 소요인력 + 옹진군 소요인력

광주광역시 산하 기초자치단체의 소요인력 = 서구 소요인력 × 5

대전광역시 산하 기초자치단체의 소요인력 = 동구 소요인력 × 5

울산광역시 산하 기초자치단체의 소요인력 = 중구 소요인력 × 4 + 울주군 소요인력

경기도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 부천시 소요인력 × 7	+ 구리시 소요인력 × 10

+ 파주시 소요인력 × 10 + 연천군 소요인력 × 4

강원도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 동해시 소요인력 × 3

+ 강릉시 소요인력 × 4 + 영월군 소요인력 × 11

충청북도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 청주시 소요인력	+ 충주시 소요인력

+ 제천시 소요인력 + 옥천군 소요인력 × 9

충청남도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 천안시 소요 인력

+ 논산시 소요인력 × 6 + 홍성군 소요인력 × 9

경상북도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 김천시 소요 인력 × 10 +영덕군 소요인력 × 13

경상남도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 진해시 소요 인력

+ 김해시 소요인력 × 8 + 하동군 소요인력 × 10

전라북도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 전주시의 소요인력

+ 김제시 소요인력 × 5 + 임실군 소요인력 × 8

전라남도 산하 기초자치단체의 소요인력 = 목포시의 소요 인력

+ 나주시 소요인력 × 4 + 보성군 소요인력 × 17

궁극적으로 기초자치단체 전체의 소요 인력은 각 광역자치단체별 전체 소요 인력을 합산하여 추정할 수 있다. 광역자치단체로부터 기초자치단체로 재위임된 기능에 대한 소요 인력의 추계방법과 국가로부터 기초자치단체로 직접 위임된 기능에 대한 소요 인력의 추계방법은 동일하다. 다만 광역자치단체로부터 기초자치단체로 재위임된 기능은 광역자치단체별로 통일된 것이 아니므로, 본 연구에서 표본조사 지역으로 선정된 광역자치단체의 재위임 기능 자료를 가지고 여타 광역자치단체에 확대 적용하는 것은 오차가 있을 수 있다. 그러나 각 기능별로 각각의 광역자치단체에 대해 재위임 여부를 판단하여 확대 적용하는 것은 매우 복잡한 과정일 뿐 아니라, 표본 조사의 대상이 된 광역자치단체에서 기초자치단체로 재위임 되지 않은 기능에 대해서는 해당 기능에 대한 기초자치단체에서의 소요 인력에 대한 자료가 없으므로 원천적으로 확대 적용이 불가능해진다. 따라서 본 연구과제에서는 실제 재위임 여부와 상관없이 광역시의 경우 각 기능별 재위임 상태는 대구광역시의 실태와 동일한 것으로 간주하였으며, 경기도를 제외한 도의 경우 충청남도와 경상남도의 기능별 재위임 상태에 기초한 평균치와 동일한 것으로 간주하였다.

3) 소요인력에 대한 조사

표본조사 대상 자치단체에 대한 기능별 소요인력을 조사하기 위해 기능별, 직급별, 직군별 업무량을 해당 기능을 수행하고 있는 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사는 해당 기관위임사무를 수행하고 있는 직급별, 직군별 모든 공무원을 대상으로 실시되었다.

업무량에 대한 조사는 단위사무별 업무량의 비율을 기입하는 상대적 업무량 기술방식을 취하였다. 절대적 업무량을 기술하는 방식에서는 공무원들이 자신의 총 업무량을 과대 계상하는 경향이 있어, 자신의 1년간 총 업무량을 100%라고 했을 경우 해당 단위사무의 업무량 비율을 기입하도록 하는 상대적 업무량 기술 방식을 취함으로써 업무량 과대 계상을 원천적으로 방지하고자 하였다.

하나의 기능을 동일 직군, 동일 직급인 2인 이상의 공무원이 담당하고 있을 경우에는 각각의 상대 업무량 비율을 합산하여 당해 기능의 전체 업무량으로 계산하였다. 반대로 동일인이 2개 이상의 기능을 담당하고 있을 경우에는 각각의 기능별로 기입한 업무량 비율을 동일인이 수행하고 있는 기능의 수로 나누어 계산하였다.

이에 대한 구체적인 계산 사례는 다음과 같다.

A 기능을 수행하는데 일반직 6급인 김XX가 60%의 업무량을 투입하고 있고, 일반직 6급인 이 이△△가 35%의 업무량을 투입하고 있다면, A 기능에 대한 일반직 6급 공무원의 업무량은 95%가 되고, 투입 인력은 0.95명이라고 할 수 있다.

일반직 5급인 박○○가 B 기능을 수행하는데  10%의 업무량을 투입하고 있고, C 기능을 수행하는데 20%의 업무량을 투입하고 있다면, 이 사람이 조사표에 기입한 업무량의 총합이 200%가 될 것이고, 이를 다시 1인이 1년간 수행한 총 업무량인 100%로 환산하여 주어야 하므로, B 기능에 투입된 업무량은 5%, C 기능에 투입된 업무량은 10%라고 할 수 있다.

설문조사는 먼저 부처별 1개 기능만 선정하여 표본조사 대상 5개 광역자치단체의 해당 기능 수행 공무원을 대상으로 2009년 3월 25일부터 3월 31일까지 파일롯 테스트를 실시하였으며, 아울러 각 단위사무별 담당자의 명단도 확보하였다. 이를 통해 대부분의 기능이 동일한 공무원에 의해 수행되고 있음을 확인할 수 있었고, 본래 단위사무별로 작성되었던 조사표를 기능별로 재작성하였다. 이렇게 수정된 조사표를 가지고 2009년 4월 1일부터 4월 3일까지 표본조사 대상 5개 광역자치단체 및 역시 표본조사의 대상이 된 산하 기초자치단체의 해당 기능 담당 공무원들에게 설명회를 실시하였으며, 2009년 4월 6일부터 4월 16일까지 본조사를 실시하였다. 본조사를 통해 취합된 조사표는 다시 2009년 4월 17일부터 24일까지 예비분석과 이를 통한 오차 검색, 그리고 오차에 대한 재조사의 과정을 거쳐 데이터를 최종적으로 확정하였다.

3. 소요비용의 산정 방법

1) 인건비 산정 방법

업무량을 인건비로 환산시에는 직급별·직군별 인건비가 상이함을 감안하여 직급별·직군별 업무량을 산정한 후 이에 대해 직급별·직군별 인건비를 곱해줌으로써 소요 인건비를 추계하였다. 직급별·직군별 인건비 역시 호봉에 따라 차이가 있으므로 직급별·직군별 표준 호봉을 적용하여 인건비를 산정하였다(한국지방재정학회, 2008). 직급별·직군별 표준 호봉은 「지방공무원 수당 등에 관한 규정」상의 <성과상여금지급기준액표>에 나타난 호봉으로 갈음하였다.

2) 경상비 산정 방법

기관위임사무를 수행하는데 소요되는 경상비를 산정하는 방법은 해당 기관위임사무 수행에 소요되는 경상비를 직접 조사하기 보다는 해당 기관위임사무의 업무량 비율을 가지고 간접적으로 추정하는 방식을 택하였다. 이는 경상비의 성격상 해당 기관위임사무에 투입되는 비용을 정확하게 조사하기가 어렵기 때문이다. 이 때, 경상비에는 일반운영비, 여비, 업무추진비, 직무수행경비, 재료비가 포함되었다. 기관위임사무 수행에 소요되는 경상비를 산정하는 방식은 다음과 같다.

인건비를 기준으로 경상경비를 추정하는 다른 방법으로는 지방자치단체를 전수조사하여 인건비와 경상경비 총액간의 관계를 회귀분석하여 도출한 회귀식을 통해 인건비로부터 경상경비를 산출할 수도 있을 것이다(행정자치부, 1998).

먼저, 기관위임사무를 담당하고 있는 부서의 총 경상비를 조사표를 통해 조사하였다. 그 다음, 해당 기관위임사무 수행에 소요된 인력에 대한 부서 총 인원의 비율을 산출하였다. 마지막으로 부서의 총 경상비에 이렇게 산출된 소요인력비율을 곱하여 경상비를 추계하였다. 이를 식으로 나타내면 다음과 같다.

조사된 업무량은 1인이 1년간 근무한 업무량이 100이라고 할 경우를 가정하여 산출된 것이므로, 해당 기관위임사무 수행에 소요된 인력은 조사된 업무량을 100으로 나누어 계산한다.

[eqn: 기관위임사무별`경상비`=` {` {기관위임사무별`업무량} over {100}} over {부서의`총`인원} TIMES 부서별`경상비]

3) 사업비 산정 방법

기관위임사무에 투입된 사업비는 당해 기관위임사무를 수행하고 있는 가장 주된 실무자로 하여금 작성하게 하였으며, 연도별 편차를 고려하여 2006년, 2007년, 2008년 결산 자료를 모두 기입하게 하여, 3년 평균자료를 사업비 추계자료로 사용하였다.

V. 소요인력 및 비용의 추계

1. 소요인력의 추계

1) 시·도별 소요인력 추계

산하 기초자치단체가 수행하는 기관위임사무를 모두 포함하여 시·도별로 기관위임사무를 수행하는데 소요되는 인력을 추계해 보면, 제주도를 제외하고 전국적으로는 약 1,621명으로 나타나고 있다. 이 중 특별시와 광역시에 약 539명이 소요되고 있는 것으로 나타나고 있으며, 도지역에는 약 1,082명이 소요되는 것으로 나타났다. 평균적으로도 도지역이 특별시·광역시 지역보다 기관위임사무 수행에 더 많은 인력이 소요되고 있는 것으로 나타났다. 이는 광역자치단체로 위임된 사무가 기초자치단체로 재위임되는 경향이 있고, 도 지역이 특별시·광역시 지역에 비해 산하 기초자치단체의 수가 많아, 재위임 사무를 처리하는데 소요되는 인력이 많아지기 때문인 것으로 추정된다.

<표 7> 시·도별 총소요 업무량(산하 기초자치단체 포함)

전국 (제주제외)	특별/광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
162,115	53,904	21,852	7,127	7,862	5,555	4,590	3,411	3,507
도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
108,212	17,179	12,664	6,084	13,991	4,704	13,079	18,962	21,549

주: 소요 업무량 100은 연간 소요인력 1인을 뜻함.

2) 위임형태별 소요인력 추계

국가로부터 시·도로 위임된 50개 기능의 경우 전국적으로 약 250명의 인력이 소요되는 것으로 나타났으며, 시·도에 위임된 기관위임사무가 시·군·자치구로 재위임된 기능을 수행하는데는 전국적으로 약 1,140명의 인력이 소요되는 것으로 나타났고, 국가로부터 시·군·자치구로 직접 위임된 9개 기능의 경우 전국적으로 약 232명의 인력이 소요되는 것으로 나타났다. 세 가지 유형 모두 특별시·광역시 보다는 도 지역의 소요 인력이 많은 것으로 추정되었다.

<표 8> 위임형태별 소요 업무량

위임형태	전국 (제주제외)	특별/광역시	도 (제주제외)
시도위임사무	24,967	10,655	14,313
시군구 재위임사무	113,961	41,090	72,870
시군구 직접위임사무	23,187	2,159	21,029

주: 소요 업무량 100은 연간 소요인력 1인을 뜻함.

3) 사무유형별 추가소요인력 추정

이상에서 살펴 본 59개 기능의 소요인력이 모두 지방자치단체에서 추가로 소요되는 인력이라고 볼 수는 없다. 즉, 단순 사무의 경우에는 그 사무의 수행에 배타적으로 인력이 소요된다고 볼 수 없고, 인건비와 같은 재원의 이양으로 해결될 수 있기 때문이다. 그러나 현장집행업무가 수반되는 사무나 업무처리에 별도 소속기관이 설치되어 운영되고 있는 사무의 경우에는 이양에 따라 인력의 추가배치가 필요할 수도 있으며, 해당 기능의 완전 이양에 따라 중앙행정기관에서는 인력감소 요인이 발생할 수도 있다. 따라서 먼저 이양대상 위임사무의 사무유형을 살펴 볼 필요가 있다.

각 기능에 대한 사무유형 구분은 행정안전부 선거의회과의 도움을 받았다.

<표 9> 시·도위임사무의 기능별 사무유형 분류

부처	ID	기능명	사무유형
환경부	1	지정폐기물, 의료폐기물 관리에 관한 사무	현장집행(②)
환경부	2	수질개선부담금 부과,징수 등에 관한 사무	단순(①-1)
환경부	3	유독물영업에 관한 사무	현장집행(②)
환경부	4	수질 및 수생태계 보전에 관한 사무	현장집행(②)
환경부	5	사업장 등의 대기오염물질 배출 규제에 대한 사무	기구신설(③)
환경부	6	수도사업자에 대한 인가 등에 관한 사무	단순(①-1)
환경부	7	상수원보호구역의 지정 등에 관한 사무	단순(①-1)
환경부	8	공공하수도시설의 개선이나 그 밖에 필요한 조치의 명령에 관한 권한	단순(①-1)
환경부	9	환경범죄단속에 관한 사무	현장집행(②)
환경부	10	잔류성 유기오염물질 관리에 관한 사무	현장집행(②)
환경부	11	과태료의 부과·징수	단순(①-1)
환경부	12	순환골재의 사용에 관한 권고 및 시정조치에 관한 권한	단순(①-1)
국토해양부	13	철도차량운행안전 및철도보호에 관한 사무	현장집행(②)
국토해양부	14	도시관리계획의 결정 및 실효고시	단순(①-1)
국토해양부	15	건축사업무의 신고 등에 관한 사무	단순(①-1)
국토해양부	16	시설용량이 1일1만톤 이하인 공업용수도사업의 인,허가 등에 관한 사무	단순(①-1)
국토해양부	17	선박안전 과태료의 부과·징수	단순(①-1)
국토해양부	18	도시철도사업에 대한 사무	단순(①-1)
국토해양부	19	감리원에 대한 업무정지 및 과태료 부과	단순(①-1)
국토해양부	20	주택건설사업계획 승인 등에 관한 사무	단순(①-2)
국토해양부	21	해양보호구역에서의 행위제한 지도,단속 등에 관한 사무	현장집행(②)
국토해양부	22	건설등록 ·시정명령 등에 관한 사무	단순(①-2)
국토해양부	23	5제곱킬로미터 미만 도시관리계획. 구역지정 등에 관한 사무	단순(①-1)
지식경제부	24	국가산업단지의 입주기업 또는 지원기관에 대한 과태료 부과.징수	단순(①-1)
지식경제부	25	광업권 및조광권에 관한 사무	현장집행(②)
지식경제부	26	설계감리자에 대한 확인에 관한 사무	단순(①-1)
지식경제부	27	수출을 목적으로 하는 안전인증대상 전기용품 확인 사무	단순(①-1)
지식경제부	28	광업의 정지명령 등에 관한 사무	단순(①-1)
지식경제부	29	도시가스사업 관련 사무	단순(①-1)
지식경제부	30	에너지관리자 과태료 부과	단순(①-1)
지식경제부	31	전기사업에 관한 사무	단순(①-2)
지식경제부	32	품질경영 및 공산품안전관리 위반자 과태료 부과	단순(①-1)
지식경제부	33	부생연료유판매(석유제품판매업)등록, 석유제품의 품질검사 등에 관한 사무	현장집행(②)
지식경제부	34	대외무역진흥 및 공정거래 확립에 관한사무	단순(①-1)
농수식품부	35	지방자치단체가 보조한 사업과 관련된 업무에 대한 감사 및 보고의 수리와 그 결과에 따른 필요한 조치 권한	현장집행(②)
농수식품부	36	지방자치단체가 보조한 사업과 관련된 업무에 대한 감독권한	현장집행(②)
농수식품부	37	부표등 과태료의 부과 ·징수	단순(①-1)
농수식품부	38	영어조합법인의 해산청구	단순(①-1)
산림청	39	보전산지지정해제에 관한 사무	현장집행(②)
산림청	40	산지전용허가 등의 사무	현장집행(②)
산림청	41	대체산림자원조성비 부과 징수 등에 관한 사무	현장집행(②)
산림청	42	사방지의 지정 및 해제에 관한 사무	현장집행(②)
산림청	43	수목원조성에 관한 사무	현장집행(②)
산림청	44	토석채위 허가 등에 관한 사무	현장집행(②)
보건복지부	45	사회복지법인의 허가등 관리에 관한 사무	단순(①-1)
보건복지부	46	보수교육의 실시에 관한 권한	단순(①-2)
기획재정부	47	가격표시의무자 지정, 보고명령 및 검사 등에 관한 사무	현장집행(②)
중소기업청	48	지역신용보증재단에 관한 사무	단순(①-1)
통계청	49	지방자치단체의 소속 공무원을 통계청소관 국가세입·세출에 관한 사무를 관장하는 재무관·지출관·분임재무관 및 분임지출관으로의 위임 및 임명과 그 위임 및 임명에 갈음하는 관직의 지정에 관한 권한	단순(①-1)
소방방재청	50	국가기술자격의 취소 등에 관한 사무	단순(①-1)

주: ① 단순사무(①-1: 업무량 미미, ①-2: 상시업무량 발생) ② 업무처리에 현장집행업무가 수반되는 사무

③ 업무처리에 별도 소속기관이 설치·운영되는 사무

<표 10> 시·군·구 직접위임사무의 기능별 사무유형 분류

부처	ID	기능명	사무유형
국토해양부	1	연안습지보전에 관한 사무	현장집행(②)
지식경제부	2	LPG연료사용 제한 위반자 과태료 부과	단순(①-1)
농수식품부	3	어업면허 또는 어업허가(어장면적 및 어장위치 조정)	단순(①-1)
농수식품부	4	어선의 건조·개조의 중지명령과 어선 또는 어선설비의 제거명령	단순(①-1)
산림청	5	보전산지지정해제에 관한 사무	현장집행(②)
산림청	6	산지전용허가 등의 사무	현장집행(②)
산림청	7	대체산림자원조성비 부과 징수 등에 관한 사무	현장집행(②)
산림청	8	복구 등의 사무	현장집행(②)
산림청	9	토석채위 허가 등에 관한 사무	현장집행(②)

주: ① 단순사무(①-1: 업무량 미미, ①-2: 상시업무량 발생) ② 업무처리에 현장집행업무가 수반되는 사무

③ 업무처리에 별도 소속기관이 설치·운영되는 사무

위 표에서 보는 바와 같이 59개 기능 중 업무량이 미미한 단순 사무가 30개 기능, 상시업무량이 발생하는 단순 사무가 4개 기능, 업무처리에 현장집행업무가 수반되는 사무가 24개 기능, 업무처리에 별도 소속기관이 설치·운영되는 사무가 1개 기능으로 나타났다. 이러한 사무유형 분류에 따라 소요인력을 추정해 보면, 업무량이 미미한 단순 사무에 총 308명, 상시업무량이 발생하는 단순 사무에 총 415명, 업무처리에 현장집행업무가 수반되는 사무에 총 785명, 업무처리에 별도 소속기관이 설치·운영되는 사무에 총 113명이 소요되는 것으로 나타났다.

<표 11> 사무유형별 소요인력 추정

사무유형	전국 (제주제외)	특별/ 광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
단순(①-1)	308	111	28	16	20	14	12	10	10
단순(①-2)	415	140	65	17	17	13	11	8	9
현장집행(②)	785	247	110	32	33	24	20	14	14
기구신설(③)	113	42	16	6	8	4	3	2	2
사무유형	도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
단순(①-1)	197	43	23	14	17	13	23	30	34
단순(①-2)	275	25	33	14	41	10	35	49	67
현장집행(②)	538	95	63	28	77	20	66	97	92
기구신설(③)	71	9	8	4	6	3	6	13	22

주: ① 단순사무(①-1: 업무량 미미, ①-2: 상시업무량 발생) ② 업무처리에 현장집행업무가 수반되는 사무

③ 업무처리에 별도 소속기관이 설치·운영되는 사무

이 중 단순사무를 제외한 현장집행업무 수반 사무와 별도 소속기관 설치·운영 사무에 대해서는 지방이양에 따른 추가 소요인력에 대한 지원이 필요하다고 볼 수 있다.

2. 인건비 추계

1) 시·도별 소요 인건비 추계

기관위임사무 수행에 소요된 업무량 자료에 기초하여 시·도별 인건비를 추계한 결과는 다음과 같다.

산하 기초자치단체가 수행하는 기관위임사무를 모두 포함하여 시·도별로 기관위임사무를 수행하는데 소요되는 인건비를 추계해 보면, 제주도를 제외하고 전국적으로는 약 690억원으로 나타나고 있다. 이 중 특별시와 광역시에서 약 239억원이 소요되고 있는 것으로 나타나고 있으며, 도지역에는 약 452억원이 소요되는 것으로 나타났다. 평균적으로도 도지역이 특별시·광역시 지역보다 기관위임사무 수행에 더 많은 인건비가 소요되고 있는 것으로 나타났다.

<표 12> 시·도별 총소요 인건비(산하 기초자치단체 포함)

(단위: 천원)

전국 (제주제외)	특별/광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
69,024,963	23,850,229	9,298,004	3,159,727	3,670,615	2,487,723	2,063,319	1,557,082	1,613,758
도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
45,174,734	7,107,597	5,311,997	2,622,275	6,069,898	2,059,241	5,506,959	7,817,874	8,678,894

2) 위임형태별 소요 인건비 추계

국가로부터 시·도로 위임된 50개 기능의 경우 전국적으로 약 121억원의 인건비가 소요되는 것으로 나타났으며, 시·도에 위임된 기관위임사무가 시·군·자치구로 재위임된 기능을 수행하는 데는 전국적으로 약 474억원의 인건비가 소요되는 것으로 나타났고, 국가로부터 시·군·자치구로 직접 위임된 9개 기능의 경우 전국적으로 약 95억원의 인건비가 소요되는 것으로 나타났다. 세 가지 유형 모두 특별시·광역시 보다는 도 지역의 인건비 소요가 훨씬 많은 것으로 추정되었다.

<표 13> 위임형태별 소요 인건비

(단위: 천원)

위임형태	전국 (제주제외)	특별/광역시	도 (제주제외)
시도 위임사무	12,068,304	5,199,600	6,868,703
시군구 재위임사무	47,442,209	17,691,598	29,750,611
시군구 직접위임사무	9,514,451	959,031	8,555,420

3. 경상비 추계

1) 시·도별 경상비 추계

기관위임사무 수행에 소요된 업무량 자료에 기초하여 시·도별 경상비를 추계한 결과는 다음과 같다.

산하 기초자치단체가 수행하는 기관위임사무를 모두 포함하여 시·도별로 기관위임사무를 수행하는데 소요되는 경상비를 추계해 보면, 제주도를 제외하고 전국적으로는 약 226억원으로 나타나고 있다. 이 중 특별시와 광역시에서 약 79억원이 소요되고 있는 것으로 나타나고 있으며, 도지역에는 약 147억원이 소요되는 것으로 나타났다. 평균적으로도 도지역이 특별시·광역시 지역보다 기관위임사무 수행에 훨씬 많은 경상비가 소요되고 있는 것으로 나타났다.

<표 14> 시·도별 총소요 경상비(산하 기초자치단체 포함)

(단위: 천원)

전국 (제주제외)	특별/광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
22,601,405	7,866,821	1,792,584	1,219,969	1,618,921	983,632	875,411	705,886	670,418
도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
14,734,584	1,665,379	1,720,294	791,966	2,088,942	594,342	1,743,855	2,726,062	3,403,745

2) 위임형태별 소요 경상비 추계

국가로부터 시·도로 위임된 50개 기능의 경우 전국적으로 약 38억원의 경상비가 소요되는 것으로 나타났으며, 시·도에 위임된 기관위임사무가 시·군·자치구로 재위임된 기능을 수행하는데는 전국적으로 약 167억원의 경상비가 소요되는 것으로 나타났고, 국가로부터 시·군·자치구로 직접 위임된 9개 기능의 경우 전국적으로 약 41억원의 경상비가 소요되는 것으로 나타났다. 세 유형 모두 특별시·광역시 지역이 도 지역보다 경상비 소요가 훨씬 많은 것으로 추정되었다.

<표 15> 위임형태별 소요 경상비

(단위: 천원)

위임형태	전국 (제주제외)	특별/광역시	도 (제주제외)
시도 위임사무	3,815,133	2,745,253	1,069,880
시군구 재위임사무	14,724,970	4,611,254	10,113,716
시군구 직접위임사무	4,061,302	510,314	3,550,988

4. 사업비 추계

1) 시·도별 사업비 추계

기관위임사무 수행에 소요되는 시·도별 사업비를 추계한 결과는 다음과 같다.

산하 기초자치단체가 수행하는 기관위임사무를 모두 포함하여 시·도별로 기관위임사무를 수행하는데 소요되는 사업비를 추계해 보면, 제주도를 제외하고 전국적으로는 약 167억원으로 나타나고 있다. 이 중 특별시와 광역시에서 약 69억원이 소요되고 있는 것으로 나타나고 있으며, 도지역에는 약 98억원이 소요되는 것으로 나타났다. 평균적으로도 도지역이 특별시·광역시 지역보다 기관위임사무 수행에 더 많은 사업비가 소요되고 있는 것으로 나타났다.

<표 16> 시·도별 총소요 사업비(산하 기초자치단체 포함)

(단위: 천원)

전국 (제주제외)	특별/광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
16,704,994	6,942,420	691,791	1,010,594	1,212,049	1,089,737	852,308	852,308	1,233,633
도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
9,762,574	5,435,857	861,530	398,389	108,751	316,029	507,814	1,973,721	160,484

한편 기관위임사무가 지방이양되어 자치사무화 될 경우, 사업비에서 지방비로 충당되고 있는 부분이 국가에서 지원되지 않는다고 할 경우, 이양되어야 할 사업비는 감소할 수 있다. 이렇게 지방비로 투입되고 있는 사업비를 제외하고 시·도별로 기관위임사무를 수행하는데 순수하게 소요되는 국비사업비를 추계해 보면, 제주도를 제외하고 전국적으로는 약 39억원으로 나타나고 있다. 이 중 특별시와 광역시에 약 8.5억원의 국비사업비가 소요되고 있는 것으로 나타나고 있으며, 제주도를 제외한 도지역에는 약 30억원의 국비사업비가 소요되는 것으로 나타났다. 역시 평균적으로도 도지역이 특별시·광역시 지역보다 기관위임사무 수행에 훨씬 많은 국비사업비가 소요되고 있는 것으로 나타났다.

<표 17> 지방비로 투입된 사업비를 제외한 시·도별 국비사업비(산하 기초자치단체 포함)

(단위: 천원)

전국 (제주제외)	특별/ 광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
3,856,418	851,751	112,434	114,128	172,872	137,206	67,972	67,972	179,166
도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
3,004,666	1,654,631	257,010	134,238	49,130	112,868	158,122	557,026	81,642

2) 위임형태별 사업비 추계

국가로부터 시·도로 위임된 50개 기능 중 사업비가 소요되는 것은 4개 기능에 불과하고, 전국적으로 약 75억원의 사업비가 소요되는 것으로 나타났으며, 특별시·광역시 지역이 도 지역보다 사업비 소요가 많은 것으로 추정되었다. 이는 도지역에서는 사업비가 안 들어가나 광역시 지역에서는 사업비가 소요되는 기능으로 인한 현상이다. 이러한 현상은 재위임 상태의 차이에도 기인하는 것이다. 시·도에 위임된 기관위임사무가 시·군·자치구로 재위임된 기능을 수행하는데는 전국적으로 약 92억원의 사업비가 소요되는 것으로 나타났으며, 특별시·광역시 보다는 도 지역 산하 기초자치단체에서의 경상비 소요가 훨씬 많은 것으로 추정되었다.

<표 18> 위임형태별 소요 사업비

(단위: 천원)

위임형태	전국 (제주제외)	특별/광역시	도 (제주제외)
시도 위임사무	7,464,198	5,805,637	1,658,561
시군구 재위임사무	9,240,796	1,136,783	8,104,013

한편 지방비로 투입되고 있는 사업비를 제외하고 시·도위임사무를 수행하는데 순수하게 소요되는 국비사업비를 추계해 보면, 전국적으로 2개 기능에 14억원 정도의 국비사업비가 소요되는 것으로 조사되었으며, 지방비로 투입되고 있는 사업비를 제외하고 시군구 재위임사무를 수행하는데 순수하게 소요되는 국비사업비를 추계해 보면, 전국적으로 2개 기능에 25억원 정도의 국비사업비가 소요되는 것으로 조사되었다.

<표 19> 위임형태별 소요 사업비(지방비로 투입된 사업비 제외시)

(단위: 천원)

위임형태	전국 (제주제외)	특별/광역시	도 (제주제외)
시도 위임사무	1,362,950	520,266	842,683
시군구 재위임사무	2,493,468	331,485	2,161,983

국가로부터 시·군·자치구로 직접 위임된 9개 기능의 경우에는 사업비가 소요되는 기능이 하나도 없는 것으로 조사되었다.

5. 총 소요 경비의 추계

1) 시·도별 총소요 경비 추계

이상에서 분석한 인건비, 경상비, 사업비를 모두 합하여 기관위임사무 수행에 소요되는 시·도별 총경비를 추계한 결과는 다음과 같다.

산하 기초자치단체가 수행하는 기관위임사무를 모두 포함하여 시·도별로 기관위임사무를 수행하는데 소요되는 총경비를 추계해 보면, 제주도를 제외하고 전국적으로는 약 1,141억원으로 나타나고 있다. 이 중 특별시와 광역시에서 약 442억원이 소요되고 있는 것으로 나타나고 있으며, 도지역에는 약 698억원이 소요되는 것으로 나타났다. 평균적으로도 도지역이 특별시·광역시 지역보다 기관위임사무 수행에 더 많은 경비가 소요되고 있는 것으로 나타났다. 이는 광역자치단체로 위임된 사무가 기초자치단체로 재위임되는 경향이 있고, 도 지역이 특별시·광역시 지역에 비해 산하 기초자치단체의 수가 많아, 재위임 사무를 처리하는데 소요되는 경비가 많기 때문인 것으로 추정된다.

<표 20> 시·도별 총소요 경비(산하 기초자치단체 포함)

(단위: 천원)

전국 (제주제외)	특별/ 광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
114,066,520	44,216,587	11,782,379	6,533,300	8,889,117	5,301,327	4,471,402	3,532,564	3,706,497
도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
69,849,933	14,370,656	7,896,757	3,810,859	8,267,591	2,969,721	7,728,816	12,562,410	12,243,123

만일 지방비로 투입되었던 사업비에 대해서 국비에서 지원이 되지 않는다면, 기관위임사무의 지방이양에 따른 비용 추계에는 국비사업비만 포함되어야 할 것이다. 이렇게 지방비로 투입된 사업비를 모두 제외하고 시·도별로 기관위임사무를 수행하는데 소요되는 경비를 추계해 보면, 제주도를 제외하고 전국적으로는 약 1,010억원으로 나타나고 있다. 이 중 특별시와 광역시에 약 381억원의 경비가 소요되고 있는 것으로 나타나고 있으며, 제주도를 제외한 도지역에는 약 629억원의 경비가 소요되는 것으로 나타났다. 역시 평균적으로도 도지역이 특별시·광역시 지역보다 기관위임사무 수행에 훨씬 많은 경비가 소요되고 있는 것으로 나타났다.

<표 21> 지방비가 투입된 사업비를 제외한 시·도별 순소요 경비(산하 기초자치단체 포함)

(단위: 천원)

전국 (제주제외)	특별/ 광역시	서울	부산	대구	인천	대전	광주	울산
100,987,533	38,125,919	11,203,023	5,636,834	7,849,941	4,348,797	3,687,066	2,748,229	2,652,030
도 (제주제외)	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남
62,861,615	10,409,430	7,279,390	3,543,816	8,218,461	2,763,657	7,393,622	11,088,957	12,164,281

3) 위임형태별 총소요 경비 추계

국가로부터 시·도로 위임된 50개 기능의 경우 전국적으로 약 223억원의 경비가 소요되는 것으로 나타났으며, 시·도에 위임된 기관위임사무가 시·군·자치구로 재위임된 기능을 수행하는데는 전국적으로 약 781억원의 총소요 경비가 소요되는 것으로 나타났고, 국가로부터 시·군·자치구로 직접 위임된 9개 기능의 경우 전국적으로 약 127억원의 총경비가 소요되는 것으로 나타났다. 세 유형 모두 특별시·광역시보다는 도 지역의 경비 소요가 훨씬 많은 것으로 추정되었다.

<표 22> 위임형태별 총소요 경비

(단위: 천원)

위임형태	전국 (제주제외)	특별/광역시	도 (제주제외)
시도위임사무	23,347,635	13,750,491	9,597,144
시군구 재위임사무	77,309,292	28,996,752	48,312,541
시군구 직접위임사무	13,409,593	1,469,344	11,940,249

지방비로 투입된 사업비를 모두 제외하고 시·도위임사무를 수행하는데 소요되는 경비를 추계해 보면, 국가로부터 시·도로 위임된 50개 기능의 경우 제주도를 제외하고 전국적으로 약 172억원의 경비가 소요되는 것으로 나타났으며, 특별시·광역시와 도 지역의 경비 소요가 비슷한 것으로 추정되었다. 지방비로 투입된 사업비를 모두 제외하고 시·도에 위임된 기관위임사무가 시·군·자치구로 재위임된 기능을 수행하는데는 전국적으로 약 703억원의 총소요 경비가 소요되는 것으로 나타났으며, 특별시·광역시 보다는 도 지역 산하 기초자치단체에서의 경비 소요가 월등히 많은 것으로 추정되었다.

<표 23> 위임형태별 총소요 경비(지방비로 투입된 사업비 제외시)

(단위: 천원)

위임형태	전국 (제주제외)	특별/광역시	도 (제주제외)
시도위임사무	17,246,386	8,465,120	8,781,266
시군구 재위임사무	70,331,554	28,191,454	42,140,100
시군구 직접위임사무	13,409,593	1,469,344	11,940,249

VI. 분석 및 함의

이상의 분석 결과를 통해 확인할 수 있는 사항은 다음과 같다.

첫째, 일괄이양대상으로 결정된 기관위임사무는 극히 일부를 제외하고는 과태료 부과, 허가, 지정 및 해제 등의 사무로 사업비가 수반되지 않는 사무라는 것이다. 일괄이양대상인 기관위임사무 수행에 소요되는 총 경비의 61%가 인건비라는 사실은 기관위임사무의 지방이양이 지방자치단체의 자치권을 획기적으로 신장시키지는 못할 것임을 암시해주고 있다. 이러한 결과는 2007년 행정자치부 지방분권지원단의 국가사무 지방이양에 따른 행재정수요 분석결과와도 일맥상통하는 것인데, 이 역시 인허가, 신고, 보고 등의 관리사무로서 행재정수요량이 많지 않은 것으로 판단되었다.

둘째, 일부 기관위임사무의 경우, 그 사무가 이양됨으로써, 관련된 국가 직접 수행사무가 부가적으로 지방자치단체에 이양되어야 할 필요성이 제기된다. 예컨대, 환경범죄단속에 관한 사무의 경우, 지방자치단체에 그 기능이 위임되어 있으면서 동시에 중앙정부에서도 동일한 기능을 수행하고 있다. 현재 4개 유역환경청에 총 57명(한강유역환경청 18명, 낙동강유역환경청 15명, 금강유역환경청 12명, 영산강유역환경청 12명)의 환경감시단을 운영하고 있는데, 이러한 인력이 지방으로 이관될 필요가 있다. 이렇게 단순히 기능 차원의 이양이 아니라 기관 차원의 이양이 발생할 경우에는 지방자치단체에서 새로운 기구의 신설에 따라 총무기능에 대한 인력 순증이 필요해진다.

셋째, 광역자치단체에서 기초자치단체로의 재위임 여부에 따라 기관위임사무의 지방이양에 따른 소요인력과 비용이 크게 달라지고 있다는 점이다. 시도위임사무에 소요되는 인력에 비해 시군구 재위임사무에 소요되는 인력이 4.6배 더 많았고, 시도위임사무 수행에 소요되는 비용에 비해 시군구 재위임사무 수행에 소요되는 비용이 3.3배가 더 들어가고 있었다. 특히, 이러한 현상은 특별시, 광역시 지역보다는 도지역에서 심했는데, 특별시, 광역시 지역에서는 시도위임사무에 소요되는 인력에 비해 시군구 재위임사무에 소요되는 인력이 3.9배 더 많았고, 시도위임사무 수행에 소요되는 비용에 비해 시군구 재위임사무 수행에 소요되는 비용이 2.1배가 더 들어가고 있었던데 반해, 도 지역에서는 시도위임사무에 소요되는 인력에 비해 시군구 재위임사무에 소요되는 인력이 5.1배 더 많았고, 시도위임사무 수행에 소요되는 비용에 비해 시군구 재위임사무 수행에 소요되는 비용이 5배가 더 들어가고 있었다. 따라서, 기관위임사무의 지방이양과 더불어 광역자치단체와 기초자치단체 간 사무배분에 대한 정비도 함께 고려되어야 한다.

넷째, 기관위임사무의 지방이양은 중앙정부에서 수행하던 국가사무를 지방자치단체로 넘겨주는 것이 아니라 국가에서 자치단체로 위임하여 처리하던 사무를 자치단체의 사무로 이양하는 것을 의미한다. 그에 따라 지방자치단체에게 새로운 사무를 추가하는 방식이 아니라 지방자치단체에서 수행하고 있는 기관위임사무를 자치사무로 전환하는 형식을 취하게 된다. 따라서, 기관위임사무의 이양에 있어서 재원과 인력의 이양을 연계해야 하는 문제와 더불어 감사․감독관련 사무의 변화를 고려해야 하는 이유도 여기에 있다. 국가의 사무 중에서 처리비용과 효율성 등을 고려하여 중앙정부가 자치단체의 장에게 위임하여 처리하는 사무가 기관위임사무인데, 규정상 기관위임사무의 처리에 소요되는 비용은 국가에서 부담하도록 되어 있다. 이와 더불어 기관위임사무는 원칙적으로 국가의 사무이고, 최종적인 책임 또한 국가에서 져야 하므로 기관위임사무에 대한 감사감독권한도 중앙정부에게 있고, 지방의회 등에서는 관여할 수 없게 되어 있다. 실제로 중앙정부는 기관위임사무에 대하여 합법성과 적정성을 확보하기 위해 감사 및 감독권을 행사하고 있다. 그러나 기관위임사무의 지방이양에 따라 그에 대한 권한과 책임도 자치단체로 넘어가게 되므로 중앙정부의 감사감독권이 축소되거나 없어지게 될 것이다. 이러한 점에 착안하여 기관위임사무의 지방이양(기관위임사무의 자치사무 전환)에 따른 감사․감독관련 사무의 변동이 요구된다.

마지막으로 본 연구의 한계는 추계작업에 있다. 앞에서 기술했듯이 시간과 예산상의 제약으로 지방자치단체를 전수조사한 것이 아니라, 유형별 대표 자치단체를 선정하여 표본조사한 결과를 토대로 전체 자치단체에 대한 추계를 하였다는 점이다. 따라서, 본 연구에서는 실제 재위임 여부와 상관없이 광역시의 경우 각 기능별 재위임 상태는 표본조사 대상인 대구광역시의 실태와 동일한 것으로 간주하였으며, 경기도를 제외한 도의 경우 표본조사 대상인 충청남도와 경상남도의 기능별 재위임 상태에 기초한 평균치와 동일한 것으로 간주하였다. 그러나, 광역자치단체로부터 기초자치단체로 재위임된 기능은 광역자치단체별로 통일된 것이 아니므로, 본 연구에서 표본조사 지역으로 선정된 광역자치단체의 재위임 기능 자료를 가지고 여타 광역자치단체에 확대 적용하는 것은 오차가 있을 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 각 기능별로 각각의 광역자치단체에 대해 재위임 여부를 판단하여 확대 적용하는 것은 매우 복잡한 과정일 뿐 아니라, 표본 조사의 대상이 된 광역자치단체에서 기초자치단체로 재위임 되지 않은 기능에 대해서는 해당 기능에 대한 기초자치단체의 자료가 없으므로 원천적으로 확대 적용이 불가능해진다. 따라서 보다 정확한 추계작업을 위해서는 전수조사가 요구되며, 이것이 힘들 경우에는 최소한 16개 광역자치단체에 대한 전수 조사와 광역자치단체별 기초자치단체로의 재위임 실태를 반영하는 기초자치단체 표본조사가 필요하다고 본다.

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홍준현(洪準賢): 미국 University of Pittsburgh에서 행정학 박사학위(논문: Dispersal of Public Housing in the U.S.: An Analysis of Intra- and Inter-Metropolitan Variations in the Location of Public Housing, 1995)를 취득하고, 현재 중앙대학교 공공인재학부 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 지방자치, 도시정책, 정책분석 등이고, 최근 저서와 논문으로는 <다산의 행정개혁: 현대적 해석과 평가>(공저, 대영문화사, 2010), “원전입지가 지역경제에 미치는 효과”(공저, 정책분석평가학회보, 2010), "혁신 확산을 위한 지방행정 혁신역량에 대한 평가"(지방정부연구, 2009), “방범용 CCTV의 범죄예방 효과분석을 통한 범죄예방정책의 방향"(공저, 한국정책과학학회보, 2008) 등이 있다.

<E-Mail: jhhong@cau.ac.kr / 논문접수일: 2010. 9. 3 / 심사개시일: 2010. 9. 21 / 심사완료일: 2010. 10. 27>

부록 1. 지방이양대상 기관위임사무 목록

<표 A-1> 시‧도로 이양이 결정된 기관위임사무

이양 부처	기능 사무명(단위사무 수)	근거 법령
환경부	지정폐기물‧의료폐기물 관리에 관한 사무 (25개 단위사무)	폐기물관리법
환경부	수질개선부담금 부과‧징수 등에 관한 사무 (3개 단위사무)	먹는물관리법
환경부	유독물영업에 관한 사무 (12개 단위사무)	유해화학물관리법
환경부	수질 및 수생태계 보전에 관한 사무 (32개 단위사무)	수질및수생태계보전에관한법률
환경부	사업장 등의 대기오염물질 배출 규제에 대한 사무 (20개 단위사무)	대기환경보전법
환경부	수도사업자에 대한 인가 등에 관한 사무 (6개 단위사무)	수도법
환경부	상수원보호구역의 지정 등에 관한 사무 (1개 단위사무)	수도법
환경부	공공하수도시설의 개선이나 그 밖에 필요한 조치의 명령에 관한 권한 (1개 단위사무)	하수도법
환경부	환경범죄단속에 관한 사무 (5개 단위사무)	환경범죄단속에관한특별조치법
환경부	잔류성유기오염물질 관리에 관한 사무 (11개 단위사무)	잔류성유기오염물질관리법
환경부	자원절약과 재활용 촉진에 관한 과태료의 부과 및 징수 (1개 단위사무)	자원의절약과재활용촉진에관한법률
환경부	순환골재의 사용에 관한 권고 및 시정조치에 관한 권한 (1개 단위사무)	건설폐기물의재활용촉진에관한법률
국토해양부	철도차량운행안전 및 철도 보호에 관한 사무 (5개 단위사무)	철도안전법
국토해양부	도시관리계획의 결정 및 실효고시 (2개 단위사무)	개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법
국토해양부	건축사업무의 신고 등에 관한 사무 (9개 단위사무)	건축사법
국토해양부	시설용량이 1일 1만톤 이하인 공업용수도사업의 인,허가 등에 관한 사무 (3개 단위사무)	수도법
국토해양부	선박안전 과태료의 부과·징수(1개 단위사무)	선박안전법
국토해양부	도시철도사업에 대한 사무 (9개 단위사무)	도시철도법
국토해양부	감리원에 대한 업무정지 및 과태료 부과 (2개 단위사무)	건설기술관리법
국토해양부	주택건설사업계획 승인 등에 관한 사무 (8개 단위사무)	주택법
국토해양부	해양보호구역에서의 행위제한 지도‧단속 등에 관한 사무 (3개 단위사무)	해양생태계의보전및관리에관한법률
국토해양부	건설등록 ·시정명령 등에 관한 사무(16개 단위사무)	건설산업기본법
국토해양부	5제곱킬로미터 미만 도시관리계획‧구역지정 등에 관한 사무 (5개 단위사무)	국토의계획및이용에관한법률
지식경제부	국가산업단지의 입주기업 또는 지원기관에 대한 과태료 부과‧징수 (1개 단위사무)	산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률
지식경제부	광업권 및 조광권에 관한 사무(15개 단위사무)	광업법
지식경제부	설계감리자에 대한 확인에 관한 사무 (1개 단위사무)	전력기술관리법
지식경제부	수출을 목적으로 하는 안전인증대상 전기용품 확인 사무 (2개 단위사무)	전기용품안전 관리법
지식경제부	광업의 정지명령 등에 관한사무 (5개 단위사무)	석탄산업법
지식경제부	도시가스사업 관련 사무 (11개 단위사무)	도시가스사업법
지식경제부	에너지 관리자 과태료 부과 (1개 단위사무)	에너지이용 합리화법
지식경제부	전기사업에 관한 사무 (10개 단위사무)	전기사업법
지식경제부	품질경영 및 공산품안전관리 위반자 과태료 부과 (1개 단위사무)	품질경영 및 공산품안전관리법
지식경제부	부생연료유판매(석유제품판매업)등록, 석유제품의 품질검사 등에 관한 사무 (9개 단위사무)	석유및석유대체연료사업법
지식경제부	대외무역진흥 및 공정거래 확립에 관한사무 (3개 단위사무)	대외무역법
농림수산식품부	지방자치단체가 보조한 사업과 관련된 업무에 대한 감사 및 보고의 수리와 그 결과에 따른 필요한 조치 권한 (1개 단위사무)	농업협동조합법
농림수산식품부	지방자치단체가 보조한 사업과 관련된 업무에 대한 감독권한 (1개 단위사무)	수산업협동조합법
농림수산식품부	부표등 과태료의 부과 ·징수 (1개 단위사무)	어장관리법
농림수산식품부	영어조합법인의 해산청구 (1개 단위사무)	수산업법
산림청장	보전산지지정해제에 관한 사무 (1개 단위사무)	산지관리법
산림청장	산지전용허가 등의 사무 (5개 단위사무)	산지관리법
산림청장	대체산림자원조성비 부과 징수 등에 관한 사무 (2개 단위사무)	산지관리법
산림청장	사방지의 지정 및 해제에 관한 사무 (3개 단위사무)	사방사업법
산림청장	수목원조성에 관한 사무 (4개 단위사무)	수목원조성 및 진흥에 관한 법률
산림청장	토석채위 허가 등에 관한 사무 (3개 단위사무)	산지관리법
보건복지가족부	사회복지법인의 허가 등 관리에 관한 사무 (10개 단위사무)	사회복지사업법
보건복지가족부	보수교육의 실시에 관한 권한 (1개 단위사무)	영유아보육법
기획재정부	가격표시의무자 지정‧보고‧명령 및 검사 등에 관한 사무 (5개 단위사무)	물가안정에관한법률
중소기업청	지역신용보증재단에 관한 사무 (3개 단위사무)	지역신용보증재단법
통계청	지방자치단체의 소속 공무원을 통계청소관 국가세입·세출에 관한 사무를 관장하는 재무관·지출관·분임재무관 및 분임지출관으로의 위임 및 임명과 그 위임 및 임명에 갈음하는 관직의 지정에 관한 권한 (1개 단위사무)	국고금관리법
소방재청	국가기술자격의 취소 등에 관한 사무 (2개 단위사무)	국가기술자격법

<표 A-2> 시·군·자치구로 이양이 결정된 기관위임사무

이양 부처	기능 사무명(단위사무 수)	근거 법령
국토해양부	연안습지보전에 관한 사무 (6개 단위사무)	습지보전법
지식경제부	LPG연료사용제한위반자 과태료 부과 (1개 단위사무)	액화석유가스의 안전관리및사업법
농림수산식품부	어업면허 또는 어업허가 (1개 단위사무)	어장관리법
농림수산식품부	어선의 건조·개조의 중지명령과 어선 또는 어선설비의 제거명령 (1개 단위사무)	어선법
산림청	보전산지지정해제에 관한 사무 (1개 단위사무)	산지관리법
산림청	산지전용허가 등의 사무 (7개 단위사무)	산지관리법
산림청	대체산림자원조성비 부과‧징수 등에 관한 사무 (2개 단위사무)	산지관리법
산림청	복구 등의 사무 (11개 단위사무)	산지관리법
산림청	토석채위 허가 등에 관한 사무 (3개 단위사무)	산지관리법

부록 2. 표본조사 대상 지역 자료에 대한 자치단체별 추정치 작성시 적용할 비율 계수

광역시 산하 군의 경우 표본조사 대상 지역인 대구광역시 달성군의 소요 인력을 통해 여타 광역시 산하 군에 대한 소요 인력 추정 비율을 산출하여야 하는데, 이 때 여타 광역시 산하 군에 적용할 비율계수는 다음 표와 같다.

<표 A-3> 광역시 소속 군 소요인력 및 비용 추정 계수

	대구 달성군	부산 기장군	인천 강화군	인천 옹진군	울산 울주군
Z 값의 평균	0.82	-0.39	0.24	-1.18	0.99
Z 분포상의 면적	0.79	0.35	0.41	0.12	0.84
대구 달성군에 대한 비율		0.44	0.51	0.15	1.06

인구 50만 이상 시의 경우 표본조사 대상 지역인 경기도 부천시와 충청남도 천안시의 평균 소요 인력을 통해 여타 도의 인구 50만 이상 시 중 대표 시에 대한 소요 인력 추정 비율을 산출하여야 하는데, 이 때 여타 도의 인구 50만 이상 시 중 대표 시에 적용할 비율계수는 다음 표와 같다.

<표 A-4> 인구 50만 이상 시 소요인력 추정 계수

	경기 부천시	충남 천안시	충북 청주시	전북 전주시
Z 값의 평균	0.68	0.15	-0.47	-0.36
Z 분포상의 면적	0.75	0.56	0.32	0.36
경기 부천시와 충남 천안시의 평균에 대한 비율			0.49	0.55

주: 강원, 전남, 경북에는 인구 50만 이상의 시가 없으며, 경남 창원시는 도농복합형태의 시 유형에 포함시켰음.

인구 50만 이하 일반시의 경우 표본조사 대상 지역인 경기도 구리시와 경상남도 진해시의 평균 소요 인력을 통해 여타 도의 인구 50만 이하 일반시 중 대표 시에 대한 소요 인력 추정 비율을 산출하여야 하는데, 이 때 여타 도의 인구 50만 이하 일반시 중 대표 시에 적용할 비율계수는 다음 표와 같다.

<표 A-5> 인구 50만 이하 일반시 소요인력 추정 계수

	경기 구리시	경남 진해시	강원 동해시	전남 목포시
Z 값의 평균	-0.34	0.03	-0.30	0.61
Z 분포상의 면적	0.37	0.51	0.38	0.73
경기 구리시와 경남 진해시의 평균에 대한 비율			0.75	1.42

주: 충북, 충남, 전북, 경북에는 인구 50만 이하 일반시가 없음.

도농복합형태의 시의 경우 표본조사 대상 지역인 경기도 파주시와 충청남도 논산시, 경상남도 김해시의 평균 소요 인력을 통해 여타 도의 도농복합형태의 시 중 대표 시에 대한 소요 인력 추정 비율을 산출하여야 하는데, 이 때 여타 도의 도농복합형태의 시 중 대표 시에 적용할 비율계수는 다음 표와 같다.

<표 A-6> 도농복합형태의 시 소요인력 추정 계수

	경기 파주시	충남 논산시	경남 김해시	강원 강릉시	충북 청주시	충북 제천시	경북 김천시	전북 김제시	전남 나주시
Z 값의 평균	0.35	-0.60	0.91	0.44	0.36	-0.39	0.47	-1.08	-0.45
Z 분포상의 면적	0.64	0.27	0.82	0.67	0.64	0.35	0.68	0.14	0.33
경기 파주시, 충남 논산시, 경남 김해시의 평균에 대한 비율				1.16	1.11	0.60	1.18	0.24	0.57

주: 충북에는 도농복합형태의 시가 청주시와 제천시밖에 없으므로 별도로 대표 기초자치단체를 선정하지 않았음.

군의 시의 경우 표본조사 대상 지역인 경기도 연천군과 충청남도 홍성군, 경상남도 하동군의 평균 소요 인력을 통해 여타 도의 군 중 대표 군에 대한 소요 인력 추정 비율을 산출하여야 하는데, 이 때 여타 도의 군 중 대표 군에 적용할 비율계수는 다음 표와 같다.

<표 A-7> 군 소요인력 추정 계수

	경기 연천군	충남 홍성군	경남 하동군	강원 영월군	충북 옥천군	경북 영덕군	전북 임실군	전남 보성군
Z 값의 평균	0.12	0.80	0.24	0.04	-0.53	0.07	-0.85	0.12
Z 분포상의 면적	0.55	0.79	0.59	0.52	0.30	0.53	0.20	0.55
경기 연천군, 충남 홍성군, 경남 하동군의 평균에 대한 비율				0.80	0.46	0.82	0.31	0.85