지역교육청 기능 재검토를 위한 초등학교 공문서 분석

: 사회적 네트워크 분석(Social Network Analysis) 방법의 적용*

* 이 논문은 한국지방교육연구센터에서 '한국 지방교육의 진단과 발전과제'의 주제로 개최한 학술대회(2010. 5. 7)에서 발표한 원고(‘지역교육청의 기능과 조직 개편방향’) 의 일부를 요약, 수정, 보완한 것임.

Analysing Official Documents of Elementary School to

Examine Functions of Local Education Authority:

Application of Social Network Analysis Method

최 영 출

박 수 정

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을) : 165～188

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이 연구는 초등학교의 공문서 분석을 통해서 초등학교에 대하여 관할 지역교육청이 수행하고 있는 기능상의 특징을 살펴보고 이를 기초로 하여 향후 지역교육청이 수행해야할 바람직한 기능설계를 위한 근거를 제공하고자 하는 것이다. 이를 위해서 그동안 행정기관의 기능분석에는 거의 사용되지 않았던 네트워크분석방법을 적용하였고, 이를 통해 의미 있는 결과를 얻었다. 초등학교의 공문서 분석 결과, 지역교육청은 단위학교에 대하여 교육과 연구를 지원하는 기능이 아니라 행정관리, 감독, 규제와 같은 행정적 기능을 수행하고 있으며, 국회나 외부기관에서 요구하는 각종 자료요청사항을 경유하여 전달해 주는 기능에 많이 치우쳐 있음을 알 수 있다. 이러한 기능은 향후에는 단위학교를 서비스 차원에서 지원해 주는 지원기능 중심으로 전환되어야 함을 제시해 준다고 할 수 있다.

주제어: 사회적 네트워크 분석, 지역교육청, 공문서 분석, 기능개편 방향

Ⅰ. 서론

지역교육청이 ‘시․도교육청의 하급행정기관’이라는 위상을 가지고 전국적으로  설립․운영된 것은 1991년부터이다. 서울과 부산 등에 ‘교육구청’이라는 이름의 하급교육행정기관이 1972년 이래로 설치된 바 있으나, 『지방교육자치에 관한 법률』이 1991년에 제정되어 교육자치제가 광역 단위에만 실시됨에 따라 전국적으로 지역교육청이 탄생하게 된 것이다. 몇 개의 시․군․구를 묶어 관할지역 내의 유치원과 초등학교, 중학교 등의 운영을 지도․감독하는 기능을 부여받은 지역교육청은 법규상 ‘하급교육청’(1991년), ‘지역교육청’(1998년)으로 호칭되면서 20년 가까이 그 기능을 수행해왔다.

2010년 9월 1일, 전국의 178개 지역교육청이 일제히 ‘교육지원청’으로 명칭이 변경되었다. 이것은 현 정부가 ‘지방교육자치의 내실화’를 주요 정책과제로 추진한 결과로, 지역교육청의 현장 지원 기능을 대폭 강화하겠다는 의지로 보여진다. 그러나 지역교육청의 기능이 대폭적으로 전환되지 않고, 위상과 인력구조를 그대로 유지하면서, 과연 ‘기능의 전환’을 제대로 이루어낼 수 있을지는 의문스럽다. 본 연구에서는 아직 기능상의 명확한 전환이 없는 상황에서 명칭만 바뀐 상태이기 때문에 여기서는 ‘지역교육청’이라는 명칭을 우선 사용하기로 한다.

지역교육청 기능 재검토를 위한 초등학교 공문서 분석: 사회적 네트워크 분석(Social Network Analysis) 방법의 적용

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을)

2000년을 전후하여 이러한 지역교육청의 역할과 기능에 대한 문제 제기가 이루어지기 시작했다. 지역교육청이 관리․감독기능 대신 장학기능을 강화해야 한다는 주장(유현숙, 2002; 최준렬, 1998)이 있었고, 학교지원 능력을 강화하기 위해 지역교육청의 학무조직을 ‘학교지원센터’로 개편하여 학교와 교원들의 수업을 지원하는 장학 본연의 역할만을 수행하도록 하는 방안도 제기되었다(김흥주 외, 2005). 반면 지역교육청이 관리기능과 장학기능을 축소하고 학교에서 필요로 하는 자료와 정보를 제공하고 연구를 지원하는 기능을 수행하는 ‘지역정보제공센터’ 내지 ‘지역연구센터’로의 개편(최준렬, 2003)이 제안되기도 했다. 이러한 주장들은 지역교육청이 시․도교육청과 단위 학교를 단순히 연결하는 중간 기능, 학교에 대한 관리․감독적 기능을 수행하는 것만으로는 효율적으로 기능을 수행하고 있다고 볼 수 없다는데 공통적으로 인식을 같이 하고 있다.

이러한 문제인식 하에서 본 연구는 첫째, 지역교육청이 관할 학교를 대상으로  수행하고 있는 기능들의 성격을 정확히 분석하는데 일차적 목적을 두며, 둘째, 기존의 기능분석에 대해서 지적되어 왔던 방법론적 한계를 보완하는데 이차적 목적을 둔다. 지금까지 지역교육청에 대한 기능분석이 전혀 없는 것은 아니나 방법론상으로 볼 때 기능분류에 있어서 주관성이 강하고, 개별 기능의 필요여부 중심으로 분석된 결과 수행기능의 전체적인 성격 검토가 어려운 점이 있다(김용학, 2004). 본 연구는 이러한 점을 감안하여, 기능분석을 위한 새로운 방법론으로서 사회적 네트워크 분석을 적용해 봄으로써 기존연구의 한계를 보완하고자 한다.

Ⅱ. 선행연구 검토 및 연구문제

지역교육청에 대한 새로운 기능의 제시는 현재 기능에 대한 진단과 분석을 기초로 하여 이루어진다. 지역교육청이 현재 어떠한 기능을 수행하고 있는가에 대한 분석은 대체로 두 가지 방법으로 이루어졌다. 지역교육청의 부서별 업무내용을 통해 기능을 파악하고(유현숙, 2002; 최준렬, 1998), 지역교육청 관계자에 대한 설문조사 등을 통해 기능을 파악하는 것이다(유현숙 외, 1999; 김흥주, 2005). 그런데 이러한 방법은 피상적이고 정확성이 떨어진다는 문제점이 있다. 또, 연구자의 주관적 의견이 강하게 반영되어 객관성을 확보하는데도 어렵다는 문제가 있다. 이것은 그동안 지역교육청에 대한 연구가 주로 지방교육행정체제의 거시적인 틀 속에서 부분적으로 논의되는 경우가 많았다는 점에도 원인이 있다. 즉, 시․도교육청-지역교육청-단위학교의 중층 구조 속에서 지역교육청의 기능이 일부 거론되는 정도였고, 그것도 대부분 규범적, 논리적 측면에서 지역교육청이 수행해야 할 기능과 취해야 할 구조에 대한 논의가 주를 이루었다.

최근 정부가 지역교육청의 기능 개편을 적극적으로 추진하고 교육계 내외의 주목을 받으면서, 지역교육청이 과연 어떠한 기능을 수행하고 있는가에 대하여 분석적인 연구가 이루어지고 있다. 최영출 외(2008)는 교육청에 근무하는 직원을 대상으로 AHP(Analytic Hierarchy Process) 조사를 실시하여 지역교육청이 현재 수행하고 있는 기능을 분석하였다. 지역교육청의 수행 기능은 내부 관련 기능이 33.3%, 외부 관련 기능이 66.7%로 나타났고, 내부 관련 기능 가운데 정책기획은 54.7%, 조직관리는 26.3%, 행정일반은 19.0%, 외부 관련 기능 가운데 지원서비스는 21.2%, 관리감독은 72.6%, 민원처리는 6.2%로 나타났다.

김민희(2009)는 2과 체제의 소규모 A 지역교육청의 전직원이 작성한 직무기술서를 분석하여 지역교육청이 수행하고 있는 기능을 분석하였다. 지역교육청의 전체 사무는 175개 세부 사무로 이루어지고, 이는 정책기획 13개, 조직관리 32개, 행정일반 46개, 지원서비스 55개, 관리감독 23개, 민원처리 6개로 나타났다. 지역교육청의 기능은 상위기관의 지시를 단순히 전달하는 기능에 그치고 있어 단위학교를 지원하는 역할이 미흡하고, 담당별·개인별로 업무 불균형이 큰 것으로 나타났다.

이러한 연구들을 통해서 지역교육청이 수행하는 기능이 대체적으로 파악되었고, 지역교육청의 기능 중에서 현재 가장 요구되는 단위학교 지원 기능은 미약하다는 사실을 부분적으로 파악할 수 있었다. 그러나 지역교육청의 기능에 대한 종합적인 분석은 아직 미진하고, 지역교육청과 단위 학교의 관계 속에서 그 기능이 명확하게 분석되었다고 보기는 어렵다. 특히, 지금까지 이루어진 연구들은 거의 공식적으로 홈페이지나 업무분장표에 나와 있는 자료들을 이용하고 나아가 교직원이나 학부모들에 대한 설문조사에 의존한 결과, 분석내용이 극히 주관적이라는 점이 한계로 지적된다. 아울러, 개별 수행 기능의 필요성 여부를 주관적으로 판단한 결과, 수행기능의 기관간 연관관계를 잘 파악하기 어렵고 그 결과 대안을 마련하는 데에도 큰 도움이 되지 못하다는 지적을 받아 왔다.

이러한 선행연구 상의 한계를 인식하고 지역교육청 기능분석을 개별적이 아니라 수행기능의 대상이 되는 기관과의 기능연관 관계 속에서 판단하고 분석할 수 있는 방법을 적용해 볼 필요성이 있다고 생각한다. 이를 위해서는 지역교육청이라는 행정기관의 기능수행 대상이 되는 기관, 즉 단위학교의 공문서를 기관관계 틀 속에서 분석해 봄으로써 좀더 입체적인 파악이 가능하다고 생각한다. 이러한 연구목적을 위해서 아래와 같은 두 가지 연구문제를 선정한다.

연구문제1: 단위학교가 주고 받는 공문서의 성격은 어떤 특징을 가지고 있는가?

연구문제2: 단위학교의 공문서 분석을 통해서 볼 때, 지역교육청이 수행하는 기능은 어떤 특징을 가지고 있는가?

III. 연구방법

1. 분석의 방향

지역교육청이 단위학교에 대하여 지원해 주는 기능을 분석하기 위해서는 업무분장표에 나와 있는 기능을 분석하거나 또는 지역교육청의 공문서를 분석해 보는 것이 간편한 방법이다. 공문서는 기능이 최종적으로 수행되는 근거이기 때문에 지역교육청이 접수, 생산하는 문서들의 내용을 분석해 보면 기능상의 문제점이나 특징을 발견할 수 있다. 이와는 달리, 오히려 지역교육청이 수행하는 기능의 주된 대상이 되는 단위학교에서 지역교육청으로부터 어떠한 공문을 수령하며, 회신하는 내용이 무엇인지를 역으로 추적해 보는 방식도 있을 수 있다. 이렇게 하게 되면, 지역교육청의 주된 지원대상이 되는 단위학교가 수행하는 기능 중 지역교육청의 기능뿐만 아니라 타 기관의 기능까지 종합적으로 분석해 봄으로써 오히려 단위학교에 대한 종합적 검토를 가능하게 해 줄 수 있다고 생각한다.

본 연구에서는 이 같은 시각에서 단위학교가 접수, 생산하는 공문서를 분석해 봄으로써 지역교육청 및 시․도교육청 그리고 다른 기관과의 관계를 모두 검토해 보고, 바람직한 단위학교 지원을 위한 기능재설계의 기초로 활용하는 방법을 택하기로 한다.

2. 분석방법과 절차

본 연구에서는 언어 네트워크 분석과 사회적 네트워크 분석(social network analysis) 방법을 공문서 분석에 적용하였다. 1단계에서는 분석자료인 접수공문과 발송공문 제목에 출현하는 단어의 빈도수와 주요 단어 사이의 언어 네트워크 분석을 통해 공문의 특성을 파악한다. 분석도구는 언어 네트워크 분석을 위한 소프트웨어인 『KrKwic』와 사회 네트워크 분석(Social Network Analysis)을 위한 소프트웨어인 『NetMiner』3.0 버전을 복합적으로 활용한다. KrKwic는 분석자료의 단어 빈도수 및 단어 사이의 행렬 네트워크 추출에 강점이 있으며, NetMiner는 구축한 행렬 네트워크의 가시화 및 정량화에 강점이 있다.

최근에는 우리나라에서 네트워크 분석방법이 다양하게 활용되고 있고(강재원, 2010; 김경미, 2010; 김재경, 2009; 이중만, 2010; 송영민, 2008; 심원섭, 2008, 오경석, 2009; 채종헌, 2009; 최영출, 2009; 최영출,  2010; 홍성호, 2009 등) 외국의 경우에도 다양한 분야에서 이 방법이 적용되고 있다 (Diramio, D., 2009; Kratke, S. 2002; Landry, R., Amara, N. & Lamara, M., 2002;  Lex, 2009; Omran, 3., 2007; Paul, 1964; Stern, M. & Fullerton, A., 2009)

분석을 위해서는 언어 네트워크에서 중요한 위치를 차지하는 단어를 중점적으로 고찰하며, 중요한 단어의 선택은 계량 지표의 하나인 연결 중앙성(degree centrality)을 활용한다. 연결 중앙성은 특정한 노드가 얼마나 많은 노드와 연계되어 있는가를 수식으로 정의하며, 연결 중앙성이 높은 노드를 흔히 허브로 지칭한다. 전체 노드 수를 #nodes라 할 때, 한 노드의 인접한 링크 수의 합계를 #nodes에서 1을 뺀 값으로 나누어 계산하며, 수식과 값의 산출 개념은 아래와 같다.

degree centrality of node =

식(1)

여기에서,

#nodes = 네트워크에서의 전체 노드 수

= 노드의 링크 수 (손동원, 2005: 99).

<표 1> 연결 중앙성 산출 개념

구분	A, C 노드	B 노드	기타 노드
weight of incident links	5	4	1
#nodes-1	12	12	12
연결 중앙성	0.4167	0.3333	0.0833

다음으로는, 접수․발송 기관에 대한 분석을 실시한다. 접수공문과 발송공문의 대상이 되는 발신 및 수신 기관의 유형화를 통해 어떠한 기관으로부터 공문이 접수되는가와 어떠한 기관으로 공문을 회신하는가를 파악한다. 이 과정에서 접수․발송 공문의 발신 및 수신 기관을 Input-Output 관계의 네트워크 지도로 나타내어 분석한다.

3. 분석자료

공문서 분석을 위해서는 청주 시내의 A 초등학교의 2009년 접수공문 5,361건과 발송공문 2,784건 가운데 분기별로 특정일을 발췌하여 분석한다. 2009년도의 모든 공문서 분석을 하는 것은 너무 많은 시간이 소요되므로, 분기를 나누고 각 분기별로 구분하여 8일간의 공문서 내용을 분석한다.

2009년 1사분기와 2사분기에는 1주차의 월요일과 화요일 등 이틀을, 3사분기와 4사분기는 3주차의 월요일과 화요일 이틀을 발췌하여 분석한다. 비록 약간의 차이는 있더라도 큰 범위 내에서는 대동소이하다고 가정한다. 이렇게 발췌한 결과 접수공문은 190건, 발송 공문은 65건이 포함되었다.

<표 2> 분석자료의 시간적 범위와 내용

구분	기간	접수공문	발송공문
2009년 3월 1주 월/화	3월 2일 - 3일	67건	27건
2009년 6월 1주 월/화	6월 1일 - 2일	20건	14건
2009년 9월 3주 월/화	9월 14일 - 15일	54건	11건
2009년 12월 3주 월/화	12월 14일 - 15일	49건	13건
합계		190건	65건

Ⅳ. 분석결과

1. 접수 및 발송 공문의 제목 분석

1) 접수공문의 분석

(1) 단어의 빈도분석 현황

공문분석 결과, 조사를 포함하여 661개의 단어가 사용되었다. 이 중에서 3회 이상 사용된 단어와 2회 사용된 단어가 전체의 약 20%(각각 10%)를 차지하고, 1회 사용된 단어가 전체의 80%를 차지한다. 실제 분석 과정에서는 의미가 없는 조사를 제외하고, “2009”, “2009학년도”와 같이 사실상 동일한 단어를 통합하여 빈도순으로 단어를 추출하였다.

주요 단어의 빈도 면에서 보면, 단어 “2009”가 56회로 가장 많이 사용되었으며, “알림” 48회, “안내” 41회, “제출” 및 “협조” 각각 18회, “통보” 14회, “요청” 13회, “개최”, “계획” 각각 11회, “2010” 10회 순으로 사용되었다. 이어서 “자료” 및 “학교급식” 각각 8회, “국회”, “요구자료”, “운영”, “의뢰”, “의원”, “철저” 각각 7회, “조사” 6회, “교사”, “송부”, “채용”, “추가”, “추진”, “학생”, “현황” 각각 5회 사용되었다. 5회 이상 사용된 단어 가운데 “알림”, “안내”와 같이 업무 부담이 상대적으로 경미할 것으로 유추되는 이미지의 단어에 비해, “제출”, “협조”, “요청”, “요구자료”, “의뢰”, “철저” 와 같이 업무 부담이 상대적으로 클 것으로 유추되는 이미지의 단어 빈도가 다수를 차지하였다.

교육과 연관된 이미지의 단어는 “교사”, “학생” 정도인데 반하여 “학교급식”, “국회”, “채용”, “송부”, “자료”, “현황”과 같은 행정조처 사항과 연관된 이미지의 단어가 많이 출현된 것이 특징이라고 할 수 있다. 아래 <그림 1>은 접수공문에 사용된 단어들의 빈도수를 그래프로 나타낸 것이다.

<그림 1> 접수공문에 사용된 주요 단어의 빈도수 그래프

주 : 3회 이상 사용된 단어를 대상으로 그래프로 나타냄

(2) 단어 사이의 언어 네트워크 분석

접수공문에 사용된 단어 가운데 2회 이상 사용된 단어를 대상으로 같은 공문에 출현한 단어 사이의 네트워크를 분석하였다. 의미가 없는 조사를 제외할 때, 2회 이상 사용된 단어는 116개에 해당하였다. 116개의 단어를 대상으로 (116 × 116) 행렬을 구축하여 네트워크 분석을 수행하였다. 네트워크 분석은 1차로 공문에 2회 이상 사용된 단어 사이의 네트워크 지도를 나타내고, 2차로 단어의 쌍 사이에 3회를 초과하여 같은 공문에 등장하는 단어 관계를 추출하여 네트워크 지도를 나타내었다. 1차 네트워크 분석에 이어 2차 네트워크 분석을 수행하는 이유는 지도의 복잡성을 완화하여 네트워크가 상징하는 의미를 적절하게 포착하기 위한 데에 있다.

□ 1차 분석 결과

1차 분석결과, 행렬에서 쌍으로 많이 나타나는 단어를 나열하면 (교육, 알림) 19회, (교육, 안내) 17회, (교육, 2009) 16회, (안내, 2009) 15회, (교육, 연수) 12회, (교육, 배부) 11회, (계획, 알림) 10회, (학생, 알림) 10회, (학교, 안내) 10회, (학교, 2009) 10회, (제출, 자료) 10회, (학교, 급식), (연수, 안내) 각각 9회, (계획, 2009), (의원, 제출), (요청, 협조), (교육, 요청) 각각 8회, (교육, 계획), (의원, 자료), (국회, 의원), (의원, 요구자료), (학교, 공모), (학교, 교육), (학교, 알림), (학교, 협조) 각각 7회이다.

개별 단어로는 교육, 2009, 학교, 알림, 안내, 협조, 계획, 연수, 학생, 제출, 자료, 요청, 교사, 운영, 학습, 2010, 조사, 급식, 지원, 예방, 신청, 결과, 철저, 통보, 의원 순으로 많은 쌍을 이루고 있다. 한편, 단어 사이의 네트워크는 1,798개의 링크로 이루어져 있다.

<그림 2> 접수공문의 언어 네트워크 지도, 1차 분석

<그림 3> 언어 네트워크에서 단어의 연결 중앙성 그래프, 1차분석

주 : 중앙에 위치할수록 연결 중앙성이 높음

□ 2차 분석 결과

2차 분석 결과, 크게 3가지의 클러스터가 출현하고 있다. 클러스터 A와 B는 비교적 단순하게 단어 사이의 연계관계가 확인되는 데 비해, 클러스터 C는 상대적으로 복잡할 뿐만 아니라 연결 중앙성이 높은 주요 단어들이 조합을 이루어 있어 단어 사이의 관계를 나누어 고찰할 필요성이 있다.

<그림 4> 접수공문의 언어 네트워크 지도, 2차 분석

주 : 2회 이상 출현한 노드 가운데, 노드와 노드 사이의 링크 수가 3을 초과하는 관계만을 남기고, 링크 수가 3 이하인 경우는 삭제함

클러스터 A는 국회~의원~제출~자료~요구자료의 조합에 의해 그룹화 된 경우로서, 국회의원으로부터 회신을 요구하는 공문의 수가 많다는 점을 나타내고 있다. 클러스터 A와 클러스터 B를 매개하는 단어인 “자료”의 인접 노드와 링크 사이의 관계만을 추출하여 나타낸 바, 국회의원의 요구자료는 조사시점인 당해연도(2009년)의 학교자료인 경우가 많다는 것을 나타낸다. 한편, 클러스터 B는 인사~발령의 조합에 의해 형성된 경우로서, 일반 행정의 한 유형으로 인사 발령을 통보하는 공문의 수가 많다는 점을 나타내고 있다.

<그림 5> 클러스터 A의 네트워크 지도

한편, 클러스터 C의 핵심어 가운데, 연결 중앙성이 높은 “교육”, “2009”, “학교”에 대한 네트워크 분석을 통하여 수신 공문의 특성을 파악하면 아래와 같다.

<그림 6> 언어 네트워크에서 단어의 연결 중앙성 그래프, 2차 분석

“교육”을 중심으로 한 네트워크에서 교사 또는 학생의 자질함양과 직접적으로 연관되는 단어로는 “지원”, “연수”, “학습”이 상호 연관되어 있는 클러스터를 들 수 있는데, 상대적으로 교사 또는 학생의 자질함양과 상대적으로 연관성이 적은 “교육계획”, “운영계획”, “알림”, “협조”, “요청” 과 같은 단어가 형성하고 있는 클러스터의 경우가 노드 수가 많을 뿐만 아니라 링크의 무게 또한 크게 나타나고 있다.

<그림 7> “교육”과 인접한 단어의 언어 네트워크 지도

“2009”를 중심으로 한 네트워크는 “교육”, “지원”과 같은 단어를 제외할 경우, 대체로 “자료”, “조사”로 대별되는 통계자료의 생성과 관련한 단어 또는 “복무상황”, “전출공무원” 또는 “알림”, “안내”, “협조”, “요청”, “통보” 따위의 일반 행정업무에서 사용하는 단어로 구성되어 있다는 것을 알 수 있다.

<그림 8> “2009”와 인접한 단어의 언어 네트워크 지도

“학교”는 “2009”, “안내”, “교육”, “알림”과 같이 출현빈도가 높은 단어를 제외할 경우에, “조사”, “자료”, “제출”이 상호 연관되는 클러스터, 그리고 “급식”, “예방”, “협조”가 상호 연관되는 클러스터와 네트워크가 형성되어 있다. “조사”, “자료”, “제출”, “급식”, “예방”, “협조”와 같은 단어는 일반 행정업무에서 주로 사용되는 단어라고 할 수 있다.

<그림 9> “학교”와 인접한 단어의 언어 네트워크 지도

2) 발송공문의 분석

(1) 단어의 빈도분석

발송공문의 경우, 조사를 포함하여 234개의 단어가 사용되었다. 이중, 3회 이상 사용된 단어가 전체의 약 10%, 2회 사용된 단어가 전체의 약 15%, 1회 사용된 단어가 전체의 약 75%를 차지하고 있다.

단어 가운데 “2009”가 21회로 가장 많이 사용되고 있다. 이어서 “제출” 14회, “계획” 6회, “보고” 6회, “현황” 6회, “신고” 5회, “신청서” 4회 순으로 사용되었다. 그 외 “2008”, “감시”, “결과”, “고용”, “공개”, “교직원”, “국회”, “대체인력”, “대학생”, “멘토링”, “발부”, “스쿨뱅킹”, “시상”, “요구자료”, “자동이체”, “조리종사원”이 3회씩 사용되고 있다.

발송공문에서는 “제출”, “보고”, “현황”, “신고”, “결과” 등과 같이 대체로 주동적인 위치에서 발송하는 공문 보다 수동적인 위치에서 발송한 공문임을 유추할 수 있는 이미지의 단어가 많이 사용되고 있는 것을 알 수 있다. 3회 이상 사용된 23개 단어 가운데 교육과 연관한 이미지가 유추되는 단어는 소수로서, “대학생”, “멘토링”, “시상” 정도가 해당한다.

<그림 10> 발송공문에 사용된 주요 단어의 빈도수 그래프

(2) 단어 사이의 네트워크 분석

발송공문에 사용된 단어 가운데 2회 이상 사용된 단어를 대상으로 같은 공문에 출현한 단어 사이의 네트워크를 분석한다. 의미가 없는 조사를 제외할 때, 2회 이상 사용된 단어는 55개에 해당한다. 55개의 단어를 대상으로 (55 × 55) 행렬을 구축하여 네트워크 분석을 수행하였다.

네트워크 분석은 1차로 공문에 2회 이상 사용된 단어 사이의 네트워크 지도를 나타내고, 2차로 단어의 쌍 사이의 링크가 2이상인, 달리 말해 서로 다른 공문에 두 번 이상 같이 등장하는 단어 관계를 추출하여 네트워크 지도를 나타내었다. 1차 네트워크 분석에 이어 2차 네트워크 분석을 수행하는 이유는 지도의 복잡성을 완화하여 네트워크가 상징하는 의미를 적절하게 포착하기 위한 데에 있으며, 2회를 기준으로 한 이유는 3회 또는 4회를 기준으로 모의 실험을 수행한 바, 링크를 가시화 하여 상징성을 유추하는 데에 2회가 가장 적절하다고 판단하였기 때문이다.

□ 1차 분석 결과

행렬에서 쌍으로 많이 나타나는 단어를 나열하면 (계획, 2009) 8회, (신청, 2009) 5회, (현황, 제출), (신청, 신청서) 각각 4회, (국회, 제출), (요구자료, 제출), (신청서, 2009), (교직원, 2009), (발부, 2009), (스쿨뱅킹, 2009), (자동이체, 2009), (현황, 보고), (감시결과, 신고), (결과, 신고), (신종, 신고), (인플루엔자, 신고) 각각 3회이다. 발송공문에서 사용된 단어들 사이의 언어 네트워크는 342개의 링크를 이루고 있다.

<그림 11> 발송공문의 언어 네트워크 지도, 1차 분석

<그림 12> 언어 네트워크에서 단어의 연결 중앙성 그래프, 1차 분석

□ 2차 분석 결과

크게 보아 5가지의 클러스터가 출현하였다. 클러스터 A는 “2009”를 허브로 하여 “자동이체”, “발부”, “스쿨뱅킹”, “신청서”, “신청”, “교직원”, “계획”이 상호 연관되는 클러스터로서, 전형적인 단순 행정업무에 해당한다. 클러스터 B는 “국회”, “요구자료”, “제출”, “현황”, “보고”가 상호 연관되는 클러스터로서, 국회 요구자료에 대한 발송공문이다. 클러스터 C는 “조리종사원”, “고용”, “대체인력”의 클러스터로서, 행정업무에 해당한다. 클러스터 D는 “신종 인플루엔자”, “신고”, “감시결과”가 상호 연관된 클러스터로서, 보건업무에 해당한다. 클러스터 E는 “대학생”과 “멘토링”이 상호 연관되는 데 2차 분석의 이미지로는 그 의미를 정확히 파악하기 어려운 바, 앞서 1차 분석의 이미지에서 “멘토링”과 네트워크를 형성하고 있는 단어를 살펴 본 결과 “신청서”, “근무확인서”, “지급”, “제출”과 같은 행정업무의 범주에서 취급할 수 있는 단어와 연관되어 있다는 점을 확인해 주고 있다.

<그림 13> 발송공문의 언어 네트워크 지도, 2차 분석

주 : 2회 이상 출현한 노드 가운데, 노드와 노드 사이의 링크 수가 2를 초과하는 관계만을 남기고, 링크 수가 3 이하인 경우는 삭제함

<그림 14> “멘토링”과 인접한 단어의 언어 네트워크 지도

2. 접수 및 발송기관 특성 분석

1) 접수기관 분석

접수기관은 크게 보아 도교육청, 청주교육청, 다른 교육청, 다른 학교, 기타기관으로 구분할 수 있다. 도교육청으로부터 받는 공문 비중이 전체의 38%(72건)로 수위를 나타내고, 청주교육청이 전체의 36%(69건)로 차위를 나타내고 있다. 다른 학교가 전체의 11%(21건), 다른 교육청이 전체의 2%(3건)를 나타내고 있다.

다른 학교에서 접수된 공문 가운데는 초등학교에서 접수된 건수가 12건으로 가장 많고, 중학교 3건, 고등학교 1건, 대학교 5건을 나타내고 있다. 다른 교육청 3건은 각각 제천, 옥천, 진천교육청으로 접수된 공문으로 위 교육청은 모두 조사학교와 같은 도(道)에 위치하고 있다. 기타기관의 비중은 전체의 13%(25건)를 나타내고 있는 바, 세부적으로 살펴보면 충청북도 학생교육문화원이 3건, 충북안전시스템, 한국해양소년단, 한국걸스카우트가 각각 2건을 나타내고 있다.

<그림 15> 접수기관의 구분

<그림 16> 접수기관 가운데 기타기관 구분

2) 발송기관 분석

공문을 발송한 기관은 크게 보아 내부, 도교육청, 청주교육청, 다른 학교, 기타기관으로 구분할 수 있다. 내부(결재)의 비율이 전체의 60%(39건)로 가장 많고, 청주교육청으로 발송한 비율이 29%(19건), 다른 학교 6%(4건), 도교육청 및 기타기관이 각각 2%(1건)를 나타내고 있으며, 기타기관은 보건소로 나타났다.

<그림 17> 발송기관의 구분

3) 접수-발송기관의 연관분석

접수기관은 도교육청, 청주교육청, 기타기관, 다른 학교, 다른 교육청 순으로 높고, 발송기관은 내부(결재)가 가장 많은 가운데, 청주교육청, 다른 학교, 도교육청 및 기타기관 순으로 높다. 종합하면, 청주교육청의 경우 69건의 공문을 접수하여 19건의 공문을 회신 받은 바, 이는 회신을 요하는 공문의 비율이 가장 높은 기관에 해당한다.

상대적으로 도교육청의 경우 72건의 공문을 접수하여 1건의 공문을 회신 받은 바, 이는 청주교육청에 비해 회신을 요하는 공문의 비율이 매우 낮은 정도이다. 다른 학교의 경우 21건의 공문을 접수하여 4건의 공문이 회신되었고, 기타기관의 경우 25건의 공문을 접수하여 1건의 공문을 회신 받았다. 다른 교육청의 경우 회신된 공문이 없다.

<그림 18> 접수-발송 기관의 연관 네트워크 지도

주 : 왼쪽 상단은 접수기관과의 네트워크 지도이고, 오른쪽 상단은 발송기관과의 네트워크 지도이며, 하단은 접수-발송 기관을 종합화한 네트워크 지도임

3. 접수․발송공문 및 기관의 종합적 연관 분석

1) 접수공문 및 기관

접수공문을 알림성 공문과 회신을 요하는 공문으로 구분하여 접수기관과 연관하여 고찰하여 본다. 알림공문은 홍보성의 일반 알림공문과 수신기관 및 담당자가 협조에 응해야 하는 협조 알림공문으로 세분하였다. 알림공문은 157건으로 전체의 83%를 차지하고, 회신공문은 32건으로 전체의 17%를 차지하고 있다. 알림공문 157건 가운데 일반 알림공문이 134건으로 알림공문 가운데 85%를 차지하고, 협조 알림공문은 23건으로 알림공문 가운데 15%를 차지한다.

알림공문 대비 회신 공문의 비율은 도교육청이 4.9%로 가장 높고, 다음으로 청주교육청 4.3%, 기타기관은 3.0%, 다른 학교 2.8%, 다른 교육청 0% 순으로 나타나고 있다. 알림공문 가운데 일반 알림공문과 협조 알림공문의 비율은 기타기관이 10%로 가장 높고, 다음으로 청주교육청 4.6%, 도교육청 4.4% 순으로 나타났고, 다른 교육청 및 다른 학교에서는 협조공문이 없었다.

<표 3> 접수공문의 성격 구분 : 알림-회신

구 분	알림공문(A)				회신 공문 (B)	(A/B)*100%
	일반 알림공문(a)	협조 알림공문(b)	계 (a+b)	(a/b)*100 (%)
기타기관	30	3	33	10.0	4	3.0
도교육청	44	10	54	4.4	11	4.9
다른 교육청	3	0	3	0	0	0
청주교육청	46	10	56	4.6	13	4.3
다른 학교	11	0	11	0	4	2.8
계	134	23	157	5.8	32	4.9

접수공문을 교육 및 연구, 보건, 일반행정으로 세분하여 접수기관과 연관하여 고찰하여 보았다. 그 결과, 접수공문 가운데 교육 및 연구와 관련한 공문이 55건으로 전체의 29%, 보건과 관련한 공문이 11건으로 전체의 6%, 일반 행정 성격이 강한 공문이 123건으로 전체의 65%를 차지한다. 전체 접수공문 가운데 교육 및 연구와 관련한 공문의 비율은 29.1%에 해당한다. 전체 접수공문 가운데 교육 및 연구와 관련한 공문의 비율을 기관별로 나열하면 기타기관이 51.3%로 가장 많고, 도교육청과 청주교육청은 각각 27.7%, 26.0%를 나타내며, 다른 교육청과 다른 학교는 모두 일반 행정 성격이 강한 공문을 접수하였다는 것을 알 수 있다.

<표 4> 접수공문의 성격 구분 : 교육 및 연구-보건-일반 행정

구 분	교육 및 연구(A)	보건(B)	일반 행정(C)	{A/(A+B+C)} *100%
기타기관	19	0	18	51.3
도교육청	18	7	40	27.7
다른 교육청	0	0	3	0
청주교육청	18	4	47	26.0
다른 학교	0	0	15	0
계	55	11	123	29.1

2) 발송공문 및 기관

교육 및 연구와 관련한 공문은 3건으로 전체의 5%, 보건과 관련한 공문은 11건으로 전체의 17%를 차지하는 데 반해, 일반 행정 성격이 짙은 공문이 51건으로 전체의 78%를 차지하고 있다. 청주교육청으로 발송한 공문 가운데 교육 및 연구와 관련한 공문의 비율은 10.5%이며, 내부결재 공문 가운데 교육 및 연구와 관련한 공문의 비율은 2.5%이며, 도교육청, 기타기관, 다른 교육청, 다른 학교로 발송한 공문 가운데 교육 및 연구와 관련한 공문은 없었다.

<표 5> 회신 공문의 성격 구분 : 교육 및 연구-보건-일반 행정

구 분	교육 및 연구	보건	일반 행정	{A/(A+B+C)} *100%
기타기관	0	1	0	0
도교육청	0	0	1	0
다른 교육청	0	0	0	0
청주교육청	2	4	13	10.5
다른 학교	0	2	2	0
내부결재	1	4	35	2.5
계	3	11	51	4.6

Ⅴ. 논의 및 결론

이하에서는 단위학교가 접수한 공문 및 발송공문에 대한 분석, 그리고 접수 및 발송기관과의 연관관계 분석을 통해 얻어진 내용에 대해서 시사점 중심으로 살펴보기로 한다.

1. 접수 및 발송 공문의 제목 분석 측면

먼저 접수공문부터 살펴보기로 한다. 접수 공문에 5회 이상 출현한 주요 단어는 “교사”, “학생”과 같이 교육에 무게 중심을 둔 단어가 포함되어 있으나, 수적으로 “학교급식”, “국회”, “자료”와 같이 행정조처 사항과 연관된 이미지의 단어가 보다 많다. 하나의 공문에 동시출현 하는 단어 간 네트워크 관계 가운데 강도(strength)가 큰 단어들의 조합을 클러스터로 설정하여 고찰한 바, 크게 보아 3가지 클러스터 유형(A, B, C)이 존재하는 데, 이들 클러스터는 교육에 무게중심을 두기 보다는 행정조처 사항에 무게중심을 둔 단어들의 조합으로 판단된다.

클러스터 A는 “국회~의원~제출~자료~요구자료“로 구성된 클러스터이며, 클러스터 B는 ”인사~발령“으로 구성되는데, 이들 단어의 조합은 모두 행정조처 사항과 연관되고 있다. 클러스터 C의 핵심 주제 단어인 “교육”, “2009”, “학교”가 이웃한 단어들과의 조합을 살펴본 바, “교육”, “2009”의 경우 “교육~지원~연수~학습”과 같은 교육적인 단어들과 연관되어 있는 측면이 있음에도 불구하고 “교육계획~운영계획~알림~협조~요청” 또는 “자료~조사”와 같이 행정업무와 연관된 단어와 보다 강한 연계를 이루고 있고, 다른 주제단어인 “학교” 또한 마찬가지로 “조사~자료~제출” 등 무게중심을 행정업무에 둔 단어와 조합을 이루고 있다.

<표 6> 접수공문의 클러스터별 주요 구성 부문내역

구분	단어 간 네트워크		비고(교육/행정)
클러스터 A	“국회~의원~제출~자료~요구자료”		행정
클러스터 B	“인사~발령”		행정
클러스터 C	교육	“교육~지원~연수~학습”	교육
		“교육~교육계획~운영계획~알림~협조~요청”	행정
	2009	“교육~지원”	교육
		“자료~조사”	행정
		“복무상황~전출공무원”	행정
	학교	“조사~자료~제출”	행정
		“급식”, “예방~협조”	행정

다음은 발송공문을 살펴 본다. 발송공문 가운데 3회 이상 사용된 단어 23개 가운데 교육과 연관된 이미지의 단어는 “대학생”, “멘토링”, “시상” 정도로서 소수에 그치고, 나머지 다수는 “현황”, “신고”, “국회”, “발부”, “감시”, “조리종사원” 따위의 행정조처 사항과 연관되는 단어이다. 공문에 동시출현하는 단어 간의 조합을 살펴본 바, 크게 보아 5가지의 클러스터가 존재하는 데 모두 교육에 무게중심을 두기보다 행정조처 사항에 무게중심을 둔 경우이다. 클러스터 A는 일반 행정서식, B는 국회 요구자료, C는 조리종사원 고용, D는 인플루엔자 감시, E는 대학생 멘토링 사업에 대한 근무확인서와 관련하여 발송한 공문을 의미한다.

<표 7> 발송공문의 클러스터별 주요 구성부문 내역

구분	단어 간 네트워크	비고(교육/행정)
클러스터 A	“2009~자동이체~발부~스쿨뱅킹”	행정
	“2009~신청~신청서”	행정
클러스터 B	“국회~요구자료~제출~현황~보고”	행정
클러스터 C	“조리종사원~대체인력~고용”	행정
클러스터 D	“신종~인플루엔자~감시결과~신고~결과”	행정
클러스터 E	“대학생~멘토링”~“근무확인서~신청서~제출~지급”	행정

2. 접수 및 발송 기관의 분석 측면

단위학교의 경우, 공문 접수기관은 도교육청, 청주교육청, 기타기관, 다른 학교, 다른 교육청 순으로 높다. 한편, 발송기관은 내부가 가장 많은 가운데, 청주교육청, 다른 학교, 도교육청 및 기타기관 순으로 높다.

3. 접수․발송 공문 및 기관의 종합적 연관 분석

먼저 접수공문 및 기관을 살펴 본다. 접수공문을 알림공문과 회신공문으로 구분한 바, 알림공문이 전체의 83%, 회신공문이 전체의 17%를 차지한다. 접수공문을 교육 및 연구, 보건, 일반 행정의 3가지 측면으로 구분한 바, 교육 및 연구와 관련한 공문이 전체의 29%에 그치는 데 반해, 보건 및 일반 행정 사항을 다룬 공문이 전체의 71%(보건 6%, 일반 행정 65%)로 높게 나타나고 있다. 교육 및 연구와 관련한 공문을 가장 많이 접수한 기관은 기타기관으로, 접수공문 수가 도교육청이나 청주교육청에 비해 적음에도 불구하고 교육 및 연구와 관련한 공문을 접수한 경우가 많았다. 상대적으로 도교육청과 청주교육청은 교육 및 연구와 관련한 공문에 비해 일반행정의 공문의 접수 비중이 높았다.

다음, 발송공문 및 기관을 보면, 발송공문 가운데 교육 및 연구와 관련한 공문의 비중은 5%에 그치는 데 반해, 보건이 17%, 일반 행정 공문이 78%로서 다수를 차지한다. 발송공문의 비중이 높은 기관인 내부기관과 청주교육청의 경우, 발송 공문 가운데 각각 2.5%, 10.5%만이 교육 및 연구와 관련한 공문이다.

4. 정책적 함의

첫째, 일선학교의 접수공문과 발송공문의 제목에서 사용된 단어의 빈도수와 단어 간의 조합 관계를 분석한 바, 공문의 성격이 교육에 무게중심을 두기보다 행정조처 사항에 무게중심을 두고 있다는 점이 분명하게 드러났다.

행정조치 사항은 일반서식의 제출과 관련한 건, 보건과 관련한 건, 급식과 관련한 건, 국회의원 요구자료와 관련한 건이 축을 이루고 있다. 공문은 도교육청과 지역교육청에서의 접수공문이 전체의 다수를 차지하고 있다. 도교육청의 경우 회신을 요하는 공문의 비율이 극히 낮은 데 비해, 지역교육청의 경우 접수한 공문이 많을 뿐만 아니라 회신을 요하는 비율도 높다. 접수공문 가운데 29%, 발신공문 가운데 5%만이 교육 및 연구와 관련한 공문이며, 나머지 공문은 보건 및 일반 행정을 다루고 있다. 일반 행정 공문의 접수는 주로 도교육청과 지역교육청에서 주도하며, 일반 행정 공문의 발송은 내부와 지역교육청으로 집중되고 있다.

즉, 지역교육청으로서 청주교육청이 단위학교에 발송하는 공문은 26% 정도만이 교육과 연구와 관련되는 것이며, 나머지는 일반행정적 사항이라는 점이다. 아울러, 단위학교에 공문을 내려 보내 주면서 회신을 요청하는 공문 중에는 10% 수준만이 교육과 연구와 관련된 것이고 나머지 90%는 일반행정적 사항과 관련된다는 점이다. 교육과 연구에 관련되는 공문들도 자세히 들여다보면, 교육계획, 운영계획, 협조, 요청등과 관련되어 결국 행정적 사항이 주류를 이루고 있음을 알 수 있다.

둘째, 지역교육청의 수행기능들은, 단위학교에 대해서 지원적이고 서비스적인 기능이 아니라 국회나 기타 외부기관에서 요구하는 자료의 요청에 대한 경유기능적 성격, 그리고 각종 행정, 감독적 성격의 관리기능에 치우치고 있다는 점이 여실히 드러난다고 할 수 있다. 접수공문이나 발송공문을 놓고 볼 때, 교육과 연구와 관련되어 지원해 주어야 할 기능은 대단히 낮다는 점에서 향후 지역교육청의 기능은 반드시 방향전환이 필요하다.

셋째, 향후 지역교육청은 현재와 같이 단위학교에 대한 규제적이고 관리적인 기능수행 영역에서 벗어나서 보다 지원적이고 교육, 연구를 위한 서비스 기능수행에 보다 초점을 두어야 할 것이 필요하다. 다만, 본 연구에서는 위에서 전제한 바와 같이 구체적인 지역교육청의 기능재설계를 구체적으로 하는 것 보다는 현재의 지역교육청의 수행기능 특징과 문제점을 살펴보고 향후 기능재설계를 위한 근거를 제공하는데 초점을 둔 것이다. 따라서 향후의 기능재설계 부분은 다음의 과제로 돌리고자 한다.

넷째, 본 연구에서는 그간의 지역교육청 뿐만 아니라 일반행정기관의 기능분석을 위해서도 거의 적용해 본 바 없는 네트워크 분석방법론을 적용해 봄으로써 기존에 수행하던 직무기술서 방법이나 설문조사에서 파악하지 못한 맥락이해를 도왔다는 점에서 보완적 방법론으로서의 역할도 가지고 있다고 생각한다. 이러한 방법론의 활용가능성도 앞으로 많은 논의가 있기를 기대한다.

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최영출(崔永出): 영국 뉴캐슬대학교 (University of Newcastle)에서 정책학 박사학위 (Privatisation of Local Government Services and the Politics of Transaction Cost)를 받고 현재 충북대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 정부개혁, 지방자치, 정책분석 및 평가가 관심분야이다. 저서로는 ‘The Dynamics of Public Service Contracting : The British Experience (The Policy Press, UK, 1999)’ 등이 있고, ‘국가경쟁력지수의 타당성과 신뢰성 분석(2009)’ 등의 논문이 있다. 현재 한국정책분석평가학회 회장으로 활동 중에 있다.

<E-Mail: ycchoi@cbu.ac.kr / 논문접수일: 2010. 10. 10 / 심사개시일: 2010. 10. 19 / 심사완료일: 2010. 11. 2>

박수정(朴秀偵): 서울대학교에서 교육학 박사학위를 받고 현재 충남대학교 교육학과 교수로 재직 중이다. 교육정책, 교원전문성, 교육행정사가 관심분야이다. 저서로는 ‘전환기의 한국교육정책(학지사, 2009)’ 등이 있고, ‘교육에 대한 중앙과 지방의 권한 배분 및 법제화 방안(2009)’, '교장공모제의 공모교장 직무수행에 대한 효과 분석(2009)‘ 등의 논문이 있다.

<E-Mail: park37@cnu.ac.kr>

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