상대적 문화지수 측정을 통한 지역 문화정책 수립에 관한 연구*

Establishing a local cultural policy

through relative cultural index measurement

* 이 논문은 2010학년도 경북대학교 연구년교수 연구비에 의해 연구되었음.

배 태 영

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을) : 217～239

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본 연구는 지방자치단체의 문화정책 추진에 있어 상대적 가치를 지닌 항목이 어떤 것인가를 나타내는 상대적 문화지수 개념을 도입하여 일반적으로 사용 가능한 문화지수 산출을 위한 산식과 항목 설정에 대한 최소한의 기준을 마련하고 측정방법을 제시하여 지방자치단체에 대한 상대적 문화지수를 실측하였다. 이렇게 함으로써 지방자치단체마다 추진할 수 있는 문화정책에는 어떠한 요소가 있는가를 알 수 있으며 국가 전체적으로는 지역별 문화정책에 대한 전체적인 방향 제시가 가능하다고 할 수 있을 것이다. 선행연구들에서 발견되는 문화지수 측정항목 및 측정방법을 보완한 뒤 공급측면의 문화지수와 수요측면의 문화지수로 대별하고 이를 모두 상대적 문화지수 측정변수에 포함하되 대표성을 가지는 문화지수 항목을 선정하였다. 공급측면의 상대적 문화지수 측정항목으로는 문화기반시설을 사용하였고, 수요측면의 측정항목으로는 문화시설 이용, 문화행사 참여, 향후 문화 향유 의사 프로그램이 어떠한 것인가를 포함시켰다. 광역시별 상대적 문화기반시설 지수에서는 3개 자치단체, 도별 상대적 문화기반시설 지수에서는 극대 및 극소값을 제외하면 비슷한 수준에 있다고 할 수 있다. 이를 세분화하여 69개 구 단위, 75개 시단위, 86개 군 단위 기초자치단체에서 각각 다시 분류하여 상대적 문화지수를 측정하였다. 수요측면에서 볼 때 제주특별자치도를 제외한 15개 시도에서 3개 시도 정도가 문화시설 이용면에서의 상대적 문화지수가 높았으며 문화행사 참여에서의 상대적 문화지수는 4개 시도 정도가 높게 나타났다. 한편, 향후 문화향유 의사 프로그램 지수에서는 각 지방자치단체별로 절대적 우위를 가지는 경우와 비교우위를 가지는 경우를 대별하여 제시함으로써 개별 지방자치단체 수준에서 주어진 문화시설을 최대한 활용하여 어떤 문화수요를 충족시켜 나가야 할지 판단할 수 있게 된다.

주제어 : 문화지수, 지역문화정책, 문화시설, 문화행사 참여, 문화향유

Ⅰ. 서론

지방자치단체마다 가지고 있는 문화시설과 이러한 문화시설에 대한 지역민의 향유 수준은 각기 다르다. 그렇다면 상대적으로 지역민이 누리고자 하는 문화부문에서의 영역 지표들은 지역에 따라 그 중요도가 다르게 나타날 수밖에 없다.

오늘날 지방자치단체마다 문화의 중요성을 인식하고 지역민의 문화수요에 부응하기 위하여 여러 노력들을 기울이고 있다는 것은 주지의 사실이다. 다만, 성공적으로 문화 정책을 수립하고 이를 집행하기 위하여 문화현실을 기준점에 대비·비교하려는 표준화된 종합 수치화 작업이 있었는가를 놓고 보았을 때에는 그다지 활발하지 못하였던 것이 사실이다. 특히 문화정책과 관련한 지방자치단체에 대한 상대적 가치를 반영한 문화지수에 대한 연구는 거의 전무하다시피 하였는데 그 주된 이유는 문화영역에 대한 공급측면의 문화기반시설 정책과 문화향유와 같은 문화수요 측면이 함께 논의되지 못하고 따로 연구되어 왔기 때문이다. 따라서 국가기관이나 지방자치단체는 대부분 문화시설 위주의 단순 통계치를 가공하거나 지수화 시키지 못하고 절대가치만을 부여하여 겉으로 드러난 문화통계나 문화지표만을 다루어 옴으로써 타 지역에 비해 우수한 문화적 자산을 해석한 상대적 문화지수를 측정하지 못하였던 것이다. 그리고 문화지수를 측정하기 위한 도구 개발도 이루어지지 못하여 실제로 지역별로 문화의 어떤 항목을 측정할 것이며 지역문화 가운데 어떤 부분을 추출하여 표준화 할 것인지, 상대적 문화지수 측정이 가지는 의미가 무엇이며 문화정책을 추진하기 위하여 필요한 부분이 공급 측면인지 또는 수요측면인지를 구분하기도 쉽지 않았던 것이다.

상대적 문화지수 측정을 통한 지역 문화정책 수립에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을)

본 연구는 지방자치단체마다 특성 있는 문화정책을 추진할 수 있는 상대적 가치를 지닌 항목들이 있을 것이라는 인식에서 출발한다. 그리고 일반적으로 통용할 수 있는 문화지수산출 산식과 항목 설정에 대한 최소한의 기준을 제시하고 이에 대한 측정 방법을 마련하여 실제로 지방자치단체에 대한 상대적 문화지수를 측정해 냄으로써 지방자치단체마다 추진할 수 있는 문화정책에는 과연 어떠한 것이 있는가를 알아보려는데 연구의 목적이 있다. 이렇게 함으로써 현재의 지역별 문화정책에 대한 전체적인 방향을 제시할 수 있어 학문적으로, 그리고 실제 현장에서도 유용하게 적용될 수 있을 것이다.

본 연구를 위하여 Kosis(국가통계포털), 문화체육관광부 등 정부기관에서 발행되는 각종 통계자료를 통한 자료 수집과 2차 해석 및 가공을 통하여 지역별 데이터를 재분류 및 해석하고 이를 기초 자료로 하여 방법론의 제시와 실제 상대적 문화지수를 측정한다.

Ⅱ. 상대적 문화지수의 의의와 선행연구 검토

1. 상대적 문화지수의 개념과 의의

문화지수라는 개념은 2000년 문화관광부에서 발간한 「국민문화지수체계 개발」이라는 보고서에서부터 비롯되었다. 물론 그 이전에도 문화지수라는 용어가 사용되지 않았을 뿐, 그 의미나 내용은 포함되어 있었다고 할 수 있다. 2000년 이전에는 대개 문화지표나 문화통계 등과 함께 사용하여 정확한 용어의 구분이 사실상 이루어지지 않고 있었다.

문화관광부·한국문화정책개발원에서 2002년 발간한 「국민문화지수 개발 연구」보고서에는 문화지표, 문화통계, 문화지수라는 말의 용어를 정확하게 구분하여 밝히고 있다(<표 1> 참조).

<표 1>에서 보는 바와 같이 문화지표는 문화의 무엇을 측정할 것인가에 대한 것으로 문화통계나 측정의 척도를 설정하는 것을 의미한다. 이를 바탕으로 구체적인 수치로 문화에 대한 통계를 작성하게 되는 것이다. 통계청에서 사용하는 각종 문화 지표들에 대한 수치는 바로 문화통계라고 할 수 있다. 문화지수는 “문화를 둘러싼 각종 여건과 현실을 기준점과 대비 비교하기 위하여 설정한 표준화된 종합수치”를 말한다(문화관광부·한국문화정책개발원, 2002: 3). 문화지수는 문화와 관련하여 산출된 양적인 자료나 통계치로는 단일 항목의 높낮이뿐만 아니라 복합적인 문화 수준에 대한 비교까지도 가능하다는데 의의가 있다. 지방자치단체의 종합적인 문화의 수준을 비교하기 위해서는 여러 항목들을 종합적으로 계산하는 기준이 있어야 할 것인데, 이러한 문화지수가 그 역할을 할 수 있는 것이다.

<표 1> 문화지표, 문화통계, 문화지수의 비교

개념	의 미	주안점 및 관계
문화지표	문화현실의 수리적 측정을 위한 척도	문화통계 및 산출의 기준 (측정척도 설정)
문화통계	문화지표를 통해서 생성된 구체적인 수치	문화지표의 측정 수치
문화지수	문화현실을 기준점에 대비 비교하려는 표준화된 종합 수치	비교 가능한 표준화된 종합수치 구성

자료: 문화관광부·한국문화정책개발원.(2002). 「국민문화지수 개발 연구」: 3

문화지수의 측정에서는 각각 다른 단위를 사용하는 문화지표들에 대하여 표준화 방법을 통한 수치의 종합화를 달성해야 하므로 “상대적”이라는 수식이 자연히 붙게 된다. 이러한 상대적 문화지수라는 의미는 두 가지 사항을 내포하게 된다. 첫째는 각기 다른 항목으로 측정된 문화지표나 문화통계에 대한 중요도를 순위별로 측정하게 되는 순서와 간격의 의미를 가지며, 둘째는 가장 높은 문화지수를 가지는 경우를 비교항목으로 하기 때문에 최대값 1을 기준으로 측정항목에 대한 지수값을 부여하게 된다는 것이다. 따라서 상대적 문화지수에서는 최대값을 가지는 것이 상대화되어 있기 때문에 최대값을 기준으로 한다면 그 나머지 부분은 비교값의 의미를 지니게 되는 것이다.

2. 선행연구의 검토와 한계

지방자치단체의 차원에서는 지역 차원의 문화 발전과 바람직한 문화 정책을 추진하기 위하여 그 간 문화수준을 측정하려는 노력들이 많이 있었다. 그러나 대체로 문화지수라는 용어를 사용하여 표준화된 문화 수치를 구상하려는 노력들은 2000년대 들어와 시작되었으며, 우리나라의 경우, 그 이전에는 주로 문화현실에 대한 수리적 측정을 위한 척도 구상, 즉 문화지표에 대한 연구에 주된 초점이 있었다. 이러한 연구에 기반이 된 것은 UNESCO(1992)에서 개발한 「Framework of Cultural Statistics」라고 할 수 있는데, 문화의 구체적인 분야와 기능을 함께 다루고 있다. 그러나 우리나라에  적용하기에는 어려운 점이 있었는데, UNESCO의 권고안은 창작, 매개, 수용, 등록, 참여 등을 문화의 기능면으로 부각시킨데 비해 우리나라는 당시 문화선진국과는 달리 문화 수용이나 참여와 같은 구체적인 통계를 산출하기도 어려웠기 때문이다.

그러나 이러한 UNESCO의 권고시안에 기초하여 우리나라에서도 문화 분야에 대한 지표화 작업이 진행되었고, 문화지표체계개선연구가 진행되기에 이르렀다. 한국문화정책개발원(1995)은 문화유산, 문학과 예술, 대중매체, 사회문화적 활동, 여가활동, 국제문화교류 등 6개 문화지표를 구성하고 주관적 만족도를 강화한 질적 지표 추가 등 세부항목으로 세분화하기에 이르렀다. 그러나 이는 통계수집의 준거라는 의미에서는 어느 정도 그 가치를 인정할 수 있을지 모르지만, 현실에서의 문화정책 추구나 미래 예측에 대한 수요라는 의미에서는 본질과 부합되지 않은 점이 많다.

서울시정개발연구원(1996)에서 행한 서울의 문화지표설정과 측정 연구에서는 문화지표에 대하여 문화시설, 문화프로그램, 문화 활동, 전통 문화자원, 문화행정 등 5개의 관심영역을 부여하고 이 영역에 기초하여 17개의 세부관심 영역 및 91개의 개별지표를 사용하는 등 이전보다 향상된 차원의 통계치를 구하여 이를 수록하기에 이르렀다. 그러나 주된 분야는 공급측면이었고 이에 대한 실제 수요는 크게 부각되거나 파악되지 못하는 단점이 발견된다.

1999년 통계청이 한국의 사회지표에 대한 13개 영역을 구분하고, 지표에 대한 통계를 내기 시작하면서 문화지수에 대한 본격적인 연구를 위한 틀이 마련되었다고 할 수 있을 것이다. 초기에 통계청이 사용한 문화지표들은 대개 오래된 대중매체의 비중이 지나치게 높아서 문화의 대표영역으로 볼 수 없었고, 현재의 문화영역으로 포함되는 대다수의 지표들이 빠져있었으나 통계포털사이트가 구축되고 각종 문화통계가 작성되면서 문화지수에 대한 연구들도 활발히 전개될 수 있었다.

문화지수에 대한 연구는 결국 2000년대에 들어 본격적으로 진행되기 시작하였는데, 2000년의 문화관광부에서 「국민문화지수체계 개발」, 2001년의 「국민문화지수 개발」 및 2002년 문화관광부·한국문화정책개발원에서 발간한 「국민문화지수 개발 연구」 보고서가 거의 유일하다고 할 수 있을 것이다. 이들 보고서에서 주로 다룬 문화지수는 지역별 문화수준을 종합 수치로 표현하려는 적극적 시도로 특성화된 지역문화의 발전과 문화의 다양성을 확보하려는 취지로 문화지수를 문화유산, 문학·예술, 대중문화, 사회문화적 활동·여가활동 등 4가지 영역으로 크게 구분하여 지수항목을 선정하고 표준화방법을 시도하였다. 전문가 설문조사를 통하여 지수항목별 가중치를 부여하여 항목별 표준화된 값을 곱하여 최종 합산하는 방법을 사용하여 지역별 문화수준을 수치화하였다. 우리나라에서 처음으로 지역별 문화수준을 종합적인 수치로 제시했다는데 충분한 의의가 있고 지역문화의 특성 발전과 문화의 다양성 확보, 문화소외 집단의 문화 활성화 정책에 귀중한 자료를 제공하고 있다는 점에서 상당한 가치를 가지고 있음에 틀림없다. 그러나 대체로 지방자치단체별로 정책 추진을 위해서는 문화부문에 대한 공급체계와 수요체계를 혼합하여 사용함으로써 문화정책에서의 한계점이 지적될 수 있고 미래 추정에 대한 자료의 미흡으로 인하여 장래 발생할 문화부문에서의 지수화를 감안하지 못하고 있다는 한계점이 지적될 수 있다고 할 것이다. 그리고 특정 지방자치단체에서 가지고 있는 문화유산과 같은 문화지표들에 대한 지수화 과정에서 가중치를 부여하는 등은 문제점으로 지적될 수 있다. 왜냐하면 예로부터 전래되어 그 지역에 존재하는 문화유산과 같은 고정 자산들은 아예 이를 가지지 못한 지방자치단체에게는 그 만큼 문화지수가 낮게 책정될 수밖에 없고 상대적으로 정책을 추진하는 입장에서는 시설을 늘리거나 수요를 창출할 방법 자체가 없기 때문이다.

이처럼 문화지수에 대한 연구가 주로 문화정책연구원(1995; 2001), 서울시정개발연구원(1996), 인천발전연구원(2002), 충북개발연구원(2006) 등 연구기관을 중심으로 하여 전개된 데에는 ① 전국적 또는 지방자치단체 차원의 문화지수화를 위한 방대한 자료가 필요했다는 점, ② 통계수치에 대한 일반인 접근이 어려워 직접 통계기관에 의뢰하거나 설문조사 형태를 취할 수밖에 없었다는 점, ③ 구체적인 정책 추진을 위한 방안을 마련하기 위하여 외부기관에 의뢰하고 있다는 점을 들 수 있을 것이다.

공급측면보다는 수요측면에서 문화 향유나 문화 수요라는 용어를 사용하여 문화정책의 영역으로 접근하려는 시도들을 보이는 연구들(소병희, 2008; 서순복, 2009; 정지영, 2009)이나 문화의 가치 측정과 관련된 연구들(Loomis, 1990; Santagata, 2000; Morey & Rossmann, 2003; 이주석 외, 2009)은 문화지수라는 용어를 사용하지 않고 있지만, 이의 향상들을 위한 여러 가지 접근방법들을 내 놓고 있다. 그러나 정량적 의미에서의 표준화된 종합 수치를 사용하고 있지 않다는 점에서 본 연구와는 다른 점이 많이 발견된다.

이재호·송건섭·김도희(2010)는 최근에 정량적 의미에서의 표준화된 수치를 위한 측정 툴을 이용하여 울산광역시에 대한 상대적 문화향유 지수를 측정하였는데, ① 문화유산(문화재, 박물관) 이용 및 관람, ② 전시 및 예술행사 관람, ③ 체육 및 수련시설 이용, ④ 여가 활용, ⑤ 대중문화 향유, ⑥ 도서관 이용 등을 사용하였다. 그러나 이는 엄격한 의미에서는 수요면에 국한된 문화 향유 지수이며, 특정 지방자치단체 내에서의 문화정책에 대한 우선순위를 매기는 데는 중요한 의미를 둘 수 있지만, 공급측면에서 중요한 항목인 시설을 어떻게 활용할 것인지에 대한 구체적 데이터를 제시하지 못한다는 한계가 있다.

Ⅲ. 상대적 문화지수의 측정 항목과 측정 방법

1. 상대적 문화지수의 추출 항목 및 분석틀

상대적 문화지수의 측정을 위하여 본 연구에서는 크게 문화공급 측면과 문화수요 측면으로 2분류할 필요가 있다. 문화정책을 펴 나가는데 있어 어려운 문제 가운데 하나는 문화에 있어 공급측면이 우선하는가, 아니면 수요측면이 우선하는가에 대한 것이다. 따라서 이러한 문제 해결을 위해서 문화에 있어 공급과 수요 모두 측정하여 만약 공급과 수요 간 차이가 발생한다면 이에 대한 해답을 어느 정도 얻을 수 있게 될 것이다. 여기서는 이러한 점에 착안하여 공급측면과 수요측면에서의 균형을 어느 정도 유지하기 위한 정책도 내포할 수 있을 것으로 판단되는 문화지수를 포함하여 분석하기로 한다.

공급측면에서 중요시되는 상대적 문화지수의 측정지표로 문화기반시설을 들 수 있다. 문화기반시설은 문화예술진흥법 시행령 제1조의 2와 관련하여 공연시설, 전시시설, 도서시설, 지역문화복지시설, 문화보급전수시설, 기타 문화시설 등이 있다. 이러한 문화기반시설은 하드웨어적 성격이 매우 강하다는 것이 특징이다. 문화유산으로서 지정 유형문화재의 수나 무형문화재의 수를 문화기반시설에 투여하여 지수를 측정하는 경우를 볼 수 있으나(문화관광부·한국문화정책개발원, 2002: 8), 이러한 문화유산의 경우를 공급시설로 본다면 이러한 문화유산을 가지지 못한 지방자치단체는 상대적으로 뿐만 아니라 절대적으로 문화지수가 낮게 책정되어 그 운영이나 프로그램 개발과는 관계없이 개선의 여지를 전혀 남길 수 없게 되는 오류를 범하게 된다. 따라서 상대적 문화지수 측정과 관련하여 지방자치단체의 의지와는 관계없이 제공되는 이른 바 문화유산과 같은 고정자산의 항목은 지수항목으로 투입함에 있어서 자칫하면 큰 오류를 범할 수 있게 되는 것이다.

공연시설은 공연장과 영화상영관, 야회음악당의 시설을 의미하는데, 공연장은 「공연법」 제2조 제4호 규정에 의한 공연장으로 시·도 종합문화예술회관 등 1천석 이상의 대규모 공연장, 시·군·구 문화예술회관 등 1천석 미만 300석 이상의 중규모 공연장, 300석 미만의 소규모 공연장을 말한다. 영화상영관은 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」 제36조 제1항에 따른 영화상영관과 동법률 제2조 제10호 단서에 따른 비상설 상영장을 일컫는다. 야회음악당 등은 연주·연극·무용 등을 할 수 있는 야외시설로서 공연법에 의한 공연장 외의 시설을 말한다.

전시시설은 박물관, 미술관, 화랑, 조각공원을 포함하는 개념으로 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조 제1호의 규정에 의한 박물관 및 미술관을 말한다. 화랑은 회화·서예·사진·공예 등의 작품을 전시·매매하는 시설을 말하며 조각공원은 조각 작품을 전시하는 공원을 말한다.

도서시설은 「도서관법」 제2조 제1호 및 제2호 규정에 의한 도서관과 문고를 말하며 지방자치단체와 교육청 및 이들 기관에 의해 위탁 관리되고 있는 경우를 말한다.

지역문화복지시설은 문화의 집, 복지회관, 문화체육센터, 청소년 수련시설을 포함하는 개념이다. 문화의 집은 지역주민이 생활권역안에서 문화예술을 이해하고 체험하며 직접 참여할 수 있도록 하기 위한 것으로 관련프로그램과 지식 및 정보를 제공하는 복합문화공간을 말한다. 복지회관은 지역주민의 사회참여 기회를 넓히고 복지 향상을 도모하기 위한 것으로서 지역사회 발전을 위한 집회 및 강연 기타 각종의 관련행사 등이 이루어지는 시설을 말한다. 문화체육센터는 지역주민의 문화·체육활동의 향상을 위하여 건립된 시설이며 청소년 수련시설은 청소년 기본법 제26조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 청소년 수련 시설을 말한다.

문화보급전수시설에는 지방문화원, 국악원, 전수회관 등을 포함하는 개념이다. 지방문화원은 지방문화진흥법 제2조 규정에 의한 지방문화원, 국악원은 전통 국악의 발전을 위하여 설치된 교육 및 전수시설, 전수회관은 지방 고유의 무형문화재를 지속적으로 교육·전수하고 보존할 수 있는 시설을 의미한다.

기타 문화시설은 공연시설, 전시시설, 도서시설, 지역문화복지시설, 문화보급전수시설 외의 시설로 문화예술활동에 지속적으로 이용되는 시설 가운데 문화관광부장관이 정하여 관보에 고시하는 시설을 말한다.

따라서 공급측면에서의 문화지수 항목에 포함될 시설로는 공연시설, 전시시설, 도서시설, 지역문화복지시설, 문화보급전수시설을 바탕으로 하는 문화기반시설이라고 할 수 있다. 이러한 문화기반시설들은 전국 지방자치단체에 모두 산재해 있으며 이를 인구수로 나누어 공급에서의 명확한 수치를 표현할 수 있을 뿐만 아니라 문화향유라는 수요 측면에서의 필요불가결한 요소들이기 때문이다.

수요측면에서는 문화시설의 이용과 관련된 항목들이 매우 중요하다. 문화시설을 이용한다는 것은 수요가 있다는 것이며 이에 대한 이용률은 문화향유의 의사를 표현하고 있는 것이므로 문화 지수 측정의 매우 중요한 자료라고 하겠다. 다만 공급측면에서의 문화기반시설과 문화를 이용하기 위한 시설에는 다소의 차이가 발생하게 될 수 있다. 즉 수요측면에서 문화시설을 이용하는 형태는 공연, 전시, 도서 등이 따로 마련되어 있는 것이 아니라 종합적 성격을 띠는 경우가 많다는 점이다. 따라서 문화시설을 이용한다고 할 때 시군구민회관, 문화예술회관, 복지회관, 청소년 회관, 문화원, 도서관, 박물관을 문화시설 이용 기관 대상으로 삼았다.

한편 문화행사 참여도 수요 측면에서 문화지수 항목 대상으로 삼았는데, 이는 수요에서의 적극적 의지를 반영하기 때문이다. 수요측면에서의 문화시설 이용만을 문화지수의 대상으로 삼게 되면 진정한 목적이 무엇인가라는 결정적인 물음에 해답을 제공할 수 없게 된다. 따라서 이들 문화시설에서 행하는 행사에 대한 참여율을 지수화할 수 있게 되면 주민들의 적극적 의사가 암묵적으로 나타나게 되는 것이다.

문화지수 추출에 있어 수요측면에서 만족도와 같은 주관적 평가요소를 포함하는 것도 사실상 매우 중요하다. 이용률이나 참여율이 높다고 하여 이에 대한 만족의 수준 또한 저절로 높아지는 것은 아니기 때문이다. 그러나 지역 차원별로 이루어지는 문화향유에 대한 만족도 측정은 한 지역의 가치관, 사고방식, 생활양식에 따라 달라질 수 있고, 지방자치단체마다 다른 문화 프로그램을 향유함으로써 개별 평가가 이루어져야 하며 이에 대하여 객관적으로 지수화 할 수 있는 공통 항목을 추출하기 어렵다는 현실적인 한계점을 가지고 있다고 하겠다. 문화향유와 이에 대한 지역별 만족도가 문화지수의 값으로 측정되기 위해서는 지방자치단체별, 또는 지방자치단체간 상대적 문화 경향을 파악할 수 있는 자료가 매년 반복적인 통일성을 지녀야 하고 프로그램도 비슷하여야 하지만 지역의 정체성(identity)이 묻어 있는 문화의 경우에는 이것이 쉽지 않은 형편이다. 따라서 여기서는 문화시설의 이용과 문화행사에 대한 참여를 통하여 나타나는 앞으로의 문화향유 의사 프로그램들을 만족도를 대체하여 지수화 할 수 있다고 판단하였다.

즉 향후 문화향유 의사 프로그램 지수는 하드웨어적 시설의 공급에 따른 문화시설의 이용 또는 문화행사 참여에 비추어 보아 앞으로도 문화 향유에의 적극적인 의사 표명을 나타내는 것으로 문화 프로그램에 대한 만족도를 포함할 수 있는 지수이다. 이는 미래에 대한 문화향유에의 의사라는 점에서 문화수요를 파악할 수 있는 문화지수가 될 수 있다고 판단된다. 문화 향유 의사 프로그램 지수는 지방자치단체간의 절대우위적 성격을 갖는 문화 프로그램이 무엇이고, 만약 절대우위적 성격을 갖는 문화 프로그램이 없다면 비교 우위에 서는 프로그램도 보여줄 수 있기 때문에 매우 중요한 문화지수의 항목이라고 할 수 있다.

<그림 1> 분석틀

문화시설 이용 지수

(수요측면)

문화기반 시설 지수           문화행사 참여지수                 상대적

(공급 측면)                  (수요측면)                     문화지수

향후 문화향유 의사

프로그램 지수(수요측면)

본 연구에서는 <그림 1>과 같이 분석틀을 구성하여 공급측면에서의 문화기반 시설 지수와 수요측면에서의 문화시설 이용 지수, 문화행사 참여지수, 향유 문화향유 의사 프로그램 지수로 상대적 문화 지수를 측정하여 문화정책에 대한 시사점을 도출한다.

2. 상대적 문화지수의 측정 방법

상대적 문화지수의 측정을 위해서는 측정항목에 대한 표준화 방법을 사용한다. 측정항목의 표준화는 측정단위에 있어 항목들을 종합화하여 비교 수준을 동일화하기 위해 필요한 것이다. 상대적 문화지수의 측정을 위해 사용하고 있는 문화기반 시설, 문화시설의 이용, 문화행사 참여, 문화 향유 의사 프로그램 등의 단위가 일률적으로 통일되어 있지 않다. 예컨대, 문화 주체면에서 공급 위주로 측정되고 있는 문화기반 시설의 경우, 단위는 개수로 표현되고 있으며, 문화시설의 이용이나 문화 행사 참여는 회수나 문화시설들에 대한 전체 백분율로 표현되고 있다. 한편, 문화 향유 의사 프로그램의 경우, 문화시설 이용이나 문화 행사 참여처럼 백분율로 표현되지만 두 경우와 다른 점은 문화 향유 프로그램에 대한 전체 백분율의 합이 반드시 100% 내에 분배가 이루어진다는 점이다.

따라서 이들 4가지 문화지수 측정에 대하여 상대적 지수를 도출하기 위해서는 지수 산출을 위한 비교 수준을 동일하게 만들 필요가 있는 것이다. 이를 위하여 UNDP(United Nation Development Programme)에서 세계 각국의 ‘삶의 질’ 계량화를 통하여 수치화된 발표를 하는 HDI(Human Development Index) 방법을 사용한다.

HDI 표준화 방법론은 측정값에서 최소값을 뺀 값을 최대값과 최소값의 차이로 나누는 방법으로 이러한 방식을 이용하면 항목별로 각각의 점수가 산출되는데, 산출 가능한 점수의 최대값은 1이고, 최소값은 0이 된다(문화관광부·한국문화정책개발원, 2002: 8-9).

결국 HDI 표준화 방법을 통하여 각 항목별로 측정된 문화기반 시설, 문화시설의 이용, 문화 행사 참여, 문화 향유 의사 프로그램들은 다음과 같이 표현된다.

(각 문화지수 측정을 위한 항목의 측정값 - 최소값) ÷ (최대값 - 최소값)

HDI 방식은 각 문화지수 측정을 통하여 비교 항목에서 최대치를 목표치로 삼을 수 있다는 비교적 단순한 논리에서 출발하지만, 이상적인 점수를 설정하기 때문에 지수를 통하여 문화측정 항목에 대한 지방자치단체간의 비교가 가능하고, 시계열 비교 또한 연도별로 측정될 때 가능하다고 할 수 있다.

문화지수를 위한 표준화 방법의 적용에 있어 측정항목에 대한 중요도 설정 문제를 상당히 중요하게 부각시키는 경우도 있다(이재호·송건섭·김도희, 2010). 문화지수 측정항목에 있어 더 중요한 항목이 있는지, 아니면 모든 문화 측정 항목들이 같은 수준의 항목들인지에 대한 문제인 것이다. 그러나 공급측면에서의 문화기반시설에 대하여는 별도로 어느 항목이 더 중요하다는 인식을 할 수 있을지 모르지만, 행정의 특성상 기존의 시설에 대하여 운영을 줄일 수는 없으며, 방법론상으로는 시계열적 측정 자료에서 매년 나타난 지수들에 대하여 종합하여 평균값을 구하게 되면 별도의 가중치 문제가 고려되지 않아도 예년에 반영된 사항으로 공급에 있어서는 다음 연도에 반영될 여지가 높으므로 실제로는 가중치의 문제가 시계열에 이미 반영되어 있다고 보아야 할 것이다.

수요측면에서 주로 나타나는 문화시설 이용 지수나 문화행사 참여에 대한 가중치 문제는 문화시설에 대한 복수 이용, 그리고 문화행사 참여에 대한 복수 응답으로 이미 가중치가 부여되어 있다고 보아야 할 것이다. 이러한 문제는 한 지방자치단체의 문화시설을 이용할 때 우선순위를 부여한 정책 입안이 필요하거나 동일한 시간이나 동일한 비용을 가지고 문화시설을 이용해야 할 경우 그 간격이 어느 정도인가에 대한 문화향유를 지수화할 경우에 사용하게 된다(이재호·송건섭·김도희, 2010: 111). 따라서 여기서는 문화시설에 대한 복수 응답에 따른 이용 회수와 문화행사 참여에 대한 백분율의 응답으로 그 문제를 해결할 수 있다고 하겠다.

문화향유 의사 프로그램은 향후 문화영역에 대한 미래의 기대 가치를 반영한다고 할 수 있다. 따라서 미래에 대한 향후 문화영역에 대하여 미리 그 의사를 정하고 있고, 백분율로 계산하여 전체의 합이 100이 되는 방식을 사용하기 때문에 자연스럽게 상대적 가중치 문제를 해결할 수 있게 되는 것이다.

최종지수는 공급부문 및 수요부문에서의 개별 측정항목에서 도출된 상대적 문화지수에 대한 평균값에 대한 지수를 말한다. 공급부문에서의 연도별 문화기반시설 지수에서의 최종지수는 5개 년도에 대한 각 지방자치단체별 문화 시설 수 변화율을 지수화한 뒤 이를 평균하여 도출하였고, 문화시설 이용 지수 및 문화행사 참여의 경우에는 시군구민회관, 문화예술회관, 복지회관, 청소년회관, 문화원, 도서관, 박물관 등 7개 시설에 대한 상대적 지수를 도출하여 이를 최종 평균한 값이며, 향후 문화향유 의사 프로그램의 경우에는 공연관람, 영화관람, 문학강좌, 예술관련 교양강좌, 미술전시회 관람, 예술창작 프로그램 등 6개 상대적 지수를 도출하여 이를 최종 평균하여 도출하였다. 그리고 공급부문 및 수요부문에서의 측정된 이들 항목의 상대적 문화지수들의 평균값은 공적부문의 상대적 문화지수가 된다.

지역간 비교에서는 특히 문화기반 공급시설의 경우, 비교 지역의 행정단위 수준이 동일해야 한다. 논리적으로는 행정단위가 같다면 모든 지역에 있어 문화기반시설에 대한 공급의 비교가 가능하기는 하지만 기초자치단체를 비교하고자 할 경우 시별, 군별 비교는 의미가 있지만 구별 비교는 현실성이 없을 수도 있다. 서울과 6개 광역시의 경우, 문화생활권이 구별로 별 차이가 나타나지 않을 수 있기 때문이다. 그러나 광역시 전체에서 문화지수에 대한 편차가 발생하게 되면 이를 극복해 나가는 것이 공급 측면에서 필요한데 이에 대하여 어떤 구별 행정단위에서 차이가 나타나는지를 알 수 없게 된다. 따라서 적어도 문화기반시설에 대한 구별 문화지수 측정은 의미가 있다고 판단할 수 있다.

Ⅳ. 상대적 문화지수의 측정

1. 상대적 문화기반 시설 지수

문화기반시설 수에 대한 본격적인 통계가 작성되기 시작한 것은 문화관광부 주관으로 2004년 이후다. 다만 문화관광부에서 사용하고 있는 문화기반시설총량과 통계청에서 사용하고 있는 문화기반시설에는 공공도서관, 박물관, 미술관, 문예회관, 문화원 등의 시설을 기준으로 총계표를 작성하고 있으며 <표 2>는 이를 바탕으로 전국 16개 시도별 인구 10만 명당 문화기반시설 수의 변화를 보여주고 있다.

인구 10만 명당 문화기반 시설 수는 제주특별자치도를 제외하고, 2004년 2.75개에서 2008년 4.04개로 연도별로 지속적으로 늘어가고 있다. 단순히 <표 2>의 통계로 나열된 사항만을 본다면 시·도 단위에서 인구 1인당 이용할 수 있는 문화시설도 지속적으로 늘어왔다는 것을 말해 준다. 한편으로 이러한 점은 대도시의 인구가 늘어나게 되면 그 만큼 인구 대비 문화기반 시설 수가 줄어드는 역의 상관관계가 있기 때문으로 풀이할 수도 있다. 반면 이용에 대하여 혼잡이 발생하지 않기 때문에 편의의 요인도 있다고 하겠다. 그러나 이와 같이 전국의 15개 시도를 일률적으로 대비하게 되면 광역시와 도 간의 특성을 전혀 고려하지 않은 것이 되고 만다. 따라서 광역시 단위와 도 단위를 분리하여 연도별로 상대적 문화기반시설 표준화 값을 설정하고 이에 대한 상대적 지수 값을 구해야 할 것이다. 상대적 문화기반시설의 경우 절대적 문화기반시설과는 달리 지역별로 산출 가능한 점수의 최대치는 1이고, 최소치는 0이다. 그리고 문화기반시설은 연도별로 축적되어 온 경험이나 운영 노하우 등에 있어서 중요시 되는 것이므로 최근의 값뿐만 아니라 이전의 값에 있어서도 가치가 인정될 수 있기 때문에 마지막으로 이들 연도들에 대한 평균값을 사용하여 최종 표준화 값을 측정, 지수화 하도록 한 것이다.

<표 2> 전국 시도별 인 10만 명 당 문화기반시설 수 변화

시도별	2004	2005	2006	2007	2008
서울특별시	1.82	2.13	2.26	2.17	2.38
부산광역시	1.17	1.43	1.47	1.53	1.49
대구광역시	1.07	1.11	1.24	1.60	1.73
인천광역시	0.89	0.88	0.91	1.54	1.75
광주광역시	2.14	2.21	2.27	2.26	2.60
대전광역시	2.42	2.41	2.66	2.85	2.90
울산광역시	1.20	1.29	1.46	1.55	1.80
경기도	1.66	2.04	2.27	2.48	2.73
강원도	5.19	5.22	6.64	8.84	9.28
충청북도	3.83	4.30	4.62	5.51	5.73
충청남도	4.15	4.38	5.01	5.66	5.80
전라북도	4.25	4.61	4.87	4.94	5.66
전라남도	4.23	4.32	4.68	6.32	6.51
경상북도	4.04	4.31	4.46	5.71	6.02
경상남도	3.21	3.35	3.85	4.04	4.15
시도(평균)	2.75	2.93	3.24	3.80	4.04

자료: 문화체육관광부 「문화기반시설총량(2005-2009)」; 국가통계포털 Kosis

이러한 문화기반시설 표준화 값을 통해 살펴본 상대적 지수는 지역에 따른 평등한 문화 향유수준과 밀접한 관련을 가지고 있다. 광역시 및 도 단위에서 지역별로 문화기반시설에 대한 상대적 지수가 가지는 의미는 국가 전체적 차원에서의 문화정책과 연관성이 깊다고 하겠다. 한 곳에 치우침이 강하거나 없는 등 상대적으로 평등한 문화 향유를 주민들에게 제공해야 함을 의미하게 되는 것이다.

<표 3> 광역시별 상대적 문화기반시설 지수

시도별	2004	2005	2006	2007	2008	최종 지수
서울특별시	0.6078	0.8170	0.7714	0.4848	0.6312	0.6625
부산광역시	0.1830	0.3595	0.3200	0.0000	0.0000	0.1725
대구광역시	0.1176	0.1503	0.1886	0.0530	0.1702	0.1360
인천광역시	0.0000	0.0000	0.0000	0.0076	0.1844	0.0384
광주광역시	0.8170	0.8693	0.7771	0.5530	0.7872	0.7607
대전광역시	1.0000	1.0000	1.0000	1.0000	1.0000	1.0000
울산광역시	0.2026	0.2680	0.3143	0.0152	0.2199	0.2040

<표 3>에서는 광역시별로, <표 4>에서는 도 단위로 상대적 문화기반시설에 대한 최종지수를 나타내었다. 광역시 단위에서는 문화기반시설 면에서 3개의 자치단체가 표준화 단위에서의 지수가 높은 것으로 나타났고, 4개 자치단체가 표준화 단위에서 지수가 낮은 것으로 나타났다.

한편, <표 4>에서 보는 바와 같이 도 단위에서는 문화기반시설 면에서 상대화되어 나타나는 최대값과 최소값 즉, 강원도와 경기도를 제외하면 1개 자치단체가 다소 낮은 값을 가지고 있으며 나머지는 모두 비슷한 수준에 있음을 알 수 있다.

광역시별로는 이와 같은 결과를 도출할 수 있지만, 전국적 차원에서 문화정책을 펴기 위한 문화기반시설 지수는 시도단위 모두를 포함해야 한다. 이러한 결과는 <표 11>에서 전체를 표헌할 때 사용하였다. 이 경우에는 경기도를 제외한 도 단위에서는 상대적 지수값이 매우 높게 나타나고, 7개 광역시 단위에서는 상대적 문화기반시설 지수가 낮게 나타난다.

<표 4> 도 단위 상대적 문화기반시설 지수

시도별	2004	2005	2006	2007	2008	최종 지수
경기도	0.0000	0.0000	0.0000	0.0000	0.0000	0.0000
강원도	1.0000	1.0000	1.0000	1.0000	1.0000	1.0000
충청북도	0.6147	0.7107	0.5378	0.4764	0.4580	0.5595
충청남도	0.7054	0.7358	0.6270	0.5000	0.4687	0.6074
전라북도	0.7337	0.8082	0.5950	0.3868	0.4473	0.5942
전라남도	0.7280	0.7170	0.5515	0.6038	0.5771	0.6355
경상북도	0.6742	0.7138	0.5011	0.5079	0.5023	0.5799
경상남도	0.4391	0.4119	0.3616	0.2453	0.2168	0.3349

그러나 이러한 포괄적인 상대적 문화기반시설 지수는 실제로 어떤 기초자치단체에 적용하여 문화정책을 추진해 나가야 할지에 대해서는 그 해답을 구하기가 상당히 어렵게 된다. 따라서 광역시 단위에서는 구별로, 도 단위에서는 군별로 이를 다시 살펴보아야 한다.

<표 5>는 전국 69개 구 단위 문화기반 시설에 대한 최종 지수를 나타낸 것이다. 이에 따르면 상대적 문화기반 시설 지수가 높았던 대전광역시의 경우에는 서구와 중구의 경우 다소 낮은 지수값을 가지지만, 전체적으로 볼 때 큰 편차는 없는 것으로 보인다.

서울의 경우는 서울 종로구를 제외하고는 지수 값이 높은 지역이 존재하지 않는다. 결국 서울은 지역의 구 내에서 종로구와 나머지 구 지역의 편차가 매우 큰 것으로 나타난다. 이러한 상황은 서울 종로구 대비 다른 광역시의 구에도 똑같이 적용될 수 있다.

다시 말하면 최종지수의 값이 비교적 높은 지역이 종로구 대비 존재하는 지역이 거의 없는 형편이다. 특정 지역 구, 예컨대 서울의 종로구를 감안하지 않고 편차를 줄인다 하더라도 상대적으로 그 외의 지역적 편차는 여전히 존재한다. 이것은 문화기반시설 지수가 특정지역 한 곳과 편차가 심한 문화기반 시설이 존재하고 있으며 이 때문에 고른 문화적 향유 혜택을 누리는 것은 아니라고 해석된다. 인천의 경우 전반적으로 낮은 문화지수 값을 형성하고 있으며 남동구와 부평구의 경우가 특히 다른 구 단위의 자치단체보다도 상당히 낮은 지수를 보이고 있다. 광주광역시가 다른 광역시에 비해 비교적 높은 문화기반시설 지수 값을 갖는 이유는 동구의 경우가 상대적으로 높은 절대 지수값을 지니고 있기 때문이다. 부산의 경우에는 중구가 상대적으로 높은 절대 지수값을 가진다 하더라도 사하구가 문화기반시설 지수가 낮은 곳 가운데 하나로 나타나고 있어 상대적으로 낮은 지수 값을 형성하고 있다. 대구의 경우에는 전반적으로 낮은 평균적인 지수값을 형성하고 있으며 울산의 경우에는 도서관이 북구에 2010년 8월 현재 5개로 분산하여 존재하고 있어 이러한 요소가 문화기반시설의 지수에 다소 반영된 것으로 보인다. 울산의 경우, 전체적으로 문화시설지수가 높다고 할 수는 없으며, 또한 어느 한 곳에 치우침도 없다고 할 수 있다.

<표 5> 69개 구 단위 기초자치단체 문화기반시설 지수

구	최종 지수	구	최종 지수
서울 종로구	1.0000	부산 사하구	0.0037
서울 중구	0.3363	부산 금정구	0.0592
서울 용산구	0.1552	부산 강서구	0.0795
서울 성동구	0.0302	부산 연제구	0.0083
서울 광진구	0.0344	부산 수영구	0.0041
서울 동대문구	0.0567	부산 사상구	0.0229
서울 중랑구	0.0115	대구 중구	0.1991
서울 성북구	0.0480	대구 동구	0.0515
서울 강북구	0.0287	대구 서구	0.0200
서울 도봉구	0.0273	대구 남구	0.0529
서울 노원구	0.0246	대구 북구	0.0155
서울 은평구	0.0165	대구 수성구	0.0074
서울 서대문구	0.0840	대구 달서구	0.0357
서울 마포구	0.0307	인천 중구	0.0576
서울 양천구	0.0259	인천 동구	0.0509
서울 강서구	0.0250	인천 남구	0.0288
서울 구로구	0.0348	인천 연수구	0.0368
서울 금천구	0.0143	인천 남동구	0.0097
서울 영등포구	0.0241	인천 부평구	0.0095
서울 동작구	0.0038	인천 계양구	0.0119
서울 관악구	0.0510	인천 서구	0.0165
서울 서초구	0.0729	광주 동구	0.2382
서울 강남구	0.1031	광주 서구	0.0427
서울 송파구	0.0401	광주 남구	0.0564
서울 강동구	0.0312	광주 북구	0.0624
부산 중구	0.2567	광주 광산구	0.0326
부산 서구	0.0487	대전 동구	0.1146
부산 동구	0.0658	대전 중구	0.0551
부산 영도구	0.0180	대전 서구	0.0399
부산 부산진구	0.0270	대전 유성구	0.1088
부산 동래구	0.0390	대전 대덕구	0.1067
부산 남구	0.0531	울산 중구	0.0140
부산 북구	0.0264	울산 남구	0.0314
부산 해운대구	0.0371	울산 동구	0.0125
		울산 북구	0.1059

전국의 75개 시 단위 기초자치단체 대비 상대적 문화기반시설 지수에서 알 수 있듯이 경기도의 과천시, 강원도의 태백시와 삼척시, 충남 공주시, 전북 김제시, 경북 문경시 등이 높은 문화기반시설 지수를 형성하고 있다. 그러나 경기도의 경우 서너 곳을 제외하면 대체로 그 지수가 상당히 낮아 전반적으로 경기도의 문화기반시설 지수가 전국에서 상대적으로 열악한 원인이 되고 있다. 경남의 경우에는 전반적으로 전체적인 문화시설기반 지수와 10개 시에 대한 개별적인 문화기반시설 지수에서 상대적인 편차가 작게 나타나고 있다.

<표 6> 75개 시 단위 기초자치단체 문화기반시설 지수

시	최종 지수	시	최종 지수
경기 수원시	0.0771	충남 천안시	0.1397
경기 성남시	0.0257	충남 공주시	0.7700
경기 의정부시	0.0197	충남 보령시	0.4877
경기 안양시	0.0508	충남 아산시	0.2935
경기 부천시	0.1040	충남 서산시	0.2076
경기 광명시	0.0941	충남 논산시	0.2942
경기 평택시	0.1052	충남 계룡시	0.1388
기 동두천시	0.2387	전북 전주시	0.1578
경기 안산시	0.0526	전북 군산시	0.1262
경기 고양시	0.0789	전북 익산시	0.2088
경기 과천시	0.9827	전북 정읍시	0.3571
경기 구리시	0.0489	전북 남원시	0.3756
경기 남양주시	0.0927	전북 김제시	0.5697
경기 오산시	0.2171	전남 목포시	0.1329
경기 시흥시	0.0619	전남 여수시	0.1433
경기 군포시	0.0913	전남 순천시	0.1889
경기 의왕시	0.1031	전남 나주시	0.4030
경기 하남시	0.1454	전남 광양시	0.2086
경기 용인시	0.1606	경북 포항시	0.1065
경기 파주시	0.1257	경북 경주시	0.3145
경기 이천시	0.2264	경북 김천시	0.2710
경기 안성시	0.2146	경북 안동시	0.5040
경기 김포시	0.1096	경북 구미시	0.1053
경기 화성시	0.1376	경북 영주시	0.3513
경기 광주시	0.2126	경북 영천시	0.2942
경기 양주시	0.1243	경북 상주시	0.4120
경기 포천시	0.2134	경북 문경시	0.9817
강원 춘천시	0.3650	경북 경산시	0.2570
강원 원주시	0.1731	경남 창원시	0.0719
강원 강릉시	0.4291	경남 마산시	0.1108
강원 동해시	0.4119	경남 진주시	0.1430
강원 태백시	0.7262	경남 진해시	0.2804
강원 속초시	0.4601	경남 통영시	0.3123
강원 삼척시	0.6694	경남 사천시	0.2383
충북 청주시	0.1493	경남 김해시	0.1394
충북 충주시	0.2904	경남 밀양시	0.4011
충북 제천시	0.4691	경남 거제시	0.2192
		경남 양산시	0.1340

<표 7> 86개 군 단위 기초자치단체 문화기반시설 지수

군	최종 지수	군	최종 지수
부산 기장군	0.0577	전북 순창군	0.4198
대구 달성군	0.0000	전북 고창군	0.1397
인천 강화군	0.2685	전북 부안군	0.2415
인천 옹진군	0.1846	전남 담양군	0.1983
울산 울주군	0.0232	전남 곡성군	0.4347
경기 여주군	0.5255	전남 구례군	0.3386
경기 연천군	0.2305	전남 고흥군	0.1927
경기 가평군	0.3071	전남 보성군	0.3527
경기 양평군	0.2775	전남 화순군	0.0708
강원 홍천군	0.1315	전남 장흥군	0.2089
강원 횡성군	0.0993	전남 강진군	0.2635
강원 영월군	0.7050	전남 해남군	0.1731
강원 평창군	0.4006	전남 영암군	0.5028
강원 정선군	0.2865	전남 무안군	0.2496
강원 철원군	0.2683	전남 함평군	0.2473
강원 화천군	0.5190	전남 영광군	0.1121
강원 양구군	0.8068	전남 장성군	0.1782
강원 인제군	0.2334	전남 완도군	0.1808
강원 고성군	0.7378	전남 진도군	0.3657
강원 양양군	0.2457	전남 신안군	0.2167
충북 청원군	0.2239	경북 군위군	0.4617
충북 보은군	0.2471	경북 의성군	0.1299
충북 옥천군	0.1748	경북 청송군	0.3955
충북 영동군	0.2195	경북 영양군	0.9738
충북 진천군	0.2149	경북 영덕군	0.2595
충북 괴산군	0.1420	경북 청도군	0.1423
충북 음성군	0.1395	경북 고령군	0.3397
충북 단양군	0.4052	경북 성주군	0.2310
충북 증평군	0.3574	경북 칠곡군	0.0644
충남 금산군	0.4097	경북 예천군	0.1711
충남 연기군	0.1602	경북 봉화군	0.2506
충남 부여군	0.1635	경북 울진군	0.2388
충남 서천군	0.1200	경북 울릉군	0.8872
충남 청양군	0.1850	경남 의령군	0.4232
충남 홍성군	0.1560	경남 함안군	0.1922
충남 예산군	0.2301	경남 창녕군	0.2299
충남 태안군	0.2147	경남 고성군	0.4018
충남 당진군	0.1526	경남 남해군	0.3091
전북 완주군	0.2487	경남 하동군	0.1438
전북 진안군	0.4242	경남 산청군	0.4550
전북 무주군	0.6046	경남 함양군	0.0911
전북 장수군	0.4236	경남 거창군	0.1937
전북 임실군	0.4114	경남 합천군	0.2833

군 지역에서는 경기도 여주군, 강원도 영월군, 화천군, 양구군, 고성군, 전북 무주군, 전남 영암군, 경북 영양군과 울릉군 등이 문화기반시설에 대한 지수 값이 높게 나타나고 있다.

2. 문화 시설 이용 지수

문화기반시설에 대한 위와 같은 지수화에도 불구하고 중요한 것은 주민들의 수요체계에서 이들 시설을 얼마나 이용하는 가에 대한 것이다. 문화기반시설측면에서의 지수화는 정책 당국에서 제공하는 하드웨어적 공급 성격에 초점을 두고 있다. 그리고 이러한 하드웨어적 문화시설에 비추어 문화시설에 대한 이용은 수요 측면에 초점을 두고 있다.

<표 8> 시도별 문화 시설 이용 지수

시도/이용기관	시군구민회관	문화예술회관	복지회관	청소년회관
서울	0.6598	0.0536	0.1564	0.8405
부산	0.1743	0.0662	0.2514	0.3333
대구	0.0000	0.2145	0.2849	0.6231
인천	0.2448	0.2461	0.3240	1.0000
광주	0.6888	1.0000	1.0000	0.7681
대전	0.3942	0.0915	0.3240	0.3623
울산	0.1162	0.4921	0.1006	0.4927
경기	0.2739	0.3312	0.3911	0.8115
강원	0.2739	0.6088	0.3966	0.0000
충북	0.1826	0.0095	0.0000	0.1159
충남	0.1867	0.0000	0.2514	0.1739
전북	0.6763	0.1262	0.6983	0.9275
전남	1.0000	0.4259	0.9050	0.7391
경북	0.1701	0.4353	0.3743	0.3188
경남	0.2573	0.4511	0.3799	0.4347
시도/ 이용기관	문화원	도서관	박물관	최종 지수
서울	0.3880	0.4378	0.2500	0.3980
부산	0.0447	0.5081	0.0820	0.2086
대구	0.0000	0.3189	0.1762	0.2311
인천	0.5522	0.2919	0.1434	0.4004
광주	0.1343	1.0000	1.0000	0.7987
대전	0.3731	0.3243	0.5779	0.3496
울산	0.1641	0.0000	0.0000	0.1951
경기	0.3134	0.7297	0.1393	0.4272
강원	0.5970	0.2973	0.1230	0.3281
충북	0.3582	0.0919	0.1311	0.1270
충남	1.0000	0.1297	0.4221	0.3091
전북	0.0895	0.9514	0.5000	0.5670
전남	0.0895	0.2324	0.2705	0.5232
경북	0.1940	0.2757	0.3033	0.2959
경남	0.2835	0.5946	0.5451	0.4209

문화시설에 대한 이용 지수는 문화기반시설에 대하여 문화체육관광부 및 통계청에서 작성하는 시설들을 기초로 사용하여 2008년의 문화체육관광부·한국문화관광연구원에서 수행한 「문화향수실태조사」에서의 자료를 기초로 삼았다. 시도별 문화 시설 이용 지수의 결과는 <표 8>과 같으며 이를 통해서 살펴볼 수 있는 것은 시도별 문화 시설 이용에 대하여 주로 어떤 기관을 이용하고 있는가이다. 종합적으로는 상대적 지수 측정결과 3개 시도 정도가 지수 0.5를 상회하고 있는데, 전반적으로 이들 문화 시설 이용에 대한 상대 지수는 미약한 것으로 평가할 수 있다.

시군구민회관의 경우 서울, 광주, 전북, 전남 등 4개 시도, 문화예술회관의 경우 광주, 강원 등 2개 시도, 복지회관의 경우 광주, 전남 등 2개 시도, 청소년 회관의 경우 서울, 대구, 인천, 광주, 경기, 전북, 전남 등 7개 시도, 문화원의 경우 인천, 충남 등 2개 시도, 도서관의 경우 부산, 광주, 경기, 전북 등 4개 시도, 박물관의 경우 광주, 대전, 전북, 경남 등 4개 시도가 문화 시설 이용지수가 상대적으로 높게 나타나고 있다. 이들 7개 문화 시설이용에 대하여 최종 지수를 산정한 결과, 광주, 전북, 전남 등 3개 시도가 문화시설 이용 지수면에서 상대적으로 높은 결과를 나타내고 있다.

3. 문화 행사 참여 지수

문화행사 참여 지수도 문화시설 이용에 따른 수요자 측면의 지수 형태라고 할 수 있다. 시도별 문화 행사에 대한 참여 지수는 <표 9>와 같다. 시도별 문화 시설 이용뿐만 아니라 이들 문화 시설에 이용에 있어 행사에 참여하는 경우는 적극성을 반영하여 주민들의 호응까지 얻고 있는 형태에 대한 지수라고 할 수 있다. 종합적으로는 상대적 지수 측정결과 6개시도 정도가 지수 0.5를 상회하고 있는데, 전반적으로 이들 문화 시설에서 행하는 문화 행사 참여 지수는 상대적으로 미약하다고 볼 수 있다.

시군구민회관의 경우 서울, 광주, 대전, 전남 등 4개 시도, 문화예술회관의 경우 광주, 울산, 강원, 경북 등 4개 시도, 복지회관의 경우 광주, 전남 등 2개 시도, 청소년 회관의 경우 대구, 인천, 경기, 전북 등 4개 시도, 문화원의 경우 강원, 충남 등 2개 시도, 도서관의 경우 서울, 대구, 인천, 대전, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북 등 무려 10개 시도, 박물관의 경우 대구, 광주, 대전, 충남, 경북, 경남 등 6개 시도가 문화 시설 행사에 대한 참여 지수가 상대적으로 높게 나타나고 있다. 이들 7개 문화 시설이용에 대하여 최종 지수를 산정한 결과, 광주, 대전, 충남, 경북 등 4개 시도가 문화시설 행사 참여 지수면에서 상대적으로 높은 결과를 나타내고 있다.

이러한 결과는 문화 시설을 단순히 이용하는 것과 문화행사를 열었을 때 이에 대하여 참여하는 것과는 그 지수값이 다르게 나타나고 있다는 것을 시사한다. 다시 말하면 문화기반 시설을 공급수준으로 보고 문화 시설 이용과 문화시설에서 행하는 행사에 대한 참여를 수요측면으로 본다면 공급이 있다고 하여 반드시 수요로 연결되는 것은 아니라는 점이다.

<표 9> 시도별 문화행사 참여 지수

시도 /행사참여기관	시군구민회관	문화예술회관	복지회관	청소년회관
서울	0.8387	0.0400	0.0458	0.4833
부산	0.0000	0.0857	0.0763	0.2167
대구	0.0484	0.3600	0.2443	0.6333
인천	0.4113	0.3657	0.3359	1.0000
광주	0.5242	1.0000	0.6183	0.4500
대전	0.6129	0.1657	0.4427	0.4167
울산	0.0000	0.8286	0.0534	0.3833
경기	0.2903	0.5257	0.2366	0.5333
강원	0.3226	0.9200	0.0611	0.0000
충북	0.4032	0.0171	0.0000	0.1333
충남	0.4113	0.0000	0.3435	0.2000
전북	0.2258	0.0457	0.4656	0.6333
전남	1.0000	0.3143	1.0000	0.3000
경북	0.3790	0.7886	0.4809	0.3667
경남	0.3387	0.5714	0.1069	0.4500
시도/ 행사참여기관	문화원	도서관	박물관	최종 지수
서울	0.2836	0.6301	0.4661	0.3982
부산	0.0448	0.1370	0.2966	0.1224
대구	0.0000	0.5205	0.6186	0.3465
인천	0.4776	0.7534	0.1186	0.4947
광주	0.1343	0.4795	0.7034	0.5585
대전	0.2537	0.9041	0.9237	0.5314
울산	0.1642	0.0000	0.0000	0.2042
경기	0.2687	0.2877	0.3729	0.3593
강원	0.5970	0.9726	0.2119	0.4407
충북	0.3582	1.0000	0.4237	0.3337
충남	1.0000	0.8356	1.0000	0.5415
전북	0.0000	0.7945	0.1271	0.3274
전남	0.0000	0.5068	0.3729	0.4991
경북	0.1940	0.7808	0.8390	0.5470

그러나 한 가지 주의해야 할 점은 특히 지역별 문화행사 참여자에 대한 중복 특성에 관한 사항이다. 이것은 문화행사 지수의 해석에 있어 중요한 문제라고 할 수 있으며 문화향유 의사 프로그램에 대한 영향을 줄 수도 있다는 점을 고려하여야 한다. 문화행사 참여에 대한 중복 특성은 다른 문화행사에 동시에 여러 개의 문화행사에 참여함을 뜻하는 경우에 해당하며 2회 이상 그 특성이 인정된다고 할 수 있다. 지역별 문화행사의 참여자 중복 특성을 보여주는 자료는 <표 10>에서 보듯이 경기도가 6.13회, 서울이 5.17회, 부산이 4.24회, 경북이 4.08회 등으로 전국 평균 3.39회보다 높게 나타났다.

<표 10> 지역별 문화행사 참여자 중복 특성

(단위: %, 회)

지역	사례수	참석한 적 없음	1회	2회	3회	4회 이상	계	평균 (회)
서울	872	55.7	9.2	8	4.5	22.6	100	5.17
부산	310	62.3	9.4	5.2	3.9	19.4	100	4.24
대구	209	65.1	6.7	9.6	2.9	15.8	100	2.94
인천	217	62.7	7.4	6.9	6	17.1	100	3.76
광주	113	21.2	21.2	21.2	4.4	31.9	100	3.69
대전	121	56.2	9.9	6.6	5.8	21.5	100	1.93
울산	88	65.9	6.8	6.8	6.8	13.6	100	3.13
경기	846	52.7	7.9	7.2	3.8	28.4	100	6.13
강원	126	52.4	7.9	11.9	4.8	23	100	2.57
충북	124	75.8	3.2	10.5	0.8	9.7	100	2.41
충남	163	60.7	14.1	9.2	5.5	10.4	100	2.18
전북	156	35.3	12.2	19.2	5.8	27.6	100	2.78
전남	163	41.1	14.7	17.8	8	18.4	100	2.06
경북	229	48.9	8.7	10.5	8.3	23.6	100	4.08
경남	263	58.6	11	9.5	3.4	17.5	100	3.73

자료: 「2008 국민문화향수 실태조사」 결과를 반영하여 평균 중복 횟수를 도출한 것임.

여기서는 두 가지 시사점이 나타날 수 있다. 첫째는 기존의 문화기반 시설을 제공함에 있어 수요자 중심의 문화시설에 대한 수요 파악이 제대로 되었는지 검토해 보아야 한다는 것이다. 즉 문화기반시설을 제공할 때 지역주민에 대한 의견과 행사 참여율 등을 고려하여 적정한 위치에 문화기반시설을 구비하고 있는가에 대한 점검이 필요하다는 것이다. 둘째는 문화행사 참여를 행함에 있어 어떤 프로그램을 구성할 것인가에 대하여 수요 조사 분석을 행할 필요가 있다는 것이다. 프로그램에 대한 수요 조사에 따라 이를 어느 문화시설에서 어떤 형태로 어느 시간대에 진행할 것인가를 결정할 수 있을 것이기 때문이다. 또한 경기, 서울, 부산, 인천 등에서는 다양한 문화행사에 참여하는 비율이 상대적으로 높게 나타나고 있음을 감안하여 문화정책 추진에 반영해 나가야 할 것이다.

4. 향후 문화 향유 의사 프로그램 지수

문화시설기반 지수와 문화시설 이용 지수 및 문화행사 참여에 대한 지수는 모두 시간상으로는 현재 시점을 반영한 결과라고 할 수 있다. 이러한 형태의 문화 지수들은 모두 과거부터 현재까지의 시간적 흐름에 따라 나타나고 있어 이것이 향후 어떻게 변화할 것인가에 대하여는 불분명하다. 다시 말하면 현재의 문화시설의 이용 수준과 참여 수준에서 시설의 공급측면에 따라 어떻게 변화할 것인가가 불투명하며 그 반대로 공급입장에서는 앞으로 어떤 시설을 늘려 나갈지 또는 신설할지에 대한 섣부른 결정을 하기가 쉽지 않다는 것이다. 다만, 기존의 시설을 최대한 활용하여 이용과 행사 참여를 늘리려 한다면 결국 문화 정책에 대한 소프트웨어라고 할 수 있는 주민의 문화 향유를 반영하는 프로그램이 어떠한 것이냐이다. 따라서 여러 문화 향유 프로그램 가운데 문화기반시설 면에서 어떤 사항을 정해야 하는가에 따라 지역별로 문화정책이 달리 나타나게 될 것이다.

<표 11>은 시도별 문화 향유 의사 프로그램에 대하여 문화체육관광부 및 통계청에서 작성하는 시설들을 기초로 사용하여 2008년의 문화체육관광부·한국문화관광연구원에서 수행한 「문화향수실태조사」에서의 자료를 기초로 삼아 실시한 설문조사 결과를 반영하여 이를 상대적 지수 값으로 나타낸 것이다.

전체적으로 시도별 문화 향유 의사 프로그램 지수에서 0.5 이상이 되는 시도는 5개 시도이다. 한편, 0.4 이상의 지수 값을 나타내는 시도는 11개로 문화향유 의사에 대한 프로그램 욕구는 존재하고 있다고 해야 할 것이다. 여기서 얻을 수 있는 시사점은 위에서 측정한 문화기반시설 지수의 공급 측면에서 양적인 개념보다는 질적인 개념으로 어떤 프로그램을 시설에 맞게 도입할 것인가를 어느 정도 결정해 줄 수 있을 뿐만 아니라 수요 측면에 대하여 향후 주민의 문화 이용에 대한 예측을 행할 수 있다는 것이다.

상대적 문화 지수 값으로 보았을 때 향후 절대지수를 가지는 문화 정책적 요소를 우선 시도에서 반영하고 만약 절대 우위 지수를 가지지 못하면 상대적 우위에 있는 문화 지수 값을 고려하여 이를 정책에 반영하고 추진해 나갈 필요가 있는 것이다.

<표 11> 시도별 문화 향유 의사 프로그램 지수

	공연관람	영화관람	문학강좌	예술관련 교양강좌	미술전시회 관람	예술창작 프로그램	최종지수
서울	0.1518	0.2735	0.5341	0.3429	0.4889	1.0000	0.4652
부산	0.3141	0.1614	0.4778	0.0286	0.8667	0.2128	0.3436
대구	0.0000	1.0000	0.2727	0.0000	0.5111	0.8085	0.4321
인천	0.1832	0.2511	0.4659	0.3905	1.0000	0.4894	0.4636
광주	0.7173	0.3498	1.0000	0.6667	0.6444	0.0000	0.5630
대전	0.5183	0.1928	0.6591	0.2190	0.4222	0.3617	0.3955
울산	0.3560	0.2735	0.0000	0.1238	0.1111	0.0000	0.1441
경기	0.7120	0.2063	0.2841	0.0857	0.6222	0.4681	0.3964
강원	1.0000	0.0673	0.8068	0.3619	0.9333	0.3404	0.5850
충북	0.0628	0.0762	0.6364	0.2095	0.0444	0.5106	0.2567
충남	0.8482	0.1256	0.3523	0.4286	0.1333	0.1277	0.3360
전북	0.1571	0.0000	0.6591	1.0000	0.0000	0.4043	0.3701
전남	0.6859	0.3857	0.2841	0.5429	0.1333	1.5745	0.6017
경북	0.4188	0.6143	0.4432	0.2000	0.4444	0.0851	0.3676
경남	0.2199	0.4798	0.6023	0.2667	0.7111	0.3191	0.4332

이러한 측면에서 본다면 강원도는 공연관람, 대구는 영화, 대전은 문학강좌, 전북은 문학강좌와 예술관련 교양강좌, 인천은 미술전시회 관람, 서울은 예술창작 프로그램에서 절대적 우위를 가진다. 마찬가지로 문화에 대한 프로그램 수요에서 절대적 우위를 가지지 못한 시도에서는 비교우위를 가지는 프로그램을 기존의 문화기반시설에 투여하게 되면 문화 수요에 대하여 주민의 욕구를 충족시키는 결과를 가져오게 된다. 예컨대, 부산의 경우 미술전시회 관람, 광주, 울산, 경기도, 충남, 전남의 경우 공연관람, 충북, 경북, 경남의 경우 문학강좌 관련 프로그램에서 비교우위를 가지게 된다. 물론 이러한 사항은 그와 관련된 프로그램의 응용, 콘텐츠 개발이 함께 이루어져야 할 것이다. 이러한 방법을 응용하면 시 단위, 구·군 단위에서도 그에 맞는 프로그램을 개발할 수 있는 여지가 마련되고 다양한 세부 사항까지 살펴볼 수 있는 하나의 방법이 될 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결론

최종 상대적 문화지수는 공급 측면에서의 문화기반 시설 지수, 수요측면에서의 문화시설 이용 지수, 문화행사 참여 지수, 향후 문화향유 의사 프로그램 지수 등 4가지 지수를 모두 합산하여 최종 결정하여 나타내면 <표 12>와 같다.

<표 12> 공적부문 상대적 문화지수 및 사적부문에 대한 문화 향수 대체 정도

지역	문화기반시설 지수	문화시설 이용지수	문화행사 참여지수	문화향유 의사 프로그램지수	공적부문 상대적 문화지수	사적 부문 문화시설 이용률(%)
서울	0.1883	0.3980	0.3982	0.4652	0.3624	20.76
부산	0.0579	0.2086	0.1224	0.3436	0.1831	23.08
대구	0.0386	0.2311	0.3465	0.4321	0.2621	14.90
인천	0.0069	0.4004	0.4947	0.4636	0.3414	8.75
광주	0.2154	0.7987	0.5585	0.5630	0.5339	15.23
대전	0.2751	0.3496	0.5314	0.3955	0.3879	26.48
울산	0.0610	0.1951	0.2042	0.1441	0.1511	1.40
경기	0.1946	0.4272	0.3593	0.3964	0.3444	15.22
강원	1.0000	0.3281	0.4407	0.5850	0.5885	16.81
충북	0.6416	0.1270	0.3337	0.2567	0.3398	16.53
충남	0.6797	0.3091	0.5415	0.3360	0.4666	23.41
전북	0.6667	0.5670	0.3274	0.3701	0.4828	3.86
전남	0.7054	0.5232	0.4991	0.6017	0.5824	8.32
경북	0.6592	0.2959	0.5470	0.3676	0.4674	11.94
경남	0.4613	0.4209	0.4361	0.4332	0.4379	9.22

주1: 상대적 문화기반시설은 전국 단위에서 문화지수를 측정한 값임.

주2: 사적부문 문화 이용률의 경우 「2008 국민문화향수 실태조사」 조사 결과 자료를 반영하여 공적 부문 대비 상대적 이용률을 계산한 것임.

주3: 사적부문 문화 이용률의 경우 시설을 이용하지 않은 사람은 측정 대상에서 제외하고, 사설로 설립된 문화시설에 대한 이용자만 추출하여 공공부문 대비 사적 부문 이용자의 상대적 백분율에 의해 계산한 것임.

이 때 고려해야 할 사항으로는 문화기반시설 지수에 대한 것이다. 문화기반시설지수는 실제 광역시 차원에서 문화정책을 추진할 것인가, 또는 도 단위에서 문화정책을 추진할 것인가, 아니면 시·군·구 단위에서 문화정책을 추진할 것인가에 따라 달리 나타날 수 있다는 것이다. 여기서는 전국적 단위에서 문화정책을 추진하기 위한 사항 중 일환으로 작성한 것이다. 따라서 문화정책의 공급측면에서 문화의 수요를 파악하여 이에 대한 문화시설을 활용하기 위해서는 지방자치단체의 주체가 어디냐에 따라 달라질 수 있게 된다.

최종 상대적 문화지수를 기준으로 살펴보면 문화지수 0.5 이상인 시도별 단위의 지방자치단체는 광주광역시, 강원도, 전라남도 등 3군데이다. 이들은 대체로 다른 지방자치단체에 비하여 공급측면의 공적 문화기반시설이나 수요측면에서의 문화시설에 대한 이용, 문화행사 참여, 문화향유 의사 프로그램 등에 있어 상대적으로 문화지수 값이 높게 형성되고 있음을 뜻한다.

그러나 여기서 주의할 점이 있다. 공적부문의 최종 지수가 이들 문화지수가 상대적으로 높게 나타난 것이 민간재의 성격을 갖는 사적부문의 이용률과의 관계이다. 서울을 제외하고는 그 간 사적부문에서의 민간재는 2004년 이후 현재까지 그렇게 많이 늘어나지 않았다고 보아야 하며 설사 늘어났다고 하여도 미미한 수준이다. 광주광역시나 강원도의 경우는 공적부문의 상대적 문화지수가 상대적으로 높고 전국 사적문화시설 부문 이용률 14.40%보다 높기 때문에 분담률도 어느 정도 만족스러운 수준이라고 보여 진다. 그러나 강원도의 경우에는 세부적인 면에서 복지회관이나 청소년회관과 같은 이용률 면에서 상대적으로 저조하며 특히 박물관과 이용률 지수면에서 상대적으로 취약하므로 이의 개선 방안을 상대적으로 가장 먼저 생각해 보아야 한다. 왜냐하면 이들에 대한 사적 대체재로서의 프로그램들은 사적 부문에서의 이용률에서는 한계가 있기 때문이다. 광주광역시도 같은 맥락에서 청소년 회관에 대한 이용률이 저조하다는 것을 감안하고 또한 향후 문화 향유 의사 프로그램이 공연관람과 예술 또는 미술과 관련된 문화행사에 치우쳐 있다면 청소년을 위한 예술관련 강좌나 전시회를 유도해 나갈 필요가 있을 것으로 판단된다.

전라남도의 경우 공적부문의 상대적 문화지수는 높게 나타나고 있는데, 이러한 이유로는 사적부문 문화시설이나 프로그램의 이용률이 상대적으로 낮기 때문으로 풀이할 수 있다. 이들 프로그램 영역들 또한 사적부문에서는 한계가 있을 것으로 보인다. 아직까지는 사적부문에서 주민들이 문화를 향유할 수 있는 시설이나 프로그램들이 부족하다는 것을 말해주는 것이라고도 할 수 있으며 공적부문의 상대적 문화지수가 이를 어느 정도 보완하고 있는 형태에 속한다고 할 수 있을 것이다. 전라남도의 경우에는 하드웨어 시설은 어느 정도 갖추어져 있는 것으로 판단되며 향후의 수요를 판단할 수 있는 문화향유 프로그램 지수에서 보듯이 공연관람과 같은 프로그램 개발에 신경을 써야 할 것으로 풀이된다. 사적영역으로의 보완이 이루어질 때까지 공적부문에서 이를 담당해야 할 필요성이 있는 것이다. 이러한 비슷한 사정을 보이는 곳은 경상북도의 경우로 보여진다.

경상북도나 경상남도의 경우에도 상대적으로 사적 부문 문화시설 이용률도 그렇게 높지 않고 공적부문의 상대적 문화지수가 어느 정도 이를 뒷받침한다고 볼 수 있으며 이런 면에서 두 지방자치단체 모두 미래의 문화 향유 의사로 비교 우위를 가지고 있으므로 공적 부문이 문화기반시설을 중심으로 프로그램 개발에 우선 관심을 가질 필요가 있을 것으로 판단된다.

전라북도의 경우나 울산광역시의 경우는 사적 부문의 문화 이용률이 상당히 저조하여 공적부문 뿐만 아니라 사적 부문에서도 문화시설 이용률을 높일 수 있도록 관련 단체에 대한 지원이나 개발에 관심을 집중해야 할 것으로 판단된다. 특히 울산광역시의 경우 공적부문의 상대적 문화지수도 상당히 낮아 문화기반 시설에 먼저 투자해야 할 필요가 있고 이를 바탕으로 문화시설에 대한 이용, 문화행사 참여를 유도할 수 있는 소프트웨어 분야의 정책들이 필요하다고 할 수 있다.

서울, 부산, 대구, 대전, 경기도, 충청북도, 충청남도의 경우에는 공적 부문의 상대적 문화지수는 비교적 낮게 나타나고 있지만, 사적부문에 의한 문화시설의 공급과 수요에 적응한 프로그램을 제공하고 있다는 측면에서 어느 정도 균형을 유지하고 있다고 보아야 할 것이며 앞서 지적한 문화 향유 의사 프로그램 지수에서 나타난 비교우위 항목을 중심으로 문화정책을 추진해 나갈 필요가 있다.

상대적 문화지수의 측정치 결과가 높다고 하여 절대적으로 그 지방자치단체가  문화정책을 잘 추진해 가고 있다거나 문화기반 시설이나 이용시설을 잘 운영하고 있다는 것은 아니며 문화지수의 값이 얼마가 되어야 한다는 절대적 기준도 없다. 다만 현재 지방자치단체가 안고 있는 문화현실을 감안할 때 다른 지방자치단체라는 기준점에 대비, 비교할 수 있는 표준화된 종합 수치를 구성한다는데 그 의의가 있다. 이와 함께 문화지표와 문화통계를 이용하여 문화지수를 측정해 낼 때 더 많은 투입변수를 고려할 수 있고 의미 있는 투입변수 즉 공급측면과 문화수요 측면에서 다른 지방자치단체에 비하여 절대 우위 항목이나 상대 우위 항목을 찾아낼 수 있다는 점에서 그 의의가 높다고 할 수 있다.

지역문화정책을 수립할 때 기준으로 삼을 수 있는 사항은 지방자치단체별로 가장 상대적으로 경쟁력이 있고 주민의 의사에 부응하는 문화지수를 살펴보는 것이다. 그리고 사적부문에서도 주민의 문화수요 욕구에 부응하여 이를 어느 정도 뒷받침하고 있는가에 대한 내용도 함께 살펴볼 필요가 있다. 이를 고려하여 절대적 우위에 서 있는 문화지수를 가진 지방자치단체는 그에 따른 문화정책을, 또한 비록 절대적 우위에 서 있지 못한 경우라 하더라도 차선의 문화지수를 문화정책에 반영한다면 상대적으로 정책결정에 대한 준거틀이 될 수 있을 것이다.

이와 함께 문화정책은 하나의 부처나 부서에서 이루어지는 것이 아니며 다양한 부처 및 부서와 긴밀한 협조관계가 형성되어야 가능한 경우도 많다는 것을 염두에 두어야 한다. 또한 정책의 형성과정에서 예산의 배분에 의해 이루어지게 되므로 이를 둘러싼 정치성도 고려하여야 한다. 대부분의 지방자치단체 수준에서 문화정책이 문예, 경제, 산업진흥, 문화재, 관광진흥, 총무, 기획, 회계 등으로 업무가 분산되어 복잡한 구조로 되어 있고, 기능면에서 볼 때도 거의 지도감독과 관리업무가 주를 이루고 있다. 그러므로 연구기획과 지원 기능이 극히 미약하여 자율적인 지역의 문화정책 추진에 적지 않은 차질을 보이게 된다. 이와 같은 기능이 예산 투입에 비해 그 효과가 바로 나타나는 것이 아니란 점에서 즉각 효과가 보이거나 홍보성 성격이 강한 축제 형태를 문화로 오인하는 경우도 등장하게 된다는 점도 지방자치단체의 상대적 문화지수의 적용과 함께 개선해 나가야 할 사항이다.

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배태영(裵泰泳): 서울대학교에서 행정학석사, 미국 University of Michigan에서 수학하였고, 현재 경북대학교 법과대학 행정학부 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 조직관리론, 한국정부론, 정책학 등이다. 최근 논문으로 “인적자원 수요 전망과 지역의 인적자원 개발에 관한 연구”(2009), “지방정부의 자체평가 지표설정과 적용을 통한 조직 관리 연구”(공동연구, 2008), “조직구조와 기능업무 체계에 영향을 미치는 변인 연구(공동연구, 2006)” 등이 있다.

<E-Mail: tybae@knu.ac.kr / 논문접수일: 2010. 9. 2 / 심사개시일: 2010. 9. 9 / 심사완료일: 2010. 10. 18>