지방자치단체의 정책실패 요인에 관한 연구

-진주시 나불천 복개공사를 중심으로-

A Study on Factors of the Failure of Policies Taken by

the Local Government

- Focusing on the Naubul Stream Covering Project of Jinju City -

한 동 효

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을) : 315～334

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본 연구의 주요 목적은 정책실패에 관한 선행연구를 참고로 분석기준을 제시한 후 진주시가 1992년 7월에 착공하여 2004년 1월에 완공한 나불천 복개공사를 사례로 선정하여 정책실패의 원인을 통해 정책적 시사점을 제시하는데 있다. 나불천 복개공사의 정책실패 원인을 살펴보기 위해 분석기준을 크게 인간적 요인, 자원적 요인, 절차·운영적 요인, 환경적 요인으로 구분하였다. 먼저 인간적 요인은 정책집행자의 신뢰 문제와 정책 수혜자의 서비스 만족도를 중심으로 살펴보았다. 자원적 요인에서는 시간적 제약 문제, 재정적 자원의 확보 여부, 정보의 충족 여부를 지표로 사용하여 평가하였다. 절차 및 운영적 측면에서는 정책목표의 타당성, 집행계획의 충실도를 중심으로 살펴보았으며, 환경적 요인에서는 하천복개 및 복원에 관한 국내외 환경과 타 정책과의 관계를 중심으로 정책실패의 원인을 분석하였다. 그 결과, 인간적 요인에서는 정책집행자의 신뢰부족, 정책수혜 대상자의 불만족 등이 실패의 원인으로 나타났다. 자원적 요인에서도 사업의 잦은 변경으로 인한 예산의 확보문제가 심각한 것으로 나타났으며, 환경적 요인에서는 국내외 환경을 고려하지 않고 시대에 역행한 사업을 추진함으로써 나불천 복개공사는 실패한 정책으로 평가되었다. 이러한 정책실패의 원인분석을 통해 현재 활발하게 추진하고 있는 자치단체의 하천복원 사업의 방향과 성공을 위한 전제조건 등을 제시하였다.

주제어: 정책실패, 정책집행, 하천복개사업, 도심하천 복원, 도시재생과 관리

Ⅰ. 서 론

세계화시대의 환경정책은 경제발전과 환경보전을 갈등관계로 간주하던 시대에서 환경보전을 통한 경제발전을 추구하는 지속가능한 개발을 통한 환경정책 시대로 전환하였다. 그리고 반공해 대책에 초점을 맞춘 환경정책은 자연보호, 인간생활, 생태 등에 관심을 가지면서 인간적․사회적․자연적 자본이 중시되는 환경정책으로 탈바꿈하였다(이창우, 2003: 122). 역사적인 관점에서 볼 때 근대적 산업화와 도시화 과정에서의 도시 공간은 인구 및 산업의 집합지였으며, 대규모 생산과 집합적 소비가 이루어진 공간이었다. 그러나 이로 인해 도시민의 삶과 생태계에 부적절한 장소로 변질되었고, 근대적 도시화를 위한 건조 환경의 조성과 물질적·공간적 팽창은 도시 내부는 물론 주변의 난개발로 자연환경을 훼손하는 동시에 도시에서 소모되는 자원의 고갈을 유발했다. 이밖에 대기 및 수질, 폐기물 등 도시환경의 오염이 악화되었으며, 나아가 이러한 환경문제로 인하여 경제발전의 한계를 초래하게 되었다(최병두 외, 2004). 그 이후 포스트모더니즘 시대의 도시계획의 패러다임은 20세기 도시개발을 통해 나타난 심각한 도시문제의 해결과 더불어 국제 경쟁 환경속의 도시 생존이라는 현실을 인식하면서 출발했다고 볼 수 있다(이종용, 2007). 이러한 변화 속에서 도시 패러다임은 기존의 도시개발 중심의 사고에서 도시재생 및 관리(urban regeneration management) 등 지속가능한 개발(sustainable development)로의 변화에 대한 요구가 높아지게 되었다(이삼수, 2006).

포스트모더니즘 시대를 대표하는 도시 패러다임과 관련한 주요 이론은 지속가능한 개발(sustainable development), 스마트 성장(smart growth), 뉴어바니즘(new urbanism), 컴팩트 시티(compact city), 어반빌리지(urban village) 등이 있다(이주형, 2009: 71-101).

지방자치단체의 정책실패 요인에 관한 연구 -진주시 나불천 복개공사를 중심으로-

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을)

이처럼 포스트모더니즘 도시는 다양성과 문화, 사회, 환경의 질적 향상을 추구하는 도시재생 및 관리 중심의 도시로써 복합용도 및 전통계승을 기본으로 한다. 또한 모더니즘 도시의 특징인 주거지 위주의 물리적 계획에서 지역사회, 문화, 환경 등을 중시하는 지속가능한 개발로 전환되고 있다. 이밖에도 신도시의 필요성은 감소한 반면에 도시재생의 중요성은 더욱 부각되고 있는 것이다(이주형, 2009: 33). 최근 우리나라의 경우에도 청계천 복원사업 이후 전국의 지방자치단체들이 추진하고 있는 생태하천 복원사업도 이러한 시대적 조류와 맥락을 같이 한다.

한편, 우리나라는 1990년대 이후 도시교통의 수요가 급격하게 증가하면서 도시하천은 도로의 확충과 주차난 해소를 위한 주차장으로 활용하는 방안이 요구되었다. 이를 해결하기 위한 최적의 대안으로 국유지인 하천에 도로를 건설하는 사업이 본격적으로 추진된 것이다. 그 결과, 도시지역은 복단면으로 고수부지를 형성하거나 하천을 복개하여 주차장이나 도로로 사용하기에 이르렀다. 그러나 종합적이고 지속가능한 도시계획의 체계적인 수립에 앞서 도시개발이 무분별하게 이루어지면서 생활편의 상의 각종 문제가 발생하였다. 그 예로 하천복개 사업(covering and pavement of the river)은 빛을 차단하여 각종 생물의 서식환경을 파괴하고 하천이 가지고 있는 자정작용을 잃게 하는 동시에 하천으로서의 기능을 상실시키고 나아가 하천 생태계를 파괴시켰다(김규호, 2001: 9). 결국 산업화와 도시화 등으로 인하여 각종 개발과 급속한 경제발전을 위해 자연 생태는 무분별하게 훼손되었고, 발전을 위한 도구로 사용되면서 많은 문제를 초래하게 되었다. 도시화는 하천의 범람 위험성을 증가시켰고 수질도 악화시켜 이를 억제하는 차원에서 콘크리트 제방을 설치하고 둔치를 정비하는 동시에 하천을 복개하였다. 그 결과, 하천의 생태계는 파괴되었고, 수질오염은 더욱 심해졌다(손명원, 1998: 23).

그러나 최근 환경 친화적인 도시구현과 인간과 자연이 공존하는 환경공생도시의 이미지를 부각시키기 위해 하천복원사업이 활발히 추진되고 있다(송병화 외, 2006: 34). 그리고 도심 하천의 기본 기능인 치수와 이수기능은 물론 환경기능을 강화하기 위한 노력과 지역주민들의 요구가 증가하고 있다. 이러한 요구는 전 세계적인 추세로 하천환경을 다시 복원하는 사례로 이어지고 있다. 우리나라에서도 정부나 지방자치단체에서 생태학습장이나 생태 하천 조성 등 습지보전 및 활용을 통해 변형된 자연생태를 원상 복구시키려는 일련의 정책 및 사업들이 진행되고 있다. 그 예로 서울 청계천 복원사업이 성공사례로 주목받기 시작하면서 전국의 지방자치단체들이 제 2의 청계천 조성사업을 계획하거나 추진 중에 있다. 2007년 환경부에서는 2015년까지 1조 4천억 원을 투입하여 전국의 지방하천 143곳 2,673㎞를 복원할 계획이며, 이 사업이 완료될 경우에 복개되지 않은 하천의 비율이 55%에서 66%로 늘어날 것으로 전망하였다(「한겨레신문」, 2008. 06. 27). 아울러 2005년 4월 환경부는 청계천+20 하천복원 프로젝터를 추진하고 있지만, 이에 대한 비판의 목소리도 높다.

외국의 대표적인 성공사례를 보면, 일본의 키다자와가와(北澤川)의 도심하천 복원사업, 독일 엠셔강의 생태적 복원사업 및 카셀(Kassel)시 하천 근자연화 복원사업, 베를린 시내의 팡케(Panke)강의 재자연화, 스위스 쮜리히주 Sihl강 및 취리히시의 소하천 정비사업 등이 있다(진주YMCA, 2001: 102-105).

본 연구의 주요 목적은 선행연구를 참고로 분석기준을 제시한 후 과거의 정책실패 경험을 사례를 통해 향후 추진될 하천복개의 방향과 성공조건에 관한 정책적 함의를 제시하는데 있다. 그리고 시간적 관점에서 볼 때 최근 각 지방자치단체에서 활발하게 추진되고 있는 생태하천 복원사업을 연구대상으로 한 것이 아니라 생태하천 복원 이전의 하천복개 사업에 대한 정책실패의 원인을 규명하여 보다 나은 정책적 방향을 제시하고자 함이다. 왜냐하면, 생태하천 복원이 활발하게 추진되면서 성공사례 못지않게 도심 하천은 인공하천이라는 인식이 높고 지역특성이 없는 획일적인 하천복원이라는 비판도 제기되고 있기 때문이다(「워터저널」, 2007. 7).

향후 생태하천 복원이 성공하기 위해서는 하천복개 사업의 실패원인을 철저하게 분석한 후 생태하천 복원을 위해 각 자치단체가 지역의 특성에 맞게 복원사업을 추진해야 할 것으로 판단된다. 이를 위해 정책실패에 관한 사례연구의 분석단위로 경상남도 진주시가 1992년도에 추진한 나불천 복개공사로 선정하였다. 그 이유는 2008년 6월에 실시한 진주시 25개 사업에 대한 정책과정별 평가에서 전문가 집단은 이 사업을 부정적으로 평가하였다. 그렇다면, 왜 진주지역 전문가들은 도시 관리체계 부문 중 나불천 복개공사에 대하여 부정적인 평가를 했을까? 이러한 평가결과의 원인을 규명하기 위해 선행연구에서 제시한 정책실패의 원인과 요인을 참고로 평가지표를 구성하여 본 분석에 활용하였다. 아울러 이러한 결과를 토대로 하천복원 관련 환경정책의 방향과 지방자치단체가 추진하고 있는 생태하천 복원의 성공을 위한 몇 가지 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

진주시 나불천 복개공사의 경우, 2008년 진주시 5개 부문(지역경제, 도시 관리체계, 문화∙관광, 환경, 보건∙복지) 중 도시체계 부문 5개 사업(천수교 건설사업, 나볼천 복개공사, 시청사 이전, 말티고개 도로확장사업, 희망교 건설사업) 중 정책형성 단계에서 평균 2.62, 정책집행 단계에서 평균 2.37, 정책성과 단계에서 평균 2.74로 전체 과정에서 부정으로 평가되었다(한동효 외, 2009: 149).

Ⅱ. 정책실패에 관한 이론적 배경

1. 정책실패와 원인

정책 또는 사업이 의도한 목표가 왜 효과적으로 달성되지 못하고 부정적인 평가를 받는가? 그리고 이미 결정된 사업이 집행과정에서 사업 자체가 의도한 계획대로 실현되지 못하는 현상은 왜 일어나는가? 이러한 문제에 대해 기존의 연구에서는 집행구조 및 집행능력의 한계, 집행과정에서 정책결정자와 집행자간의 의사소통의 문제, 집행자의 딜레마 상황, 잘못된 정책설계 등으로 인해 나타난다고 보았다. 아울러 정책결정자들의 집행구조와 집행능력의 문제뿐만 아니라 잦은 정책변동으로 인해 정책실패로 이어질 가능성이 높다고 말한다. 정책실패와 관련한 최근의 연구가 가지는 공통점은 정책결정 과정에서의 정책설계 오류와 집행과정 차원에서의 집행능력이 논의의 대상이 되고 있다(채원호 외, 2005: 3). 정책실패의 개념적 접근에서 김형렬(1999)은 포괄적 관점과 협의적 관점으로 접근하고 있다. 여기서 포괄적 관점에서의 정책은 정치, 철학, 이념, 기획, 분배작용 등과 동일하게 취급하여 정책실패를 정치실패, 철학실패, 이념실패, 기획실패, 분배작용 실패와 같은 의미로 보았다. 반면에 협의적 관점에서는 정책을 조직의 목적과 목표달성을 위한 정책으로 보고 정책실패를 일정한 시점에서 조직의 목적과 목표를 성취하지 못한 상태로 정의하였다(김형렬, 1999; 김도훈, 2003: 300). 일반적으로 정책실패는 소극적 개념으로 접근하여 정책과정에서 결정된 정책 자체가 원래 의도한 정책목표를 효과적으로 달성하지 못한 상태를 의미한다(Bardach, 1977: 7-9; 염재호 외, 1994: 159; 노시평 외, 2006: 348; 문명재 외, 2007: 55).

집행 차원의 정책실패에 대해 보다 구체적으로 보면, Goggin(1990)은 성공적인 집행이 프로그램의 성공을 보장해 주는 것은 아니라고 주장하면서 성공의 정도에 따라 부집행, 탁상집행, 적응적 집행, 조정된 집행으로 구분하고 부집행과 탁상집행이 집행상의 실패라고 규정하였다. Ghun 등(1992)은 집행의 목적과 집행의 시각을 기준으로 정책실패의 유형을 단순화 오류로 인한 실패, 정책 대응성 실패, 시간지연 실패, 책임성 확보 실패 등 네 가지로 구분하였다. 노시평 등(2006)은 정책집행의 성공 및 실패에 대하여 정책성공 및 실패는 이분법적 개념이라기보다 연속적 개념이며, 양의 개념뿐만 아니라 질의 개념으로 평가될 수 있고 단일차원의 개념이라기보다는 다차원적 개념이라고 주장하였다. 또한 Ingram & Mann(1980)은 정책실패를 의도한 정책목표와 이로 인하여 나타난 정책결과의 차이로 규정하고 있다(Ingram & Mann, 1980: 11). 이는 의도했던 바가 성공을 거두지 못했거나 의도했던 결과를 산출하지 못했다고 판단하는 것을 의미한다. 그러나 정책실패를 결과 중심의 이분법적 판단에 근거하여 접근하는 것은 현실적으로 많은 한계를 가진다. 기존의 연구에서 보면, 정책이 목표달성에는 성공했으나 실패로 평가받는 경우도 있고 목표달성에는 실패했지만 성공으로 평가받는 경우도 있기 때문에 정책목표가 정책 성패의 유일한 판단기준은 아니라는 것이다(최성두, 1998; 김도훈, 2003; 채원호 외, 2005 등). 결국 정책실패를 평가하는데 있어서는 정책목표를 효과적으로 달성했는지 만을 고려하기 보다는 현실적인 맥락 및 다른 정책과의 관계성 등도 면밀하게 검토한 후 종합적으로 평가해야 할 것으로 판단된다.

여기서 기존의 학자들이 제시한 정책실패의 원인과 분석기준을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 Elmore(1978)는 정책실패의 원인으로 정책의 미숙한 관리, 고정된 학습, 정책에 대한 집행자의 반감, 협상의 부재를 들고 있다(Elmore, 1978: 185-228). Larson(1980)은 정책집행에 영향을 미치는 요인이 정책실패의 요인이라고 보고 모호하거나 비현실적인 목표, 집행절차의 결함, 정부 간 활동의 복잡성, 경제적 환경 등 네 가지를 제시하였다(Larson, 1980: 2-7; 유훈, 2008: 182-183). 또한 Wolf(1988)는 정부정책에 대한 수요와 공급의 특징으로 인하여 정책실패가 발생한다고 보고 정책실패의 원인을 비용과 수입의 분리, 내부성과 조직목표, 파생적 외부성, 분배적 공평성 등 네 가지로 구분하였다. Mazmanian & Sabatier(1983)는 정책문제에 대한 해결의 용이성과 법령의 집행구조화 능력이 정책의 성공여부에 영향을 미친다고 보았다(Mazmanian & Sabatier, 1983: 20-35). Pressman & Wildavsky(1979)는 다양한 참여자와 그들의 관점, 뒤틀린 의사결정의 통로가 정책실패의 원인이라고 주장하였다. Quade(1989)는 형식주의, 의사전달의 왜곡, 사기 저하, 전문요원의 부족, 기록의 부실, 외부 이익단체로부터의 압력으로 인한 왜곡 등을 정책실패의 원인으로 보았다(Quade, 1989: 3; 박병식 외, 2003: 199).

정책실패의 원인에 관한 국내학자들의 주장을 살펴보면, 먼저 한세억(1998)은 정책집행 과정에서 본래의 목표가 효과적으로 달성되지 못하는 현상을 정책결정과 정책집행 사이의 연결고리가 불완전하게 나타나는 조직설계 상의 문제로 규정하였다. 김형렬(1999)은 정책실패의 분석기준으로 인적요소에 따른 실패, 자원부족에 따른 정책실패, 정책과정의 절차문제에 따른 실패, 우연적 요소나 정책실패의 부정적 상승작용 등의 기타 변수에 의한 정책실패로 구분하여 제시하고 있다. 또한 잘못된 정책설계(최성두, 1998), 정책집행자의 딜레마 상황(염재호 외, 1994), 정책집행 과정에서 정책결정자와 집행자간의 의사소통 문제(민진, 1985: 249-250)도 정책실패의 원인으로 제기되었다. 아울러 과정평가의 결과로 정책집행 상의 실패는 세 가지 차원에서 논의되었다. 먼저 일선 행정현장의 서비스 담당자가 업무 수행에 있어 열의가 없어 최소한의 서비스만을 전달하거나 형식적인 순응만을 보여 나타나는 ‘불완전한 집행’이다(노화준, 2001: 137). 둘째로 서비스는 제공되지만 원래 상정된 서비스와 다른 서비스가 행해질 때 발생하는 ‘잘못된 집행’으로 인한 실패다. 마지막으로 ‘표준화되어 있지 않은 집행’으로써 이 경우에 서비스는 전달되지만, 시간 및 장소에 따라 임시방편적으로 서비스가 각기 다르게 제공되는 경우에 집행상의 실패가 발생한다는 것이다.

한편, 정책실패가 반복되는 원인을 학습실패에서 찾는 연구(김도훈, 2003: 301-302)와 불확실성과 혼돈상황에 대한 미숙한 대응이 엄청난 행정적․경제적 비용을 초래하여 환경정책의 실패를 초래한다는 연구도 제시되었다(김영평, 1996; 사득환, 2003: 225). 또한 정책수립 및 집행을 담당하는 것이 공무원이기 때문에 이들의 정책관리 능력의 결여로 정책이 실패한다는 주장도 제기되었다. 그 예로 박병식(2001)은 정책관리 능력의 한계로 인하여 나타나는 정책실패의 원인을 크게 제도적 측면(정책집행과 정책결정의 유기적 연계 부족, 정책수립에 대한 철저한 통제 체제의 부족, 집행과정에 대한 체계적인 평가방법의 미비, 추진 정책에 대한 중간점검 장치의 부족, 정부 및 자치단체 예산과 사업과의 유기적인 연계방안 미비, 정책결정 및 집행에 관한 기준이 되는 통계의 부실), 행태적 측면(공무원의 전문성 결여와 단기적 성과 집착, 특정 이익집단의 포획에 의해 정책 왜곡현상), 운영적 측면(정책목표의 모호성으로 인한 정책분석의 비체계성과 정책집행의 비효율화, 정책수단의 불확실성)으로 나누어 설명하고 있다(박병식, 2001: 173-175). 마지막으로 안병철(2002)은 집행과정에서 정책변동이 정책실패를 초래할 가능성에 대해 다루지 않았다는 비판 하에 정책 어그러짐(slippage)의 개념을 중심으로 의약분업정책의 실패원인을 규명하였다(안병철, 2002: 45).

2. 선행연구 검토

정책실패에 관한 연구의 목적은 크게 지식의 관점, 관리의 관점, 책임성의 관점 등 세 가지 측면에서 접근하고 있다(Chelimsky, 1997; 정익재, 2000: 140). 먼저 지식의 관점은 정부가 가지고 있는 문제와 이 문제를 해결하기 위한 전략의 효과성에 관한 새로운 지식과 필요한 자료를 습득하는데 있다. 다음으로 관리적 관점은 평가목적이 정책과 행정관리의 도구, 다시 말해서 정책이나 공공사업의 효과성과 능률성을 평가하고 대안의 선택과 개선, 운영상의 능률성을 증가시키기 위한 지원시스템으로 활용한다는 것이 그 목적이다. 마지막으로 책임성의 관점은 정책결정자나 프로그램의 관리자로 하여금 효과성과 운영상의 질적 제고 등 두 가지 측면에서 그들의 관할 하에 있는 정책의 가치와 결과에 대한 책임을 묻도록 하여 공공자원을 합리적으로 활용하는 데 그 목적이 있다. 여기서는 정부나 지방자치단체에서 추진하는 정책이나 사업에 대한 새로운 지식을 발전시키고 장기적으로 새로운 정책개발과 사회문제의 해결에 응용한다는 지식의 관점에서 접근하였다.

정책실패에 관한 기존의 연구를 보면, 먼저 비선호시설 입지선정에 따른 주민저항(Gevers, 1987; Petts & Eduljee, 1994; Kunreuther & Easterling, 1992; 김길수, 1992; 윤영채, 2004; 채원호 외, 2005; 박길용, 2007 등)에 관한 연구가 다수를 차지하고 있다. 이들 연구에서 제시된 정책실패의 요인으로는 정부 및 정책추진 담당자에 대한 신뢰 결여, 입지선정 과정에서의 주민참여 결여, 경제적 손실 및 보상의 적절성, 비용과 편익의 불공평성, 절차적 정당성의 문제, 환경오염 및 건강에 대한 위험, 생태자원 파괴 등을 제시하고 있다. 또한 채원호 등(2005)은 방사능폐기물 처리장 입지사례를 중심으로 기존의 연구가 정책대상 집단 또는 국민들의 저항과 불응에 대한 논의가 충분하지 않다고 지적하면서 최근 혐오시설 입지관련 정책, 환경정책, 사회복지정책에 있어 정책대상자인 주민들의 저항으로 정책이 중도에 실패하는 경우가 있다고 주장하였다. 따라서 정책집행에 있어서 정책대상 집단이나 국민들에게 순응을 확보하기 위해 신뢰라는 사회자본이 중요하다고 지적하였다(채원호 외, 2005: 6-7).

다음으로 국가정책 및 대규모 국책사업의 실패에 관한 연구(손정훈, 1995; 한준섭, 1997; 김형렬, 1999; 정익재, 2000; 김종범 외, 2001; 김범준, 2001; 안병철, 2002; 김도훈, 2003; 박재룡 외, 2005; 이지한, 2005; 정용덕, 2006; 문명재 외, 2007 등)로 최근 대형국책사업에 대한 중요도나 관심이 증가하면서 사업의 추진과정과 집행을 분석·평가하는 연구가 증가하고 있다. 김종범 등(2001)은 정보통신 및 산업정책의 성공요인과 실패요인을 크게 인간적 요인, 자원적 요인, 절차적 요인, 가변적 요인으로 구분하여 제시하고 있다. 특히 문명재 등(2007)은 대형국책사업의 실패에 관한 인과관계의 부재를 지적하면서 대형국책사업의 성패에 관한 영향요인으로 정치적 선거주기, 관련기관의 복잡성, 사업자체의 복잡성, 재원의 복잡성, 정부 외 갈등정도를 제시하였다. 그리고 종속변수로는 소요초과비용(비용초과와 비용초과율), 소요초과시간(기간연장과 기간연장율)을 설정하여 그 결과를 제시하고 있다.

정용덕(2006)은 시화호 개발사업의 실패원인으로 ①관련 기구간의 의사소통 부재(건교부와 농림부간의 의사소통 부재, 개발 주체와 보전 주체 간 의사소통 부재, 정책결정자와 정책 대상집단 간의 의사소통 부재, 정보 소통의 부재), ②정책 조정기구의 부재, ③공식적·비공식적 제도의 불균형(환경영향평가 제도의 취약성, 감시·고발기구의 취약성, 정책 대상집단의 참여 제도화 미흡), ④거버넌스 환경 변화 등을 들고 있다(정용덕, 2006: 47-63).

환경정책의 실패원인과 관련한 최연홍(2000)의 연구에서는 크게 수질정책, 폐기물정책, 에너지정책, 환경정책 일반으로 구분하여 기존 논문의 내용을 분석하였다. 그리고 기존 연구를 정책결정과정, 정책집행과정, 정책평가과정으로 구분하여 정책실패의 요인을 제시하고 있다. 먼저 정책결정과정의 실패요인은 정책결정자(최고결정자, 정치권 및 고위관료)의 문제, 정책결정 내용 및 조건의 문제, 갈등 및 분쟁의 발생, 정부 간 협력관계의 불협화음, 새로운 제도 도입상의 문제 등을 제시하였다. 정책집행과정에서는 정책집행자 및 집행과 관련된 사람들의 문제, 집행기관의 능력문제, 갈등 및 분쟁의 발생, 정부 간 협력관계의 불협화음 등을 정책실패 요인으로 지적하고 있다. 정책평가과정에서는 정규적인 평가의 제도화 미비, 평가시기∙주체·내용 등의 평가 자체의 문제, 통계적 정책평가 등의 평가방법의 한계를 실패요인으로 제시하고 있다(최연홍, 2000: 36). 이밖에 사득환(2003)은 시화호 매립사례를 중심으로 불확실성과 혼돈(chaos)의 상황에서 적응모형(adaptive model)을 도출한 후 정부가 어떤 정치적·정책적 선택을 통해 환경정책의 실패를 초래하였고, 실패의 원인을 시론적인 차원에서 규명하였다. 그 결과, 시화호 매립사업의 실패는 동태적·진화적 적응의 실패로 보고 그 원인을 정확한 사전예측의 결여, 경직된 자기조직화, 불균형적인 권력관계와 개발논리, 정책학습과 환류(feedback)의 결여 등 네 가지로 구분하여 설명하였다(사득환, 2003: 238-243).

이밖에 도시하천과 관련한 기존의 연구는 주로 생태학적 역할과 문제점 등을 지적한 것이 대부분으로 류을렬(1997)은 음성천 복개사례를 중심으로 채광·통풍구 등의 문제점을 지적하면서 하천이라는 자연환경에 대규모의 인공구조물을 설치한 환경역행 사례라고 비판하였다(류을렬, 1997: 31). 손명원(1998)은 도시화의 진행과정에서 추진된 하천복개로 인하여 생태계의 파괴 및 수질오염이 악화된 점을 비판하면서 생태공원을 재조성하여 원시적 자연의 생명력을 다시 찾아야 한다고 주장하였다(손명원, 1998: 15-25). 김규호 등(2006)은 하천복개의 문제점으로 하천기능의 상실, 도시환경과 생태기능 저하, 도시 홍수 유발 등을 지적한 후 하천관리의 정책방향을 제시하고 있다. 박성천(2001)도 하천복개의 문제점으로 하천 생태계의 파괴, 홍수 시 범람 초래, 하·폐수의 무단 방류, 지하수 고갈 촉진, 자정력 상실, 주거환경 파괴 등의 악영향이 발생한다고 주장하였다. 최근에는 도심하천 복원사업에 관한 관심이 증대하면서 생태하천 복원방안(김재영, 2006: 98-99; 김명진, 2007: 59-68)과 주민참여를 통한 도시 복개하천의 환경친화적 복원방향(송병화 외, 2007: 33-44) 및 하천 살리기 네트워크의 성공조건(김창수, 2007)에 관한 연구가 제시되고 있다. 이러한 연구결과에서도 알 수 있듯이 하천복개의 문제점을 제시한 연구는 다소 있으나 지방자치단체의 하천복개 사업 및 정책과정상의 실패요인을 구체적으로 분석한 연구는 전무한 실정이다. 따라서 본 연구는 기존의 선행연구를 토대로 정책실패 원인 등을 종합적으로 검토한 후 진주시가 추진한 나불천 복개공사의 정책실패 원인을 분석하였다.

Ⅲ. 사례개요와 내용분석

1. 사례개요

우리나라의 하천복개 사업은 주로 교통체증의 문제를 해결하기 위해서 도심 소하천이 복개되었으며, 이를 도로화하거나 하천부지를 주차장으로 이용하기 위한 것이 대부분이다. 또한 지방자치단체가 도로나 주차장을 확보하기 위해 하천복개 사업을 적극적으로 추진한 이유는 신규도로를 건설하는데 비해 토지보상비를 절감할 수 있고, 민원의 발생을 최소화할 수 있다는 점에서 가속화되었다. 결국 도심부를 관통하는 하천들은 교통수요의 충족을 목적으로 도로 용지 확보 차원에서 하천 본래의 가치가 무시되었다.

진주시가 1992년 7월부터 추진한 나불천 복개공사의 경우에도 도심교통난 해소와 주차장을 확보하기 위해 1992년 1월 30일 제57회 임시회 제1차 본회의에서「진주도시계획결정(변경)에 관한 동의안」을 제출, 이와 같은 계획이 만장일치로 가결 처리되면서 채택된 대표적인 하천복개 사업이다(「경남일보」, 1992. 1. 31. 보도자료). 나불천 복개공사의 목적은 천수교 가설, 국도3호선 및 진주-대전 간의 고속도로 개설계획에 따른 향후 교통소통을 원활히 하고 남북을 연결하는 도로망을 구축함으로써 도심 통과차량의 우회로 극심한 교통난을 해결할 목적으로 추진되었다. 다시 말해 나불천 복개도로공사는 남강의 제1지류인 나불천을 복개하여 남강 합류점 상류부의 천수교 가설에 따른 접속도로 개설로 도심을 통과하는 차량의 우회 및 분산을 통해 교통난을 해소하는 동시에 진주-대전간 고속도로와 연계된 교통체계를 구축하고 하수도차집관거시설을 병행하여 시행함으로써 도시기반시설을 확충하는데 목적을 두었다.

여기서 나불천 복개와 관련하여 하천복개 사업의 추진현황을 살펴보면, 위치는 진주시 이현동 및 신안동 지내로 당초 사업량은 하천복개 연장(L) 1,200m, 폭(B) 52m로 총사업비는 59,935백만 원(정부양여금 30,063, 도비: 2,350, 시비: 27,522)이며, 사업기간은 1992년부터 2003년이었다. 나불천 복개공사의 추진사항 및 계획을 보면, 1999년까지 (구)개령교에서 성남교회 앞(구)남성교 상류 2경간이 1999년까지 시공되었다. 이미 시공된 사업량은 하천복개 900m, 폭 52m이며, 사업비는 51,831백만 원(양여금 27,221, 도비 2,350, 시비 22,260)이 소요되었다.

<표 1> 나불천 복개공사 사업개요

사업명	사업목적	사업내역	사업기간	집행사업비 (총사업비)
나 불 천 복개공사	-도심 교통란 해소 -교통체계구축 (천수교 및 대진고속도로) -하수도차집관거 병행	-하천복개 (연장 1㎞, 폭52m) -교량가설(2개소)	1992.7 - 2003.12.31	약 544억 집행 (686억 원)

자료: 진주시청 내부자료

그 이후 나불천 복개공사는 일부 선형 변경되었는데, 그 내용을 살펴보면 다음과 같다. 당초 계획의 변경은 (구)개령교→(구)서문교→(구)남성교→오죽헌(봉원천 방향)으로 당초 1,200m에서 1,020m로 수정되었고, 폭은 52m에서 38-52m로 변경되었다. 선형변경에 의한 추가공정 계획 내용을 보면, 교량 2개소를 가설(동해해물탕-오죽교 간: L=52m, B=28m, 오죽교 가설: L=15m, B=30m, 유현교, 북부파출소 부근 토지 및 지방물 추가편입-토지 6필지 1,724㎡, 건물 및 지방물 5동)하는 것으로 변경되었다. 선형변경에 의한 사업비 예산내역을 보면, 공사비는 400백만 원 감소하고 보상비는 3,000백만 원으로 증가할 것으로 보았다. 또한 나불천 복개공사와 관련한 사업효과, 사업비 집행현황, 그리고 환경보존시설 등에 관한 내용은 기존의 문헌자료 등을 중심으로 고찰하였다.

당시 나불천 복개공사와 관련하여 진주시는 이 사업을 통해 나타날 수 있는 기대효과를 크게 네 가지로 구분하여 제시하였다. 첫째로 3번국도 및 진주-대전간 고속도로에서 유입되는 차량의 우회 및 분산을 통해 도심 교통난을 해소할 수 있다고 판단하여 추진되었다. 둘째로 나불천 복개로 인한 통수단면 확대에 따른 홍수위 저하로 집중호우 시 인근지역의 침수피해를 감소할 수 있다. 셋째로 분류하수관거 설치로 나불천의 수질오염을 방지할 수 있고, 마지막으로 복개도로에 주차장을 설치함으로써 주변지역의 주차난을 해소할 수 있을 것으로 보았다.

2. 내용분석을 위한 설계와 평가결과

1) 사례연구의 설계

사례연구를 통한 평가의 중요성은 정책의 성공과 실패에 기여한 특정한 요인이 무엇인지, 혹은 이를 설명할 수 있는 원리를 규명하기 위한 것이다. 이러한 원인을 밝히기 위해서는 평가기준이 중요하지만, 평가기준 자체가 학자에 따라 다르고 명확한 기준은 없는 실정이다. 따라서 본 연구에서는 기존의 학자(정정길 외, 2003; 김종범 외, 2001; 박성복 외, 2000; 김형렬, 1999 등)들이 제시한 정책의 실패요인을 검토한 후 이와 유사한 기준으로 접근하였다. 특히 김형렬(1999)은 정책실패의 분석기준으로 인간실패, 자원공급실패, 정책형성자에 따른 실패, 기타 변수로 구분하였다. 그리고 이를 세분화하여 인간실패 요인으로 정책형성자에 따른 실패(도덕성의 결여, 취약한 지도성과 신뢰성, 즉흥적 정책결정, 정책형성자 사이의 갈등), 정책집행자에 따른 실패(신뢰성의 결여, 집행자의 불응, 집행자간의 불화, 생산성 향상의 실패), 정책수혜자의 비협조 등을 제시하였다. 아울러 자원공급실패의 경우는 시간적 차원에서의 실패, 정보실패, 인적자원의 부족, 재정적 지원의 부족, 물적 자원의 부족, 기술의 실패를 제시하였다. 정책과정상의 실패에서는 전제조건의 오류, 잘못된 정책목표, 미비된 집행계획, 조정의 실패, 위기관리의 실패, 부정적 공공관계가 실패요인이라고 지적하였다. 마지막으로 기타 변수로는 우연적 요소, 실패한 정책유산, 정책실패의 부정적 상승작용을 제시했다.

이밖에 김종범 등(2001)은 기존 학자들의 연구결과를 토대로 정책실패 요인을 크게 인간적 요인(정책형성자의 자질과 노력, 정책집행자의 신뢰성 및 복종도, 정책수혜자의 만족도 등), 자원적 요인(시간의 제약, 정보의 충족, 인적자원의 충족, 재정자원 충족, 물적자원의 유무, 기술적 활용 유무), 절차적 요인(전제조건의 오류문제, 정책목표의 타당성 유무, 집행계획의 미비 유무, 구성원 참여 정도, 정책조정의 조절문제, 통제의 확률, 위기관리 확률, 부정적 공공관계), 기타 가변적 요인(우연적 요소 유무, 정책실패의 부정적 상승작용)을 제시하였다. 이처럼 국내 정책 관련 학자들은 정책의 실패요인으로 크게 인간적 요인, 자원공급적 요인, 정책과정상의 절차적 요인, 기타 요인을 제시하고 있음을 알 수 있다. 따라서 본 연구는 기존의 선행연구에서 제시한 정책실패의 요인을 근거로 나불천 하천복개 공사의 실패원인을 평가하기 위해 크게 인간적 요인, 자원적 요인, 절차·운영적 요인, 대내외 환경적 요인 등 네 가지로 분석기준을 설정하였다. 아울러 기존의 연구에서도 정책실패를 평가하는데 있어서는 정책목표를 효과적으로 달성했는지도 중요한 평가요소이지만 현실적인 맥락 및 다른 정책과의 관계성 등도 면밀하게 검토한 후 종합적으로 평가해야 타당성을 확보할 수 있다고 보고 환경적 요인에서 이를 추가하여 정책실패의 원인을 규명하기 위한 지표로 활용하였다.

<그림 1> 사례연구의 분석틀과 절차

정책실패 요인	분 석 내 용		결 과
①인간적 요인	• 정책 집행자의 신뢰성 • 정책 수혜자의 만족도		정책실패의 현상과 제언
②자원적 요인	• 시간적 제약 • 재정자원의 충족 문제 • 정보의 충족(미래예측 능력)	□
③절차·운영적 요 인	• 정책목표의 타당성 • 집행계획의 충실도
④환경적 요인	• 내외부 환경의 변화 • 현실적 맥락 및 타 정책(사업)과의 관계성

2) 내용분석 결과

본 연구는 진주시가 1992년부터 2003년까지 추진한 나불천 복개공사 사례를 중심으로 정책실패의 요인을 분석하고자 한다. 분석의 시간적 범위는 1992년부터 2003년까지이며, 자료의 수집은 진주시정백서 및 진주시의회백서 및 안건자료, 그리고 진주YMCA 시민사업위원회에서 출간한 시민논단 자료(2001), 신문기사 등을 활용하였다. 그리고 분석방법은 경남일보, 진주신문 등 중앙 및 지방언론 보도자료 및 기사 내용을 중심으로 한 내용분석(contents analysis)을 실시하였다. 또한 사례분석을 위한 분석기준은 크게 인간적 요인, 자원적 요인, 절차·운영적 요인, 내외부 환경적 요인으로 구분하여 정책실패의 원인을 분석하였다.

(1) 인간적 요인

인간적 요인의 측정지표에는 정책형성자의 자질 및 능력, 정책 집행자의 신뢰성 및 복종도, 정책 수혜자의 만족도 등이 있다(김종범 외, 2001: 10). 먼저 정책형성자의 자질 및 능력에 관한 것으로 지방자치단체의 경우에 자치단체장은 정책형성에서 나타나는 최종 결과를 책임을 져야 하기 때문에 정책형성자의 자질과 능력은 매우 중요하다. 결국 최고 정책형성자의 자질, 추진능력과 의지, 그리고 성향은 정책의 성공여부에 중요한 영향을 미친다. 여기에서 능력은 전문적 능력과 정치적 능력으로 구분되는데, 전자는 문제해결을 위한 전문적 지식을 의미하고 후자는 상호 충돌되는 이해관계를 조정하는 것으로 정책을 추진하는 과정에서 정치적 갈등을 해소할 수 있는 능력을 말한다. 한편, 시차이론에서는 시간적 차이에서 오는 정책의 실패를 줄이기 위한 방안으로 변화를 추구하는 개혁담당자 또는 조직의 최고책임자들의 지적·정치적 리더십을 강조한다(이종수․윤영진, 2009: 166). 다음은 정책 집행자의 신뢰성 및 복종에 관한 것으로 집행은 관료들에 의해서 이루어지기 때문에 정책 집행자의 신뢰성, 복종도, 집행자 사이의 갈등 여부, 그리고 생산성 향상에 따라 성공 여부가 결정될 수 있다. 마지막으로 정책의 성과와 관련한 수혜자의 만족도로 지역주민들이 자치단체에서 실시한 각종 사업에 대하여 부정적인 평가를 내렸다면, 그 사업은 실패로 이어질 가능성이 높다. 그 예로 환경부문과 관련한 사업을 추진하는 과정에서 발생하는 내·외부의 NIMBY(Not In My Back Yard)현상으로 인하여 사업 자체가 실패로 돌아가는 경우가 허다하다(김길수, 1997: 174-203). 이밖에도 김형렬(1999)은 인간적 요인을 인간실패로 개념화하여 정책형성자에 따른 실패, 정책집행자에 따른 실패, 정책 수요자의 비협조 등을 제시하였다. 본 연구에서는 인간적 요인의 분석기준으로 정책집행자의 신뢰문제와 정책 수혜자의 만족도를 중심으로 정책실패의 원인을 분석하였다.

시차이론 또는 시차적 접근방법(time lag approach)은 사회적 현상을 발생시키는 주체인 개인, 조직, 사회 또는 국가의 속성이나 행태가 주체에 따라 시간적 차이를 두고 변화하는 사실을 사회현상에 적용하는 연구방법이다. 그리고 한국의 정책집행 과정 특히 정부개혁이 효과를 달성하지 목한 이유를 설명하려는 데서 시작된 접근방법이다(정정길. 2002. 행정과 정책연구를 위한 시차적 접근방법: 제도의 정합성 문제를 중심으로,「한국행정학보」, 36(1), p. 2 참조).

먼저, 신뢰는 사회자본 형성에 있어 가장 중요한 요소로 규정되고 정치집단간의 상호협약에 기반을 둔 다원민주주의 정치의 확립과 공정 거래 및 경쟁 논리에 입각한 경제·사회적 진보의 필수요건이라 할 수 있다. 또한 정치적 관점에서 볼 때 신뢰는 일종의 정치적 태도로써 정부 또는 지방자치단체가 국민들의 기대에 부응하여 운영하였는가에 대한 긍정적인 평가 태도로 정의된다(채원호, 2005: 3). 결국 나불천 복개공사는 진주시가 도심지 교통난을 해결하기 위해 천수교가설과 함께 착공했으나 두 사업 간의 준공예정 기간이 1년 6개월 이상 차이를 보일 것으로 예상되어 문제시되었다. 그리고 나불천 복개공사는 착공 초기에 지질에 대한 기술적인 검토 미비 등으로 재설계되었고, 일시적으로 공사가 중단되면서 교통체증을 해소할 것이라는 시민들의 기대에 부응하지 못했다. 진주시가 밝힌 사업 완성연도도 자주 변경되면서 신뢰를 상실하는 결과를 초래했다고 볼 수 있다(「연합뉴스」, 1995. 1. 12 보도자료). 아울러 접속도로 확장포장 사업비의 추가 증액에 대한 진주시 의회의 집행부에 대한 불신, 천수교 위치선정에 대한 투명성 결여 등이 복합적으로 발생하면서 정책집행자에 대한 신뢰가 상실되었고 결국에는 정책실패로 이어졌다고 판단된다.

다음으로 지방자치단체가 추진하는 정책이나 사업의 직접적인 수혜자가 정책 산출인 서비스에 만족을 느끼지 못하고 부정적인 견해나 주장을 한다면 그 정책은 실패로 평가된다. 특히 환경 관련 문제는 지역주민들이 민감하게 작용하기 때문에 정책실패의 원인이 되는 경우가 허다하다. 나불천 복개공사와 관련하여 당시 언론보도 및 시정 요구 자료를 보면, 진주시 이현동 이현상가 건너편 100여 가구 주민들은 나불천 복개 후 잔여제방 130여m에 대해 옹벽구조로 재시공해 수해 걱정에서 벗어날 수 있도록 시 당국에 요구하였다. 당시 이현동은 나불천 범람으로 상습침수 피해에 시달리고 있었으나 복개공사와 나불천 배수펌프장 설치, 남강댐 방류수 감소 등으로 과거에 비해 침수 위험은 많이 감소하였다. 그러나 이현상가 건너편 나불천 부대도로 개설지역은 봉원천과 합류해 갑자기 수량이 증가하는 지점으로 제방이 부실하여 나불천 복개와 더불어 제방을 옹벽구조로 설치해 줄 것을 요구한 것이다(경남일보, 2003.9.1). 또한 진주시 이현동 20번지 일대 100가구 300여명의 주민들은 나불천 복개공사는 설계 당시에 유곡동 한보아파트까지 복개를 하도록 계획되었으나 진주-대전 고속도로 건설과 서진주 IC 개통으로 봉원천 방향으로 우회해 현재 가설 중인 유현교에서 100여m의 나불천이 삼각주 모양으로 복개에서 제외되었다고 주장하였다. 특히 주민들의 민원제기에 대해 시에서는 환경 친화적인 제방을 위해 호안블록 방식을 결정하게 되었다고 밝히자 해당 주민들은 복개공사 자체가 환경에 역행하는 정책이라고 반박하였다.

당시 언론보도 사항과 시정 요구사항을 요약하면, 복개가 안 된 제방에 대해 옹벽구조로 설치해 줄 것과 옹벽 설치 및 주변정리 차원에서 형평성에 맞게 사업을 진행할 것을 요구하였다. 그 예로 천수교에서 성남교회까지는 옹벽설치로 인해 도로개설 및 조경시설만 남겨두고 있는 상황으로 옹벽에서 4m(폭)의 조경시설, 3.7m(폭) 2차선 도로, 주택지에서 도로까지의 거리는 6m를 유지하고 있으나 삼호가든 아파트 뒤쪽에는 6m(폭)의 조경시설을 조성하고 1차선 도로를 개설하려고 하는지에 대한 진주시 관계자의 명확한 설명도 요구했다. 이밖에 열린시장 방문 시 주민들의 요구사항인 설계를 변경할 경우에 주민참여를 요구하였으나 2003년 9월 25일 설명회에서 진주시의 일방적인 설계 및 안전도 검사를 마쳤다는 설명만 들었을 뿐 주민의 의견은 배제되었다고 주장하였다. 이울러 제방 공사비용으로 처음에는 10억이 소요된다고 밝혔으나 30억 원으로 증액된 이유가 무엇인지를 요구하였다. 이러한 전반적인 결과로 볼 때, 나불천 복개사업으로 인해 해당 지역 및 인근주민들 간의 형평성 문제가 발생하면서 만족도를 저하시킨 것으로 판단된다. 따라서 인간적 요인에서는 나불천 복개사업 자체에 대한 만족 여부와는 관계없이 사업 초기 인근 주민들 간의 형평성 문제, 그리고 정확한 정보를 제공하지 않은 시 당국의 대응성 부재 등이 정책실패의 원인으로 작용했다고 본다.

이 자료는 진주시의회 홈페이지 정보광장 ‘시의회에 바란다’에 제시된 내용을 참고로 하였다.

(2) 자원적 요인

정책의 성공 및 실패와 관련한 자원적 요인은 크게 시간적 제약과 재정적 자원의 충족 유무, 인적자원의 충족 유무, 물적 자원의 유무, 기술적 활용 능력 등이 있다. 본 사례연구에서는 시간적 제약문제, 재정적 자원의 충족, 정보의 충족 유무를 기준으로 살펴보았다. 먼저 정책결정자는 시간적 변수를 우선적으로 고려하여 당면한 문제나 잠재적 문제를 규명하고 이를 해결하기 위한 정책을 제시해야 한다. 그리고 계획된 기간에 정책이 완료되지 못하면 정책실패로 나타날 개연성이 높다. 나불천 복개공사는 잠재적 문제와 계획된 기간에 사업이 완료되지 못했기 때문에 문제가 된다. 여기서 잠재적 문제는 진주시 이현동 20번지 일대 주민들에 대한 구체적인 대책을 마련하지 못했다는 점이다. 또한 1998년 대한매일의 기사를 인용하면, ‘1992년부터  2백 67억 3천만 원의 공사비로 시작한 나불천 복개공사의 경우 7차례나 설계변경을 실시, 2백 19억 5천만 원이 늘어나 전체 공사비가 당초의 2배 이상 증가했으나, 완공연도를 2년이 넘고도 준공되지 않고 있다’는 내용을 담고 있다(「대한매일」, 1998. 3. 17). 결국 잦은 설계변경으로 인하여 예산이 증가했을 뿐만 아니라 사업이 적기(timeliness)에 완료되지 못했기 때문에 정책 자체가 실패했다고 판단된다.

매일경제신문의 2003년 4월 24일 기사를 보면, 진주시는 1992년 7월 총사업비 673억 1000만원으로 서장대 및 개령교에서 인사동 오죽교까지 1020m 구간을 폭 51m로 복개하는 나불천 복개공사를 착공하여 93%의 공정으로 2003년 말 완공할 계획이라고 밝혔다. 그러나 시가지 우회도로 확보로 교통소통 원활과 주변 환경개선 및 주민생활 편의제공을 위하여 시행된 나불천 복개공사는 2004년 1월 19일부터 전면 개통되었다. 나불천 복개공사는 1992년 7월에 착공하여 1995년 6월 30일에 완공 계획으로 추진되었으나, 1997년 잔여구간 잉여금 및 시비를 확보하여 사업을 마무리한다고 진주시는 밝혔다(진주시의회 제3회 제5차 본회의 질의답변 내용). 그 이후에도 진주시는 몇 차례에 걸쳐 사업이 지연되었고 결국에는 2004년에 1월에 완공되었다.

다음으로 재정적 자원의 충족 유무와 관련하여 보면, 정책이나 사업을 집행하는 데 있어 필수적인 요소 중의 하나가 재정적 자원을 확보하고 있느냐이다. 따라서 재정적 사항을 충분히 고려하지 않고 사업을 추진할 경우에 정책실패의 가능성은 더욱 높아진다. 진주시가 역점사업으로 추진한 나불천 복개공사는 1992년부터 막대한 사업비가 투입되면서 국비 지원의 한계 및 시의 재정운용을 어렵게 하였다(경남일보, 1997.8.24 자료 참조). 결국 나불천 복개공사는 1㎞ 도로조성에 600억 원 이상의 엄청난 사업비가 소요된 대표적인 예산낭비 사업으로 지적되었고, 해마다 막대한 시비가 투입되면서 재정상태가 열악한 진주시의 재정운용을 더욱 어렵게 만드는 원인이 되어 타 사업의 추진에도 악영향을 미쳤다고 볼 수 있다.

마지막으로 정보의 충족 유무와 관련된 것으로 정보가 부족한 상황 하에서 정책이 결정되어 집행하는 경우에 정책실패가 발생할 가능성이 높다. 지방자치단체가 정책이나 사업결과를 예측한다는 것이 불가능할지 모르지만, 예측상의 문제를 간과할 경우에 조건의 민감성(sensitivity to initial fluctuations)으로 인하여 엄청난 파급효과를 가져올 수도 있다(사득환, 2003: 238). 하천복개는 자연 생태계 차원에서 볼 때 자연파괴를 앞당기는 것이기 때문에 해서는 안 될 사업으로 지적되었다. 환경전문가들에 의하면, 하천을 복개한 구간은 ‘죽음의 공간’으로 시궁창이나 마찬가지 될 것이라고 주장하였다. 당시 외국의 경우에는 ‘자연으로 돌아가자’는 구호 하에 하천 되살리기 작업이 한창이었다(「진주신문」, 1997. 3. 3 자료 참조).

결국 나불천 등 하천 복개공사는 미래예측 측면에서 실패한 사업이라 할 수 있다. 진주시가 역점사업으로 추진한 나불천 복개공사는 사업 계획 당시 복개 이후에 발생할 수 있는 하류지역의 수질오염 등 여러 가지 제반 환경이 악화될 소지가 있었음에도 불구하고 추진한 것은 정확한 사전예측이 결여된 사업이었다. 앞에서도 제시하였듯이 제57회 임시회 제1차 본회의에서 나불천 복개공사를 만장일치로 가결시킨 점을 고려해 볼 때 당시 정책결정자들의 미래예측 능력이 부족했다고 볼 수밖에 없다. 또한 진주시는 나불천 복개공사를 추진하기 이전에 1990년 전후를 기점으로 하천 도시재생 사업을 추진한 선진국의 사례를 벤치마킹하는데 소홀히 한 것이다. 그 예로 일본의 경우에 1990년부터 건설성 주관으로 1천 2백 개 이상의 하천에서 ‘자연에 가까운 하천 만들기’ 사업을 추진하였다. 따라서 잦은 설계변경과 이에 따른 예산의 증가, 그리고 사전예측의 부재 등으로 인하여 나불천 복개공사는 실패한 사업이라 할 수 있다.

(3) 절차·운영적 요인

절차·운영적 요인에서는 정책목표의 타당성, 집행계획의 충실도를 중심으로 나불천 복개공사의 정책실패 요인을 분석하였다. 먼저 정책목표는 정책을 통해 달성하고자 하는 미래의 바람직한 상태를 의미한다. 시간적으로는 미래의 특정 시점에 목표를 두고 있으며, 이러한 목표를 향한 방향과 지침을 제공한다. 따라서 정책목표는 명확하고 구체적이며, 타당해야 한다. 특히 정책집행으로 인하여 정책목표가 달성되어 나타나는 결과가 정책효과이다.

나불천 복개공사의 정책목표는 앞에서도 제시하였지만 3번국도 및 진주-대전간 고속도로에서 유입되는 차량의 우회 및 분산을 통해 도심 교통난을 해소하고 집중호우 시 인근지역의 침수피해를 감소할 수 있다는 취지하에 추진되었다. 그리고 분류하수관거 설치로 나불천의 수질오염을 방지할 수 있고, 복개도로에 주차장을 설치함으로써 주변지역의 주차난 해소 등의 기대효과가 있는 것으로 나타났다. 그러나 정책효과 측면에서 볼 때 부수효과(side effect)는 어느 정도 고려되었지만, 부작용(by-effect)에 관해서는 면밀한 검토를 하지 못한 것으로 판단된다. 여기서 부수효과라 함은 교통난 및 주차난 해소를 의미하고, 부작용은 복개공사로 인한 생태계 파괴 등을 말한다. 진주신문 자료에 따르면, 남강 상류지역의 경우에 당시 3급수를 유지하고 있었으나 촉석루 아래부터 하류지역은 4-5급수로 전락했다고 밝히고 있다. 이러한 원인 중의 하나가 나불천의 오폐수가 유입되었기 때문이라고 주장하였다(「진주신문」, 1997. 3. 3 참조). 또한 진주시청 내부자료에 의하면, 복개하천이 남강과 생태적으로 유기적인 연결 관계를 갖고 있는 하천구간의 일부이지만 복개 후에 생태적인 단절과 환경상의 악영향을 미친 것으로 조사되었고, 복개구간을 통과하면서 수질이 전반적으로 악화된 것으로 나타났다. 따라서 나불천 복개공사로 인하여 교통난과 주차난을 해소하는 정책효과는 있었지만, 하천복개로 인하여 복개구간 말단지역을 중심으로 악취발생과 수질오염이 증가하였고, 복개구간의 주차장 조성으로 인하여 화물차 등 외부차량의 유입이 증가되면서 소음 및 매연이 증가하는 등 부작용도 상당히 큰 것으로 나타났다(김종오, 2001: 35).

<표 2> 나불천 복개구간 전후 수질측정 자료

조사일시	pH		DO		SS		BOD		COD		TN		TP		일반세균
	전	후	전	후	전	후	전	후	전	후	전	후	전	후	전	후
2000. 7. 5	7.9	7.9	9.2	7.0	1.6	2.6	4.8	5.0	6.8	7.2	2.08	2.32	0.05	0.01	30,000	180,000
2000. 9.27	8.2	8.2	7.6	7.0	2.0	13.0	1.0	2.1	3.5	5.8	0.89	1.36	0.03	0.05	7,600	42,000
2000.11.11	7.4	7.4	12.2	9.7	2.4	1.2	1.4	3.5	4.8	6.0	1.26	1.77	0.02	0.05	5,200	3,100
2000.12.29	7.8	7.6	11.0	9.1	1.4	5.2	1.3	3.0	1.8	3.2	1.27	4.49	0.02	0.03	5,100	12,000

주: 전= 복개유입전, 후= 남강유입부

자료: 진주시청 내부자료(2001)

다음은 집행계획과 관련하여 살펴보면, 도시계획 시설기준에 관한 규칙 제 118조에 하천은 원칙적으로 복개하지 않아야 한다. 다만, 하천법에 의한 하천정비계획이나 소하천정비법에 의한 소하천정비종합계획에 복개하도록 정해져 있는 경우에는 하천을 복개하여 도시환경개선 및 재해방지에 기여하도록 할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 김종오(2001)의 연구에 의하면, 1988년 당시 진양군에서 수립한 나불천정비기본계획에는 복개를 고려한 어떤 내용도 포함되어 있지 않았으며, 정비계획의 변경 등 적법한 절차를 거쳐 진행되었는지에 대해 확인할 수 없었다고 밝히고 있다. 또한 행정부서별로 경쟁적으로 하천부지를 이용하는 사업을 추진한 관계로 복개하천마다 복개공사를 감독하고 관리하는 부서가 달랐으며, 이로 인하여 하천 환경관리가 체계적으로 이루어지지 않은 것으로 조사되었다.

한편으로 나불천 복개공사는 당초 심도 있는 검토를 거쳐 추진된 사업이라기보다 정치적 논리에 따라 사업이 추진되어 예산을 확보하는 데 어려움을 겪었다. 그리고 공사기간이 연장되어 설계변경을 통한 사업비만 증액되는 결과를 초래했다는 지적도 나왔다(「경남일보」, 1997.  8. 24). 특히 나불천 복개공사는「펄」층 표출 등으로 인해 수차례에 걸쳐 설계가 변경되면서 집행상의 많은 문제점을 노출시켰다.

진주시의회 제4차 본회의 답변 자료에 의하면, 서장대 밑의 개령교에서 서문교, 남성교 구간까지는 공정순서에 따라 동시 공사가 이루어지게 되어 시공하는 과정에서 사업비 부족으로 공사의 진척이 지연됨으로서 부분공사처럼 나타나고 있는 실정이다. 당시 총 공사의 진도는 31%이며, 95년도 예산 80억 원 집행시 46%의 진도가 예상되며, 현재의 상태와 같이 자금영달 및 예산지연 배정시 1999년도에 완공될 것으로 진주시 당국은 밝혔다(진주시 의회 내부자료).

진주시의회 제4차 본회의 자료에 따르면, 모용조 의원은 92년 6월 27일 시공당시보다 94년 4월 4일까지 무려 3회에 설계변경 8,197,000천원 증가되었는데 이 같은 방식설계 변경 시 당초금액보다 예산이 더 많아질 것으로 예상되며, 3회나 설계가 변경된 사유를 질문하였다. 당시 진주시 당국의 설계변경 사유에 대한 답변을 살펴보면, 92년 11월 26일 1차 변경은 신안동 측 제방에 Φ800m/m 길이 450m의 상수도관이 매설되어 있어 본 공사를 위해 이설이 불가피하여 변경하였으며, 현장 내 토질이 연약지반으로 잡석으로 환토하여 변경됨으로써 532백만 원이 증액된 37,327백만 원으로 설계했다고 밝혔다. 아울러 93년 4월 24일 2차 변경은 제방절개로 하천 연안구역 지하수 유출로 인하여 지반 변위 및 인근 가옥피해가 발생하여 차수공사로 흙막이공을 보강하였고, 하수 차집 관로가 미계획되어 하수종말처리장 관로 Φ900∼1350m/m 길이 610m 추가시공과 93년도 물가변동으로 인한 인건비 인상분 등을 조정하여 4,343백만원을 증액한 41,670백만원을 설계하였다는 것이다(피해가옥 94동 시공사에서 10억 보상). 3차 변경은 94년 물가변동에 따른 공사비 증액 1,650백만원 및 나불천 배수지 설치를 대비하여 하천횡단 구조물을 선 시공하여야 함으로써 배수잠관 길이 85m 설치와 서문교에서 개령교간의 건물피해를 막기 위해 차수로를 보강함으로써 3,322백만원 증액한 44,992백만원으로 변경하였다고 밝히고 있다(http://www.jinjucl.com).

(4) 환경적 요인

환경적 요인에서는 국내외 환경 변화와 다른 정책과의 관계성을 중심으로 살펴보았다. 21세기 국제사회는 국가 간의 경계가 낮아지고 국가 간의 경쟁이 도시의 경쟁력으로 이어지고 있다. 그리고 새로운 라이프스타일을 추구하는 사람들의 욕구와 필요성을 충족시켜야 경쟁력 있는 도시가 될 수 있는 환경체제로 변화고 있다(이주형, 2009: 32). 따라서 매력적인 도시는 이와 같은 21세기의 변화된 도시 서비스를 요구하는 사람들에 대한 이해가 전제되어야 한다. 아울러 삶의 질에 대한 욕구가 증대하면서 건강한 환경과 깨끗한 자연을 갈망한다. 1980년대 들어 선진국에서 본격적으로 시작한 하천복원(stream rehabilitation, stream restoration)운동은 우리나라 복개하천의 문제에 의미하는 바가 크다. 결국 하천복개 사업은 외부 환경의 변화에 대처하지 못하고 선진국이 약 2세기 전에 실패한 공법을 답습하는 결과를 초래했다. 하천의 환경적 기능을 회복하기 위해 유럽에서는 1970년대부터 근자연형하천공법이 태동하였고, 일본은 1980년대에 다자연형하천공법으로 발전시켰다(김명진, 2007: 62).

이처럼 선진국에서는 1970년대 이후 도시개발을 넘어 도시재생 차원에서 자연하천으로의 복원운동이 활발하게 진행되었다. 스위스나 독일 등 유럽에서는 과거에 복개했던 소하천과 도랑을 다시 파헤쳐 자연하천으로 복원하고 있다. 그 예로 스위스의 쮜리히시는 15km에 달하는 콘크리트 수로 12개를 하천의 원래 모습인 곡선으로 회복시켜 20개의 복개된 하천을 재생시켰다. 또한 복개로 인해 하수도화 되었던 소하천 30개소 25km를 복원하는 사업이 1989년부터 진행되고 있다. 아울러 취리히의 업마팅겐천은 1982년에 복원하고 난 2년 후 1984년에는 자생력을 회복하여 녹색의 하천으로 환원되었다. 미국은 1980년대 말부터 연방 및 주정부를 중심으로 자연형 하천계획과 공법지침서를 배포하였고, 1998년에는 하천복원(stream corridor restoration) 지침서를 작성하여 자연형 하천계획을 발전시켰다(김규호 외, 2006).

일본에서 하천 생태계를 고려한 복원사업은 1990년 초반부터 활발하게 진행되었다. 이는 기존의 치수(治水)와 이수(利水)만을 목적으로 한 일본의 하천법이 1997년 환경을 고려하도록 개정되면서 ‘다자연형 하천 만들기’ 사업이 본격적으로 시작되었다. 그 이후 ‘자연공생도시’를 목표로 한 하천 만들기 사업이 활발하게 진행되고 있다. 특히 1997년 개정된 하천법에는 환경뿐만 아니라 주민들의 참여를 명문화하는 내용들이 포함되어 있으며, 일본의 대다수 하천복원에는 지역주민 및 지역에 기반을 둔 환경단체가 광범위하게 참여하고 있다(프레시안, 2010. 7.7). 일본의 하천복원 사례를 보면, 키타자와가와(北澤川)는 일본 도쿄도(東京都) 세타가야구(世田谷區) 서부에서 동부를 가르는 총 2.1km 구간의 도심 소하천이다. 키타자와가와는 1926년까지 깨끗한 수질을 유지, 농업용수로 이용하였으나 그 이후 급속한 도시화의 부작용으로 수질이 악화되었고 홍수발생 등 도시형 수해를 입으면서 1965년부터 하천 복개사업을 추진하였다. 그 이후 1991년 2월 세타가야구청은 제1회 주민의회를 시작으로 연간 4회 정도의 회의를 개최해 하천 복원, 호안정비, 유지관리 등 폭넓은 의견을 교환하고 주민들을 상대로 적극적인 홍보활동을 벌였다. 행정당국과 주민들의 노력결과로 키타자와가와는 너비 1-2m, 수심 10-30cm의 생태하천으로 새롭게 거듭나게 되었다(「경상일보」, 2004. 2. 25). 특히 교토시를 흐르는 다카세강(高涑川)과 도쿄를 관통하는 다마강(多摩川)은 주민참여를 통해 하천복원에 성공한 대표적인 사례이다.

이처럼 외국의 사례에서 알 수 있듯이 대부분의 도시가 1980년대 이후 하천복원을 본격적으로 추진한 것으로 나타났다. 국내 하천복원의 경우에도 1980년대 말부터 하천의 환경보전과 개선의 필요성이 제기되었고, 1990년대 중반에는 자연형 하천계획이 시작되었다. 이러한 국내외 환경을 고려할 때 나불천 복개공사는 1992년 7월에 추진된 사업으로 당시 선진국에서는 생태하천 복원사업이 활발히 추진되었고, 국내적으로도 자연형 하천보전이 이슈화되었음에도 불구하고 하천복개 공사를 추진한 것은 시대에 역행한 전형적인 실패사업이라 할 수 있다. 결론적으로 1990년대에 접어들면서 생활수준이 향상되었고 자연생태계의 관심이 높아졌음에도 불구하고 진주시가 나불천 하천복개 사업을 추진한 것은 ‘적시성’이 결여된 정책실패 사례라고 볼 수 있다.

다음으로 환경적 요인 중 다른 정책과의 관계성 측면에서 보면, 당시 진주시가 진주천년 고도의 기념비적 교량가설을 추진한 것이 천수교 가설사업이었다. 그러나 천수교 가설은 초기에 위치선정 문제로 많은 갈등을 야기하였다. 천수교의 위치선정 문제는 당시 시장 등 극소수의 고위직 관리와 지역유지들의 밀실 협의과정에서 비롯된 것이라는 게 정설이어서 문제의 심각성을 더했다. 처음에 진주시는 교량위치를 나불천 복개공사와 연결될 수 있는 방안과 신안동 강변 삼거리-망경동 양수장 간의 연결 방안을 고려했으나, 이들 모두가 배제되어 현재의 위치로 결정되었다(「경남일보」, 1993. 7. 25). 결국 천수교와 나불천 복개공사가 직선으로 연결되지 못하면서 1993년 제2회 추경예산에 천수교 접속도로의 기능을 하게 될 신안동 강변도로 개령교-천수교간 확장포장사업비를 추가로 반영해야 한다는 진주시의 설명회 이후 일부 진주시 의원들이 반발하면서 갈등이 증폭되었다(「경남일보」, 1993. 10. 13). 결국 천수교의 교량위치는 나불천 복개공사의 접점 등과 밀접한 상관성을 가진 정책이었지만, 여러 가지 문제로 인하여 직선 연결방안이 배제됨으로써 상관성이 약화되었고 효율성이 저하되었다고 본다. 아울러 두 사업 간의 준공시기에 따른 시차가 발생하면서 기대효과도 감소한 것으로 판단된다.

Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

나불천 복개공사는 몇 차례의 설계변경을 통해 1992년부터 2004년 1월에 개통된 다년간 사업이었다. 이 과정에서 사업 초기 해당 지역주민들과의 마찰이 빚어졌고, 지역 언론에서도 생태계 파괴라는 주장이 수차례 보도되면서 부정적 상승효과가 나타났다. 그 예로 나불천 복개공사에 대한 부정적인 시각이 있었음에도 불구하고 도심의 우회도로 확보 측면에서 또다시 봉원천 복개공사를 추진함으로써 시민단체를 중심으로 사업 중단을 촉구하기도 했다. 또한 나불천 복개공사로 인해 남강과 나불천 합류점에 대한 환경오염이 심각하다는 문제가 제기되었지만, 하천복개 사업을 집행함으로써 결국에는 정책실패를 초래했다고 판단된다.

지금까지 나불천 복개공사를 사례로 인간적 요인, 자원적 요인, 절차·운영적 요인, 환경적 요인을 중심으로 사례분석 결과를 제시하였다. 첫째로 인간적 요인 측면에서는 정책집행자의 신뢰와 수혜자의 서비스 만족도를 중심으로 살펴보았다. 먼저 정책집행자의 신뢰와 관련하여 보면, 나불천 복개공사는 천수교 가설의 위치선정 문제에서부터 갈등을 초래하였다. 천수교의 위치를 선정하는 과정에서 시장 등 극소수의 고위직 관리와 지역유지들의 밀실 협의과정에서 비롯된 것이라는 여론이 형성되면서 집행부에 대한 불신, 위치선정에 따른 시민들의 불신 등으로 인해 정책이 실패했다고 볼 수 있다. 다음으로 정책수혜자의 만족 여부와 관련하여 서비스의 만족도를 낮춘 결정적인 원인은 이현동 주민들 간의 형평성 문제와 사업 초기 진주시는 사업계획에 대한 정확한 정보를 해당 주민들에게 제공하지 않았다. 결국 자원 배분 및 서비스 상의 분배적 측면에서 시가 주민들의 욕구 및 선호도를 만족시키지 못했다고 판단된다.

둘째로 자원적 요인에서는 시간적 제약, 재정적 자원의 확보 여부, 정보의 충족 여부를 지표로 사용하여 평가하였다. 시간적 제약 측면에서는 사업 초기 나불천 복개공사의 수혜지역에서 제외된 지역주민들에 대한 대책을 마련하지 못했다는 점과 사업이 수차례 지연됨으로써 사업이 적기에 성과를 거두지 못함으로써 정책실패로 이어졌다고 판단된다. 재정적 자원의 확보 측면에서도 공사 지연에 따른 막대한 사업비가 투입되면서 예산낭비와 시의 재정운용을 어렵게 했다는 점에서 실패로 이어진 사업이다. 정보의 충족 여부에 있어서도 하류 지역과 남강과 합류점에서 나타날 수 있는 오염발생 등을 충분히 예측하지 못했으며, 문제에 대한 대책방안을 제시하지 못했다.

셋째로 절차 및 운영적 측면에서는 정책목표의 타당성, 집행계획의 충실도를 중심으로 살펴보았다. 정책목표의 타당성에서는 부수효과는 나타났지만, 부작용 측면에서는 한계를 드러낸 사업이었다. 집행계획의 충실도와 관련하여 살펴보면, 사업 초기에 세 차례에 걸쳐 사업이 중단되면서 기초 설계변경이 불가피하여 사업비가 증액되었다. 이로 인하여 진주시는 안이한 행정이라는 빈축을 사기도 했다(「경남일보」, 1993. 1. 13; 진주시의회 제3회 제4, 5차 본회의 자료 참조).

마지막으로 환경적 요인에서는 1990년대 당시 선진국에서는 하천 복원사업을 추진한 반면, 진주시는 하천복개 사업을 추진함으로써 환경변화에 적절하게 대처하지 못했기 때문에 나불천 복개공사는 정책실패 사례라고 볼 수 있다. 또한 천수교 가설 사업과 직선으로 연결되지 못해 여러 가지 의구심이 발생하면서 부정적인 효과가 나타났다고 판단된다. 그 이후 2005년 좋은 동네 만들기를 위한 6대 의제 선정 시 자연환경 보전 차원에서 나불천 가꾸기 운동 과제로 결정되어 추진되고 있는 나불천 생태학습장 조성사업은 환영할만하다. 그리고 진주시의회 양○○ 의원의 5분 발언에서 제시한 나불천 친환경 생태하천으로 만들기 위한 사업은 시당국과 지역주민의 적극적인 참여를 통해 반드시 이루어져야 할 것이다.

한편, 도시화가 진행되면서 하천의 범람 위험성은 증가하였고, 도심의 교통문제 등을 해결하기 위한 수단의 하나로 하천을 복개하였다. 이로 인하여 하천의 생태계는 파괴되었고, 수질오염은 더욱 심해져 도심하천이 다시 복원되고 있다. 도시 하천 복원사업은 하천을 생태적으로 건강한 상태로 되돌리고 경제적·심미적 가치를 증가시키는 동시에 삶의 질을 제고하기 위한 것이다. 본 연구는 하천복개 사업의 실패원인을 토대로 몇 가지 정책적 시사점을 제공하고자 한다.

첫째, 하천복개 사업의 실패는 실패를 답습하지 않는다는 측면에서 볼 때 하천복원 사업의 성공 여부와 밀접한 관계가 있다. 결국 지방자치단체에서 추진하고 있는 도심하천 복원사업이 성공하기 위해서는 해당 자치단체장 등 정책집행자들의 정책의지와 주민들에 대한 신뢰가 무엇보다 중요하다. 이러한 신뢰를 제고하기 위해서는 정책내용과 정책과정의 투명성 및 일관성을 확보해야 한다. 정책을 결정하고 집행하는 행위자들 간의 신뢰는 협력적 네트워크를 성공적으로 지속시킬 수 있는 중요한 조건이기 때문에 향후 하천정비 사업이 추진될 경우에 해당 공무원들의 적극적인 참여와 시의회의 면밀한 검토가 요구된다. 아울러 환경문제의 지역성을 고려하여 지역의 문화와 전통에 기초한 특성화된 하천 복원사업을 추진해야 한다.

둘째, 일본의 하천복원 사례에서도 나타났듯이 하천복원 사업이 성공하기 위해서는 지역주민들의 적극적인 참여가 중요하기 때문에 하천복원의 계획단계에서부터 주민들의 의견을 반영해 복원방향이나 지역의 특성을 고려하여 정책을 추진해야 할 것이다. 일본의 경우에 정부가 관리하는 모든 하천에 하천 사무소를 설치하고 민관 합동의 ‘유역관리 위원회’를 하천 행정에 주민들의 의견을 적극적으로 반영하고 있다는 점을 간과해서는 안 된다. 이밖에 지역주민들은 국가차원의 환경문제보다 일상생활 주변의 환경문제나 건강 등에 더욱 관심을 가지기 때문에 인간과 자연이 공생하는 생활공간으로 하천복원사업을 추진해야 한다. 아울러 각 자치단체는 환경행정의 대응성을 확보하여 지역주민들의 요구나 지역의 환경변화에 신속하게 대응할 필요가 있다.

셋째, 진주시가 1992년도 당시에 추진한 나불천 복개공사는 교통난 및 주차난 해소 등 부수적인 효과는 가져 왔으나 남강 유입부분 및 하류지역의 생태계 파괴 등 부작용도 상당히 큰 것으로 나타났다. 또한 행정부서별로 복개공사를 감독하고 관리하는 부서가 달라 관리 체계상의 문제가 발생하였다. 따라서 유사한 정책실패가 계속해서 반복되는 것을 예방하기 위해서 전문 지식관리 차원에서 학습조직을 활성화시켜야 한다. 특히 지방자치단체는 정책실패가 되풀이되지 않도록 실패에 대한 학습경험을 통해 문제를 예방하고 문제해결에 대한 학습체계를 구축해야 한다. 이를 위해 중앙정부는 하천복원 사업과 관련한 정책조정과 하천관리 등의 평가체계를 개발하고 지방자치단체는 환경행정의 역량과 전문성을 강화해야 한다. 또한 지방자치단체 스스로가 하천복개 사업의 실패경험을 토대로 수질 및 생태 관련 전문 인력을 보완하고 여기에 소요되는 재정을 우선적으로 확보해야 한다. 그리고 기술 수준을 향상시키기 위한 지원체계를 수립하여 통합적인 관리체계를 장기적인 관점에서 구축해야 할 것이다.

마지막으로 본 사례연구는 정책실패와 관련한 요인을 일반화시키지 못했다는 점에서 한계를 가진다. 정책의 성과를 평가하는 작업은 대단히 어렵고 정책평가를 통하여 성공한 정책과 실패한 정책 자체를 선별하는 작업도 어렵다. 그리고 평가준거의 차원이나 방법론은 사례연구별로 다르게 나타나기도 한다. 이러한 경향은 정책평가자의 접근방법에 대한 선호도로 인하여 나타날 수도 있다. 정책과정의 성격에서도 제시되어 있듯이 지방자치단체가 추진한 정책이나 사업은 전문가나 시민들의 평가가 단기간인지 장기간에 걸쳐 이루어졌는지에 따라 다른 결과가 나타날 수 있고, 어느 시기에 평가를 하느냐에 따라서도 그 결과가 완전히 달라질 수 있다. 아울러 동일한 정책과 제도를 두고도 평가자들이 가지는 시관(time perspective)은 다를 수 있다. 향후 도심 하천복개 및 복원과 관련한 정책실패와 성공요인을 측정할 수 있는 정교하고 체계적인 평가기법을 개발하여 보다 객관적인 자료를 제시하고자 한다.

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한동효(韓東孝): 경상대학교에서 행정학박사학위(2003)를 취득하고 현재 한국국제대학교 경찰행정학과 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지식관리, 정책평가, 행정자치구역 통합, 성과평가 등이다. 저서로는 정부인사혁신론(공저, 2007), 행정현상의 이론적 조명(공저, 2008), 지방정부의 정책평가(공저, 2010) 등이 있다. 주요 논문으로는 “구조방정식모형(SEM)을 이용한 지방공무원의 지식공유 영향요인 분석(2007)”,  “지방정부간 행정자치구역의 통합에 관한 연구(2008)”, “지방정부 정책과정의 단계별 성과의 영향분석(2009)”, “지방분권화에 따른 지역간 격차의 비교분석(2010)” 등이 있다.

<E-mail: hdh8859@iuk.ac.kr/ 논문접수일: 2010. 10. 13 / 심사개시일: 2010. 10. 19 / 심사완료일: 2010. 10. 30>