정보기술이 레드테이프를 감축하는가*

* 이 논문은 2010년도 한국행정학회 하계학술대회에서 발표한 논문을 수정․발전시킨 것임. 논문의 질적 향상을 위해 수고해주신 심사위원께 감사드립니다. 본 논문은 2008년도 정부재원(교육과학기술부)으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(KRF-2008-327-B00748).

How does Information Technology affect reduction of ‘redtape?’

안 병 철

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을) : 335～354

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본 연구는 정보기술과 레드테이프간 영향관계를 분석하였는데 연구결과에 따르면 첫째, 정보기술 활용수준과 정보기술 사용능력이 클수록 레드테이프의 감축효과를 가져오고 있다. 공무원들이 적극적으로 정보기술을 활용하고 사용능력을 향상한다면 레드테이프는 정보기술도입이전보다 감축이 기대된다. 둘째, 정보기술활용과 사용능력의 중요성에도 불구하고 조직구조 요인이 레드테이프 감축변수로 부각된다. 조직의 공식화 및 집권화정도가 클수록 레드테이프가 증가한다. 레드테이프 감축은 정보기술 도입 중요성에도 조직구조의 개선 없이는 감축효과는 상대적으로 낮을 수밖에 없다. 정보기술의 발달에 힘입어 스마트행정, 스마트워크로 레드테이프의 감축이 기대되는 상황에서 조직구조의 제도적 개선노력도 병행해야 실질적 감축효과를 기대할 수 있다. 결국 공공조직의 레드테이프 감축은 조직구성원의 행태변화와 함께 법제도적 개선도 병행하여야 한다.

주제어 : 정보기술, 레드테이프감축, 관료제역기능, 레드테이프

Ⅰ. 서 론

관료제조직은 기본적으로 규칙과 절차에 의거하여 작동된다. 하지만 관료제조직에서 규칙은 긍정적 측면과 부정적 측면을 동시에 지니고 있다. 규칙과 절차는 합리적 업무처리를 위해 필요하지만 지나친 강조와 집착은 오히려 조직의 병리현상을 초래한다. 관료제조직의 병리현상을 상징적인 개념이 이른바 레드테이프(red tape)이다(Bozeman 2000: 12-24). 레드테이프는 주요 선진국가에서 행정개혁의 핵심과제로 등장하여 그 중요성이 부각하였고, 학문적 차원에서 다양한 연구도 진행되었다(김병섭, 1996; 박경효, 1999; 목진휴 외, 2002; 박종구 외, 2005; Baldwin, 1990; Brynard, 1995; Bozeman & Scott, 1998; Bozeman, 2000; Peled, 2001; Moon & Bretschneider, 2002; Walker & Brewer, 2008; Freeney & Bozeman, 2009). 특히 레드테이프 감축과 관련하여 정보기술의 활용이 중요한 이슈로 등장하였다. 정부부문에서 그동안 정보기술이 정부혁신 및 대국민서비스 향상의 견인차 역할을 수행할 수 있다는 전제하에 정보기술에 대한 투자를 지속적으로 확대하였다. 이러한 예는 전자정부(e-gov), 모바일정부(m-gov), 유비쿼터스 정부(u-gov), 스마트워크(Smart Work) 등 다양하다. 행정영역에 정보기술(information technology)을 도입하여 활용한다면 신속한 업무처리와 행정의 생산성을 높일 수 있다는 것이다. 이러한 기대효과에 비추어 볼때 그렇다면, 과연 정보기술이 레드테이프를 감축하는 것일까? 이에 대해 다양한 연구들은 정보기술이 행정의 레드테이프 문제를 개선시켜 줄 것이라는 인식이 일반적이다(목진휴, 2002; 장덕희, 2002; 박종구 외, 2005; Welch & Pandey, 2006). 그럼에도 정보기술이 레드테이프 문제를 어떻게 개선시켜 주는지 그 영향연구는 상대적으로 미미하다. 정보기술의 어떤 변인이 레드테이프 감축에 영향을 미치는지 연구의 필요성이 제기된다. 본 연구는 정보기술과 레드테이프의 관계를 분석하여 공공조직의 레드테이프 감축에 관한 정책적 시사점을 도출하는데 그 연구목적이 있다.

정보기술 기대효과에 대해 상이한 주장도 있다(Pandey & Bretschneider, 1997; Peled, 2001).

정보기술이 레드테이프를 감축하는가

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을)

Ⅱ. 이론적 논의와 선행연구 검토

1. 레드테이프 개념과 유형

1) 레드테이프 개념

레드테이프는 17세기 영국에서 정부문서를 붉은 끈으로 묶던 관행에서 유래되었으나, 레드테이프이라 하면 일반적으로 번문욕례(繁文縟禮)나 관료제 병리의 부정적 기능을 강조한다(Bozeman, 1998, 2000). 레드테이프라는 말은 업무지연, 과다한 문서주의, 성가신 규정과 규칙, 과잉통제 등과 관련된다. 많은 학자들은 레드테이프를 정의하고 있지만 구체적인 내용에는 약간의 차이가 있다.

첫째, 조직내 존재하는 규칙과 절차 그 자체를 레드테이프로 정의하는 경우이다(Chandler & Plano, 1982: 216-218). 레드테이프를 주로 규칙 자체로 간주하여 이것이 조직구성원의 업무행태에 영향을 미치는 것으로 가정한다. 이 경우에는 모든 규정이나 절차가 레드테이프에 해당된다. 이러한 정의는 어떤 것이 합리적인 규칙과 절차이고, 어떤 것이 레드테이프인지를 구분하기 어렵고, 조직에서 공식화(formalization)와 큰 차이가 없다. 조직의 업무처리와 관련된 모든 규정과 규칙이 레드테이프에 해당된다.

둘째, 규칙과 절차에 의해 나타나는 업무지체, 과도한 통제, 서류과다 등 결과적 상태로서 레드테이프를 정의하는 경우이다. 레드테이프를 객관적 실체로 파악한다(Knott & Miller, 1987;  박경효, 1996; Bozeman 외, 1992, 2000). 규칙과 절차로 인한 짜증, 성가심과 과다한 통제와 연관되어 있다. 다수 학자들은 이런 입장에서 레드테이프를 파악한다(Pandey & Scott, 1993 ; Rainey 외, 1995; Bozeman & Kingsley, 1998; Scott & Pandey, 2000; Bozeman, 2000; Moon & Bretschneider, 2002; Pandey & Welch, 2005; Coursey & Pandey, 2007; Pandey 외, 2007). 특히 Bozeman(1993)은 ‘공무원이 조직에 대해 아무런 기능적 효율성을 가져다주지 않으면서, 준수하지 않으면 안 되는 규정이나 절차’로 정의한다(Bozeman, 1993). 레드테이프는 업무처리과정에 과다한 부담만을 주는 규칙이나 절차라는 것이다(Pandey & Scott, 2002). 레드테이프로 인해 복잡한 절차나 규칙으로 인한 의사결정지연, 복잡한 보고체계, 규칙의 획일적 적용, 과다한 서류작업 등의 비효율성을 말한다(Chandler & Plano, 1982; Rosenfeld, 1984; Bozeman & Kingsley, 1998; Goodsell, 2000).

이와 유사한 정의를 하는 연구자들은 다음과 같다. 업무비능률을 야기하는 규칙이나 절차(박경효, 1999), 지나친 제약과 경직성을 초래하는 절차와 규칙(김병섭, 1996), 조직내 번문욕례 및 비효율적 규정, 업무절차의 복잡성(박종구 외, 2005), 불필요한 규정과 절차, 비효율성, 정당화 될 수 없는 업무지체(Bozeman & Scott, 1992), 조직을 위해 강제력이 있는 규칙, 절차, 규제 등이 존재하나 기능적 목적의 역할을 수행하지 못한 비효과적인 경우(Rainey, Pandey & Bozeman, 1995), 영향력있는 요인들에 의해서 발생한 과도한 시간지연(Pandey & Bretschneider, 1997), 규칙과 절차에서 부여된 강제(Scott & Pandey, 2000), 업무처리과정에 과도한 부담만을 주는 규칙이나 절차(Pandey & Scott, 2002)등 이다.

셋째, 레드테이프를 조직의 공식화라는 순기능적 측면에서 정의하는 경우이다(Kaufman, 1977 ; Baldwin, 1990; Brynard, 1995; 박흥식, 1991). Kaufman(1977)은 ‘어떤 사람의 레드테이프는 다른 사람에게는 신성한 보호장치(protection)가 된다’고 주장한다(Kaufman, 1977: 4). 레드테이프는 보다 나은 가치를 추구하기 위해 참아야 하는 부산물이며 ‘뿌리 깊은 적’이 아닌 ‘성공의 희망’으로 인식해야 한다는 것이다. 이런 논리는 Baldwin(1990)과 Brynard(1995)등의 연구에서도 발견된다. 유사한 맥락에서 Landau(1969)는 중복성(redundancy)의 관점에서 레드테이프의 긍정적 효과를 제기하는데, 단기적으로 과도하고 무의미한 규칙이나 절차가 장기적인 중복성으로 작용하여 조직성과 개선에 유익한 결과를 가져온다.

2) 레드테이프의 유형

(1) 규정원천에 따른 유형

레드테이프의 원인과 결과를 모두 결정하는데 가장 중요한 문제는 레드테이프가 되는 규정이 어디에서 출발하는가이다. Bozeman(1993)은 레드테이프의 원천이 내부 혹은 외부이냐, 그 영향이 내부 혹은 외부인가에 따라 네 유형의 레드테이프를 제시하였다(Bozeman, 1993:  289-290). 먼저, 일반적 레드테이프(ordinary red tape)는 조직내부에서 기원하여 고객이나 다른 조직에 외부적 영향을 미치는 레드테이프로써 가장 알려져 있고 주목을 많이 받는 유형이다. 둘째, 조직간 레드테이프(intraorganizational red tape)는 조직내부에서 기원하여 조직내부에 영향을 미치는 레드테이프로써 작업장(workplace)에서 흔히 발견되는 유형이다. 규정이나 절차가 조직의 내부적 관리와 관련된 일부 기능적인 목표를 가진 조직내부에 발견된다. 목표에 대한 기능적 효율성을 갖지 못한 규정들이 조직간 레드테이프화 된다. 셋째, 외부통제레드테이프(external control red tape)는 조직외부에서 기원하였지만 내부적 조직영향을 가진 레드테이프이며, 조직의 상급기관이나 모회사가 하부기관을 통제하려고 할때 발견되는 유형이다. 넷째, 통과형레드테이프(pass-through red tape)는 조직외부에서 기원하였지만 대상조직을 매개로 하여 조직외부의 고객이나 조직에게 전가되는 유형이다.

(2) 규칙성격에 따른 유형

규칙성격에 따라 규칙발생적 레드테이프와 규칙진화적 레드테이프로 구분한다. 전자는 출발부터 나쁘게 만들어지는 규정이나 규칙을 말하고(rule-born bad), 후자는 좋은 규칙으로 출발했으나 나쁘게 변질한 경우를 말한다(rule-gone-bad). 규칙발생적 레드테이프(rule-inception redtape)는 일부 규정이 최초 제정되었을 때부터 비효율적인 속성을 가지고 있으며 이때부터 레드테이프로 생성된다. 이런 유형은 규정이 출발부터 역기능적인 성격을 가지고 있는 경우를 말한다. 규칙발생적 레드테이프 원천으로는 첫째, 부적절한 이해(inadequate comprehension)에서 비롯된다. 많은 경우에 규칙이 비효율적인 배경은 규정제정자들이 조직의 당면문제에 대한 이해가 부족할 때 생성된다. 둘째, 자기세력강화와 불법적인 기능(self-aggrandization & illegitimate functions)이다. 규칙이 개인이나 집단의 적용에는 효율적이지만, 정당하지 않거나 불법적인 기능에 활용된다면 레드테이프 가능성이 높아진다. 셋째, 협상의 부정적 총합(negative sum compromise)이다. 규칙들에 관한 의사결정은 종종 협상을 반영하는데, 흔히 규정을 만드는 사람들은 기능적 목적을 고려하지만, 협상을 거치면서 좋은 의도나 목적에서 벗어나는 규정들이 생성된다. 넷째, 과잉통제(overcontrol)이다. 관리적 통제는 조직의 중요한 활동인데, 규정이 조직내 모든 상황에 대처 할 수 없다. 불확실성과 모호성에 직면했을 때, 조직의 보편적인 반응은 공식화를 통한 통제이다. 이러한 통제가 지나칠 경우 레드테이프 원천이 된다. 다섯째, 과정의 부정적 총합(negative sum process)이다. 많은 조직에서 조직의 민주적 과정이 오히려 레드테이프 원천이 된다. 공식적 절차와 과정을 활성화시키는 규칙은 이해당사자들의 선호를 반영하지만, 그런 선호가 어떤 목적에도 기여하지 못하고 극단적인 상황에 도달함으로써 규칙이 효율적 기능을 못하게 된다(Bozeman, 2000: 87-93).

규칙진화적 레드테이프(rule-evolved redtape)는 조직의 기능적 목적으로 만들어진 규정이 역기능적인 레드테이프로 변질되는 경우이다. 규정들을 레드테이프로 진화시키는 요소들은 다음과 같다. 첫째, 규칙표류(rule drift)이다. 규칙표류는 규정의 의미와 본질이 그 가치를 잃거나 개인들이 규정과 그 의미를 변경할 때 발생한다. 둘째, 규칙엔트로피(rule entrophy)이다. 규칙엔트로피는 규칙표류의 특별한 형태로서 규정이 한 조직에서 다음 조직으로, 한 사람에서 다음 사람으로 넘어갈 때 발생한다. 조직이 더 많으면 많을수록 더 많은 규정의 의미가 엔트로피를 통해 상실될 것이고, 그렇게 되면 레드테이프를 초래한다. 셋째, 집행과정의 변화(change in implemention)이다. 집행과정에서 변화는 규정 그 자체는 본질적으로 동일하지만, 개인들이 규정을 이전과는 다른 방식으로 적용하기 시작할 때 발생한다. 넷째, 규칙오용(misapplication)이다. 규칙들은 종종 그 내용이 빈약하게(불충분하게) 제정되기 때문에 해석하기 어렵고, 그 결과 레드테이프화된다. 또한 규칙집행을 책임 맡은 사람과 의사소통이 되지 않음으로써 레드테이프로 될 수 있으며, 규칙에 순응할 것으로 기대되는 사람들이 그 규정의미를 파악하지 못하여 그 규정들이 레드테이프화 된다(Bozeman, 2000: 107-115).

엔트로피란 물질이 한곳에 모여 있지 않고 전체에 골고루 퍼지려는 자연의 성질을 말한다. 예컨대, 물이담긴 잔에 잉크를 한방울 떨어뜨리면 굳이 저어주지 않아도 시간이 지나면 잔 전체에 잉크가 퍼지는 현상이다. 이는 모든 물체들이 한곳에 질서있게 모여있기 보다 전체 공간에 골고루 퍼져 무질서하게 있고 싶어하는 성질 때문에(엔트로피가 증가하려는 성질) 일어나는 현상이다. 물잔에 퍼진 잉크를 다시 한방울로 모아주려면 증류장치를 통해 에너지를 공급해 주어야한다. 즉, 무질서한 것을 질서있게 정리(엔트로피가 감소)하려면 에너지가 소비되는 것이다.

이외에도 규칙긴장(rule stain)과 기능적 목표의 변화(change in the functional object)도 있다. 조직의 규칙정도가 지나치게 높으면, 조직은 긴장하게 되고 자원의 비효율적 사용을 일으킬 수 있다. 또 규칙의 기능적 목표가 시간이 지나면서 규칙이 구식이 되거나 유용성이 없을 때 그 규칙은 레드테이프화 된다.

공공조직에서 레드테이프 연구경향은 주로 일반적, 조직간 레드테이프를 말하며 규칙발생이든 규직진화이든 레드테이프는 규칙과 절차에 의해 나타나는 업무지연, 절차복잡, 문서과다 등 결과적 상태를 의미한다.

2. 정보기술과 레드테이프의 관계

1) 정보기술의 개념

정보기술의 개념은 연구자의 관점에 따라 다양하게 정의된다. 정보기술이란 정보의 생산, 처리, 가공, 저장, 전달, 이용 등에 관련 모든 기술을 의미하고, 일반적으로 정보처리기술과 정보전달 기술 모두를 포함하는 개념이다. 또한 정보체계의 하위체제로 간주하여 주로 정보시스템의 기술적 측면을 강조하며, 이 경우 ‘컴퓨터의 하드웨어나 데이터베이스 그리고 소프트웨어, 네트워크’를 포함하는 개념이다(성도경, 2006: 63). 어떤 정의를 하든 정보기술의 개념은 ‘컴퓨터 등을 활용해 각종 자료를 전자적으로 생산, 가공, 저장, 보호하고 상호교환하는 기술’을 의미한다. 여기에는 ‘사무자동화를 비롯해 행정업무와 관련된 전자민원처리, 전자결재 관련문서관리시스템, 행정정보데이터시스템, 컴퓨터 하드웨어와 응용소프트웨어, 이미지기술을 비롯해 팩스나 LAN, 전자우편, 모바일시스템, 인터넷 등을 포함한 통신기술’등을 포함한다(박종구 외, 2005: 267).

공공조직에서 정보기술로 얻을 수 있는 효과는 첫째로 정보의 대량, 고속처리에 의한 시간, 공간, 자원의 절약효과, 둘째로 정보전달의 고속, 대량화에 의한 시간적, 공간적 제약의 극복, 셋째, 정보축적의 효율화, 검색의 효율화로 시간적, 공간적 자원의 절약, 넷째로 새로운 기능에 의한 새로운 정보활동의 부가에 따른 효과를 기대할 수 있다(장덕희, 2002: 15). 이러한 기대효과에 비추어 볼때 공공조직에서 정보기술사용은 행정업무수행에 있어서 생산성, 편리성, 신속성을 향상시킨다.

2) 정보기술과 레드테이프

정보기술의 특성으로 크게 신속성, 정확성, 쌍방적 공유, 접근용이성으로 설명된다(목진휴, 2002: 7). 먼저, 신속성을 적용한 정보기술과 레드테이프 관계에서 레드테이프를 감소시키는데 기여하는 것으로 평가한다. 대표적인 것이 전자결재이다. 기존의 면대면(face to face) 서류결재방식이 아니라 전자적 방법을 활용한 비대면 서류결재방식은 신속성을 적용한 정보기술이다. 정보기술은 비대면성을 증진시킴으로써 행정지연을 포함한 행정기관의 접촉에서 발생하는 번거로움이나 성가심 등으로 대변되는 레드테이프를 감축할 수 있다. 이른바 전자정부(e-gov), 정보기술로 가능해진 비대면성으로 인해 행정서비스의 만족도가 높거나 효율적인 서비스전달이 가능하다.

그럼에도 전자결재시스템이 도입된 경우라도 결재권자가 대면서류결재를 원하는 경우 정보기술의 신속성, 편리성은 기대하기 어렵다.

정보기술이 정보의 쌍방향적 공유를 가능하게 함으로써 얻어지는 효과로는 방문할 기관의 수나 제출할 문서의 감축이다. 한번의 입력으로 상호정보를 공유함으로써 불필요한 업무부담을 줄인다. 또 정보기술을 통해 정보 공동활동이 이루어진다면, 민원인의 행정기관 비방문효과와 함께 이중적 서류제출을 하지 않게 하는 효과를 가져다준다(최영훈, 2002: 152-153). 또한 조직내 정보공유로 부서간 업무처리과정에서도 신속성, 문서감축 등의 기대효과를 가져온다.

정보기술의 효과로서 정확성도 레드테이프의 감축에 도움을 줄 수 있다. 정확성이란 거대한 양의 정보를 오류 없이 연산처리를 할수 있는 능력이다. 정확성은 특히 개인이 여러대안을 탐색하고 분석하는 단계에서 요구되는 불확실성 수준의 감소과정에서 중요하며, 각종 공공조직에서 제공되는 실시간의 정확한 정보와 지표는 개인이 특정한 이슈와 정책에 대하여 정확한 판단을 하는데 도움을 준다(목진휴 외, 1998).

다수학자들은 정보기술과 레드테이프 관계 연구에서 다양한 분석결과를 제시하고 있다. 먼저, 목진휴 외(2002)의 연구는 조사응답자 90%가 정보통신기술이 레드테이프를 감소시킬 것으로 기대치를 강조하면서, 정보기술이 결국은 레드테이프를 감축시킨다는 점을 제시하였다. 황성돈 외(1999)의 연구는 95.1%의 응답자가 정보기술이 행정개혁에 도움에 준다는 분석결과를 제시하고, 정보기술(IT)을 활용한 행정개혁이 그렇지 못한 행정개혁보다 비용 효과적이라는 것이다. 서진완(1998)은 정보기술의 도입은 다른 효율성 이외에도 시간단축만으로도 의미가 있으며 이에 불필요한 서류나 절차의 간소화 등을 통해 업무과정을 재검토함으로써 근본적 개선에 도움을 준다고 주장하였다. 명승환(1999)은 레드테이프 원인과 유형에 따라 정보기술의 효과는 달라질 것이며 이를 극대화하기 위해서는 행정혁신의 결정요인인 목적, 환경, 사람간의 관계속에서 상황에 적합한 전략이 필요하다는 점을 제기하였다. 즉, 정보기술로 인해 조직상하간 활발한 의사교환, 이해관계자의 상호조율, 공감대 형성이 이루어진다면 레드테이프 제거의 선행조건이 되는 행정혁신의 성공가능성이 높아진다(명승환, 1999). Moon 외(2002)는 레드테이프 인식수준과 정보기술 혁신수준간 상호영향관계를 연구하였다. 이 연구에서 높은 레드테이프 인식이 정보기술혁신을 촉진시키는 요인으로 작용한다는 점을 제시하고 이를 활용한다면 조직문제를 해결할 수 있다는 점을 주장하였다. 또 조직의 고위관리자의 위험감수성향과 재무, 인사, 관리적 측면의 조직역량이 정보기술혁신과 유의미한 관계가 있는 것으로 나타났다. 여기에다 정보기술혁신수준이 조직의 레드테이프 수준을 감축시키는데 도움이 되는 것으로, 정보기술수준이 높은 환경에서 일하는 구성원이 레드테이프 문제에 더 민감한 것으로 나타났다(Moon & Bretschneider, 2002). 레드테이프가 정보기술(IT) 혁신성을 저해하는 요인이 아니라 오히려 정보기술 혁신성 촉진요인으로 될 수 있다는 점이다. 장덕희(2002)의 연구는 정보통신환경에 대한 인식에는 공사영역간 차이가 없다. 반면에 정보기술활용과 정보기술에 대한 확신은 공공영역이 민간영역보다 높은 수준인 것으로 나타나 행정레드테이프가 일정부분 정보기술과 관련성이 있다는 점을 밝히고 있다. 따라서 정보기술의 향상으로 공공영역의 레드테이프를 일정부분 감축시킬 수 있다고 보고 정보기술을 통한 개혁의 가능성에 대해 긍정적으로 평가하고 있다(장덕희, 2002). 레드테이프는 동기부여, 생산성을 줄이는 조직분위기를 유발하거나 혁신채택의 내부과정을 방해함으로써 조직의 혁신적이고 생산적인 잠재력을 줄인다. 때문에 정보기술 활용이 필요성을 강조하기도 한다(Bozeman & Crow, 1991; Bozeman & Kingsley, 1998; DeHart-Davis & Pandey, 2005). 또 Welch & Pandey(2006)는 정보기술은 레드테이프 감축과 밀접한 상관관계가 있으며, 정보기술은 레드테이프를 줄이는 촉진요인으로 작용한다. 그러나 이에 비해 상반된 주장도 제기된다. Bozeman(2000)은 새로운 기술이 레드테이프를 제거할 수 있지만 때로는 새로운 악몽을 야기한다고 제기한다. 정보기술은 레드테이프를 제거할 수 있는 반면에 기술이 부족하거나 기술적 전문지식이 없는 조직의 경우, 기술을 사용해야 하는 사람들이 기술을 확신하지 못하거나 기술에 관심을 두지 않는 경우에는 정보기술적용이 실패할 것이라는 기술적 한계를 제시하였다(Bozeman, 2000). Pandey & Bretschneider(1997)는 정보기술은 레드테이프 완화하기 위한 수단이지만, 공공조직의 관리자들이 정보기술이 레드테이프를 완화수단이라고 인식하지 않으면 레드테이프 문제를 개선할 수 없다. 또 Peled(2001)는 컴퓨터시스템도입이후 전자적 자료더미의 축적으로 새로운 전자적 레드테이프를 초래하며, 거대한 전자자료더미는 신축성, 혁신을 저해하는 요인으로 작용할 수 있다. 박종구 외(2005)는 레드테이프를 직접적으로 감축하지는 않으나, 행정업무의 개선에는 긍정적 역할을 수행하고(박종구 외, 2005), 최영훈(2002)은 정보기술은 그 자체로 레드테이프나 행정개혁 등에 효과적으로 작용하기보다는 수단적 가치로 평가되어야 한다는 점을 제기하였다. 정보기술이 레드테이프이든 부패이든 그 병리현상을 감소시킬 것이라는 인식은 공유하면서도 그것이 직접적 해결수단이 될 것으로 보이지는 않는다(최영훈, 2002).

선행연구들은 정보기술과 레드테이프의 관계는 정보기술 도입에 따른 상당한 업무개선효과를 제기하고 있지만, 무슨 변인이 작용하여 어떻게 영향을 미치는지 연구는 상대적으로 미미하다. 본 연구는 이러한 점에 주목하고 정보기술과 레드테이프 관계를 분석하기로 한다.

Ⅲ. 연구조사의 설계

1. 변수의 선정과 설문문항의 구성

1) 종속변수 선정과 그 논거

정보기술과 레드테이프간 연구에서 종속변수로서 레드테이프 개념은 다음과 같다. 레드테이프 정도는 학자들의 경험적 연구에서 공유하는 척도들이 다르다. 본 연구에서 레드테이프 정의는 조직내 규정과 절차로 야기되는 결과적 상태관점에서 접근한다(Knott & Miller, 1987; Bozeman, 2000; 김병섭, 1996; 박경효, 1999; 박종구 외, 2005; 함요상 외, 2006). 규칙과 절차강조로 인한 짜증, 성가심과 업무지체 등을 레드테이프로 본다. 실제로 레드테이프 연구에서 중요한 것은 규칙과 절차가 어느 정도이냐 보다는 규칙과 절차로 인해 야기되는 부작용과 비효율성이다. 규칙 그 자체는 그 필요성과 순기능적 요소가 있기 때문이다. 레드테이프가 조직에서 아무런 기능적 효율성을 주지 못하면서 준수되지 않으면 아니 되는 규칙 또는 절차라는 점이다. 이런 관점에서 레드테이프는 세 범주에서 정의한다.

첫째, 규칙과 절차 준수로 인해 업무처리가 지연되는 경우이다(Bozeman & Scott, 1996;  Bozeman, 2000; Pandey & Welch, 2005). 조직내 규칙과 절차준수가 업무처리지체를 초래하는 것이다. 업무처리지연은 의사결정을 질질 끄는 관료들의 반응으로 나타나서 규칙과 절차의 준수가 부정적 조직성과를 야기한다(Pandey & Kingsley, 2000; Walker & Brewer, 2008: 1116-1118). 신속한 의사결정을 해야 하지만 규정으로 인해 의사결정이 지연되어 업무성과를 기대할 수 없다. 레드테이프의 중요성은 그로 인해 소요되는 시간이며, 이 점에서 레드테이프 하면 일반적으로 행정지연(administrative delay)으로 파악하는 경우가 다수이다(Bozeman & Crow, 1991; Welch & Pandey, 2007; 한인섭, 2008).

둘째, 규칙과 절차준수가 업무처리 절차의 복잡성을 초래하는 경우이다(최영훈, 2002; 박종구 외, 2005). 규칙과 절차의 강조가 업무처리과정에 불필요한 순응비용을 부담한다. 규칙준수의 경직성이 업무처리 절차를 까다롭게 만들고 이로 인해 다단계의 날인절차를 거치게 되어 그것이 업무처리 비효율성으로 이어진다(Bozeman & Bretschneider, 1994).

셋째, 규칙과 절차준수로 인해 과다한 서류작업을 요구하는 경우이다(Scott & Pandey, 2005; Pandey & Welch, 2005). 규칙과 절차준수는 업무처리의 비합리성을 배제하고 책임의 한계를 명확히 하기 위해 주로 문서에 의한 업무처리를 한다. 그럼에도 규칙과 절차준수는 업무처리과정에서 업무내용보다는 과다한 구비서류나 서식의 작성을 수반한다. 이로 인해 규칙과 절차준수가 오히려 형식적 문서처리에 따른 과다한 문서가 발생한다. 목적은 사라지고 수단에만 집착하는 형식주의 경향을 초래한다.

공공조직에서 절차가 복잡하고 요구하는 서류가 많은지에 대해 공무원은 다음과 같이 답변한다.‘업무처리의 200%의 보장책이라고 할까요. 일이 잘못될 가능성은 낮지만, 그럴 가능성을 대비하자는 거죠. 업무과정에서 혹시나 하는 잘못될 가능성에 대비해 사전에 이중 삼중의 안전장치(규정, 절차)를 만들어 놓고, 문서를 필요로 합니다’(광역단체 6급공무원, 2010. 4. 30).

2) 독립변수의 선정과 그 논거

독립변수는 정보기술과 레드테이프간에 관한 선행연구의 탐색과 연구내용의 근거를 바탕으로 선정하였다.

첫째, 정보기술수준을 독립변수로 선정하였다. 독립변수로서 조직의 정보기술수준은 두 가지 측면에서 접근한다. 공공조직에서 정보기술의 핵심은 정보기술시스템수준과 정보기술사용자수준이다. 전자는 정보기술 인프라수준이고 후자는 정보기술을 사용하는 개인적 수준이다. 정보기술시스템수준은 정보환경에서 정보기술수준이나 시스템의 성능은 정보기술시스템의 성공을 결정하는 중요한 요소이다. 그렇게 되면 사용자 기대수준이 충족되고 시스템에 대한 만족도도 증가 할 것이다. 이른바 조직에 도입된 정보기술이 업무처리과정에 이용할 수 있는 정보기술수준이 높아야하고, 시스템에서 제공하는 정보량과 질 역시 높아야한다. 정보기술시스템의 성능과 제공정보수준이 높아야 정보기술도입의 유용성이 있다. 따라서 조직의 정보기술시스템 수준은 레드테이프 감축정도에 영향을 미치는 요인이다. 정보기술시스템은 네트워크․PC․프린터 등의 정보기술 기반설비를 의미한다. 여기에 더하여 업무처리기술장치, 부서간 네트워크시스템, 전자정보제공시스템 구성 등이 포함된다(박종구 외, 2005: 266-267). 부서간 전자테이터 교환 및 협조 등의 네트워크 시스템, 비디오디스크, 인터넷 등의 기술도입수준은 행정업무처리의 신속성을 향상시키는 필요한 기술적 장치이다. 문서전달에서 전자메일과 전자결제시스템을 사용함으로서 기존문서로만 전달되었던 의사결정내용들이 구성원의 직접적 접촉없이 결재가 가능하므로 기존의 문서전달에 드는 시간비용을 감소시킨다. 또한 부서간 네트워크 시스템구성도 기술적으로 중요하다. 행정업무는 개인이나 부서 단독으로 처리 할 수 없는 사안이 대부분이다. 전자시스템의 설치로 부서간 네트워크와 통합시스템은 동일한 정보를 반복적으로 입력하는 행위를 방지하거나 상호정보를 공유함으로써 불필요한 업무부담을 줄일 수 있다. 또 전자결재, 문서유통 등 전자적 업무처리를 위한 정보제공시스템의 구성은 기술적으로 직접 원하는 사람에게 정보가 전달될 수 있기 때문에 업무처리시간에 영향을 미친다. 따라서 정보기술시스템수준이 높다면 레드테이프는 감소될 것이다.

둘째, 정보기술 활용수준이 레드테이프 감축에 영향을 미친다. 선행연구에서는 세부적으로 정보기술사용방법, 정보기술 활용능력(박종구 외, 2005), 접근 용이성(최영훈, 2002; 목진휴, 2002) 등에서 아이디어를 제공한다. 정보기술 활용수준은 사용자가 정보기술을 어떻게 인식하고 활용하는지를 말한다. 사용자의 활용정도가 어느 정도이냐에 따라 정보기술도입이 조직성과로 나타나기 때문이다. 정보기술도입이 곧바로 생산성을 보장해 주지는 않는다. 정보기술 도입은 조직구성원들의 적극적인 활용을 통해서만 그 효과가 나타나기 때문이다. 정보기술이 어떠한 방식으로든 활용되지 않고서는 조직성과에 영향을 미칠 수 없다(윤상오, 2003: 200-201). 정보기술은 대량의 정보를 계량적으로 분석할 수 있고 정책결정자가 이해 할 수 있는 핵심적인 지표로 제시해 줄 수 있는 방법이다. 정보기술 이용자의 활용방법 인지 여부는 업무처리를 신속하고 정확하게 처리 할 수 있다. 최신의 정보기술이 도입되더라도 실질적 정보기술의 효과는 최종사용자들의 활용능력에 달려있다. 조직이 정보기술을 도입할 때 사용자가 어떤 자세로 받아들이고 활용하는가에 따라 정보기술의 성과는 크게 영향을 받을 것이다. 따라서 사용자의 정보기술 활용수준이 높을수록 레드테이프 감소될 것이다.

이는 정보리터리스(information literacy)개념과 유사하다. 정보리터러시는 정보처리에 대한 이해, 나아가 정보 및 정보수단을 주체적으로 선택․수집․활용할 수 있는 능력과 의욕까지를 말한다. 이 개념은 협의의 개념인 정보기기 이용능력을 포함하여 정보관리능력, 정보처리능력, 매체해득력 등을 포함한다(김성태, 2001: 245).

정보활용능력은 조직구성원들이 업무처리와 관련된 다양한 정보기술 장치 및 기기를 조작할 수 있는 능력을 포함하고 관련 내용들을 해석하고 적용할 수 있는 제반 정보관련 능력을 의미한다.

셋째, 정보기술 사용능력이다. 공공조직에서 사용하고 있는 컴퓨터와 인터넷 등과 같은 정보기술 사용능력도 레드테이프 감축변수로 작용한다. 정보기술 사용능력은 사용자들이 정보기술을 업무수행과정에서 사용할 수 있는 능력인데, 컴퓨터 하드웨어, 소프트웨어, 정보시스템, 컴퓨터 운용기술 등을 포함하는 개념이다(성도경 외, 2006: 68). 이러한 정보기술을 원활히 활용하여 업무에 접목시킬 수 능력을 말한다. 정보기술 사용능력이 높다면 그렇지 않은 경우에 비해서 불필요한 업무처리비용을 줄인다. 따라서 정보기술 사용능력이 높을수록 레드테이프는 감소할 것이다.

넷째, 정보기술 사용자의 태도이다. 정보기술사용에 대한 긍정적인 수용자세가 정보기술의 효과적인 사용을 가져온다(성도경 외, 2006: 69). 특정한 제도나 기술에 대한 개인의 태도는 각 개인의 신념, 의도, 행동이라는 일련의 과정을 결정하는 중요한 역할을 한다(김구, 2001: 38-39). 사용자 태도는 나은 행정서비스 제공을 위해 그리고 개인의 능력발전을 위해 정보를 적극적으로 수용하려는 자세이다. 정보기술이 아무리 진전되어 있다 할지라도 정보기술을 사용하려는 사용자의 자세가 적극적이지 못하면 효과적인 결과를 가져올 수 없다. 따라서 사용자들이 정보기술을 긍정적으로 인식하고 이를 자발적으로 수용한다면 레드테이프는 감소할 것이다.

다섯째, 조직구조의 변수이다. 정보기술과 레드테이프 관계에서 조직구조의 변수도 중요하다. 조직구조의 기본요인들은 일반적으로 공식화, 집권화, 복잡성, 전문성 등이다. 집권화, 공식화, 목표애매성 등의 조직특성이 레드테이프에 영향을 미친다(Bozeman, 2000; Pandeny & Scott, 2002; Rainey, 2003). 특히 정보기술을 사용하는데 조직의 집권화, 공식화, 의사전달방식이 주요한 영향변인이다(Welch & Pandey, 2007: 383). 이곳에서는 집권화와 공식화를 중심으로 논의한다.  조직구조중 집권화는 조직내 직무수행과 관련하여 의사결정이 얼마나 집권적으로 이루어지는지를 의미한다(김병섭 외, 2000; Rainey, 2003). 즉 집권화는 의사결정권한이 계층제 상부에 집중되어있는 정도이다. 집권화된 조직일수록 상급자는 부하의 사소한 결정이나 행동을 통제하기를 원하기 때문에 부하는 업무자율성을 제한받는다. 조직의 자율성은 새로운 제도도입이나 그에 따른 여러 문제를 하부조직에서 자율적으로 해결하도록 함으로써 구성원들의 이해에 도움이 된다. 조직의 자율성은 구성원의 인식, 참여, 관여를 증가시킴으로써 혁신을 촉진한다. 그러나 집권화는 정보시스템을 도입하거나 구성원에게 의무적인 사용을 권유하는 수용적인 측면이 있으나(Welch & Pandey, 2007: 383; 이철주, 2009: 305-306), 구성원의 자발적인 활용에서는 부정적인 영향을 미친다. 조직의 집권화는 정보기술사용에 부정적인 영향을 미칠 것이다. 공공조직의 집권화정도가 높을수록 정보기술의 사용수준이 낮음으로써 레드테이프는 증가할 것이다.

한편, 조직구조의 공식화는 조직내의 규칙, 절차, 지침 등이 얼마나 공식적으로 규정되어있는가이다. 즉, 조직내 업무가 얼마나 표준화되어 있는 정도를 말한다. 조직은 업무처리 절차나 방법을 표준화시켜 만들어 놓는다. 공식화는 조직목표를 구체화하거나 구성원들의 행동양식을 구체화하도록 한다(Pandey & Rainey, 2006; Welch & Pandey, 2007). 업무처리의 공식화정도가 높을수록 이해관계자에게 업무처리내용이나 결과를 예측하고, 체계적인 업무처리가 가능하도록 한다. 공공조직은 민간조직보다 정보기술의 확산이 비교적 빠르다(Bretschneider & Witter, 1993). 공식화는 공공부문의 성격상 법적인 문제를 처리해야 하므로 업무추진을 위한 안정성을 제공해주는 유용한 측면이 있다(Welch & Pandey, 2007: 384). 업무관련 정보기술시스템을 의무적으로 사용함으로써 정보시스템의 사용 확산에 긍정적 영향을 미친다(Adler & Borys, 1996; 이철주, 2009: 329). 그럼에도 공식화는 한편으론 규정이나 절차에 집착하게 되어 오히려 정보기술 사용을 낮게 함으로써 레드테이프를 증가시킬 수 있다. 따라서 공공조직의 공식화정도가 높을수록 정보기술의 사용수준이 낮음으로써 레드테이프는 증가할 것이다. 지금까지 논의를 중심으로 가설을 설정하면 다음과 같다.

가설1 : 공공조직에 도입한 정보기술시스템수준이 높을수록 레드테이프는 감소할 것이다.

가설2 : 공공조직의 구성원들이 정보기술을 활용하는 수준이 높을수록 레드테이프는 감소할 것이다.

가설3 : 공공조직의 구성원들이 정보기술을 사용하는 능력이 높을수록 레드테이프는 감소할 것이다.

가설4 : 공공조직의 구성원들이 정보기술을 수용하는 태도가 높을수록 레드테이프는 감소할 것이다.

가설5 : 공공조직에서 정보기술이 레드테이프에 미치는 영향은 조직구조 특성에 따라 다를 것이다.

5-1 : 공공조직의 집권화정도가 높을수록 정보기술의 사용수준이 낮아짐으로써 레드테이프는 증가할 것이다.

5-2 : 공공조직의 공식화정도가 높을수록 정보기술의 사용수준이 낮아짐으로써 레드테이프는 증가할 것이다.

<표-1> 변수선정과 설문내용

구분		설문내용
독립 변수	정보기술 활용수준	X1 : 나는 업무처리관련 정보기술(IT)의 사용방법을 확실히 알고 있다. X2 : 새로운 정보기술(IT)이 도입되면 활용법을 배우고자 적극적인 학습을 한다. X3 : 우리부서는 정보기술(IT)활용에 지원(예산, 교육훈련)을 실시하고 있다. X4 : 정보기술(IT)을 활용하여 자료제출이 가능함에도 별도 문서자료를 요구하는 경우가 많다.
	정보기술 사용능력	X5 : 우리부서의 정보기술시스템은 다른 부서와 긴밀히 연결되어있다. X6 : 나는 인터넷 사용에 있어 어려움이 없다. X7 : 간단한 하드웨어적 장애나 고장은 스스로 해결할수 있다. X8 : 나는 약간의 전문가 지원만 있으면 새로운 정보기술(소프트웨어, 하드웨어, 인터넷 등)에 적응 할수 있다.
	정보기술 사용태도	X9 : 정보기술의 사용은 보다 나은 행정서비스 제공을 위해 필수적이다. X10 : 새로운 정보기술이 도입되면 나는 적극적으로 받아들인다. X11 : 새로운 정보기술의 습득은 나의 능력발전을 위해 꼭 필요하다.
	정보기술 시스템수준	X19 : 조직의 자원조달과 계약, 자금이체 등의 시스템을 도입 운영되고 있고 기술수준도 높다. X20 : 조직의 재무, 회계 및 지방세 관리 등 재정정보시스템이 도입 운영되고 기술수준도 높다. X21 : 조직의 인사 및 급여관리 등 전자인사시스템이 도입 운영되고 기술수준도 높다. X22 : 민원접수 및 발급 등을 위한 인터넷민원처리시스템이 도입 운영되고 기술수준도 높다. X23 : 행정정보공동이용을 위한 행정정보종합데이터베이스시스템이 도입 운영되고 있고 기술수준도 높다.
매개 변수	조직구조특성	X12 : 아주 사소한 업무라도 상급자 뜻에 따라야 한다. X13 : 스스로 결정을 내릴 경우 상급자 질책을 받는다. X14 : 상급자가 결정을 내리기 전에 어떠한 결정을 할 수 없다. X15 : 모든 업무에는 문서화된 규칙이 있다. X16 : 나는 업무수행시 문서화된 규칙과 방침을 항상 참고하고 이용한다. X17 : 처리가 애매한 경우 다른 부서에서 어떻게 하는지 알아보고 한다. X18 : 현재 적용하고 있는 규정집은 매우 정교하게 짜여져 있다.
종속 변수	업무지연	Y1 : 신규사업(정책)을 구상해 착수할 때까지 걸리는 시간이 긴 편이다. Y2 : 복잡한 법규와 절차 때문에 나의 업무처리능력을 발휘하는데 지장이 있다. Y3 : (100만원이상) 물품구입 및 장비구입시 시간이 많이 걸린 편이다.
	절차복잡	Y4 : 우리조직은 업무처리의 결재시간이 많이 소요된다. Y5 : 우리조직은 최종결재를 받기까지 절차가 많다. Y6 : 우리조직은 업무처리과정에 성가신 규칙이 많고 절차도 복잡하다.
	문서과다	Y7 : 하루에 발송하거나 접수하는 문서 중 종이문서의 양이 많다 Y8 : 업무처리규정에는 많은 서류작업을 요구하고 있다. Y9 : 업무처리과정에서 서류작업이 많다.

2. 연구모형

정보기술과 레드테이프의 관계를 분석하기 위해 선행연구의 경험적 논의를 바탕으로 본 연구모형은 <그림-1>과 같이 설정하였다. 정보기술시스템수준, 정보기술 활용수준, 정보기술 사용능력, 정보기술 수용태도를 독립변수로, 공식화, 집권화, 조직규모 등 조직구조변수를 매개변수로 설정하였다. 또한, 이들 변수간 영향관계를 보다 미시적이고 동태적인 수준에서 규명하기 위하여 응답자변수에 따른 인식차이를 분석하였다. 개인별 특성변수에 따라 상이한 반응으로 나타날 수 있으므로 응답자 변수들은 공무원의 인식도에 직접적 영향요인으로 작용할 수 있다.

<그림-1> 연구모형

∘기술시스템수준

∘기술활용수준

∘기술사용자능력                                  레드테이프 수준

∘기술사용자태도

∘응답자 특성

조직구조

3. 조사대상의 선정과 표본특성

1) 표본추출

본 연구는 광주전남지역내 광역단체 및 기초단체 공무원 400명을 임의표본 추출하여 2010년 2월부터 4월까지 설문조사를 실시하였다. 총 배포된 설문지는 400부이며 회수된 응답자는 337부로 회수율은 84.2%이다. 설문조사를 위해서 관련자치단체의 협조를 얻어 배포 및 수집을 하였으며 면접조사도 병행하였다.

2) 설문지 구성과 분석방법

설문지구성은 인구사회학적 배경, 레드테이프 개념으로 업무지연, 절차복잡, 문서과다, 정보기술시스템수준, 정보기술 활용수준, 정보기술 사용능력, 정보기술 사용태도, 집권화, 공식화를 질문하는 설문으로 구성하였다. 수집된 설문자료는 SPSS 통계프로그램을 활용하여 분석하였고, 통계처리기법은 정보기술과 레드테이프 관계 분석을 위해서 요인분석과 다중회귀분석기법을 이용하였다.

<표-2>의 응답자 특성을 살펴보면 남성이 67.4%, 여성 32.6%, 직급별로는 5급 이상 16.6%, 6급 이하는 83.3%로 상대적으로 하위직 공무원이 다수를 차지하고 있다. 근무기간은 10년 이하가 35.6%, 11～20년 45.1%, 21년 이상 19.3%이며, 연령은 40대 이상 전체 63.5%를 차지하고 있으며, 학력은 82.7%가 대졸이상이다. 또한 기관유형은 광역단체공무원이 62.3%, 기초자치단체 공무원 37.7%를 차지하고 있다.

<표-2> 설문조사의 응답자 특성

변 수	구 분	빈도	비율(%)
성 별	남성	227	67.4
	여성	110	32.6
연 령	30대이하	123	36.4
	40대	159	47.2
	50대이상	55	16.3
학 력	고졸이하	23	6.8
	전문대졸	35	10.4
	대졸이상	279	82.7
직 급	5급 이상	56	16.6
	6급 이하	281	83.3
기관유형	광역단체	210	62.3
	기초단체	127	37.7
근무연수	10년 이하	120	35.6
	11-20년	152	45.1
	21년 이상	65	19.3

Ⅳ. 분석결과

1. 신뢰도 및 요인분석

정보기술이 레드테이프에 미치는 영향관계를 분석하기 위한 요인추출방법은 주성분 분석방법을 활용하였고, 요인회전은 가장 일반적으로 사용하는 배리맥스(Varimax)회전방식을 사용하였다. 독립변수들에 대한 요인분석의 적절성 검증결과 KMO(Kaiser-Meyer-Oklkin) 척도 값이 .764로 나타났고, Barlett의 구형성 검증에서도 유의확률이 .000으로 p<.05보다 작아 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.

요인분석 결과 독립변수들은 <표-3>에서 보듯이 통계적으로 서로 독립적 요인으로 묶여졌다. 묶어진 요인은 정보기술시스템수준, 사용자태도, 집권화, 공식화, 정보기술 활용수준, 사용능력 등이다. 독립변수를 설명하는 23개 문항중에서 요인분석 결과, 동질성이 확보되지 않은 4개 문항은 제거되었다. 설명변수간 내적 일관성을 통한 신뢰도를 확인하기 위하여 크론바하 알파값(Cronbach's α)-test를 실시하였고, 모든 변수들이 응집력을 갖기 때문에 하나로 묶더라도 신뢰성이 있는 것으로 나타났다. 또 연역적으로 설정한 각 변수의 항목들이 하나의 대표변수로 묶이는 지를 검증하고 복수의 항목을 하나의 대표변수로 단일화하기 위하여 독립변수들과 종속변수들에 대하여 요인분석을 실시하였다.

요인분석결과 각 독립변수들이 레드테이프에 영향을 미치는 요인을 분석하기 위해 각 요인의 요인점수(factor score coefficient)를 새로운 점수로 설정하고, 이를 독립변수로 설정하였다. 또한 종속변수로 설정한 레드테이프 설문문항들이 동질적인 하나의 요인으로 묶이는가를 알아보기 위해 요인분석을 실시하였다. 요인분석결과 9개 문항이 각각의 요인으로 묶어졌고, 이를 통해 얻은 요인점수를 종속변수로 구성하였다.

<표-3> 독립변수 요인분석 및 신뢰도 분석

측정문항	요 인 분 석						Cronbach's α값
	기술시스템 수준	사용자 태도	집권화	공식화	기술활용 수준	기술사용 능력
설문/X21	.806	.069	-.030	.098	-.008	013	.791
설문/X20	.789	.136	.065	.079	.189	-.132
설문/X19	.767	.089	-.079	.138	-.084	.311
설문/X23	.624	.136	-.089	-.067	.288	-.018
설문/X22	.551	.148	-.028	-.111	.297	-.456
설문/X11	.084	.840	-.137	-.067	.159	.040	.723
설문/X9	.257	.730	.060	.173	-.025	.041
설문/X10	.086	.712	-.140	.217	.062	.257
설문/X14	.215	.112	.839	-.097	.157	.066	.708
설문/X13	.275	-.199	.760	-.146	-.161	-.060
설문/X12	-.085	.102	.695	-.053	-.062	-.081
설문/X16	.030	.089	.080	.793	.148	-.056	.587
설문/X17	.148	.177	-.093	.682	-.054	.092
설문/X15	-.025	.074	.270	.630	.121	-.121
설문/X3	.164	-.025	-.060	.082	.806	.004	.603
설문/X5	.104	.120	-.078	.258	.650	.275
설문/X1	.108	.436	.098	-.069	.534	.204
설문/X7	-.067	.105	-.076	-.066	.114	.799	.574
설문/X8	.117	.254	.050	-.046	.235	.631
고유값	4.086	2.195	2.019	1.400	1.215	1.054
분산비율	14.380	11.550	10.420	9.197	9.081	8.363
누적분산비율	14.380	25.930	36.351	45.629	54.629	62.992

주: 요인추출 방법 - 주성분 분석. 회전 방법: Kaiser 정규화가 있는 VARIMAX.

<표-4> 종속변수 요인분석과 신뢰도 분석

측정문항	요인분석			Cronbach's α값
	업무지연	절차복잡	문서과다
설문/Y1	.783	-.050	.101	.599
설문/Y2	.766	.214	-.044
설문/Y3	.610	.304	.149
설문/Y4	.119	.879	.174	.846
설문/Y5	.108	.877	.165
설문/Y6	.278	.698	.352
설문/Y8	.245	.138	.819	.728
설문/Y9	-.002	.177	.805
설문/Y7	-.004	.207	.718

2. 정보기술과 레드테이프의 관계 분석

정보기술과 레드테이프의 영향관계를 검증해보고자 <표-3>와 <표-4>의 요인분석결과를 중심으로 단계선택법(stepwise selection)의 다중회귀분석을 실행하였다. <표-5>의 다중회귀분석모형의 분산분석 결과는 비록 모형설명도는 낮으나 p<0.01수준에서 모두 유의미한 것으로 나타났다.

<표-5> 다중회귀분석 결과

구분	업무지연		절차복잡		문서과다
	Beta(t)-모형1	Beta(t)-모형2	Beta(t)-모형1	Beta(t)-모형2	Beta(t)-모형1	Beta(t)-모형2
기술시스템 수준			-.133(-2.519)*	-.133(-2.649)**
기술사용자 태도
기술활용수준			-.118(-2.251)*	-.125(-2.488)*	-.140(-2.605)*	-.139(-2.642)**
기술사용능력	-.123(-2.251)*		-.148(-2.769)**	-.172(-3.417)**
근무연수					-.115(-2.14)*	-.133(-2.504)*
직급	-.132(-2.406)*		.139(2.603)*
집권화				.226(4.461)**		.180(3.417)**
공식화		.122(2.249)*				.107(2.022)*
조직규모		.109(2.019)*		-.198(-3.907)**
R²	.027	.029	.082	0.164	0.034	0.078
F값	4.638*	5.073**	7.373**	12.970**	5.957**	7.031**

*p<0.05, **p<0.01

분석변수간 추정결과에 따르면 업무지연은 회귀방정식의 회귀계수 중요도를 나타내는 베타값의 부호가 기술사용능력(β=-.123), 직급(β=-.132)변수가 유의미한 변수로 나타났다. 그러나 조직구조변수를 투입한 결과는 공식화(β=.122), 조직규모(β=.109)만이 p<0.05수준에서 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 절차복잡은 정보기술 사용능력(β=-.148), 직급(β=.139), 기술시스템수준(β=-.133), 기술활용수준(β=-.118)등이 유의미한 영향을 미쳤으며, 이 가운데 기술사용능력의 영향이 비교적 큰 것으로 나타났다. 그러나 조직구조변수의 투입결과 집권화(β=.226), 조직규모(β=-.198), 기술사용능력(β=-.172), 기술시스템수준(-.133), 기술활용수준(β=-.125) 등의 영향관계로 나타났다. 문서과다는 기술활용수준(β=-.140), 근무연수(β=-.115) 등이 유미한 영향을 미치고 있으며, 조직구조변수 투입결과 집권화(β=.180), 기술활용수준(β=-.139), 근무연수(β=-.133), 공식화(β=.107) 등이 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다.

3. 분석결과 논의

지방자치단체 공무원을 대상으로 한 정보기술과 레드테이프간 분석결과가 던져주는 연구의 함의는 다음으로 정리된다. 업무지연레드테이프는 정보기술사용능력, 직급, 공식화, 조직규모에 의해서 영향을 받는 것으로 나타났다. 정보기술 사용능력은 레드테이프의 감축변수로 작용하고 있다. 공무원들이 관련 정보기술에 관한 전문지식이 있다면 얼마든지 업무지연을 방지할 수가 있다. 이런 점에서 레드테이프 감축을 위해서는 공무원들의 정보기술사용능력 향상을 위한 적극적 교육과 훈련이 필요하다. 전문지식이 축적된다면 응용도 가능하여 업무지연방지에 도움이 된다. 그럼에도 조직구조변수 투입결과는 정보기술과 업무지연의 영향관계가 미미하고 오히려 공식화수준과 조직규모의 영향력이 큰 것으로 나타났다. 공식화 정도가 높을수록 조직규모가 클수록 레드테이프는 증가한다. 공식화정도가 높을수록 업무처리과정에서 문서화된 규칙이나 규정에 집착하게 되어 정보기술이 도입에도 불구하고 여전히 레드테이프는 증가한다는 점을 말해준다. 정보기술이 도입되더라도 공식화정도가 높다면 업무지연은 불가피하게 나타나고 있다. 이러한 결과는 선행연구 결과와 유사하다(목진휴 외, 2002: 13-14). 정보기술이 레드테이프 감소에 직접적인 요인이기보다는 업무재설계나 법제도의 개선조치가 선행되고 이를 효과적으로 관리하는 수단으로서 정보기술이 적용되어야 한다는 점이다.

절차복잡은 정보기술 사용능력, 활용수준, 기술시스템수준, 직급, 집권화, 조직규모에 영향을 받는 것으로 나타났다. 정보기술 사용능력, 기술시스템수준, 활용수준이 높을수록 절차복잡성을 줄여주고 있다. 이런 점에서 업무처리시 정보기술의 적극적 활용과 사용능력을 향상한다면 레드테이프는 감소될 것이다. 그러나 직급이 높을수록 절차복잡레드테이프는 증가하고 있다. 이는 상위직 공무원들이 과거 하위직 공무원으로 근무시 경험적 판단으로 나타난 결과로 볼수 있다. 정보기술의 적극적 활용으로 업무처리절차를 개선하면 복잡한 절차는 감소 될 것이라는 점을 시사해 준다. 한편 조직구조 변수 투입결과는 변수의 영향력 관계는 다르게 나타났다. 정보기술의 변수 중요성에 불구하고 집권화 수준과 조직규모가 영향력 정도가 상대적으로 크다. 집권화 수준이 높을수록 레드테이프는 증가하고 있다. 일반적으로 집권화된 조직일수록 상급자는 하위공무원의 의사결정이나 행동을 통제하는 경향이다. 때문에 하급자 업무처리는 업무 자율성보다는 규정에 집착한 나머지 업무처리절차의 복잡으로 이어진다. 이런 점에서 볼때 집권화가 레드테이프를 초래하고 있어 업무자율성을 확대함으로써 업무처리시간을 줄여야 할 것이다. 또 조직규모가 클 때보다는 작을 때 레드테이프는 감소한다. 광역단체보다는 기초단체가 상대적으로 절차복잡성 정도가 덜 한 것으로 나타났다.

이와 관련하여 광역단체와 기초단체간 ‘절차복잡성’에 관한 T-검정결과도 유사하게 나타났다. 광역단체 공무원들이 기초단체보다 상대적으로 ‘업무절차 복잡성’ 인식도가 크다는 점이다(0.001).

문서과다는 정보기술 활용수준, 근무연수, 집권화, 공식화에 의해 영향을 받은 것으로 나타났다. 정보기술 활용수준이 높으면 문서과다 현상은 상당히 감축되는 배경이 되고 있다. 이는 어느 정도 예상되는 결과이고 실제 공공조직에서 효과를 거두고 있다. 공무원들이 적극적으로 정보기술을 활용한다면 얼마든지 문서감축효과를 기대할 수 있다. 또 근무연수가 높을수록 문서과다레드테이프는 감축되고 있다. 반면에 집권화 및 공식화수준이 클수록 문서과다 현상을 초래하고 있다. 정보기술 활용수준이 레드테이프 감축을 유도하고 있지만 조직 집권화수준이 크다면 오히려 레드테이프는 증가하고 있다. 문서과다를 감축하려면 조직의 집권화 및 공식화 수준을 줄이고 정보기술 활용수준을 높여야 할 것이다.

결국 정보기술이 레드테이프를 감축하는가에 대해 우선, 정보기술 활용수준과 정보기술 사용능력이 클수록 레드테이프는 감축효과를 시사해주고 있다. 공무원들이 적극적으로 정보기술을 활용하고 사용능력을 향상한다면 레드테이프는 정보기술도입이전보다 상당히 개선될 것이다. 공공조직에 막대한 정부예산을 투입하여 정보기술을 도입하다라도 정보기술시스템 활용 및 사용능력이 컴맹수준이라면 레드테이프 개선효과는 적을 것이다. 특히 조직의 상급자들이 정보기술을 활용하려는 적극적 의지가 중요하다. 그러나 이러한 정보기술 활용과 사용능력의 중요성에도 불구하고 조직구조 요인이 중요한 변수로 부각되고 있다. 조직의 공식화 및 집권화정도가 클수록 레드테이프는 여전히 증가될 개연성을 말해준다. 따라서 공공조직의 레드테이프 감축문제는 정보기술 도입이 중요함에도 조직구조의 개선 없이는 감축효과는 상대적으로 낮을 수밖에 없다. 요컨대, 정보기술의 발달로 최근 스마트행정, 스마트워크(Smart Work)로 레드테이프 상당한 감축이 기대되고 있다. 그럼에도 정보기술도입과 동시에 조직구조의 제도적 개선노력도 병행해야 레드테이프의 실질적 감축효과를 기대할 수 있다.

조직 상급자의 정보기술 마인드의 중요성은 면접결과에서도 드러난다. ‘정보기술을 도입하여 활용하면 업무처리시간은 기존보다 신속해졌지만, 하급자는 오히려 업무량이 늘었죠. 기존에는 기안서를 작성해 상급자의 결재를 직접 받아야 했고, 궁금한 사항이 있으면 이때 물어보면 충분히 가능하였다. 그러나 지금은 실무자들이 전자결재서류를 보내면 전후 사항을 모르는 상급자들은 재차 문서자료를 요구한다. 전자결재상으론 무슨 내용인지 잘 알 수 없다는 것이죠. 새로운 시스템이 도입되면 불필요한 공문서들이 사라져야 하나 현실은 그렇지 않은 것 같다’(광역단체 7급공무원, 2010. 6. 10). 또 ‘일상적 업무는 전자결재로 업무처리가 이루어지고 있어요. 하지만 상급자는 전자결재이후 재차 대면결재를 요하는 경우가 많아요. 전자결재로 주요업무내용을 잘 이해하지 못해 재차 문서로 설명하는 경우가 많습니다. 그럴때면 전자결재와 대면결재가 병행되는 일이 다반사입니다. 종이보고서에 익숙한 상급자의 마인드 수준이 이런 문제를 야기한다고 봅니다’(기초단체 8급공무원, 2010. 4. 23).

정보기술도입에도 조직의 집권화는 면접결과에서도 찾아볼수 있다. “행정조직에 정보기술의 도입으로 중앙과 지방간 지방내 각 부서간 정보공유, 신속한 업무협조 등으로 행정의 생산성이 향상되었다고 볼수 있죠. 그러나 주요업무처리과정에서는 전자결재와 대면결재가 병행되는 등 중복성 현상이 발생하고 있어요. 특히 대면결재를 통해 상급자에게 부지런히 얼굴을 보이고 노고에 대한 보상을 받으려는 행태가 존재하고 있죠. 업무지연을 줄이려면 전자결재를 원칙으로 하고, 대면결재는 상급자요구시에만 해야 됩니다”(광역단체 5급공무원, 2010. 3. 19).

Ⅴ. 결론

공공조직에서 정보기술이 레드테이프를 감축하는 것인가에 대해 일반적으로 정보기술이 행정의 레드테이프 문제를 개선시켜 줄 것이라는 인식이 지배적이다. 그럼에도 무엇이 어떻게 개선시켜 주고, 영향변인은 무엇인지에 대한 연구는 미미하다는 점에 주목하고 정보기술과 레드테이프의 영향관계를 분석하였다. 연구결과에 따르면 첫째, 정보기술 활용수준과 정보기술 사용능력이 클수록 레드테이프의 감축효과를 가져오고 있다. 공무원들이 적극적으로 정보기술을 활용하고 사용능력을 향상한다면 레드테이프는 정보기술도입이전보다 상당히 개선된다. 또한 공무원들이 관련 정보기술에 관한 전문지식을 갖추고 있다면 불필요한 업무지연을 방지할 수가 있다. 이런 점에서 레드테이프 감축을 위해서는 공무원들의 정보기술 사용능력 향상을 위한 적극적 교육과 훈련이 필요하다는 점이다. 둘째, 정보기술 활용수준과 사용능력의 중요성에도 불구하고 조직의 공식화, 집권화변수가 부각되고 있다. 공식화 및 집권화정도가 클수록 레드테이프는 여전히 증가될 개연성을 말해준다. 공공조직에서 정보기술의 중요성에도 불구하고 조직의 업무재설계나 제도의 개선조치가 병행되지 않는다면 정보기술의 기대효과는 낮을 것이다. 결국 본 연구 결과가 던져주는 함의는 정보기술의 도입은 공공조직 레드테이프 감축효과를 주지만 이는 동시에 조직구조변수도 고려해야 함을 말해준다.

본 연구는 정보기술과 레드테이프간 영향관계를 탐색했으나 일부지역 자치단체에 편중되고, 변수선정이 선행연구에 언급된 일반론적 논의수준에 그쳤다. 업무처리과정에서 무엇이 공무원 본연의 업무이고 레드테이프인지 구분을 해야 하고, 어떤 작업이 레드테이프와 관련이 있는지 심층적 논의를 하지 못했다. 또 매개변수의 영향관계를 분석하기 위해 더 높은 수준의 분석기법을 응용해야 하지만 그렇게 못했다. 이 점은 본 연구의 한계라 생각하고 향후연구는 광범위한 조사대상을 선정하고 심도있는 논의와 수준 높은 분석기법응용이 필요하며, 나아가 정보기술도입에 따른 새로운 형태의 레드테이프 발굴과 연구가 지속적으로 이루어져야 한다.

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안병철(安柄喆): 고려대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 조선대학교 사회과학연구원 연구원으로 있다. 관심분야는 정책이론, 공공조직 등이며, 주요 논문으로 ‘행정혁신의 저항요인(2008),’ ’정부관료제 예산행태와 전략(2009)‘, ’공공서비스의 역사적 변천과 특성(2009)‘, ’정부관료제의 정보공개행태분석’ 등이 있다.

<E-Mail: drahn@chol.com / 논문접수일: 2010. 10. 8 / 심사개시일: 2010. 10. 13 / 심사완료일: 2010. 11. 12>