세계 도시의 기후변화 대응 수준의 비교 분석

-ICLEI 회원 지자체를 중심으로

A Comparative Analysis on the Levels of Local Governments against Climate Change in the World

-Focused on ICLEI Members

김 해 창

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을) : 373～390

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지구온난화로 인한 기후변화 문제는 오늘날 지구생태계를 위협하는 전지구적 현안이다. IPCC(2007)는 지구온난화가 인위적으로 발생된 것이라고 과학적 확신으로 보고하고 있다. 이에 각국과 지방정부 차원의 저탄소도시 조성 노력이 그 어느 때보다 절실하다. 우리나라도 지난 2008년부터 저탄소 녹색성장을 추진하고 있으나 지자체 차원에서는 아직도 온실가스 감축목표 설정조차 돼 있지 않는 경우가 많다. 이러한 면에서 우리나라 지방정부의 기후변화 대응 수준을 세계 주요 도시들과 비교 고찰할 필요가 있다.

본 연구는 ICLEI-Local Governments for Sustainability(자치단체국제환경협의회)의 1161개 회원 지자체를 1～5단계에 이르는 국제적인 기후변화대응 단계에 따라 분류, 분석하였다. 그 결과 전체 1161개 회원 지자체 가운데 2～5단계를 추진하고 있는 기후변화대응 수준이 높은 도시로 총 275개 지자체를 선별하고, 그중 5단계까지 추진하고 있는 저탄소도시 107개를 뽑아 이를 인구 규모, 온실가스 감축목표 및 기준연도 둥에 따라 기후변화대응 정도를 분석하였다. 이와 함께 ICLEI 회원지자체중 정보를 발신한 우리나라 6개 도시, 그리고 정부 지정 기후변화 대응 및 저탄소 녹색 시범도시 10곳의 기후변화대응 실태를 비교 분석함으로써 향후 우리나라 지방정부의 기후변화대응 정책 추진의 방향을 제시하고자 하였다.

주제어: 저탄소도시, 기후변화, ICLEI

Ⅰ. 서론

지구온난화가 확실히 진전되고 있는 지금 지구는 위기상황이다. 지구환경 문제가 악화된다면 물 부족, 식량 위기, 빈곤 문제 등 지구를 둘러싼 다양한 문제가 점점 심각해져 인류의 생존 기반 자체가 위협받을 수 밖에 없다. 지구환경 문제는 현재 인류가 직면한 최대 시련이다. 따라서 지구의 위기를 회피하기 위해 지금 세대가 해야 하는 가장 시급한 일이 바로 지구온난화를 방지하는 일이라 할 수 있다.

지구온난화와 관련해 주목할 것은 온실가스의 대폭적인 감축을 위하여 주요 배출국의 적극적인 참여가 필요하다고 거듭 주장해온 IPCC의 2007년 2월 제 4 차 평가보고서 제 1 실무그룹 보고서이다. 이 보고서는 ‘20세기 중반이후 관측된 세계 평균기온 상승의 거의 대부분은 인위적인 오염원의 온실가스의 증가에 의한 것일 가능성이 매우 높다’고 90%의 확신을 갖고 단언했다. 지금과 같은 추세라면 21세기 내에 지구 평균기온은 1.1～6.4℃ 증가하고 해수면은 0.18～0.59m 상승할 것으로 전망했다. 지구의 평균기온이 지금보다 1.5～2.5℃ 이상 더 높아지면 동식물의 약 20～30%가 멸종위기에 직면하게 된다고 경고하고 있다. 이 제 4 차 보고서는 지금까지의 IPCC보고의 흐름을 담은 완곡한 것이었지만 그 내용은 과학적으로 ‘저탄소사회’의 개막을 알리는 충격적인 것이었다(김해창, 2009).

intergovernmental panel of climate change의 약칭으로 ‘기후변화에 관한 정부간 협의체’라고 한다. 1988년 UNEP(유엔환경계획)과 WMO(세계기상기구)가 공동으로 추진해 국제 전문가들로 구성된 정부간 기구이다. 자세한 내용은 IPCC의 공식홈페이지(www.ipcc.ch)를 참고하기 바란다.

세계 도시의 기후변화 대응 수준의 비교 분석 -ICLEI 회원 지자체를 중심으로

｢지방정부연구｣ 제14권 제3호(2010 가을)

이러한 지구온난화로 인한 온실가스의 증대를 막기 위해 세계적으로 저탄소사회 또는 저탄소도시 만들기의 필요성이 절박하게 제기되고 있다. 2006년 말 현재 우리나라의 전체 인구에 대한 도시계획 구역 내 거주 비율인 도시화율은 90.3%에 이른다(통계청, 2007). 이처럼 인구와 경제활동의 대부분이 집중되어 있는 도시는 대량생산, 대량유통, 대량소비와 같은 다양한 활동들을 통해 대량의 에너지의 소비를 필요로 한다. 따라서 온실가스의 문제는 곧 도시의 문제라고 할 수 있으며, 온실가스 저감을 위한 저탄소 정책은 도시 측면에서 접근해야 효율적이며 실질적이라고 할 수 있다.

근대 이후 도시는 대내외적 여건 변화에 능동적으로 적응하기 위하여 변화의 과정을 거쳐 왔다. 산업혁명시대의 도시공해문제로부터 벗어나기 위하여 전원 속에 도시를 조성한 전원도시가 환경문제에 대응한 최초의 도시유형이라 볼 수 있다. 전원도시 이후 개발에 따른 환경훼손 문제를 해결하기 위하여 도시 분야에서는 생태도시가 부각되었다. 생태도시는 도시를 하나의 생태계로 해석하여 중요한 자연환경은 보존하고 무절제한 개발행위로부터 환경파괴를 억제하기 위한 수단을 강구하여 왔다. 1990년대를 전후해선 환경문제와 경제위기가 동시에 발생함에 따라 환경적으로 지속가능한 경제성장을 도모하자는 것이 세계적 과제로 등장하게 되었다. 이러한 도시의 지속가능성을 바탕으로 한 지구환경문제 대응 도시는 21세기 들어서는 시대적 과제인 지구온난화 문제에 대응하고 환경적으로 지속가능한 발전을 할 수 있는 새로운 개념으로 저탄소도시에 관심이 모아지고 있다.

광의의 생태도시는 풍부한 녹지공간과 수변공간 창출을 통하여 도시 생태계의 개선을 도모하고 개발사업에서 환경과 생태계의 피해를 최소화하는 방안에 관심을 두어왔다. 그러나 저탄소도시는 이러한 생태도시의 개념 위에 탄소배출을 최대한 억제하며 친환경도시 및 산업기반을 통하여 도시경쟁력 강화를 도모하고 지속가능한 도시로의 구조 변환을 추구한다. 지구온난화의 주범인 탄소 배출을 저감하고 발생한 탄소를 흡수하기 위한 상쇄방안을 적용시켜 대기 중의 이산화탄소 농도를 최소화하는 것을 최우선 목표로 삼는 21세기의 전략적 개념이 들어간 것이 바로 저탄소도시라 할 수 있다.

저탄소도시와 관련하여 Rice(2009)는 미국 지자체가 수십 년간 개발 적용해온 기후변화 완화 및 대처 프로그램인 미국 시장 기후보호협약(US Mayors Climate Protection Agreement)의 분석을 통하여 도시의 정책 영역의 핵심이 기후변화 대응에 있다고 밝혔다. 그 과정에서 지자체가 환경정책의 영향력을 확대하고 있고, 온실가스 목록(inventory)의 작성 및 실행 그리고 시민참여가 도시 환경정책의 목표가 되었다는 것이다.

본 연구는 이러한 지구환경문제에 대응한 도시의 변천 과정에서 저탄소도시의 개념을 알아보고, 세계 각국의 저탄소도시의 현황을 세계 1천여 지자체가 회원으로 가입해 있는 ICLEI(자치단체국제환경협의회)의 도시들을 분석하여 저탄소도시의 모델을 찾아내고, 우리나라의 저탄소 지향 시범도시들의 실태를 세계적인 수준에 비춰 비교 분석함으로써 우리나라 지방정부의 저탄소도시 정책의 추진 방향을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 기후변화 대응 도시에 관한 이론적 고찰

1. 이론적 논의

도시는 대내외적 여건 변화에 능동적으로 적응하기 위하여 변화의 과정을 겪어왔다. 산업혁명시대의 도시공해문제로부터 벗어나기 위하여 전원 속에 도시를 조성한 전원도시가 최초의 환경문제에 대응한 도시유형이라 볼 수 있다. 전원도시 이후 개발에 따른 환경훼손 문제를 해결하기 위하여 도시 분야에서는 생태도시가 부각되었다. 생태도시는 도시를 하나의 생태계로 해석하여 중요한 자연환경은 보존하고 무절제한 개발행위로부터 환경파괴를 억제하기 위한 수단을 강구하여 왔다. 1990년대를 전후해선 환경문제와 경제위기가 동시에 발생함에 따라 환경적으로 지속가능한 경제성장을 도모하자는 것이 세계적 과제로 등장하게 되었다. 이러한 도시의 지속가능성을 바탕으로 21세기 들어서는 시대적 과제인 지구온난화 문제에 대응하고 환경적으로 지속가능한 발전을 할 수 있는 저탄소도시 개념을 중시하고 있다. 이렇게 보면 우선 환경문제에 대응해온 도시는 크게 전원도시, 생태도시, 저탄소도시로 시간적으로나 공간적으로 확대 발전하고 있다고 볼 수 있다.

환경문제에 대응한 도시의 초기 개념은 1902년 Howard의 전원도시(garden city)로 거슬러 올라갈 수 있다. Howard는 19세기 후반 영국에서 도시환경이 열악해지고 농촌이 쇠퇴하는 등 심각한 사회문제가 되자 도시와 전원 양쪽의 장점을 취해 소규모이지만 자족적인 생활환경을 가진 전원도시를 건설할 것을 최초로 제안하였다. 그가 제안한 전원도시의 크기는 2400ha로 중앙부 400ha가 도시부이며, 그것을 둘러싼 전원부로 구성되며 인구는 도시부 약 3만명, 전원부 2000명 정도로 계획하였다. 이러한 제안은 다수의 지지를 얻어 1903년 런던에서 북쪽으로 약 50km 떨어진 레치워스(Letchworth)에 건설을 시작하였다. 한 때 자금부족과 회사의 매수위기 등 많은 어려움을 겪었으나 분양을 임대로 운영하며 개발이익을 주민에게 환원하는 것을 바탕으로 한 토지의 일괄관리 원칙은 지금까지 이어져 오고 있다. (丸田賴一, 2005). 전원도시는 도시의 물리적 시설만이 아닌 사회경제적 구조의 재조정까지 담고 있는 특징적인 도시로서 현대적 의미에서도 도시와 농촌의 장점만을 살린 도농통합형의 저밀도 경관도시라고 할 수 있다. 이러한 전원도시는 대도시 인구과밀 현상으로 야기되는 여러 가지 문제의 해소를 위하여 건설되는 신도시의 모델로 이용되어 왔다. 그러나 영국의 전원도시 계획은 Letchworth의 경우도 런던이 팽창되면서 그 목적을 달성할 수 없었다(김광식, 1994).

Register(1987)는 ecocity라는 말을 처음으로 사용하였다. 생태도시는 1992년 브라질 리우환경회의 이후로 대두된 개념인 지속가능한 발전을 목표로 제기되었다. 독일의 외코폴리스(ökopolis)나 일본의 에코시티(ecocity), 에코폴리스(ecopolis), 미국의 녹색도시(green city), 환경도시(environment city), 지속가능한 도시(sustainable city) 등 여러 가지 용어가 혼용되고 있는데 도시를 하나의 유기적 생태계로 보는 개념으로 볼 수 있다. 외코폴리스는 독일의 슈투트가르트(Stuttgart)에서 실제 도시계획에 반영하였는데 생태계보호와 인간성 회복의 원리를 바탕으로, 바람길을 이용하여 도시경관과 자연환경을 잘 배려한 도시라 할 수 있다. 이 도시계획에서는 교외로부터 도심으로의 바람 흐름을 유도하고, 대기오염과 도시열섬(urban heat island) 효과를 제거하기 위한 대책을 마련하고 있으며 이러한 내용이 지구상 계획에 반영되어 있고, 건축물 층수제한과 통풍길 확보 등을 위한 각종 규제대책이 마련되어 있는 도시라 할 수 있다(김철수, 2001). 주로 일본에서 사용하고 있는 에코시티와 에코폴리스는 시민 개개인의 자각에 기반을 둔 도시로서, 그 구조 및 기능이 환경에 대한 배려가 잘 되어 있는 도시라고 할 수 있다(김귀곤, 1993). 丸田賴一(2005)는 환경도시란 ‘자연자원을 살린 토지이용을 도모하는 등 생태계에 준한 시스템을 구축함과 동시에 시민, 기업, 행정이 하나가 돼 시민의 안전성, 건강, 교육문화, 쾌적성이나 편리성의 확보를 향하여 종합적인 검토·배려가 행해지는 지속가능한 도시’를 말한다. 영국의 레스터나 브라질의 꾸리찌바를 대표적인 도시로 들고 있다. 조경학적인 측면에서 도시경관과 녹지조성을 강조하는 미국의 그린시티(green city)는  도시생활과 자연이 서로 조화되는 건강하고 풍요로운 도시를 조성하기 위하여 경관조성에 힘쓰는 도시를 의미한다. 그러나 녹색도시계획 전반이나 대기 또는 수질 등 환경의 질과 관련한 방안들에 대해서는 별다른 관심을 보이지 않고, 주로 건축 설계 차원에서 논의를 진행시키고 있다는 점 등에서 문제가 제기되고 있다는 비판도 있다(김철수, 2001). 어메니티도시(amenity city)란 ‘있어야 할 것이 있어야 할 곳에 있는 것’이라고 하는 William Holford의 어메니티 정의에 바탕을 두고, 인간이 도시의 장에서 개성적인 생명체로 생존하고 생활해 가는 데 불가결한 쾌적함을 창조적으로 구성할 수 있는 자연, 역사, 문화, 안전, 심미성, 편리성이 갖추어지고 종합적인 인간의 도시다움과 개성을 실현할 수 있는 도시를 말한다(酒井憲一, 1998).

2. 저탄소도시의 의의 및 분석틀

종래 생태도시가 종합적인 도시의 지속가능성을 바탕으로 한 개념이라면 저탄소도시는 근래 지구온난화 문제에 집중 대처한다는 의미에서 온실가스를 줄이는 데 중점을 두고 이러한 목표 하에 도시 인프라나 소프트웨어를 설계, 운영하는 것을 의미한다. 저탄소도시는 탄소중립도시, 녹색성장도시, 저탄소녹색도시, 배출제로도시 등의 개념을 포괄한다고 볼 수 있다.

저탄소도시 개념은 김홍배 외(2009)의 ‘동탄2 신도시 저탄소도시 도입 연구’에서  처음 사용되고 있으며, 이미홍 외(2009)의 ‘저탄소 녹색도시’는 이에 가까운 개념이다. 저탄소도시를 정책적으로 추진하는 사례로는 환경부와 국토해양부가 2009년 7월 강릉시 경포지역을 ‘저탄소 녹색시범도시’로 국내 최초로 지정한 것을 들 수 있다. 국내의 경우 2008년 정부의 ‘저탄소 녹색성장’ 천명 이후에 저탄소도시에 대한 논의가 촉발되고 있다고 볼 수 있으나 아직은 저탄소도시에 대한 개념 정의 또한 논의 단계라고 볼 수 있다.

저탄소도시 관련 개념을 살펴보면 변병설(2009)은 탄소중립도시(carbon neutral city)란 ‘지구온난화의 주범인 탄소배출을 가능한 한 줄이고 발생된 탄소를 흡수하여 대기중의 [eqn: CO _{2}] 농도를 궁극적으로 제로화하는 도시’로 정의한다. 그러나 현실적으로 대기중의 [eqn: CO _{2}] 농도 제로화는 불가능하기에 탄소중립도시는 기후변화의 주범인 탄소 배출량을 최소화하고자 하는 목표지향적인 개념으로 사용된다는 것이다. 국토해양부(2009)는 저탄소녹색도시란 ‘저탄소녹색도시 조성을 위한 도시계획수립지침’에서 언급한 저탄소의 정의와 녹색도시 정의의 합성어를 지칭한다. 이재준(2009)은 ‘탄소배출을 최대한 억제하고, 친환경 도시 및 산업기반을 통하여 세계화, 지방화에 따른 도시경쟁력 강화를 도모하며 지속가능한 도시로의 구조 변환을 추구하는 도시’를 저탄소 녹색도시라고 정의하였다. 이미홍 외(2009)는 ‘녹색성장 개념을 도시적 차원에서 구현한 미래도시로서 탄소배출을 최대한 억제하고, 친환경 도시계획 및 녹색산업기반을 통하여 지속가능한 도시경쟁력을 추구하는 도시’를 녹색성장도시라고 규정하고 있다. 이러한 탄소중립도시, 녹색성장도시, 저탄소녹색도시 등의 개념은 본 연구에서 지향하는 ‘저탄소도시’의 개념에 포함된다고 할 수 있다. 이런 면에서 저탄소도시는 지속가능성을 바탕으로 한 생태도시의 새로운 형태로 21세기적 시급성에 기인한 ‘전략적 용어’라고 볼 수가 있다. 저탄소도시의 대표적인 사례는 일본 교토나 덴마크의 코펜하겐 호주의 시드니 등을 들 수 있을 것이다.

저탄소도시 조성과 관련한 연구로 김홍주(2009)는 저탄소사회를 향한 지방정부의 탄소제로도시 정책을 분석하였다. 김세용(2009)은 저탄소신도시․시범단지 조성방안을 제시하였으며 왕광익(2009)은 저탄소 녹색도시의 국내외 정책 및 계획사례를 보여주었다. 박종철․김정연(2010)은 전반적인 연구 동향 분석을 통하여 생태도시에서 저탄소도시의 연구로 가는 추세를, 다른 한편에서는 방향제시성의 종합적․총론적 연구에서 전문화․세분화된 각론 연구로 가는 추세를 읽을 수 있다고 정리하고 있다. 또한 이승일(2010)은 저탄소․에너지절약도시 구현을 위한 우리나라 대도시의 토지이용․교통모델 개발방향을 제시하였고, 김홍배․김재구(2010)는 도시 내 탄소발생량 산정과 저탄소도시 개발의 핵심부문을 도출하였다.

저탄소도시 조성의 계획요소와 관련하여 김홍배 외(2009)는 경기도 화성시 동탄2 신도시에 적용가능한 계획요소로 총 28개 계획요소를 들고 있다. 28개의 계획요소를 크게 나누면 탄소저감 부문과 탄소흡수 부문으로 나눌 수 있다. 탄소저감 부문에는 에너지저감과 자원저감분야가 있다. 에너지저감 부문에는 에너지절약 8개(고단열‧고기밀 건축, 일조를 고려한 건물배치, 자전거 활성화 시스템, 보행자 도로, 대중교통 환승시스템, 대중교통 및 보행자 전용지구, 탄소저감 대중교통수단, 녹색도로)와 신재생에너지 활용 4개(태양광발전시스템, 태양열시스템, 패시브솔라시스템, 소규모 열병합 발전시스템)가 도출된다. 자원저감 부문은 자원순환 4개(천연자연 재료 사용, 중수재활용, 우수재활용, 우수저장탱크)가 되었다. 탄소흡수 부분에는 녹지 부문과 수자원 부문으로 나뉜다. 녹지 부분에는 단지녹화 2개(탄소공원 조성, 단지 내 텃밭 조성), 입체녹화 2개(지붕녹화, 벽면녹화), 그린네트워크 4개 (그린웨이, 바람길 조성, 탄소 숲 조성, 생물이동통로)가 도출된다. 수자원 부분에선 수자원체계 2개(실개천 조성, 우수저류지), 수순환체계 2개(자연지반, 투수성 포장)가 도출되었다.

동탄2 신도시 저탄소도시 도입을 위한 계획요소는 친환경 계획요소와 국외사례를 토대로 도출하였으며, 친환경 계획요소 중 탄소저감 및 탄소흡수와 직접적인 관련이 적은 계획요소는 제외한 것이다.

국토해양부(2009)가 밝힌 에너지절약형 신도시 조성에 관한 연구보고서에서 저탄소도시 조성을 위한 핵심요소를 도출할 수 있다. 국토해양부가 제시한 에너지 절약형 신도시 조성의 방향은 첫째, 기후변화를 초래하는 화석에너지를 줄이고, 태양광, 태양열, 지열, 풍력 등 환경친화적인 신재생에너지 사용을 확대하도록 유도한다. 둘째, 빗물관리시스템도 자연순응형으로 개선한다. 셋째, 자전거 및 보행도로와 대중교통 연계, 대중교통 활성화 및 녹색교통수단의 확대 등 녹색교통체계를 적극 구축한다. 넷째, 지형 특성을 유지할 수 있도록 자연생태녹지를 확보하고, 바람길 확보가 가능하도록 토지이용계획 수립 및 건물을 배치하도록 하는 한편, 에너지절약형 건축물 조성, 자원재활용체계 구축 등도 적극 추진한다는 것이다. 결과적으로 저탄소도시 조성의 핵심요소로 크게 신재생에너지 사용 확대, 빗물관리시스템 개선, 녹색교통체계 구축, 자연생태녹지 확보를 제시하였다.

아울러 저탄소도시는 온실가스 감축을 위한 체계적인 시스템을 구축하고 실행하는 것이 요구된다. 이러한 절차적 체계성은 ICLEI(자치단체국제환경협의회)가 제시하는 기후변화대응도시 기준인 ①온실가스 배출 목록의 작성(GHG inventory conducted), ②배출량 감축 목표의 설정(targets adopted), ③지역실행계획의 개발(local action plan developed), ④정책․조치의 실행(policies/measures implemented), ⑤결과 모니터링 (results monitored)을 만족하는 도시여야 할 것이다.

저탄소도시는 탄소저감 및 흡수를 도시계획에 있어 최우선으로 삼고 있다. 그리고 지속가능성을 바탕으로 하고 있기에 거버넌스를 중시하고 있다. 저탄소도시 개념에는 환경, 경제, 사회의 지속가능성을 중시하고 있기에 사회의 지속가능성과 관련한 거버넌스가 전제가 되어 있다고 할 수 있다. 거버넌스의 개념은 학자에 따라, 학문영역에 따라, 그리고 주제에 따라 다양하게 제시되어 왔다. 지속가능발전은 인간을 둘러싸고 있는 사회와 환경의 발전을 강조하고 국가간의 제로섬 경쟁이 아니라 윈-윈(win-win)을 촉구하는 탈국가적 발전양식을 상정하고 있다. 아울러 사회중심적이고 시민참여적이며 민주주의적인 요소를 깊이 내포하고 있다. 이러한 맥락에서 지속가능발전은 거버넌스적 양상을 강하게 내포하고 있다(이연호, 2010). 환경정책의 경우 의제설정, 정책결정 및 정책 집행의 전 과정에서 상대적으로 다양한 행위자의 역할이 강하게 작용할 수 있다. 다양한 행위자의 역할과 협력이 높은 경우 거버넌스의 정도가 높다고 볼 수 있다(임성학, 2010).

Rhodes(2000)는 기업지배구조로서의 거버넌스, 시장논리에 기초한 새로운 공공경영전략으로서의 거버넌스, 세계은행이 요구하는 효율적인 경제발전을 위한 정부의 역할을 의미하는 굿거버넌스(good governance), 국제상호의존에 대한 국제레짐과 국제기구 등 초국가적 대응으로서의 거버넌스, 무중심(centerless) 사회와 다중심적(polycentric) 국가의 사회통치기제로서의 거버넌스, 공공부문과 민간부문의 네트워크로서의 거버넌스, 그리고 새로운 정치경제접근법으로서의 거버넌스 등 7가지의 거버넌스 개념과 유형이 혼재되어 사용되고 있다고 밝히고 있다. 본 연구에서의 거버넌스는 공공부문과 민간부문의 네크워크로서의 거버넌스 개념에 가깝다고 볼 수 있다. 박재욱 외(2000)는 거버넌스를  ‘단순한 시민참여 개념보다 급진적이고 적극적인 개념으로 국가기관인 행정기관, 자본영역인 기업, 시민사회 구성원인 시민집단간의 관계에 근거하여 공사간의 구분 없이 협력과 참여라는 파트너십을 통하여 도시의 공공문제를 해결해나가는 방식'으로 정의하고 있다. 또 김명현(2010)은  거버넌스를 ‘정부와 시장, 그리고 시민사회가 보다 민주적이고 효율적인 국정운영을 위해 신뢰를 바탕으로 수평적 관계에서 정책참여의 네트워크를 통해 서로 협력하고 견제하며 각자의 이해관계를 조정하는 체제’로 정의하고 있다. 임성학(2010)은 거버넌스의 요소를 크게 민주성과 효율성으로 나누고 민주성의 경우 참여성, 투명성, 반응성을, 효율성의 경우 네트워크, 조정력, 전문성을 내용으로 정책평가 지표 개발을 주장하고 있다.

이러한 점을 종합할 때 본 연구에서는 저탄소도시를 ‘온실가스의 발생을 최대한 감축 또는 흡수하기 위하여 에너지, 교통, 자원순환, 공원녹지 등 도시계획의 핵심요소를 거버넌스를 통하여 체계적이고 효율적으로 개선을 추구하는 도시’라고 정의한다.

이러한 21세기에 맞는 저탄소도시의 개념을 정리하면 <그림 1>로 나타낼 수 있다. 저탄소도시는 온실가스 감축 및 흡수를 위하여 신재생에너지 활용, 에너지절약, 친환경 대중교통 확충, 공원녹지 조성, 환경교육 등 도시계획의 핵심요소를 거버넌스를 통해 체계적이면서 효율적으로 실천하는 도시이다. 이러한 체계적이고 효율적인 실천을 위해서는 온실가스 배출 목록의 작성, 배출량 감축 목표의 설정, 지역실행계획의 개발, 정책․조치의 실행, 결과 모니터링 등 과정의 체계성을 기반으로 하고 있다는 것이다.

<그림 1> 저탄소도시의 개념과 정책 추진의 단계

3. 연구방법론

저탄소도시의 핵심은 도시계획 수립 및 실천에서 탄소저감 및 흡수를 최우선으로 고려하는 도시라고 할 수 있다. 이러한 저탄소도시의 모델도시는 탄소저감의 목표가 명확하고 이에 따른 실행을 추진하고 있는 도시일 것이다. 본 연구는 이러한 저탄소도시의 세계적 모델도시의 수준을 파악하기 위하여 이러한 도시들의 국제적인 협의체로 ‘ICLEI-Local Governments for Sustainability’ (자치단체국제환경협의회)의 회원 지자체의 자료를 대상으로 분석하였다. ICLEI는 국제 캠페인 및 프로그램을 통하여 지방정부로 하여금 핵심이슈에 대한 정책적 관심을 촉구하여 왔다. 명확하고, 구체적이며 측정가능한 목표에 대한 실천계획을 수립하고, 프로젝트의 실행을 통하여 이러한 목표 달성을 위하여 노력하고, 지속가능발전을 위하여 지방정부의 추진사항을 총체적으로 평가하는 일을 하여왔다. 따라서 ICLEI 회원 지자체 가운데 기후변화대응 수준이 높은 저탄소도시의 모델도시들을 추출하여 내는 것이 세계 각국의 저탄소도시의 실제 모습을 파악하는 데 유용한 방법이 될 것이다.

ICLEI는 international council for local environmental initiatives의 약칭이다. 1990년에 설립돼 2010년 8월 말 현재 69개국 1161개의 지자체가 회원으로 가입해 있다.

‘ICLEI-Local Governments for Sustainability’의 회원 지자체에 관한 기초자료는 2010년 8월 31일 현재의 기관 공식홈페이지(www.iclei.org)의 게재 내용을 기준으로 하였다.

ICLEI의 캠페인, 프로그램, 프로젝트는 지방의제 21을 참여적이고, 장기적이고, 전략적인 기획 과정을 만들어 지방의 지속가능성을 강조하여 지구적 공동선을 지지하도록 하였다. 1993년 뉴욕에 개최된 제 1 회 기후변화도시 대표자회의 결과 기후보호도시 캠페인(cities for climate protection campaign)이 시작되었다. 그 중 국제 도시기후목록(international city climate catalogue)은 목표 수립에서 달성에 이르기까지 지역의 기후실천에 관련된 자료를 종합하고자 한 것이다. 국제 도시기후목록은 2009년 12월 코펜하겐에서 개최된 제 15 차 지구온난화방지 당사국총회(COP15)와 2012년 기후협약의 참고자료로 활용하기 위하여 2009년 11월 10일자로 1차 작성되고 업데이트되어 왔다. ICLEI는 ICLEI 공식 홈페이지에 전 회원 지자체로 하여금 ①온실가스 배출 목록의 작성, ②배출량 감축 목표의 설정, ③지역실행계획의 개발, ④정책․조치의 실행, ⑤ 결과 모니터링이라는 5단계의 작성평가 기준에 맞춰 객관적으로 도시의 기후변화대응 수준을 등록하도록 해 놓고 있다. 본 연구는 이들 1161개 지자체를 대상으로 작성평가기준 5단계에 맞춰 단계별로 회원 지자체의 기후대응 수준을 도시 인구수에 따라 분류하였다. 인구수는 1만명 미만, 1만명～5만명 미만, 5만명～10만명 미만, 10만명～50만명 미만, 50만명～100만명 미만, 100만명 이상 등 5가지로 구분하였다. 또한 이러한 도시 기후목록에 정보를 발신한 회원 지자체를 중심으로 나라별로 도시의 기후대응 수준을 단계별로 분류하였다. 또한 이들 도시의 온실가스 감축목표의 수준을 분석하기 위하여 기준연도를 1990년대와 2000년대로 양분함과 동시에 목표수준도 지난 1997년 12월 지구온난화방지 교토회의(COP3)에서 약속한 당사국의 1990년 기준인 6% 감축을 토대로 6% 미만, 6～10% , 11～20% , 21% 이상의 4단계로 구분하여 세계 주요 지자체의 기후변화 대응수준을 분류하였다.

또한 본 연구에서는 ICLEI 회원으로 가입한 우리나라 지자체 가운데 기후변화대응 관련 단계별 정보를 발신한 6개 지자체의 자료에 기반하여 ICLEI의 타 회원 지자체와 비교함으로써 글로벌 기준에서 우리나라 지자체의 기후변화 대응 수준을 조사 분석하였다. 한편 ICLEI 회원 지자체 가운데서 도시기후목록 작성 캠페인에 정보를 발신하지 않는 지자체가 있는가 하면 도시기후목록 작성 캠페인에는 ICLEI 회원이 아닌 지자체도 일부 정보를 발신한 경우가 있어 이들 도시는 분석의 편의를 위해 제외하였다.

Ⅲ. 세계 저탄소도시의 기후변화 대응 수준 분석

1. ICLEI 회원 지자체의 나라별 기후변화 대응 수준

2010년 8월 말 현재 ICLEI 회원 지자체의 수는 총 69개국 1161개 도시이다. 이 가운데 도시기후목록에서 총 5단계 중 2단계 이상의 기후변화대응 수준을 취하고 있는 저탄소 지향 지자체는 총 21개국 275개로 전체 회원 지자체 가운데 약 23.7%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 이 가운데 최고 수준으로 5단계 조치를 하고 있는 저탄소도시는 모두 20개국 107개 지자체로 전체 회원 지자체의 약 9.2%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 4단계 수준의 조치를 취하고 있는 저탄소지향도시는 6개국 30개 도시로 전체의 약 2.6%, 3단계 수준의 조치를 취하고 있는 저탄소지향도시는 6개국 85개 도시로 전체의 약 7.3%, 2단계 수준의 조치를 취하고 있는 저탄소지향도시는 8개국 53개 도시로 전체의 약 4.6%인 것으로 나타났다.

이들 회원 지자체 가운데 상당수가 기초 자료외에 기후변화대응에 관한 자료를 등록하지 않은 경우와 등록은 하였으나 2단계인 감축목표 설정이 없이 1단계 온실가스 배출 목록의 작성 수준에 머물고 있는 경우 상호 비교에 애로가 있어 모두 제외하였다. 따라서 5단계 가운데 실질적으로는 2단계 감축목표 설정부터 5단계 피이드백에 이르는 단계로 지자체별 분류하여 비교를 하였다.

이들 저탄소 및 저탄소지향도시인 275개 지자체를 기후변화대응 수준에 따라 국가별로 해당 도시의 수를 정리하면 <표1>과 같다.

<표 1> 국가별 기후변화대응 도시 수준

단계 나라	1단계 온실가스배출목록의작성	2단계 배출량 감축 목표의 설정	3단계 지역실행 계획의 개발	4단계 정책 및 조치의 실행	5단계 결과 모니터링
Australia(59/122)		1	4	8	46
Brazil(2/23)		1			1
Canada(14/14)		4	8		2
Denmark(2/7)			1		1
Finland(7/15)		1			6
France(1/13)				1
Germany(8/23)				2	6
India(1/32)		1
Italy(4/13)				3	1
Japan(7/22)					7
Netherlands(2/5)			1		1
NewZealand(7/12)		1		2	4
Norway(1/12)					1
Philippines(3/16)			1		2
Portugal(1/6)					1
Spain(2/20)					2
Sweden(4/11)					4
Switzerland(1/3)					1
Taiwan(1/8)					1
UK(5/10)		3			2
USA(143/612)		41	70	14	18
total(275/1161)*		53	85	30	107

자료: ICLEI 홈페이지(www.iclei.org)에서 재구성. 각국 나라별 괄호 중 분모는 그 나라의 회원 지자체수, 분자는 2단계 이상 저탄소지향 및 저탄소도시 숫자이며, total의 경우 분모는 ICLEI 전체 회원 지자체 수, 분자는 2단계 이상 저탄소(지향)도시의 숫자이다.

총 1161개 회원 지자체 중 5단계를 충족시키는 저탄소도시의 수를 국가별로 보면 호주가 46개(3.9%) 도시로 가장 많았고, 미국이 18개( 1.6%)도시이며, 일본이 7개(0.6%) 도시, 핀란드와 독일이 각각 6개 도시, 뉴질랜드와 스웨덴이 각각 4개 도시, 캐나다, 필리핀, 스페인, 영국이 각각 2개 도시, 브라질, 덴마크, 이탈리아, 네덜란드, 노르웨이, 포르투갈, 스위스, 타이완이 각각 1개 도시이다.

한편 호주의 경우 자국의 ICLEI 회원 지자체수가 122개 도시인데 5단계를 충족시키는 저탄소도시에는 46개 도시가 차지해 호주 지자체의 37.7%로 높은 기후변화대응 수준을 보였다. 이에 비해 미국의 경우 총 612개 회원 지자체가 적극적으로 정보발신을 하였지만 실제로 5단계를 충족시키는 저탄소도시의 수는 18개로 미국 지자체의 2.9%에 불과해 상대적으로 저조한 편이었다. 미국의 경우 현재 3단계 대응 수준이 일반적인 도시의 수준이라고 볼 수 있다. 호주의 경우 저탄소도시의 수가 가장 많은 것은 녹지가 광활해 감축이 상대적으로 쉬웠기 때문인 것으로 분석된다. 반면 영국의 경우 회원 지자체가 10개 도시로 5단계의 저탄소도시의 수가 2개로 20.0%에 머물고 있는 것은 미국이 주도하고 있는 ICLEI에 상대적으로 적극 가입하고 있지 않은 현실을 반영하고 있다고 볼 수 있다. 아시아에서는 일본이 5단계 저탄소도시의 수가 회원 지자체 22개 도시 가운데 7개 도시로 31.8%로 높게 나타났다. 이는 지구온난화방지 교토회의(COP3) 당사국회의의 주최국으로 지속적으로 노력해온 결과로 볼 수 있다. 필리핀과 타이완이 5단계의 저탄소도시가 3개, 1개였음에 비해 우리나라의 도시는 모두 34개 지자체가 참여하고 있으나 6개 지자체가 정보를 발신했고, 이들 도시 가운데도 엄밀한 의미에서 2단계 이상의 저탄소 지향 도시 수준에 해당하는 도시가 하나도 없는 것으로 나타났다.

이러한 기후변화대응 수준을 도시별 인구수와 비교해보면 <표 2>와 같다.

<표 2> 도시별 인구와 기후변화 대응 수준

단계 인구	1단계 온실가스배출 목록의작성	2단계 배출량감축목표의설정	3단계 지역실행계획의개발	4단계 정책및조치의실행	5단계 결과모니터링
1만명 미만(21)		Calistoga, Fairfax, Howard(USA) : 3	Ashfield(Aus), Igaluit(Can), Ballerup(Den), Tilburg(Net), Aspen, Carbondale, Chevy Chase, Montgomery PA, Park City, Saint Helena, Yountville(USA) : 11	South Wairarapa(New) : 1	Ararat, Gosford, Leichhardt, Manly, Peppermint Grove, Subiaco(Aus) : 6
1만~5만명 미만(52)		Caledon(Can), Nagpur(Ind), Bedford, Benicia, Blacksburg, Blaine, Carrboro, El Cerrito, Newark, Portsmouth, San Luis Obispo, Sitka, Tumwater(USA) : 13	Colac Otway(Aus), Dawson Creek(Can), Alachua, American canyon, Armherst, Bozeman, Edmond WA, Emeryville, Falmouth ME, Fitchburg, Flagstaff, Ithaca, keene, Key West, Lake Oswego, Mission, Northampton, Rohnert Park, Williamstown, Windsor CA(USA) : 20	Bass Coast Shire, Baw Baw shire, Moira Shire(Aus), Tacoma Park(USA) : 5	Bankstown, Kalgoorlie-Boulder, Mosman, Mount Alexander Shire, Norwood Payneham & St Peters, Parramatta, Penrith, Rockingham, South Perth(Aus), Riihimaki(Fin), Viernheim(Ger), Kapiti Coast(New), Burlington, Olympia(USA) : 14
5만~10만명 미만(51)		New Plymouth(New), Albemarle, Chapel Hill, Charlottesville, Clinton, Duluth, Fairfield, Iowa, La Plata, Missoula, New Rochelle, Roanoke, Sarasota, Union City(USA) : 14	Lismore, Shellharbour(Aus), Nanaimo(Can), Asheville, Bellingham, Boulder, Haverford, Kirkland, Menlo Park, Napa County, Napa, New Haven, Novato, Palo Alto, San Rafael, Santa Cruz, Santa Fe, Whatcome(USA) : 17	Wodonga(Aus), Brookline, Medford(USA) : 3	Ballarat, Blue Mountains, Campbelltown, Canada Bay, Greater Shepparton, Mandurah, Marion, Marrickville, Nillumbik Shire, West Torrens, Willoughby, Yarra(Aus), Kuopio(Fin), Vaxjo(Swe), Woking(UK), Portland ME, Santa Monica(USA) : 17
10만~50만명미만(89)		Warringah(Aus), Guelph, Oakville(Can), Lahti(Fin), Knowsley, New Castle, Nottingham(UK), Akron, Arlington, Bridgeport, Columbia, Eugene, Everett, Fort Wayne, Fremont, New Orleans, Providence(USA) : 17	Regina(Can), Brighton, Chattanooga, Cincinnati, Collier, Gainesville, Hayward, Kansas, knoxville, Leon, Santa Rosa, Sonoma, Spokane, Stamford, Syracuse, Tacoma, Worcester(USA) : 18	Brimbank, Holroyd, Liverpool(Aus), Nantes(Fra), Bologna, Rimini(Ita), Ann Arbor, Babylon, Durham, Pittsburgh PA(USA) : 10	Boroondara, Frankstown, Gold Coast, Gosford, Gosnells, Hobart, Knox, Lake Macquarie, Manningham, Melville, Mitcham, Moonee Valley, Sutherland Shire, Swan, West Torrens, Wyndham(Aus), Espoo, Oulo, Tampere(Fin), Saarbrucken, Bonn, Freiburg, Heidelberg(Ger), Ube,Yamanashi(Jap), Christchurch, Hamilton(New), New Plymouth(New), Bergen(Nor), Baguio(Phi), Almada(Por), Malmö, Orebro(Swe), Zurich(Swi), Bristol(UK), Berkeley, Cambridge, Charleston, Chula vista, Port Collins, Madison, Minneapolis, Saint Paul, Salt Lake City(USA) : 44
50만~100만명미만(32)		Hamilton(Can), Atlanta, Las Vegas, Snohomish(USA) : 4	Edmonton, Mississauga(Can), Albuquerque, Hamilton, Hennepin, Montgomery MD, Nashville, Washington DC(USA) : 8	Dresden(Ger), Austin, Boston, Oakland, Sacramento CA, San Jose, Tucson(USA) : 7	Calgary(Can),Copenhagen(Den),Helsinki(Fin),Hannover(Ger),Itabashi(Jap),Amsterdam(Net),Makati(Phi),Zaragoza(Spa),Stockholm(Swe),Denver,Portland OR,San Francisco,Seattle(USA) : 13
100만명 이상(30)		Porto Alegre(Bra), Dallas(USA) : 2	Toronto, Montreal(Can), Bohol(Phi), Broward, Chicago, King, New York, Orange County FL, Philadelphia, Phoenics, Sacramento County(USA) : 11	Hamburg(Ger), Rome(Ita), Los Angeles, San Diego(USA) : 4	Adelaide, Brisbane, Sydney(Aus) ,Sao Paolo(Bra), Vancouver(Can), Milano(Ita), Kyoto, Nagoya, Sapporo, Sendai(Jap) , Barcelona(Spa), Taipei(Tai), Miami-Dade(USA) : 13
275		53	85	30	107

2. 세계 저탄소 모델도시의 실태 분석

기후변화 대응 수준이 높은 275개 지자체를 인구수로 구분하면 10만명～50만명 미만 도시가 89개로 32.5%를 차지하고, 1만～5만명 미만 도시가 52개, 5만～10만명 미만 도시가 51개로 각각 18.9%, 18.5%를 차지했다. 이어서 50만～100만명 미만이 32개(11.6%), 100만명 이상이 30개(10.9%)를 차지했고, 1만명 미만의 도시는 7.6%를 차지했다.

이 가운데 5단계까지 충족시키는 저탄소도시 107개 도시를 인구 규모로 보면 10만～50만명 미만이 44개로 저탄소도시 가운데 41.4%를 차지해 가장 높은 비율을 보였다. 이 인구 규모의 도시로 일반적으로 알려진 도시를 보면 뉴질랜드의 크라이스트처지, 독일의 본, 프라이부르크, 하이델베르크, 그리고 스위스의 취리히, 영국의 브리스톨, 미국의 버클리, 캠브리지, 미니애폴리스, 솔트레이크시티 등이 있다. 이어 인구 규모 5만～10만명 미만이 모두 17개 도시로 15.8%를 차지했다. 여기에는 스웨덴의 벡쇼, 미국의 포트랜드(ME), 산타모니카와 같은 도시가 속한다. 저탄소도시 가운데 인구 규모가 1만～5만명 미만인 도시는 107개 도시 중 14개 도시로 13.1%를 차지하고 있다. 여기에는 세계적으로 알려진 도시가 눈에 띄지 않는다. 인구 규모 50만～100만 미만의 도시 가운데 저탄소도시는 모두 13개로 107개의 저탄소도시 가운데 12.2%를 차지했다. 여기에는 캐나다의 캘거리, 덴마크의 코펜하겐, 핀랜드의 헬싱키, 독일의 하노버, 일본의 이타바시, 네덜란드의 암스테르담, 스웨덴의 스톡홀롬, 미국의 포틀랜드(OR), 샌프란시스코, 시애틀 등이 속한다. 100만명 이상의 도시도 13개로 12.2%를 차지하고 있으며, 여기에는 호주의 브리스번, 시드니, 브라질 상파울로, 캐나다 뱅쿠버, 이탈리아 밀라노, 일본 교토, 나고야, 삿포로, 센다이, 스페인 바르셀로나, 타이완 타이페이, 미국 마이애미 등이 속한다.

인구 규모별로 볼 때 저탄소도시를 조성하는 데 적절한 인구 규모는 10만～50만명 미만이 가장 높은 비율을 차지하고 있음을 알 수 있다. 1만명 미만, 1만～5만명 미만인 도시는 기후변화대응 수준이 3단계 수준을 취하고 있는 도시가 단계별로는 가장 많았은 것으로 나타났다. 단계별로 대표적인 도시를 보면 배출량 감축목표 설정의 2단계까지를 충족시키는 도시로 잘 알려진 도시로 미국의 델러스, 뉴올리언즈,  라스베이거스, 애틀랜타, 영국의 노팅험, 뉴캐슬 등이 속하는 것으로 나타났다. 지역실행계획의 개발의 3단계까지를 충족시키는 도시로 잘 알려진 도시로는 미국의 뉴욕, 필라델피아, 시카고, 워싱턴 DC, 캐나다의 몬트리얼, 토론토 등이 속하는 것으로 나타났다. 정책 및 조치의 실행인 4단계까지 충족시키는 도시 가운데 잘 알려진 도시로는 미국의 로스엔젤레스, 피츠버그, 샌디에고, 산호세, 독일의 함부르크, 드레스덴, 프랑스의 낭트, 이탈리아의 볼로냐, 호주의 리버풀 등이 여기에 속하는 것으로 나타났다.

이처럼 기후변화에 적극적으로 대응해온 저탄소 모델도시의 감축목표와 기준연도를 정리하면 <표 3>과 같다.

저탄소 지향 및 저탄소도시를 합쳐 편의상 저탄소 모델도시로 부르기로 한다.

<표 3> 저탄소 모델도시의 감축목표와 기후변화대응 수준

감축 목표	기준 년도 (연대)	1단계 배출목록 작성	2단계 배출량 감축 목표의 설정	3단계 지역실행 계획의 개발	4단계 정책 및 조치의실행	5단계 결과 모니터링
6% 미만 (15)	1990 (6)		Guelph(Can), Atlanta(USA): 2	Broward, Gainesville(USA): 2	Rome(Ita): 1	Riihimaki(Fin): 1
	2000 (9)		Nagpur(Ind), Clinton(USA): 2	Dawson Creek(Can), Brighton, Edmond WA, Montgomery PA, Nashville, Palo Alto(USA): 6		Oulo(Fin): 1
6% ~ 10% (103)	1990 (66)		Hamilton(Can), Akron, Blacksburg, Bridgeport, Carrboro, Charlottesville, Duluth, El Cerrito, Everett, Fairfax, Fairfield, Fort Wayne,Iowa,Missoula,Newark,Portsmouth,Providence,Sarasota,Sitka,Tumwater(USA):19	Colac Otway(Aus), Hamilton, Mississauga, Regina, Igaluit(Can), Bellingham, Boulder, Chattanooga, Chevy Chase,Fitchburg,Flagstaff,keene,Lake Oswego,Menlo Park,New Haven,Philadelphia,Phoenics,Santa Fe,Washington DC(USA): 20	Willoughby(Aus), Bologna(Ita), Austin, Boston, Medford, Sacramento CA, Tacoma Park, Tucson(USA): 7	Adelaide, Ararat, Ballarat, Campbelltown, Gold Coast, Mount Alexander Shire, West Torrens, Wyndham(Aus), Vancouver(Can), Itabashi, Kyoto, Nagoya, Sapporo, Sendai, Ube(Jap), Baguio(Phi), Barcelona(Spa), Charleston, Portland ME, Saint Paul, Seattle(USA): 20
	2000 (37)		Porto Alegre(Bra), Oakville(Can), Arlington, Benicia, Blaine, Columbia, Las Vegas, New Orleans, New Rochelle, Roanoke(USA): 10	Shellharbour(Aus),Montreal,Nanaimo(Can),Bozeman,Cincinnati,Collier,Hennepin,Kirkland,Leon,Northampton,Orange County FL,Rohnert Park,Santa Rosa,Syracuse,Whatcome,Williamstown,Windsor CA(USA): 17	Bass Coast Shire,Baw Baw shire,Brimbank,Moira Shire(Aus),New Plymouth(New),Ann Arbor(USA): 6	Blue Mountains(Aus),Calgary(Can),Kapiti Coast(New),Salt Lake City(USA): 4
11% ~ 20% (99)	1990 (59)		Warringah(Aus),Caledon(Can),New Castle,Nottingham(UK): 4	Ashfield(Aus),Bohol(Phi),Kansas,Stamford,Tacoma(USA): 5	Holroyd,Liverpool(Aus),Brookline,San Diego(USA): 4	Ballarat,Boroondara,Brisbane,Canada Bay,Frankstown,Gosnells,Greater Shepparton,Hobart,Kalgoorlie-Boulder,Knox,Leichhardt,Mandurah,Manningham,Marion,Marrickville,Melville,Mitcham,Moonee Valley,Moreland,Mosman,Nillumbik Shire,Norwood Payneham & St Peters,Parramatta,Peppermint Grove,Port Phillip,Rockingham,South Perth,Subiaco,Sutherland Shire,Swan(Aus),Helsinki,Tampere(Fin),Heidelberg(Ger),Yamanashi(Jap),Christchurch(New),Bergen(Nor),Makati(Phi),Almada(Por),Woking(UK),Burlington,Cambridge,Chula vista,Madison,Miami-Dade,San Francisco,Santa Monica(USA): 46
	2000 (40)		New Plymouth(New),Knowsley(UK),Bedford,Calistoga,Howard,Ithaca,San Luis Obispo,Snohomish,Union City(USA): 9	Lismore(Aus), Edmonton(Can), Tilburg(Net), Albuquerque, Alachua, American canyon, Hamilton, Hayward, Key West, knoxville, Mission, Napa County, Napa, Novato, Park City, Sacramento County, Spokane, Worcester, Yountville(USA): 19	Babylon, Pittsburgh PA, Saint Helena(USA): 3	Gosford, West Torrens(Aus), Copenhagen(Den), Milano(Ita), Hamilton(New), Zaragoza(Spa), Taipei(Tai), Port Collins, Minneapolis(USA): 9
21% 이상 (58)	1990 (29)		Lahti(Fin): 1	Alachua, Armherst, Chicago, Santa Cruz(USA): 4	Hamburg, Dresden(Ger) Los Angeles(USA): 3	Sydney, Manly, Penrith, Willoughby, Yarra(Aus), Kuopio(Fin), Hannover, Saarbrucken, Bonn, Freiburg, Viernheim(Ger), Amsterdam(Net), New Plymouth(New), Malmö, Orebro, Stockholm, Vaxjo(Swe), Zurich(Swi), Bristol(UK), Denver, Portland OR(USA): 21
	2000 (29)		Albemarle, Chapel Hill, Dallas ,Eugene, Fremont, La Plata(USA): 6	Ballerup(Den), Asheville, Aspen, Carbondale, Emeryville, Falmouth ME, Haverford, King, Montgomery MD, New York, San Rafael, Sonoma(USA): 12	Nantes(Fra), Rimini(Ita), Kaikoura(New), Durham, Oakland, San Jose(USA): 6	Macquarie(Aus), Sao Paolo(Bra), Espoo(Fin), Berkeley, Olympia(USA): 5
도시	275		53	85	30	107

저탄소 모델도시의 감축목표는 대체로 1990년대가 기준점이며, 최고는 100% 감축을 목표로 한 도시들이 있다. 이에 비해 2000년대 기준점은 미국 등 새롭게 시작하는 입장에서 제시된 것들이 많다. 기후변화대응 수준이 높은 275개 도시들 가운데 감축목표가 6%～10%인 도시가 103개 도시로 전체의 36.5%로 가장 높은 비율을 보였다. 이어 감축목표가 11%～20%인 도시가 99개 도시(36.0%), 감축목표가 21%이상인 도시가 58개 도시(21.1%), 그리고 감축목표가 6%미만인 도시가 15개로 전체의 5.4%를 차지한 것으로 나타났다. 275개 도시 중 기준연도를 1990년대로 잡은 경우가 160개 도시로 전체의 58.2%를 차지해, 2000년대를 기준으로 잡은 115개 도시에 비해 약간 많은 것으로 나타났다.

또한 5단계까지를 충족시키는 저탄소도시 107개 가운데 감축목표 수준을 보면 55개 도시가 11%～20%를 감축목표로 잡고 있었고, 26개 도시가 21%이상을, 24개 도시가 6%～10%이며, 6% 미만을 감축목표로 잡고 있는 도시는 2개 도시에 불과했다.

감축목표와 감축기준과의 관계를 살펴보면 5단계를 충족하는 저탄소도시의 경우 대부분이 1990년대를 기준연도로 하여 11%～20%, 6%～10%의 감축목표를 잡고 있었는데 비해 2, 3단계의 저탄소지향 도시의 경우는 대체로 2000년대를 기준연도로 하되 감축목표는 11%～20%, 6～10%이 주를 이루고 있는 것으로 나타났다.

감축목표가 21% 이상이면서 1990년대를 기준연도로 잡은 저탄소도시를 살펴보면 호주의 시드니, 야라, 독일의 프라이부르크, 본, 하노버, 네덜란드의 암스테르담, 스웨덴의 스톡홀럼, 벡쇼, 스위스의 쥐리히, 영국의 브리스톨, 미국의 덴버, 포틀랜드(OR) 등을 들 수 있고, 2000년대를 기준연도로 잡은 저탄소도시로는 브라질의 상파울로, 미국의 버클리, 올림피아 등을 들 수 있다.

이처럼 세계에서 기후변화대응에 적극적인 저탄소 모델도시들은 2010년을 목표년도, 1990년대를 기준연도로 이미 20년전 가까이부터 온실가스를 선진국 이행기준인 최소 6%를 넘어 최소한 10% 이상 감축 달성을 목표로 하고 있으며 2020년에는 30～40% 감축, 2050년에는 60～80% 내지 탄소제로도시를 지향하고 있다.

Ⅳ. 우리나라 지자체의 기후변화 대응 수준

1. 국내 ICLEI 회원 지자체의 기후변화 대응 수준

ICLEI에 가입한 우리나라의 지자체는 2010년 8월말 현재 모두 34개 지자체에 이른다. 그러나 기후변화대응 관련 정보를 발신하고 있는 도시는 부산광역시, 대구광역시, 대전광역시, 광주광역시, 서울특별시, 수원시로 모두 6곳에 불과하다. 이 가운데 5단계를 충족시키는 저탄소도시로 불릴 수 있는 지자체는 단 한 곳도 없다. 이들 지자체의 저탄소 환경실천 정도를 단계별로 확인하여 정리하면 <표 4>와 같다.

ICLEI 홈페이지에 알파벳 순으로 소개된 도시는 안산시, 부천시, 부산광역시, 창원시, 충남도, 대구광역시, 담양군, 강원도, 가평군, 금산군, 구미시, 과천시, 광주광역시, 경기도, 경남도, 하동군, 홍성군, 화성시, 인천광역시, 제주시, 제주자치도, 정선군, 전주시, 남양주시, 성남시, 서울특별시, 송파구, 순천시, 수원시, 울산광역시, 원주시, 양평군, 여수시, 용인시이다.

<표 4> ICLEI에 가입한 우리나라 회원 지자체의 기후환경대응 수준

도시명	인구 (만명)	면적 (㎢)	감축목표 (%)	목표년도	기준년도	ICLEI 5단계 기준 충족 수준
부산광역시	360	766	10	2015	불명	2단계
대구광역시	251	884	11	2011	2000	2단계(2020년 20% 감축)
대전광역시	150	540	없음	없음	없음	1․3단계
광주광역시	142	501	불명	불명	불명	2․3․4단계(2020년 재생 에너지 2% 대체)
서울특별시	1042	605	40	2030	1990	2․3단계
수원시	109	121	없음	없음	없음	해당사항 없음

<표 4>에서 국내 지자체 가운데서 객관적인 실천 수준이 높은 지자체는 배출량 감축 목표의 설정, 지역실행계획의 개발, 정책․조치의 실행이라는 2․3․4단계를 충족하고 있는 광주광역시이며 부산광역시나 대구광역시의 경우 배출량 감축 목표의 설정이라는 2단계만 실천하고 있는 수준이다. 서울시가 배출량 감축 목표의 설정, 지역실행계획의 개발이라는 2․3단계만을 충족시키고 있다. 수원시의 경우 회원 지자체로 가입돼 있으나 5단계 중 한 단계도 충족시키지 못하고 있는 실정이다. 더욱이 이러한 ICLEI의 5단계 기준은 가장 중요한 것이 1단계인 온실가스 배출 목록의 작성을 토대로 2단계인 배출량 감축 목표의 설정, 3단계인 지역실행계획의 개발, 4단계인 정책․조치의 실행, 5단계인 결과 모니터링으로 순차적으로 이뤄지는 것이 바람직한데 우리나라의 지자체의 경우 이러한 체계성이 부족하다고 할 수 있다. 이렇게 볼 때 우리나라 지자체의 기후변화대응 수준은 세계 수준과 비교할 때 매우 낮으며 저탄소도시로 부를 수 있는 도시의 사례는 현재 없다고 볼 수 있다.

2. 정부 지정 저탄소 및 기후변화 대응 도시의 실태 분석

한편 우리나라는  2009년 3월말 현재 저탄소 녹색 시범도시 1곳과 기후변화 대응 시범도시 9곳 등 모두 10개 지자체가 저탄소 및 기후변화 대응 시범도시로 지정되어 있다. 2007년부터 세계적인 저탄소도시 조성의 흐름에 힘입어 기후변화대응도시를 조성하기 전 단계로서 기후변화 대응 시범도시를 지정하였고, 2009년 7월에는 강릉시를 저탄소 녹색도시 개념에 따라 그 전 단계인 저탄소 녹색 시범도시를 지정하였다. 제주도의 경우 2015년까지 절대량 기준 2005년 대비 5% 감축을 목표로 하고 있다. 테마사업으로 기후변화 영향예측 평가적응 프로그램을 마련하여 추진하고 있다. 과천시는 2012년까지 절대량 기준 2005년 대비 10% 감축을 목표로 하고 있으며, 개인배출권할당제를 추진하고 있다. 창원시는 2015년까지 GRDP(지역총생산)당 온실가스 배출량을 2004년 대비 35% 감축하는 것을 목표로 내세우고 있으며, 녹색교통 중심도시 조성을 지향하고 있다. 부산시는 2015년까지 BAU(business as usual; 배출전망치) 대비 10% 감축을 목표로 하고 있고 공공기관 배출권거래제를 추진하고 있다. 광주시는 2015년까지 BAU 대비 7% 감축을 목표로 하고 있고, 탄소은행제를 추진하고 있다. 울산시는 2012년까지 2005년 배출수준을 유지하는 것을 목표로 내세우고 있으며, 공익형 탄소펀드 조성을 추진하고 있다. 여수시는 2012년까지 BAU 대비 5% 감축을 목표로 하고 있으며, 기후보호 국제시범도시 조성을 추진하고 있다. 원주시는 2012년까지 BAU 대비 5% 감축을 목표로 하고 있으며 탄소중립형 도시 조성을 추진하고 있다. 천안시는 2013년까지 BAU 대비 5% 감축을 목표로 하고 있고, 탄소포인트제로 3만호 참여사업 및 배출권거래제 시범실시를 추진하고 있다. 또한 환경부와 국토해양부는 2009년 7월 강릉시 경포지역을 ‘저탄소 녹색시범도시’로 국내 최초로 지정하였다. 강릉시는 2012년까지 녹색성장표본도시의 조성을 위한 종합계획을 수립·추진하고 저탄소녹색도시 시범사업 및 경포습지복원사업, 태양광 등 신재생에너지보급 확대사업을 추진할 계획이다. 국내 저탄소 및 기후변화 대응 시범도시의 감축목표를 정리하면 <표 5>와 같다.

<표 5> 국내 저탄소 및 기후변화 대응 시범도시의 감축목표

도시명	인구 (만명)	면적 (㎢)	감축목표 (%)	목표년도	기준년도	비고
제주특별자치도	57	1,849	5	2015	2005	기후변화 영향 예측 ․평가․적응프로그램 마련
과천시	7	35	10	2012	2005	개인배출권할당제 추진
창원시	51	293	35	2015	2004	*GRDP(지역내총생산)당 배출량임
부산광역시	360	766	10	2015	BAU	공공기관 배출권거래제
광주광역시	142	501	7	2015	BAU	탄소은행제 추진
울산광역시	113	1,057	0	2012	2005	공익형탄소펀드 조성
여수시	29	502	10	2012	BAU	기후보호 국제시범도시 조성
원주시	24	865	5	2012	BAU	탄소중립형 도시 조성
천안시	33	636	5	2012	BAU	배출권거래제 시범실시 추진
강릉시	22	1,040	불명	불명	불명	2012년까지 순환형 자전거도로 구축, 신재생에너지 도입, 빗물재이용사업 등 추진

<표 5>에서 볼 때 우리나라의 저탄소 및 기후변화 대응 시범도시의 감축목표와 관련한 기준년도가 2004년 또는 2005년으로 ICLEI의 저탄소도시가 일반적으로 잡고 있는 기준년도 1990년 또는 1996년에 비해 10년 이상의 차이를 보이고 있음을 알 수 있다. 더욱이 BAU(business as usual; 배출전망치)를 기준으로 삼고 있어 전체적으로 목표 설정이 매우 유동적임을 보여주고 있다. 또한 목표연도도 ICLEI의 저탄소도시들이 잡고 있는 10～20년 정도의 기간보다 절반 수준인 7～10년 정도로 훨씬 짧게 잡고 있음을 알 수 있다. 감축목표 또한 6～10% 수준으로 ICEI 저탄소도시의 20～30%에 비해 크게 낮은 것으로 나타났다.

Ⅴ. 결론

저탄소도시는 역사적․사회적으로 그 동안 도시의 생태계를 고려하여 계획된 생태도시, 녹색도시, 환경도시 등 유사 개념과 맥락을 함께 하되 지구온난화문제로 인한 기후변화에 대응하기 위하여 [eqn: CO _{2}]로 대표되는 온실가스를 저감 혹은 흡수하기 위한 도시계획 및 실천을 강조하는 전략적 개념으로 볼 수 있다.

저탄소도시란 ‘온실가스의 발생을 최대한 감축 또는 흡수하기 위하여 에너지, 교통, 자원순환, 공원녹지 등 도시계획의 핵심요소를 거버넌스를 통하여 체계적이고 효율적으로 개선을 추구하는 도시’라고 개념을 바탕으로 전세계 환경지자체의 네트워크인 ICLEI(지방단체국제환경협의회)의 회원 지자체 69개국 1161개 지자체를 분석하였다. 그 결과 ① 온실가스 배출 목록의 작성, ② 배출량 감축 목표의 설정, ③ 지역실행계획의 개발, ④ 정책․조치의 실행, ⑤ 결과 모니터링이라는 5단계의 평가기준을 충족하는 107개 지자체를 기후변화대응 수준이 높은 저탄소도시로 뽑아냈다.

기후변화대응에 관한 세계적인 저탄소도시와 우리나라 지자체의 정책을 비교하여 보면 첫째, 우리나라의 경우 ICLEI의 저탄소도시와 비교할 때 우리나라 회원 지자체 또는 시범도시 대부분이 기후변화 대응에 따른 목표치가 구체적으로 제시되어 있지 않은 경우가 많다는 점이 발견된다. 이는 기후변화 대응에서 가장 기본적인 정책 단계조차 수립되어 있지 않다는 것을 의미한다. 실제로 기후변화대응 시범도시로 지정된 부산광역시, 대구광역시, 울산광역시의 경우 ICLEI 회원 지자체로 가입되어 있는데 이들 도시조차도 글로벌 스탠더드에서 보면 기후변화대응 수준에서 매우 낮아 1161개 지자체 중 저탄소 지향 또는 저탄소도시 모델로 추출한 175개 도시에 한 지자체도 들어가지 못하는 수준이라는 것을 알 수 있다. 또한 우리나라 저탄소 및 기후변화 대응 시범도시가 내세우고 있는 온실가스 감축 목표치 또한 세계적인 선진 지자체가 내건 목표치에 비해 상대적으로 낮다는 점이다. 둘째, 우리나라의 지자체 또는 시범도시의 경우 이러한 목표치 제시에 따른 실질적인 실행계획이 부족한 경우가 많다고 볼 수 있다. 이는 실행계획 수립 단계에 있어서 행정과 시민간의 굿거버넌스의 마인드가 상당히 부족한 데 기인하는 면도 크다. 이러한 것은 ICLEI 회원 가입이나 시범도시 추진과정 대부분이 행정 주도로 이뤄지기에 거버넌스를 통한 시민차원에서의 확산으로 이어지기 어려운 구조를 가지고 있다고 볼 수 있다. 셋째, 실행에 따른 피이드백의 부족을 들 수 있다. 이는 정책 추진에 있어 전체적 연계성이 부족하기에 당연한 결과일 수도 있다. 이런 점에서 우리나라의 경우 ICLEI와 같은 국제단체에서도 ‘참가’에 의의를 두고 있으며, 시범도시 또한 어디까지나 전시행정 수준을 벗어나지 못하고 있다고 할 수 있다. 기후변화 대응에 관해 이웃 일본의 경우 지자체를 대상으로 명확한 선정기준을 두고 공모를 한 결과 2009년 1월말 현재 요코하마시, 기타큐슈시 등 모두 13개 도시를 환경모델도시로 선정했는데 비해 우리나라의 시범도시의 경우 환경부와 지자체간의 협약(MOU) 체결 형태로 명확한 선정기준이 없다. 따라서 향후 저탄소도시 조성을 위하여서는 지자체에 균등한 참여의 기회를 제공하면서 붐 조성을 위한 지원책 마련이 필요하다. 특히 도시의 규모와 기후변화 대응에 따른 세계 각국 저탄소도시의 모델도시를 벤치마킹하여 글로벌 스탠더드에 준하는 저탄소도시 조성에 대한 지자체 차원의 마스터플랜의 수립이 절실하다.

일본의 환경모델도시 선정기준은 첫째, 온실가스의 대폭적인 감축을 목표로 하고 있을 것(온실가스의 대폭적 감축). 둘째, 선도성‧모델성에서 뛰어날 것(선도성‧모델성). 즉 통합적 접근을 통해 유례가 없는 새로운 노력으로 국내외 다른 도시‧지역의 모범이나 참고가 될 만한 노력을 하는 도시일 것. 셋째, 지역에 적응한 노력일 것(지역적응성). 넷째, 노력에 따른 실천을 통하여 실현가능성이 높을 것(실현가능성). 다섯째, 도시‧지역의 새로운 활력의 창출 등에 힘입어, 노력이 지속적으로 전개될 것(지속성)을 들고 있다(일본 내각관방 홈페이지, http://www.kantei.go.jp)

한편 본 연구에서는 ICLEI 자료의 한계로 인하여 각국 지자체의 기후변화 대응 수준을 단계별로 분류하는데 중점을 뒀으나 향후 우리나라 ICLEI 회원 지자체를 대상으로 기후변화 대응과 관련한 거버넌스 실태와 관해 추후 연구가 필요한 것으로 보인다.

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김해창(金海蒼): (재)희망제작소 부소장으로 소셜 디자이너(Social Designer)로 활동하고 있다. 국제신문에서 17년간 주로 환경전문기자로 일했으며, 2010년 8월 부산대에서 '저탄소도시 조성의 편익 추정 및 선호도 분석에 관한 연구'로 경제학(환경경제학) 박사 학위를 받았다. 관심분야는 저탄소사회 조성, 환경가치평가, 마을 만들기 분야이다. 최근 발표한 논문은 '가상평가법을 이용한 저탄소도시 조성의 경제적 가치평가'(국토계획, 2010), '컨조인트 분석을 이용한 저탄소도시 조성의 선호도 추정'(환경정책, 2010)이 있다. 저서로는 『굿머니, 착한 돈은 세상을 어떻게 바꾸는가』(2010),『일본 저탄소사회로 달린다』(2009), 『환경수도 프라이부르크에서 배운다』(2003) 등이 있다

<E-Mail: hckim@makehope.org / 논문접수일: 2010. 10. 10 / 심사개시일: 2010. 10. 19 / 심사완료일: 2010. 11. 11>