지방정부 노인복지관 서비스 공급방식에 따른

서비스 수준 비교 분석*

* 이 논문은 부산대학교 자유과제 학술연구비(2년)에 의하여 연구되었음.

** 부산대학교 경제통상대학 공공정책학부 교수

-정부직영ㆍ민간위탁ㆍ법인보조금지원 방식을 중심으로 -

A Comparative Study on the Service Levels by the Service Providing Type of Welfare Facilities for the Aged of Local Governments:

Focusing on Direct Government, Purchase-of-Service Contracting,
and Subsidies to Nonprofit Organizations

김   인**

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울) : 5～39

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본 연구는 부산지역의 노인복지관을 대상으로 정부직영, 민간위탁, 법인 보조금지원 방식사이에 서비스 수준을 비교 분석하였다. 본 연구의 분석결과에 따르면ⅰ)부산지역의 노인종합복지관의 수는 서울 등 다른 지역에 비해 상대적으로 적지만, 매년 부산시는 지속적으로 신축하고 있어 서비스 수요에 부응하고 있다. ⅱ) 노인복지관의 서비스 공급방식은 민간위탁 방식, 직영 방식, 그리고 법인 보조금 지원 방식의 순으로 많다. ⅲ) 각 유형별 평균 총세출액에는 연도별로 별 변화가 없는데 비해, 세부적인 세출항목별로 보면 연도에 따라 상당한 변화가 있어 복지관의 운영이 안정적이지 않다. ⅳ)노인복지관 이용자 1인당 총세출액은 정부직영의 경우 가장 많지만 프로그램의 질 평가에서는 정부직영이 가장 낮아 정부직영이 다른 유형에 비해 상대적으로 가장 비효율적으로 운영된다. ⅴ) 세입총액을 분석해 보면 정부직영이 가장 적고, 위탁의 경우 그 다음이며, 보조금 지원 법인의 경우 가장 많다. 세입예산의 대부분은 정부의 보조금이며, 보조금의 차이는 복지관 규모 때문이므로 따라서 복지관 운영의 자율성 문제보다는 정부의 감독 문제가 중요하다. ⅵ) 서비스 활동 수준은 정부직영이 민간위탁이나 보조금지원 법인에 비해 상당히 떨어지고 있으며, 서비스 산출수준은 보조금지원법인의 경우 가장 많은데 비해서 정부직영의 경우 가장 적다. ⅶ) 서비스 산출결과로서 서비스 질과 서비스만족도를 보면 복지관의 서비스공급방식에 따라 별로 차이가 나지 않지만 정부직영이 가장 높은 것으로 나타났다.

주제어: 정부직영, 민간위탁, 보조금, 서비스 수준, 노인복지서비스, 서비스 공급방식

Ⅰ. 서론

오늘날 산업기술과 보건의료기술이 급속하게 발달함에 따라 전 세계적으로 인간의 평균수명이 연장되고 노인인구가 증가하였다. 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴 등 유럽의 선진국들은 이미 1970년대에, 그리고 일본은 1990년대에 고령사회(aged society)가 되었으며, 미국 캐나다 등 북미 국가들도 앞으로 10년 이내에 고령사회에 진입할 추세이다(박경숙, 2006: 233). 우리나라도 산업화가 진전된 1970년대 이후 노인인구가 급속하게 증가하여 2000년에 노인인구 비율이 7.2%가 되어 고령화사회(aging society)로 진입하였다. 이런 변화의 추세라면 2018년에는 노인인구 비율이 14.3%에 이르게 되어 고령사회가 될 것이며, 2026년에는 20%로 ‘초고령사회’에 도달할 것으로 내다보고 있다.

지방정부 노인복지관 서비스 공급방식에 따른 서비스 수준 비교 분석 -정부직영ㆍ민간위탁ㆍ법인보조금지원 방식을 중심으로 -

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울)

이처럼 우리사회도 이미 고령화사회가 되어 빈곤노인, 질병노인, 장애노인, 독거노인 등 다양한 노인문제가 야기되고 있다. 게다가 우리사회는 양극화 현상이 매우 급속하게 일어나고 있어 노인문제는 더욱 심각해지고 있다. 이러한 사회적 양극화 문제가 정부의 노동정책과 복지정책의 내실화 및 체계화를 통한 종합적이고 체계적인 정책적 노력이 이루어져야만 완화되거나 해소될 수 있을 것이라고 보고 있다(김진수, 2006: 3). 마찬가지로 노인문제도 사회적 변동과 사회구조 및 조직구조에서 비롯되는 것이어서 개인과 가족의 범위 내에서 해결하기보다는 사회적 및 국가적 차원에서 해결해야 할 과제로 보아야 할 것이다. 따라서 정부의 노인복지정책은 근본적으로 노인들의 다양한 욕구를 해결해주는 방향으로 설정되어야 한다는 것이다(류종훈, 2004: 284). 정부도 이와 같은 관점에서 노인연금 및 건강보험, 그리고 노인생활안정, 건강한 노후생활보장, 재가노인에 대한 복지서비스, 노인공경 및 주거환경 조성사업 등 각종 노인복지대책을 마련하여 실시하고 있다(박경숙, 2006: 236).

오늘날 노인복지는 노인이 인간다운 생활을 영위하면서 자기가 속한 가족과 사회에 적응하고 통합될 수 있도록 필요한 자원과 서비스를 제공하는 데 초점을 두고 있어 노인복지서비스 중에서도 노인복지관서비스가 관심을 끌고 있다. 그래서 각 자치단체마다 이러한 노인종합복지관의 수를 지속적으로 늘리고 있다. 그런데 이러한 노인복지관의 서비스 공급방식은 자치단체마다 다를 뿐만 아니라 같은 자치단체라 하더라도 노인복지관에 따라서도 다르다. 이와 같이 노인복지관의 서비스 공급방식이 다른 것은 노인복지증진이라는 공공의 문제를 해결하기 위해 사용되는 정부의 정책도구가 다양해졌기 때문이다.

IMF 경제위기 이후 종교기관과 시민단체 중심의 많은 민간조직들이 사회복지서비스 제공활동에 참여한 것도 서비스공급방식의 다양화의 한 가지 이유이다. 서비스공급 주체의 다원화는 사회복지조직 스스로 경쟁우위를 확보해야 하는 과제를 안겨주었고, 지역사회의 자원을 놓고 서로 경쟁해야 하는 상황을 초래하였다(박성복, 2010: 201).

원래 오랫동안 공공서비스는 정부관료에 의해 직접 공급되어 왔다. 그러나 이제는 이와 같은 정부직영에 대한 대안적인 접근방법 또는 정책도구로서 민간위탁, 보조금, 바우처, 프랜차이즈, 자원봉사인력, 자조조직, 규제 및 조세 유인 등이 활용되고 있으며(ICMA, 1989: vii), 대부(loan), 대부보증, 사회적 규제, 경제적 규제, 보험 등의 도구(tools)도 활용되고 있다(Salamon, 2002: 1-2; 김인, 2010: 398). 그러나 이와 같은 정부직영에 대한 대안적인 정책도구들은 정부직영이 가지고 있는 여러 가지 한계 때문에 정당화 되겠지만, 이런 정책도구 역시 여러 가지 한계를 나타내고 있다. 예컨대 민간위탁이 언제나 좋은 결과만을 가져오는 것이 아니라 때로는 끔찍하게 실패하는 경우도 있으며(Globerman & Ving, 1996: 577), 경우에 따라서는 소기의 성과는커녕 예산상의 출혈만 가져오는 경우도 있다(Prager, 1994: 176). 그래서 공공서비스 공급의 민영화가 성과향상을 위한 여러 해답 중 하나이지 유일한 해답은 아니라는 주장도 있다(Osborne & Gabler, 1992: 45).

Salamon(2002: 19-37)은 정부활동 수단(tools of government action)을 ‘공공문제를 해결하기 위하여 정부활동이 구조화되는 식별 가능한 방법’이라고 정의하면서 이런 정책수단은 행위를 구조화하고 프로그램에 관여하는 사람, 그들의 역할 및 그들의 관계를 규정짓는 일종의 제도이다. 이러한 수단은 정부 또는 정책결정자가 정책목적을 달성하기 위하여 활용할 수 있는 도구로서 정책수단, 정책도구라고 지칭하기도 한다(남궁근, 2008: 88). 그는 이런 도구를 직접적 도구와 간접적 도구로 구분하고, 전자로서는 정부직영(direct government, 정부소비라고 지칭하기도 함), 정부기업, 경제규제, 공적 정보, 직접대출을 들고 있고, 간접 도구로서는 사회적 규제, 계약, 대출보증, 보조금, 조세지출, 사용료 및 과징금, 공적보험, 손해책임법(tort liability law), 정부후원기업 등을 들고 있다. 우리나라 인구정책을 중심으로 정책도구 선택에 관한 연구결과에 따르면 정책도구의 다양성은 증가하였고, 직접도구는 줄어들고 간접도구의 선택은 증가하였고, 동시에 여러 가지 정책도구를 조합하여 사용하는 경향이 두드러지게 나타났다고 한다(하연희ㆍ문명재, 2007: 75-106). 이와 같은 정책도구의 다양화는 법적 제약문제에도 관심을 갖게 하고 있다(홍준형, 2009: 1-19).

올 한 해 사회복지법인 000 비리 사건으로 부산지역 사회복지계가 홍역을 치른 가운데 최근 00구 00동 00구종합사회복지관 위탁운영자 선정과 관련해 특혜 의혹까지 불거지면서 복지시설 위ㆍ수탁 관련 제도에 대한 전반적인 보완이 필요하다는 지적이 일고 있다(「부산일보」, 2010. 12. 23).

이러한 상황 속에서도 우리사회의 급속한 고령화에 따라 지방정부는 지속적으로 노인복지서비스를 확장해야 하고, 이에 따라 각 자치단체는 노인종합복지관을 증설하거나 신설하고 있다. 그런데 이러한 노인종합복지관의 경우 서비스 공급방식이 다양하여 지방정부가 직영하는 곳, 정부의 시설을 법인에게 민간위탁하여 서비스를 공급하는 곳, 그리고 민간복지시설에 보조금을 지원하여 서비스를 공급하는 곳도 있다. 따라서 각 자치단체가 노인종합복지관을 증설ㆍ신설할 때 어떤 방식으로 서비스를 공급할 것인가를 결정해야 한다. 따라서 정부가 노인복지관 서비스 공급과 관련하여 합리적으로 정책을 결정하기 위해서는 서비스 공급방식과 이에 따른 서비스수준 등에 대한 체계적인 연구결과가 필요하다.

정부가 민영화의 한 방식으로서 민간위탁이나 보조금 지급의 방식을 채택하여 노인복지서비스를 공급하더라도 그 서비스의 재정을 국가가 전부 또는 상당부분을 부담하고 있으므로 서비스 공급자 또는 기획자로서 서비스 제공에 대한 최종적인 책임은 정부가 지고 있다(윤영진 외, 2009: 34). 게다가 이런 점 때문에 민간의 자율적이고 자체적인 운영구조(self-governing)가 나타나기는 어려운 점이 있다(문순영, 2000). 그래서 서비스공급방식을 결정할 때 이런 점을 고려해야 할 것이다.

이러한 맥락에서 본 연구는 부산 지역의 노인종합복지관을 대상으로 서비스 공급방식별 서비스 수준을 비교ㆍ분석하고, 이를 통해 노인복지관 설립 및 운영과 관련한 정책적 시사점을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 노인복지관 서비스 공급방식과 서비스 수준

1. 노인복지의 개념과 노인복지관 서비스

노인이란 육체적ㆍ정신적으로 노화현상 때문에 현저한 쇠퇴가 보이는 사람으로서, 심리적 기능의 약화와 사회적 역할 기능의 저하로 자기 유지 기능을 상실하게 된 사람이다(류종훈, 2004: 282). 이러한 노인을 여러 층으로 구분한다. 뉴가르덴(Neugarten)의 규정을 보면 젊은 노인(young old)은 55-65세의 자아실현을 위해 애쓰는 어르신, 중간노인(middle old)은 65-75세로서 오늘날 퇴직자들이 많이 포함되며, 늙은 노인(old-old)은 75세 이상으로 몹시 빈약하고 병약하며 고립되고 대단히 의존적인 사람으로 구분하고 있다(류종훈, 2004: 282). 그런데 우리나라에서는 대체적으로 60세를 노령기로 보고 있으나 노인복지법은 65세 이상을 노인으로 규정하고 있다. 그러나 실제 노인복지관에서는 서비스를 이용하는 노인을 55세 이상, 60세 이상, 65세 이상 등 다양하게 규정해 두고 있다.

2011년 1월 11일 국립중앙의료원에서 열린 ‘고령자란 심포지엄’에서 노인 인구가 급증하는 고령화 시대를 맞아 고령자의 기준을 기존 만 65세 이상에서 만 70~75세 이상으로 조정할 필요가 있다는 의견이 제시되었다(「조선닷컴」, 2010. 1. 11.).

부신지역의 서구ㆍ남구ㆍ동구노인복지관 등 많은 복지관의 경우 60세 이상의 어르신을 노인복지관 이용대상자로 설정해 두고 있으나, 서구노인복지관과 해운대 어진샘노인복지관 등은 55세 이상을 이용대상자로 규정해 두고 있다. 그러나 해운대구의 경우에도 ‘고용 및 소득지원사업’의 경우 60세 이상을 대상자로 규정해 두고 있으나 이 경우에도 공익형사업의 경우 65세 이상으로 규정해 두고 있다. 이것은 정부가 공식적으로 인정하는 노인복지사업의 경우 65세를 노인으로 규정하고 있다는 것을 시사해준다.

노인의 문제는 가난, 질병, 고독, 역할상실 등으로 ‘노인의 4고’로 표현하기도 하고, 빈곤, 병고, 고독의 3악으로 말하기도 한다(류종훈, 2004: 284). 이와 비슷하게 노인의 문제를 병고, 생활고, 고독이라는 3고로 규정하고, 이를 해결하기 위해 노인일자리 마련, 노후소득보장체계 구축, 노인건강관리 강화, 노인여가 대책 마련, 실버산업 육성 등의 정부 대응책이 마련되어야 한다고 주장하기도 한다(문창진, 2008: 89).

이와 같은 관점에서 많은 학자들이 노인복지의 개념을 비슷하게 정의내리고 있다. 먼저,  서상철(2004: 49)은 노인복지란 ‘대부분의 노인이 노년기에 직면하게 되는 신체적인 질병과 경제적인 빈곤, 사회적인 역할 상실과 심리적인 고독감의 문제를 해결하기 위해 노인복지정책을 수립하고 각종 서비스를 제공하며 필요에 따라 지역사회의 자원을 동원하는 조직적인 활동’이라고 규정하고 있다. 마찬가지로 류종훈(2004: 285)은 노인복지란 ‘노인이 인간다운 생활을 영위하면서 자기가 속한 가족과 사회에 적응하고 통합될 수 있도록 필요한 자원과 서비스를 제공하는 데 관여하는 공적 및 민간 차원에서의 조직적인 제반서비스 활동’이라고 보고 있다. 이와 비슷하게 노인복지를 ‘노인이 신체적ㆍ정신적ㆍ사회적으로 편안하고 안락한 상태가 되도록 하기 위하여 노인문제를 예방하고 해결하려는 공ㆍ사의 조직적 체계를 통해서 노인생활 전체를 제도적으로 보장하기 위한 종합적 대책’이라고 정의하기도 한다(김옥희 외, 2007: 61-64).

이러한 개념 정의를 통해서 보면 노인복지정책의 목적은 첫째, 노인의 최저수준의 생활유지로 최소한의 경제적ㆍ물질적 혜택을 받을 수 있게 하고, 둘째, 노인이 가정과 이웃 및 사회로부터의 소외를 해소하며, 셋째 노인의 개인적 성장욕구를 충족시키는 것이라고 볼 수 있다(최성재ㆍ장인협, 2003: 313-314). 현행 우리나라 노인복지서비스도 이러한 관점에서 소득보장과 의료보장을 중심으로 하고 그 외에 주택보장과 그리고 생계유지를 위한 국민기초생활을 지원하는 각종 사회적 서비스 제공으로 나누어 시행하고 있다.

소득보장은 연금, 공적부조, 퇴직금제도, 가족수당, 경로우대제도, 노인능력은행, 노인 공동작업장, 노인 결연금 등으로 노인복지를 구체화하고 있다. 의료보장은 국민건강보험, 의료보호, 노인 건강진단이 실시되고 있다. 주택보장 서비스로는 유료 및 무료 양로시설, 요양시설 등에서 건강노인, 장애 및 질병노인을 수용ㆍ보호하는 생활시설에서 서비스를 제공하는 것이다(류종훈, 2004: 285).

노인종합복지관은 노인정, 노인학교와 더불어 노인을 위한 사회적 서비스가 제공되는 대표적인 시설이다. 노인복지관은 지역 노인들의 창의적 생산적인 노년기 문화정착과 노인의 건전한 여가활동으로 활기찬 노후생활을 위한 다양한 기회를 부여하고, 지역 내 사회복지사업 추진기관 간의 연계를 통한 노인복지 및 지역 주민복지증진을 도모하기 위해 설립되고 있다. 그러나 노인정이나 노인학교는 시설규모가 빈약하고 프로그램의 부재현상과 사회복지사 영역의 사각지대로 자발적인 쉼터 역할에 그치고 있다. 그래서 노인복지관에서 다양한 프로그램 실시를 지역사회로 확대하며 노인정과 노인학교에 연계 서비스를 실시하고 있다. 노인복지 프로그램으로는 무료상담, 건강증진, 교양, 오락, 가정봉사원 파견, 도시락 배달, 주간보호, 취업알선 등의 다양한 서비스 프로그램이 있다(류종훈, 2004: 285). 부산광역시와 부산복지개발원이 공동으로 부산지역의 노인복지관을 평가할 때 평가대상이 되는 사업의 내용은 기본적인 활동, 평생교육지원사업, 노인일자리사업, 건강증진ㆍ기능회복지원사업, 정서생활지원사업, 노인자원봉사활성화사업, 급식지원사업, 주간지원사업 등이다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009a). 이런 점을 감안하면 노인복지관서비스는 ‘노인복지관이 노인들의 수요에 부응하여 복지를 증진시키기 위해 인적 물적 자원을 동원하여 제공하는 다양한 프로그램 활동과 그 결과’라고 정의해 볼 수 있을 것이다. 이러한 노인복지관 서비스는 서비스 배분체계에 따라 서비스 투입, 서비스 활동, 서비스 산출, 서비스결과 및 서비스 만족 등의 측면에서 그 수준을 평가해 볼 수 있을 것이다. 이와 관련한 논의는 뒤에서 자세하게 하고자 한다.

2. 노인복지관 서비스 공급방식

사회복지시설의 하나인 노인복지관은 정부가 직접 서비스를 공급하거나 혹은 민영화 방식을 통해 간접적으로 공급한다. 후자의 경우 계약을 통해 민간위탁기관을 선정하거나 혹은 보조금 지원을 통해 서비스를 공급할 민간법인시설을 선정한다. 각 서비스 공급방식은 나름대로의 기본적인 특성을 가지고 있으며, 동시에 장단점을 갖고 있다. 따라서 서비스공급방식의 합리적 선택을 위해서는 이런 방식들을 간략히 검토해 볼 필요가 있다.

공공서비스공급 민영화의 이런 방식은 공급자 중심모델인데 비해, 서비스 이용자에게 현금, 바우처, 세금보전 등을 통해 보조금을 지급하는 수용자중심모델도 있다(윤영진 외, 2009: 42-43).

1) 정부 직영(direct government)

정부직영은 Salamon이 이야기하는 직접적인 정부활동 방식이다. 즉, 정부의 시설을 이용하여 그 직원인 공무원이 재화나 서비스를 전달하는 것이다. 정부직영은 공공서비스를 공급하는 가장 전통적이고 우리에게 익숙한 방식이다. 그러나 최근 간접적인 정책도구들의 수도 아주 많아지고 그 경비도 엄청나게 늘어났고, 그리고 굉장히 큰 영향을 미치고 있어 많은 관심을 끌고 있다. 이런 간접적 정책도구도 많은 문제를 야기하고 있어 오히려 직접적 정부활동이 더 성공적이었고 앞으로도 계속 성공할 것이라고 보기도 한다(Leman, 2002: 49-50).

정부직영의 경우에도 계약을 통해 외부 인력을 활용하기도 하지만, 정부직영은 정부기관을 통해 서비스를 제공한다는 점에서 직접성이 아주 높고, 모든 정부도구 중에서 자동성(automaticity)이 가장 낮다. 즉, 서비스, 시설이나 산물을 직접 시민에게 제공하기 위해서는 이런 업무를 맡는 전문화된 기관을 만들어야 한다. 또한 직접적 정부 활동이 강제성을 띠는 경우는 많으나 언제나 강제성을 띠는 것은 아니다. 다른 수준의 정부, 혹은 기업, 비영리단체, 혹은 개인에게 어떤 활동을 강제하는 규제 활동을 하기도 하지만 사회보장과 같은 많은 정부 직영 프로그램은 보조금 지급이나 서비스 공급을 하는 것이다. 그러나 정부의 어떤 활동들은 강제의 행사나 위협에 특히 잘 맞다. 그 대표적인 것이 국방서비스이다. 또한 직접적 정부활동은 일반적으로 대중에게 상당히 가시적이다. 정부활동의 비용은 정부 예산 서류에 나타나며, 그래서 아주 쉽게 외부에서 파악해 볼 수 있다. 직접적 정부활동의 도구를 활용하고 있는 모든 프로그램은 위에 확인된 양상을 공유하고 있는 반면, 도구의 성격에 있어서 프로그램에 따라 상당한 차이가 있다. 직접적 정부활동이 수행하는 프로그램들은 서비스 생산기능, 경찰 기능, 그리고 촉진적 기능으로 유형을 구분해 볼 수 있으며, 이런 유형에 따라 각기 다른 관리방식과 절차를 요구한다(Leman, 2002: 52).

2) 민간위탁(purchase-of-service contracting)

민간위탁은 공공기관이 제공하던 서비스를 계약을 통해 다른 기관이 제공하도록 위탁하는 방식이다. 달리 말하면 정부 도구로서의 서비스 민간위탁은 정부가 돈을 교환하는 조건으로 사적 조직이 유자격 고객집단에게 서비스를 전달하게 하는 것이다(DeHoog & Salmon, 2002: 320; Savas, 1987). 여기서 사적기관은 영리기업이나 비영리단체일 수도 있다(Kelman, 2002: 282). 그러나 이것은 순수형의 개념 정의이며, 실제에 있어서는 보다 다양한 형태의 민간위탁이 존재한다. 박중훈(1999)은 민간위탁을 Savas가 정의하는 방식으로만 한정하지 않고 국민이 사용료를 지불하는 경우까지 포함하여 민간위탁으로 사용하고 있으며, 황혜신(2005)도 사용료를 지불하더라도 민간위탁으로 보고 있다. 뿐만 아니라 많은 연구자들도 공공기관에 위탁한 경우도 민간위탁으로 보고 있다(김인, 허용훈, 이희태, 1999; 황혜신, 2006)

이러한 민간위탁도 서비스의 종류에 따라 그 특성이 달라진다. 사회복지서비스를 포함하는 대인서비스의 민간위탁과정에서는 서비스 구매과정이라는 측면에서 경쟁보다는 조정, 계속성, 협력 등이 보다 중요한 요소로 작용한다. 따라서 사람을 대상으로 하는 서비스 계약은 다른 많은 공공서비스 계약에서 보듯이 경쟁적으로 입찰하기보다는 협상에 의해 이루어지는 것이 보통이다. 게다가 이러한 서비스의 계약자는 비영리조직인 경우가 많다. 이러한 비영리조직은 일반적으로 서비스를 생산하는 것 자체에 목표를 두지 소유주나 이해관계자의 이윤극대화를 지향하지 않는다(DeHoog & Salamon, 2002: 320-321).

서비스 민간위탁은 정부의 재정지원을 통해 유자격 시민들에게 정부를 대신해서 서비스를 전달하는 비정부기구의 인력에 의존하기 때문에 정부활동의 간접적인 도구이다. 그러나 이것이 일정한 기간 동안 단 하나의 서비스 공급자와 구체적인 서비스계약을 체결하기 때문에 바우처나 대부 등과 같이 소비자들에게 보다 많은 선택이 주어져 있는 정부활동의 도구보다는 보다 직접적인 것으로 보일 수는 있다. 또한 서비스 민간위탁은 시장기제와 같은 것에 의존하기 때문에 상대적으로 자동성이 높으며, 본질적으로 강제성이 없다. 그러나 계약자의 입장에서 보면 서비스가 제공되어야 하는 고객, 준수되어야 하는 절차, 충족되어야 하는 조건, 그리고 구비해두어야 하는 보고서 등에 대한 계약 명세서 때문에 서비스 민간위탁도 상당한 강제성을 가지고 있는 것으로 볼 수도 있다. 계약으로 이루어진 프로그램은 전형적으로 세출예산에 잡혀있어 정상적인 예산과정에서 쉽게 파악할 수 있으며, 지방의회의 승인을 받도록 되어 있어 상당히 가시성을 띠고 있다(DeHoog & Salamon, 2002: 321-322).

3) 보조금(subsidies, grants)

보조금은 종류도 다양하고 그 성격에도 차이가 나서 다양하게 정의하고 있다. Beam과 Conlan (2002: 341)은 ‘수여하는 정부로부터 수령하는 조직(전형적으로 공공 혹은 비영리) 혹은 개인에게 이루어지는 금전적 지불’이라고 간단히 정의하고 있다. 보다 구체적으로 얘기하면 어떤 종류의 서비스나 혹은 보조금 수령자의 활동을 촉진하거나 지원하려는 목적을 갖는 선물이라는 것이다. 보조금 제도를 통해 정부기관은 서비스 공급의 실제업무를 보조금을 받게 되는 다른 기관에 맡기면서 서비스 공급에 참여하게 된다. Myers와 Kent(2001: 5)는 ‘보조금을 정부가 보기에 경제 전반과 사회전체에 도움을 줄 것으로 생각되는 활동을 촉진시킬 목적으로 한 경제 부문이나 기관, 혹은 기업, 혹은 개인에게 이루어지는 정부 지원의 한 형태’라고 정의하고 있다. 정부의 이런 역할은 통상적으로 시장에게만 맡겨 두었을 때 부적절하게 일어나서 경제학적으로 말하면 ‘사회적 최적’ 이하가 발생하게 되는 활동을 촉진하는 것으로서 주요한 정부 역할의 하나이다. 이와는 달리 WTO가 보조금 협정을 규정하면서 보조금을 ‘수혜자에게 혜택이 발생하게 되는 정부 또는 공공기관의 재정적 기여’라고 정의하고 있다(Schwartz & Clements, 1999: 권오성ㆍ박민정, 2009: 271).

서비스 공급과 관련한 보조금제도는 서비스 공급요건을 구체화하기 어려고, 서비스가 기술적으로 복잡하거나 혹은 서비스목표를 달성하는 방법에 불확실성이 있을 때 지방정부가 일반적으로 이용하는 제도적 장치이다. 보조금제도는 서비스가 필요하지만 이런 서비스를 충분히 확보할 수 없는 집단에게 서비스가 전달될 수 있게 하는 것이다. 보조금제도는 건강서비스이나 휴먼서비스에 가장 흔히 사용되며, 비영리단체가 흔히 보조금 수령자이다. 보조금제도는 서비스를 전달할 인력과 전문성을 가지고 있는 민간조직이 커뮤니티 내에서 운영되고 있을 때 가장 효율적으로 작동이 된다(ICMA, 1989: 16-17).

보조금 지원의 경우에도 공공서비스 공급과 관련하여 우리에게 관심을 끄는 것은 비영리법인에게 보조금을 지원하는 경우이다. Beam과 Conlan(2002: 342-343)은 정부 보조금이란 수혜자인 개별조직에게 사업의 운영과 관련하여 상당한 재량을 주는 것이어서 간접성의 성격을 띠고 있다고 본다. 동시에 보조금은 상당한 자율성을 띠고 있으며, 수혜자에게 어떤 행동을 권장하지만 특정 행동을 제약하지 않고 있어 비강제성을 띠고 있으나 과거에 비해 강제성을 점차 높여가고 있다고 한다. 보조금 사업들은 그 자금에 관해 상당한 부분 예산에 명시해두고 있어 상당히 가시적인 편이라고 볼 수 있으나 반면에 많은 사업들은 일반대중에게 잘 알려져 있지 않은 채 비가시적으로도 수행되기도 한다. 그래서 보조금은 가시적이거나 비가시적이라고 일률적으로 규정하기 어렵다.

3. 공공서비스 배분체제와 서비스 수준

정부 직영, 민간위탁, 그리고 법인 보조금지원을 통한 서비스 공급 사이에 서비스 수준을 비교하고자 하는 경우 서비스의 어떤 것을 비교해야 할 것인가를 결정해야 한다. 이런 경우 흔히 서비스 공급자의 인적 물적 자원의 동원과 그 활동을 통해 서비스 수혜자에게 공공서비스가 전달되어 그 효과를 나타나게 되는 소위 서비스 배분체제라는 개념을 통해 서비스 수준을 비교하게 된다(Jones, 1981: 963-971).

초기 공공서비스 배분에 관한 연구자들은 사기업부문의 생산모형을 통해 투입, 전환, 산출의 단순한 배분체제 모형을 통해 서비스 배분 수준을 파악하였다. 그러나 Coleman 보고서 이후 많은 학자들은 공공서비스 배분체제에는 민간부문과는 달리 투입, 전환, 산출 이외에 산출결과나 영향의 단계가 있다고 보고 있다(Webster, 1982: 56-60). 이런 관점에서 Dunn(1981: 282)은 투입, 활동, 산출, 영향의 4단계로 나누고 있다. 또한 미국의 공공서비스 연구경향을 영국에 소개하고 있는 Webster는 자원투입(Resource inputs), 받은 서비스(Services received), 산출(Outputs), 영향(Impacts)이라는 4단계로 구분하고 있다. Webster는 여기서 받은 서비스란 말 그대로 커뮤니티 내의 개인이나 집단이 받은 재화나 서비스를 의미한다. 그러나 산출을 받은 서비스가 커뮤니티 상황에 미치는 의도된 효과라고 정의하고 설정된 목표와 관련하여 규정하고 있다. 그래서 산출은 사회경제적 및 환경적 상황이라는 측면에서 목표상태의 변화를 포함하며, 소비자의 주관적 태도와 만족상의 변화도 포함한다. 또한 영향은 의도하지 않은 효과나 혹은 장기적인 효과를 지칭하는 것이다(Wester, 1982: 59-60). 산출에 대한 이런 정의는 공공서비스 분야의 연구에서 상당히 특이한 정의라고 볼 수 있다. Webster가 설명하는 산출의 개념은 통상적으로 산출결과(outcomes)라 지칭하고 산출은 서비스 기관의 직접적인 활동 실적을 의미한다.

이와는 달리 Jones(1981: 963-971)는 서비스배분체제를 투입, 활동, 산출, 산출결과, 영향의 5단계로 나누고 있다. 그러나 서비스 수혜자의 서비스 만족에 대한 관심이 연구의 주요 관심사가 될 때에는 투입, 활동, 산출, 산출결과, 만족(또는 영향)의 5단계로 나누어 분석하기도 한다(김인, 1986: 49). 이런 경우는 주로 휴먼서비스보다는 규제적 서비스를 연구대상으로 삼는 경우이다. 예컨대 경찰서비스의 경우 범죄발생건수, 범죄희생건수 등은 서비스 산출결과의 지표인데, 이것은 경찰의 활동에 의해서만 결정되는 것이 아니지만 범죄발생을 억제ㆍ예방하고자 하는 경찰활동이 지향하는 목표상태에 대한 부(否)의 지표들이다. 물론 이러한 객관적 지표 외에 주관적 지표로서 주민들의 안전감을 경찰활동의 주요 산출결과지표로 사용할 수도 있으며, 이 경우 객관적 지표가 주관적 지표에 영향을 줄 수는 있다(Parks, 1979). 그러나 이 경우 객관적 주관적 지표를 사용한다고 하여 서비스 배분단계의 다른 한 단계로 설정하지는 않는다. 이런 산출결과가 주민들에게 경찰서비스활동의 만족 여부에 영향을 주게 된다. 그러나 서비스 전달시의 목표와는 다른 사회 환경에 미치는 파급효과가 있다. 이런 파급효과를 분석하기 위해 서비스 배분 단계에서 서비스 영향을 새로운 한 단계로 설정해 볼 수 있다(Jones, 1981). 사회복지서비스의 경우에도 서비스 산출결과가 사회에 미치는 다른 영향, 예컨대 사회복지서비스의 산출결과로 노인들의 수명이 길어졌거나 혹은 노인 자살자의 수가 줄어드는 것 등은 서비스 영향의 지표로 설정할 수 있을 것이다. 그러나 이와 같은 서비스영향을 서비스 배분의 한 단계로 설정할 수 있으나 이것은 어디까지나 연구자의 관심과 연구범위에 달려 있는 것이다.

본 연구에서는 다만 서비스 질과 서비스 만족을 별개의 단계로 설정할 것인가의 문제에 따라 서비스 배분단계를 4단계 또는 5단계로 나누어 볼 수 있을 것이다. 그런데 서비스 질을 객관적 지표를 통해 측정한다면 서비스 만족을 이와는 다른 하나의 독립적인 단계로 설정하는 것이 필요하나, 서비스 질을 주관적인 측정치만을 통해 측정한다면 서비스 질과 서비스 만족이 나타내는 성격이 비슷하기 때문에 서비스 배분단계를 4단계로 구분하는 것이 바람직할 것이다. 서비스 배분 단계에서 투입은 서비스 공급을 위해 제공된 자금, 인력, 시설, 장비 등을 나타낸다. Rich(1982: 7)는 정부나 민간의 서비스 생산기관이 같은 투입자원을 가지고 일하는 경우가 드물기 때문에 자금의 관점에서 투입을 파악해야 한다고 한다. 그러나 인력, 시설 및 장비 중에서 자금에 산정되지 않는 것이 있으므로 각기 달리 구분하여 분석하는 것이 바람직하나, 자금을 나타내는 세출액이 투입요소로서 가장 중요한 것임에는 틀림없다.

서비스만족을 서비스 질을 종합하여 측정하는 경우도 있으며, 서비스 질과는 독립적으로 측정하는 경우도 있다. 전자의 경우 서비스 만족은 여러 차원의 서비스 질에 대한 만족의 총합이라고 보는 관점이며, 후자는 서비스 질에 대한 평가가 있지만 각 차원에 대한 가중치가 다르고 이런 질적 차원에 대한 만족 외에 개인적 특성이 결합하여 서비스 만족이 결정된다고 보는 것이다(황아란, 2003: 40-49; 우양호ㆍ김인, 2006; 김인ㆍ우양호ㆍ조정현, 2007).

다음으로 서비스 활동은 투입을 산출로 전환하는 과정으로서 프로그램을 통한 서비스 생산활동을 지칭하는 것이다. 서비스란 생산과 동시에 소비자인 서비스 수혜자에게 전달되는 것이기 때문에 서비스 생산활동과 서비스 산출의 구분이 모호하다(김인, 1986: 51). 경찰의 순찰활동, 수사활동이나 사회복지기관의 다양한 프로그램운영이 대표적인 서비스 활동으로 볼 수 있다. 사회복지기관의 서비스 수준을 평가할 때 서비스 투입수준인 인력뿐만 아니라 복지기관의 서비스 활동수준을 나타내는 것으로서 복지기관이 운영하고 있는 다양한 프로그램 운영수준에 대한 평가를 활용하고 있다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009a; 2009b). 그리고 각 사업은 그 사업을 가장 잘 나타내는 하위 지표를 통해 측정되고 있다. 각 사업의 구체적 지표로는 사업 계획의 전문성, 이용자 관리의 체계성, 전문성 향상 노력정도, 욕구조사의 우수성, 사례관리의 적절성, 프로그램 운영평가의 적절성, 외부강사 관리의 우수성 등이다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009a: 49-52). 이러한 지표를 통해 프로그램 수준을 평가하게 되면 노인복지관의 서비스 활동 수준을 총체적으로 측정해 볼 수 있을 것이다.

세 번째 서비스 산출은 정부활동의 직접적인 결과로서 생겨난 것을 의미하며, 서비스 문제를 해결하기 위한 정부 노력의 범위와 강도를 포함하고 있다(Jones, 1981: 963-971). 그러나 서비스의 성격에 따라 서비스의 산출(output)과 산출결과(outcomes)가 명확하게 구분될 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다는 것이다. 예컨대 직업훈련기관의 경우 프로그램의 수료자수는 산출의 측정치이며, 이것은 직업훈련기관의 활동 결과이다. 그러나 수료 후 취업자 수는 산출결과의 측정치이며, 이것은 직업훈련프로그램이 목표로 삼고 있는 것에 관한 것이지만 직업훈련기관의 노력에만 달려 있는 것은 아니다.

끝으로 산출결과는 서비스 활동이 추구하는 목표에서의 직접적인 변화를 의미하기도 하며, 서비스에 의해 초래되는 관련 사회적 상황에서의 변화를 의미하기도 한다. 이런 관점에서 본다면 노인종합복지관의 경우 서비스 산출결과란 노인들의 상담을 통한 문제의 해결, 건강의 증진, 소외감의 해소, 복리후생의 증진 등이 서비스의 산출결과가 될 수 있을 것이다. 그러나 이와 같은 요소는 측정 상의 어려움이 있을 뿐만 아니라, 휴먼서비스의 경우 서비스 전달자와 서비스 이용자 사이의 직접적인 교호작용을 통해 서비스가 생산되고 전달되는 것이기 때문에 서비스 질의 향상이나 고객만족 자체를 서비스 전달이나 공급의 목표로 설정하고 있다. 이런 점에서 본다면 주관적인 서비스 질과 고객만족은 서비스 효과성과 서비스 산출결과(outcomes)의 주요 측정치가 될 수 있다(Hatry et als., 2006). 따라서 사회복지서비스의 경우 서비스 질이나 만족도가 서비스 성과를 평가하는 측정치가 될 수 있다(박순애, 2009: 123).

생활폐기물 수거운반서비스나 하수처리장, 공영주차장 서비스 등은 그 성과가 상대적으로 쉽게 계량화될 수 있어 공무원의 관리감독이나 재계약 과정, 보상에 있어 공정성과 투명성의 확보가 용이하나, 사회복지서비스의 경우 대부분 서비스 대상자 만족도 조사로 성과를 측정하고 있어 정량적 분석이 어렵고 관리감독이나 사후평가가 쉽지 않다. 이런 성과측정 및 평가의 용이성이 민간위탁 결정의 중요한 기준이 될 수 있다고 지적하고 있다(박순애, 2009: 123).

그러나 여기서 서비스 질과 서비스 만족을 구분하여 하나의 다른 단계로 설정할 것인가의 문제가 검토되어야 할 것이다. 행정서비스 고객만족도 측정이 서비스 질에 대한 측정을 통해 이루어지는 경우가 많다. 이것은 서비스 질을 주관적으로 측정하는 경우 더욱 두드러진다. 서비스 질의 경우에도 객관적인 측정치를 통해 측정한다면 객관적인 서비스 질과 서비스 만족도는 구분하여 측정하는 것이 바람직할 것이다. 왜냐하면 객관적인 서비스 질에 대해서도 이용자에 따라 주관적인 서비스 질을 달리 평가할 것이기 때문이다(Cronin & Steven, 1992: 89-105).

노인복지관 서비스의 경우에도 서비스 질의 측정 문제를 검토해야 할 것이다. 서비스 질을 어떻게 측정하고 서비스 질의 차원을 어떻게 나눌 것인가의 문제는 Parasuraman과 동료들(1985)의 'SERVQUAL'이란 척도의 개발 이래 다양하게 연구되어 왔다. 우리나라에서도 공공서비스의 질의 측정에 관한 연구는 비교적 많이 이루어져 왔다. 최근 박순애ㆍ박재현(2010)은 Parasuraman과 동료들의 연구처럼 ‘SERVQUAL’을 활용하여 서비스 질을 측정하여 연구한 바 있다. 그러나  ‘SERVQUAL’의 척도는 서비스 질의 차원을 간략히 요약하여 사용하고 있어 개념의 일반화 폭이 크지만 추상적이고 모호하여 불편할 뿐만 아니라, 각 서비스의 특성을 잘 반영할 수 없다는 한계가 있다. 따라서 측정하고자 하는 서비스 질의 특성을 고려하여 'SERVQUAL'의 척도를 수정하여 서비스 질을 측정하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 맥락에서 사회복지관의 서비스 질을 측정하기 위해 신뢰성, 대응성, 유형성, 편리성, 친절성을 하위 측정치로 사용한 연구도 있다(이희태, 2003; 김인, 2010). 비슷하게 교육서비스의 질이 만족도에 미치는 영향에 관한 연구에서 서비스 질을 유형성, 신뢰성, 대응성, 책임성, 그리고 편의성을 통해 측정하고 있다(성석주 외, 2010: 1251-1273).

사회복지시설이나 노인복지관의 경우 시설 이용자가 시설을 방문하여 프로그램 운영자나 강사 등을 만나 다양한 서비스를 소비하게 된다. 이러한 점을 고려하여 노인복지관 서비스 질의 차원을 설정할 필요가 있을 것이다. 따라서 시설의 위치, 시설의 수준, 프로그램 운영상의 특성, 서비스 전달자 특성 등을 반영하여 접근성, 쾌적성, 간편성, 대응성, 공정성, 유용성, 친절성, 신뢰성 등을 서비스 질의 차원으로 설정해 볼 수 있을 것이다.

서비스의 물리적 환경은 서비스 품질의 지각뿐만 아니라 서비스만족에 긍정적인 영향을 미친다(Wakefield & Jeffrey, 1996: 45-61).

이원욱ㆍ김영오(2004)는 지방정부의 공공서비스 질을 접근용이성, 편리성, 쾌적성, 대응환류성, 신속정확성, 업무공평성으로 구분하여 측정하였으며, 그 후 이원욱ㆍ김영오(2007)는 민원행정서비스 질을 측정하면서 접근성, 친절성, 편리성, 전문성, 업무처리태도, 쾌적성으로 구분하였다.

이와 같은 논의를 종합해 볼 때 본 연구에서 사용하는 서비스 수준은 단순하게 서비스 질만을 지칭하는 것이 아니고 서비스 배분과정 전반에 걸친 서비스 성과와 관련된 것으로서 상당히 포괄적인 것이다. 따라서 본 연구에서 사용하는 서비스 수준은 노인복지관의 세출예산, 인력, 시설 등과 관련한 서비스 투입, 다양한 프로그램 운영을 나타내는 서비스 활동, 프로그램의 수료자나 이용자를 나타내는 산출, 그리고 이용자들이 느끼는 서비스 질과 만족을 나타내는 서비스 산출결과 등을 포함한다.

많은 연구에서 이와 같은 서비스 투입, 활동, 산출, 그리고 산출결과 사이의 상호 어떤 관련성이 있는가에 초점을 맞추어 연구하기도 한다(Campbell, 1976: 557). 이것은 각 단계별 서비스 수준의 의미를 파악하는 데 중요한 부분이 될 수 있기 때문이다. 서비스 배분단계의 각 서비스 수준이 상호 관련성이 높다는 연구결과도 있으며 관련성이 미약하다는 연구결과도 있다. 이것은 서비스가 물리적 변화를 목표로 하느냐 아니면 정신적 변화를 목표로 하느냐에 따라 다르며, 서비스 전달자의 재량성 정도에 따라 다르다고 한다(Rosentraub & Thompson, 1982: 180). 그러나 이들 사이의 관계를 규명하는 것은 본 연구의 범위를 벗어나는 것이다

4. 서비스 공급방식과 서비스 수준

서비스 공급방식 중 정부직영과 민간위탁이 가장 두드러지는 방식으로 인식되어 민간위탁의 성과를 평가한 연구가 주류를 이루지만 정부직영과 민간위탁을 비교하는 연구도 많다(박순애, 2009: 122). 이와는 달리 Bushouse는 미국의 4개 주에서 정부직영인 공공기관. 영리기관, 비영리기관 등 3개 유형의 105개 탁아소를 대상으로 서비스 질의 차이를 분석한 바 있다. Bushouse는 보육서비스 공급기관으로서 영리기관을 선택하느냐 아니면 비영리기관을 선택하느냐의 제도적 선택은 서비스 질을 좌우하는 서비스 향상정책의 채택에 영향을 미친다는 것이다. 그러나 그녀는 같은 부문 내에서도 서비스 질향상정책지수(Quality Enhancing Policy Index)에 차이가 있음은 정부, 영리, 비영리라는 서비스 공급부문 외의 다른 내부적인 요인이 서비스향상정책 채택에 영향을 미친다는 것이다. 어쨌든 이 분석에서 비영리기관이 정부 직영기관보다 서비스 질이 다소 높은 것으로 나타났다(Bushouse, 1999: 26-30). 이와 비슷하게 1993년 미국의 캘리포니아대학교, 콜로라도대학교, 노스캐롤라이나대학교, 코네티컷주의 예일대학교가 공동으로 보육방법, 보육서비스 질, 아동발달에 미치는 효과 등에 관한 연구를 실시한 바 있다. 이 연구에서 North Carolina 주의 경우를 제외하면 각 부문 사이에 전반적인 서비스 질에 차이가 나지 않았다. 각 부문 간의 서비스 질의 차이보다는 각 부문 내에서의 서비스 질 차이가 보다 크게 나타났다(CQCO Study Team, 1995: 58).

Bushouse(1999: 26-30)는 보육기관의 서비스 질을 직접 측정하지는 않고 서비스 질을 좌우하게 될 서비스 질 향상정책지수를 서비스 질을 측정하기 위한 대리 지표로 사용하고 있다. 즉, 질향상정책지수는 교사/학생 비, 부모의 참여, 교사 유치(teacher retention), 인증제도(accreditation)를 통해 4점 척도를 사용하여 최저 4점 최고 16점의 지수를 만들었다. 그래서 이 지수가 높으면 서비스 질이 높아지는 것으로 보고 있다.

정부직영, 민간위탁, 보조금 사이의 서비스 질을 비교하는 연구는 아니지만, 민간위탁의 효과를 분석한 연구는 많다. 이런 연구는 대부분 민간위탁이 공공서비스 공급의 효율성을 증진시키는가의 여부를 규명하는 연구이다(Borcherding, Pommerehere, & Schneider, 1982; Ross, 1987). 지방정부의 공공서비스 민영화 사례를 8개 선정하여 그 효과를 분석한 Berenyi와 Stevens(1988)의 연구와 미국 대도시에서의 공항서비스 민영화 효과를 분석한 Truitt와 Esler(1996)의 연구에서 민영화의 효과가 긍정적인 것으로 나타났다(김인, 2003: 32). 또한 우리나라의 쓰레기수거 서비스의 민간위탁 효과를 분석한 연구에 의하면 민간위탁이 서비스 질의 향상을 가져오는 것으로 나타났다(김인ㆍ박언서ㆍ이희태, 1999). 반면에 민영화도서비스 공급에서 경쟁이 없으면 그 효과가 없다는 연구도 있다(McDavid & Laliverté, 1999). 최근 서울시의 25개 자치구를 대상으로 1996년부터 2005년까지 10년간의 패널데이터를 이용하여 생활폐기물 수거운반서비스의 민간위탁 효과와 효율성을 분석한 연구가 있다(유미년 외, 2008). 그들의 연구에 따르면 톤당 수거비용은 민간위탁 결과 더 높아진 것으로 나타나 직영에 비해 민간위탁이 보다 효율적이라고 볼 수 없으며, 동시에 청소행정서비스의 만족도면에서는 직영이 다소 높은 것으로 나타났으나 통계적으로 유의미한 결과는 아니다. 이러한 분석결과와는 달리 지방정부의 하수도처리장, 상수도 검침업무, 그리고 청소년수련관 운영의 민간위탁에서 경제적 효과와 서비스 질 향상이 초래되었다는 연구결과도 있다(이성로, 2005: 301-326). 우리나라 기초자치단체인 시(市)를 대상으로 최근 생활폐기물관리서비스 공급과정에서 2003년의 경우에만 혼합계약방식이 민간생산방식보다 효율성이 낮은 것으로 나타났고 그 외에는 직영과 민간위탁, 그리고 혼합방식 사이에 효율성에 있어서 통계적으로 유의미한 차이가 발견되지 않았다(권경환, 2010: 107-133). 또한 7개 광역자치단체 69개 자치구의 생활폐기물처리서비스를 중심으로 공공서비스 공급 민간위탁의 효과를 분석한 연구에서는 효율성이 감소한 것으로 나타났다(강은숙ㆍ김종석ㆍ박남기, 2010: 1067).

이처럼 공공부문에 시장적인 요소를 도입하면 더 나은 결과가 보장되는지에 대한 의문은 지속적으로 제기되고 있다. 사회서비스 또는 대민서비스 분야에는 경쟁상황이 별로 없고 불확실성이 높아 민간위탁의 성과를 보증하기가 어렵다. 따라서 인간을 대상으로 하는 사회서비스 또는 대민서비스 분야의 민간위탁 연구가 더욱 활발하게 이루어져야 할 것으로 보고 있다(Savas, 1987; 황혜신, 2005: 66).

Ⅲ. 조사설계 및 측정도구의 신뢰도 분석

1. 분석모형의 설정

본 연구는 노인복지관 서비스의 공급방식에 따라 서비스 수준에 어떤 차이가 나는가를 규명하는 것이다. 서비스 공급방식은 이론적 논의부분에서 고찰했듯이 정부직영, 민간위탁, 법인보조금지원 방식으로 구분할 수 있다. 또한 서비스 수준은 서비스 배분체제모형을 통해서 서비스 투입, 서비스 활동, 서비스 산출, 서비스 산출결과를 각 단계별로 측정해 볼 수 있다. 이와 같이 본 연구는 서비스 배분 단계에 따라 서비스 수준을 살펴봄으로써 서비스공급방식에 따른 서비스 수준을 보다 총체적으로 파악해 볼 수 있을 것이다.

이와 같은 각 단계별 서비스 수준은 각기 다른 의미를 갖는다. 배분적 서비스, 혹은 휴먼서비스의 경우 투입의 수준이 서비스의 질이나 혹은 효과에 중요하게 영향을 미치고 그래서 서비스 투입을 어떻게 배분해야 하느냐의 문제가 중요하게 고려된다. 또한 휴먼서비스의 경우 서비스 활동의 수준 그 자체가 곧 서비스 질을 의미하기도 하므로 서비스 활동의 수준을 측정하여 서비스 질의 평가 자료로 활용하고 있다. 서비스 산출은 서비스가 목표로 하는 어떤 결과를 나타내기 위해 정부가 직접적으로 활동한 결과를 나타내는 것이므로 이런 지표도 파악해볼 필요가 있을 것이다. 서비스 산출결과는 서비스 활동의 목표상의 어떤 변화나 달성 정도를 나타내는 것이기 때문에 서비스 수준을 평가할 때 당연히 포함되는 부분이다. 그러나 이런 산출결과는 정부활동에 의해서만 결정되는 것이 아니라 많은 외부의 환경 요인이 영향을 미치고 동시에 그 인과관계를 명확히 파악하기도 힘들기 때문에 그 결과를 해석할 때 주의가 필요한 것이다. 이런 점에서 서비스 산출결과를 제시할 때 다른 서비스 수준의 자료를 함께 제시하면 그 의미를 보다 잘 파악해 볼 수 있을 것이다. 서비스 만족은 서비스 이용자가 서비스를 소비함으로써 느끼게 되는 것이며, 서비스를 이용자에게 제공하고자 했으므로 그들이 어떻게 느끼는가는 중요한 것이다. 이런 점을 감안하여 각 단계별 서비스 수준의 개념과 측정 지표를 파악해 봄으로써 보다 총체적인 서비스 수준을 파악해 볼 수 있을 것이다.

서비스 투입은 세출액, 인력, 시설의 측면에서 그 수준을 평가해 볼 수 있다. 여기서 세출액은 세출총액, 인건비, 사무비, 사업비, 재산조성비, 기타 등으로 구분하여 각 서비스 공급 유형별로 비교해 본다. 동시에 이와 같은 세출을 위한 세입의 원천을 세입총액, 보조금 수입, 법인 전입금, 후원금 수입, 기타수입으로 나누어 비교 검토해 본다. 또한 인력은 직원 수, 이용자 100인당 직원 수의 측면에서 비교 분석한다. 그리고 시설수준과 관련하여 총부지, 총건평, 사무실 면적, 프로그램실 수, 프로그램 면적 등을 비교 검토한다. 이런 측정치는 사회복지기관 성과 평가 시의 하위 측정치들이다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009a).

둘째, 서비스 활동 수준은 노인복지관이 운영하는 다양한 프로그램의 운영수준을 통해 평가한다. 사회복지기관의 서비스 질 평가에서 이와 같은 프로그램 운영수준의 평가가 커다란 비중을 차지한다. 본 연구에서는 노인일자리사업, 기본사업, 평생교육지원사업, 건강증진ㆍ기능회복지원사업, 정서생활지원사업, 노인자원봉사활성화사업, 급식지원사업, 주간보호사업, 경로당혁신프로그램, 특화사업1, 특화사업2가 포함된다. 여기서 각 사업을 평가하는 측정치는 사업 계획의 전문성, 이용자 관리의 체계성, 전문성향상노력정도, 욕구조사의 우수성, 사례관리의 적절성, 프로그램 운영평가의 적절성, 외부강사의 관리의 우수성 등이다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009a: 49-52).

셋째, 서비스 산출은 각 노인복지관의 서비스 이용자수를 통해 측정한다. 그래서 일정기간 동안의 서비스 산출수준은 그 기간 동안의 서비스기관의 이용자 수가 된다.

넷째, 서비스 산출결과는 서비스 이용자들이 주관적으로 평가한 서비스 질과 만족도이다. 서비스 질은 이론적 논의를 통해서 설정된 지표로서 접근성, 대응성, 친절성, 신뢰성, 쾌적성, 유용성, 간편성, 공정성 등을 통해 측정한다.

이러한 논의를 통해서 보면 노인복지관 서비스공급방식은 세 가지로 나누어 볼 수 있고, 이러한 공급방식에 따라 서비스 수준이 어떻게 달라지는가를 규명하는 것이 본 연구의 핵심이다. 여기서 서비스 수준은 서비스 배분단계별로 나누어 살펴볼 수 있고, 이런 관점에 따라 서비스 투입, 서비스 활동, 서비스 산출, 서비스 산출결과 및 서비스 만족으로 구분할 수 있다. 이런 변수들이 모형에서 종속변수가 된다. 각 변수들의 보다 구체적인 하위변수들은 위의 논의에서 자세하게 밝혔다. 이러한 분석모형을 통해서 분석해 보면 서비스공급방식에 따라 서비스 수준이 어떻게 차이가 나는지 보다 총체적으로 살펴볼 수 있을 것이다.

이러한 본의를 바탕으로 본 연구에서 분석하고자 하는 주요 내용을 정리하여 분석모형을 제시해 보면 아래 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 분석모형

서비스공급방식	◎ 정부직영 ◎ 민간위탁 ◎ 법인보조금지원

1.투입: ①세출액, ②인력, ③시설 수준
⇓
2.활동*: ①노인일자리사업, ②기본사업, ③평생교육지원사업, ④건강증진․기능회복지원사업, ⑤정서생활지원사업, ⑥노인자원봉사활성화사업, ⑦급식지원사업, ⑧주간보호사업, ⑨경로당혁신프로그램, ⑩특화사업1, ⑪특화사업2의 운영 수준		서비스수준
⇓
3.산출: 노인복지관 프로그램 실 이용자 수
⇓
4.산출결과: 서비스 질(①접근성, ②대응성, ③친절성, ④신뢰성, ⑤쾌적성, ⑥유용성, ⑦간편성, ⑧공정성) 및 만족도

⇒ 는 서비스 배분단계를 나타내는 것이며, 분석대상은 아님.

* 11개의 사업을 ①사업 계획의 전문성, ②이용자 관리의 체계성, ③전문성 향상 노력정도, ④욕구조사의 우수성, ⑤사례관리의 적절성, ⑥프로그램 운영평가의 적절성, ⑦외부강사의 관리의 우수성이라는 7개의 측정지표를 통해 평가하여 평균값을 구하여 서비스 활동 수준을 평가함.

2. 측정도구의 신뢰도 분석 및 요인분석

본 연구에서 사용되는 서비스 질의 차원이 어떻게 묶이는가를 검토하기 위해 요인분석을 하였다. 요인분석 결과 서비스 질은 이론적 논의를 통해 검토한 바처럼 8개의 차원으로 구분되었다. 요인분석에서는 주성분 분석과 Kaiser 정규화가 있는 베리멕스 방법을 사용하였다. 요인분석결과는 <부록 1>에 있다.

본 연구에 사용되는 서비스 질의 각 차원별 측정치와 그 신뢰도를 분석한 결과는 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 서비스 질의 하위 측정치 및 신뢰도 분석

내용 차원	하위 측정치	Cronbach‘s-α
공정성	◊차별대우 없는 정도 ◊부당대우 없는 정도	.879
친절성	◊직원 및 강사 설명의 친절한 정도 ◊직원 및 강사 안내의 친절한 정도	.868
유용성	◊일상생활의 활력증진 정도 ◊노후 생활에의 유용한 정도	.924
간편성	◊신청 및 접수절차의 간편성 ◊서류제출의 간편성	.893
대응성	◊불만의 신속처리 정도 ◊요구의 수용 노력 정도	.884
접근성	◊교통의 편리성 정도 ◊시설 도착 소요 시간의 적은 정도	.875
쾌적성	◊편의시설의 안락한 정도 ◊시설 청소의 깨끗한 정도	.765
신뢰성	◊직원 및 강사에 대한 믿음 정도 ◊직원 및 강사의 조언 수용 정도	.865

위의 표에서 보면 서비스 질의 각 차원을 나타내는 서비스 질의 하위 측정치들의 신뢰도가 모두 .7000을 넘고 있어 신뢰도에 문제가 없음을 알 수 있다.

3. 자료 수집 및 분석방법

본 연구에 필요한 자료는 노인인구수, 예산, 인력, 시설, 프로그램 평가점수, 서비스 질 및 고객만족도 평가 점수 등이다. 이러한 자료는 크게 몇 가지 다른 방법을 통해 수집되었다. 먼저, 인구수 및 노인복지시설의 수 등은 통계청의 인터넷 자료를 통해 수집하였다. 둘째, 부산지역 각 노인복지관의 서비스 투입과 관련되는 예산, 인력, 시설에 관한 자료는 부산광역시 노령화대책과, 부산복지개발원, 각 구청 및 노인복지관 해당 담당자와 전화면담, 인터넷, 팩스 등을 통해 자료를 수집하였다. 특히 면담자료는 통계자료를 부연해서 설명할 때 활용하였다. 셋째, 각 노인복지관의 서비스 활동과 관련되는 프로그램 평가 관련 자료는 직접 개인연구자가 수집할 수는 없는 것이므로 부산복지개발원을 통해 수집하였다. 이 자료는 2009년 부산광역시와 부산복지개발원이 공동으로 실시한 ‘2009 부산광역시 노인복지관 평가’를 통해 수집된 것으로서 얻을 수 있는 가장 최근의 자료이며, 본 연구에 맞게 다시 통계 처리되었다. 넷째, 각 노인복지관의 서비스산출결과를 나타내는 서비스 질과 고객만족도에 관한 자료는 대학생 조사원을 통해 직접 면담조사를 실시하여 수집되었다. 구체적으로 살펴보면, 부산지역 15개 노인복지관에 각 복지관별로 30명씩 총 450명의 노인을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 조사대상자는 각 노인복지관을 이용하는 물리치료 등 건강증진 프로그램 참여자 10명, 노인일자리 교실, 컴퓨터교실 등의 프로그램 참여자 10명, 스포츠댄스, 한글교실 등의 교양교육프로그램 참여자 10명이며, 2010년 9월 15일부터 1주일간 설문조사를 실시하였다.

본 연구의 주목적은 노인복지관의 유형별 서비스 수준 차이를 분석하는 것이기 때문에 주로 사용된 분석 방법은 세 집단 간 평균차검정(F-검정)이다.

Ⅳ. 부산광역시 노인복지관 운영 현황과 서비스 수준

1. 노인 인구 및 노인복지관 운영 현황

부산지역 및 전국 주요도시 노인인구 및 노인복지관 시설 형황은 다음 <표 2>와 같다.

<표 2> 노인인구 및 노인여가복지시설 현황

(단위 : 개소, 명, 2009.12.31 현재)

시·군·구	노인인구	합계	노인복지관		경로당	노인교실	노인휴양소
			시설수*	종사자수
전 국	5,267,708	61,065	237	3,211	59,543	1,280	5
서 울	935,757	3,443	30	816	3,078	334	1
대 구	242,364	1,342	10	81	1,277	55
인 천	225,683	1,338	16	205	1,299	23
광 주	124,083	1,187	9	155	1,167	11
대 전	124,520	768	6	78	745	16
울 산	73,301	744	7	65	715	22
부 산	381,771	2,165	12	132	1,977	175	1
강 서 구	8,565	133	1	7	127	5
금 정 구	27,611	132			120	12
기 장 군	11,700	209	1	11	207	1
남 구	33,040	176			160	16
동 구	16,202	71	2	19	62	7
동 래 구	28,501	143	1	12	127	14	1
부산진구	45,117	242			225	17
북 구	26,385	150	1	8	129	20
사 상 구	21,131	132			117	15
사 하 구	32,522	159			151	8
서 구	18,837	77	1	8	71	5
수 영 구	21,276	74	1	12	66	7
연 제 구	22,563	129	1	17	109	19
영 도 구	20,874	82	1	10	68	13
중 구	7,396	33	1	11	29	3
해운대구	40,021	223	1	17	209	13

위의 표에서 보면 2009년 말 현재 전국의 65세 이상 노인인구는 5,267,708명이며, 서울이 935,757명, 부산이 381,771명, 대구가 242,364명, 인천이 73,301명이며, 울산이 광역시 중 가장 적은 73,301명이다. 또한 부산지역의 경우 부산진구가 45,117명으로서 가장 많으며, 다음으로 해운대구 40,02명, 남구 33,040명의 순이다. 반면에 중구는 7,396명으로서 가장 적으며 다음으로 강서구가 8,565명, 기장군이 11,700명으로 상대적으로 노인인구가 적은 자치구이다. 이러한 노인인구규모와 관련하여 부산진구가 노인복지여가시설이 242개소로서 가장 많으며, 다음으로 해운대구 223개소이며 기장군이 노인인구에 비해 상당히 많은 209개소이다. 이것은 경로당의 수와 밀접히 관련된 것이다.

노인종합복지관의 수는 전국적으로 볼 때 237개소로서 노인인구 22,227명 당 1개소이며, 서울지역의 경우 30개소로서 노인인구 31,192명당 1개소이나, 부산지역의 경우 12개소로서 노인인구 31,814명 당 1개소로서 상대적으로 그 수가 적은 편이다. 또한 2009년 현재 금정구, 남구, 부산진구, 사상구, 사하구의 경우 노인종합복지관이 없다. 그러나 2010년 말 현재 내부적인 통계자료에 의하면 남구, 부산진구, 중구, 서구에 각각 1개소의 시설이 신설되었거나 증설되어 현재 총 16개소에 이르고 있다. 또한 현재 노인복지관이 없는 사상구와 사하구가 신축 중에 있고, 해운대구의 경우 보조금 지원을 통해 운영되고 있는 복지관이 1개소 있지만, 노인인구수나 혹은 넓은 면적 때문에 하나 더 신축하고 있다. 최근 금정구도 범어사로부터 부지를 확보하여 기부채납형식으로 복지관을 건립할 토대를 마련하였다. 이렇게 되면 모든 지역에 노인복지관이 있게 된다. 동시에 앞으로 기존 노인복지관의 운영방식은 물론 신설 노인복지관의 운영방식이 어떻게 되어야 할 것인가가 중요한 문제가 될 것이다.

부산광역시 고령화대책과 담당자와의 전화면담을 통한 것이다.

종사자 수에 있어서도 편차가 많이 나서 동구의 경우 65세 이상 노인인구가 16,202명인데 노인복지관 종사자 수는 19명으로 가장 많고, 서구와 북구는 8명으로 가장 적다. 특히 북구는 노인인구가 26,385명으로 수영구나 연제구, 영도구보다 훨씬 많다. 연제구의 경우 부산시가 운영하는 노인복지관이 있어 종사자수가 많은 것으로 나타났다. 또한 경로당의 수에도 커다란 차이가 있어 부산진구와 해운대구가 노인인구도 많고 이에 따라 경로당의 수도 많다. 그러나 인구수와 관계없이 기장군이 경로당이 많은 것은 농촌지역으로서 인구밀집지역이 아니고 면적이 넓은 것에 기인하고 있다. 도시지역의 경우에도 사상구와 수영구는 인구가 비슷하나 경로당의 경우 사상구가 압도적으로 많아 노인여가복지시설의 경우 사상구가 수영구보다 훨씬 많은 것으로 나타났다. 노인교실의 수도 지역에 따라 차이가 많이 난다. 북구(20개소), 연제구(19개소)가 비교적 상대적으로 많으며, 인구수가 적은 중구(3개소), 강서구(5개소), 서구(5개소)는 상대적으로 그 수가 적으며, 특히 기장군의 경우 노인교실이 한 개 밖에 없다. 노인휴양소는 부산지역에 1개소 밖에 없다.

위에서 고찰한 부산지역의 노인복지시설의 수는 최근 급증하고 있으며, 그 운영방식도 다양하다. 2010년 말 현재 부산지역의 노인복지시설 및 운영현황은 다음 <표 3>과 같다.

아래 <표 3>에서 보면 노인복지관을 지방정부가 직접 운영하는 소위 정부직영의 경우가 서구(2개소), 동구 및 강서구이며, 민간위탁의 경우가 중구(2개소), 동구, 영도구, 동래구, 남구, 수영구, 부산진구, 기장군, 그리고 부산광역시이다. 노인복지관을 수탁 받아 운영하는 법인의 성격은 복지관에 따라 다르며, 종교단체가 후원하는 법인, 학교단체, 사회단체 등이 있다. 또한 보조금을 지원받아 운영하는 노인복지관도 2개소가 있으며, 이들 기관들은 모두 사회복지법인이다.

북구와 해운대구의 경우 노인복지관 건립당시 지방정부가 적당한 부지를 구하지 못한 상태에서 실버벨노인복지관과 어진샘노인복지관과 같은 민간법인이 자신들 소유의 부지에 자체 예산으로 복지관을 건립하고 지방정부로부터 재정지원을 받아 운영하기로 하여 설립된 사회복지관이다. 보조금 지원을 통한 법인 운영의 경우 재정지원은 민간위탁의 경우와 같이 받지만 운영자가 변경되지 않는 것이 특징이다.

각 노인복지관의 시설 규모에도 차이가 있어 가형 2개소, 나형 6개소, 다형 8개소이다. 각 노인복지관의 이용자 수에 있어서도 커다란 차이가 나고 있다. 부산광역시 노인종합복지관의 경우 3,3317명으로 중구 노인복지관 분관의 227명에 거의 15배에 이르며, 서구(598명)나 강서구(594명)의 5배 이상에 달하고 있다. 또한 해운대구로부터 보조금을 지원받아 운영되는 ‘어진샘노인복지관’이 8,172명, 동래구로부터 위탁받아 운영되는 동래구노인종합복지관이 7,390명으로서 상대적으로 이용자가 많은 편이다. 이와 같은 이용자수의 차이는 지리적 위치, 시설의 규모, 서비스공급방식, 프로그램의 수 등 다양한 요인 때문인 것으로 얘기되고 있다.

<표 3>부산광역시 노인복지관 운영형태 및 주요 현황

(2009년 12월말 기준)

	유형*	시 설 명	운영단체	지원기관	이용자 수	세출예산	인력
직영	다	부민노인복지관	서구청	정부	586	356,700	7
	나	서구노인복지관	서구청	정부	598	530,590	9
	다	동구자성대노인복지관	동구청	정부	1,503	1,135,990	24
	다	강서구노인복지관	강서구청	정부	544	422,973	7
민간 위탁	나	중구노인복지관	사회복지법인 로사리오 카리타스	종교단체	3,393	1,457,880	15
	다	중구노인복지관 분관	사회복지법인 로사리오 카리타스	종교단체	227	28,496	7
	나	동구노인복지관	사회복지법인 청광	종교단체	1,683	1,135,990	13
	다	영도구노인복지관	사회복지법인 혜 원	종교단체	2,500	411,748	13
	다	동래구노인복지관	학교법인 박영학원	학교법인	7,390	772,979	12
	나	남구노인복지관	학교법인 동명문화학원	학교법인	4.029	732,398	18
	가	부산광역시 노인종합복지관	사단법인대한노인회 (사복)한서기독재단	사회단체	33,317	1,424,795	17
	나	수영구노인복지관	사회복지법인 불국토	종교단체	8,010	1,006,233	11
	가	부산진구 노인장애인종합복지관	사회복지법인 빛과 소금	종교단체	1,396	307,992	15
	나	기장군노인복지관	사회복지법인 기아대책	사회단체	3,447	538,350	11
보조금	다	실버벨노인복지관(북구)	사회복지법인 장선종합복지공동체	복지재단	2,203	1,647,895	18
	가	어진샘 노인복지관(해운대구)	사회복지법인 인천사회사업재단	복지재단	8,172	1,738,401	8

주: 건물면적별 유형(가형: 2,000m2 이상, 나형: 1,000m2 이상 2,000m2 미만, 다형: 1,000m2 미만)

세출예산은 인건비, 사무비, 재산조성비, 기타를 포함한 것으로서 해운대구로부터 보조금을 지원받아 운영되는 어진샘노인종합복지관이 17억 3,840만 1천원으로서 가장 많으며, 다음으로 북구로부터 재정지원을 받아 운영되는 실버벨노인복지관이 16억 4,789만 5천원이고, 그 다음으로 중구노인복지관이 14억 5,788만원, 부산광역시노인종합복지관이 14억 2,479만 5천원이다. 이에 비해 직영하는 서구와 강서구는 각각 5억 3,059만원, 4억 2,297만 3천원으로서 상대적으로 적다. 이와 같은 예산의 규모는 이용자 수에 비례하는 것도 아니며, 인건비와 사업종류와 규모, 기타 재산조성비 등 다양한 요인에 의해 차이가 나고 있다.

또한 노인복지관의 종사인력을 보면 동구청에서 직접 운영하는 정부 직영인 동구자성대노인복지관의 종사자수가 가장 많은 24명이며, 북구에서 보조금을 지원받아 운영하는 실버벨노인복지관과 민간위탁으로 운영되는 남구노인복지관의 경우 인력이 18명으로서 그 다음으로 가장 많다. 지방정부가 직접 운영하는 서구의 부민노인복지관 7명, 서구노인종합복지관 9명, 강서구노인종합복지관 7명, 중구노인복지관 분관 7명, 해운대구로부터 보조금을 지원받아 운영되는 어진샘노인복지관이 8명으로 상대적으로 적다. 이와 같이 노인복지관에 따라 종사인력에 상당한 차이를 보이고 있다. 원래 복지관의 직원 수는 복지관의 규모에 따른 유형별로 시정부에서 재정지원을 해주는 정원이 있다. 가형 16명, 나형 12명, 다형 9명이다. 이 외의 인력은 복지관이 수행하는 프로그램 예컨대 치매환자의 일시보호나 혹은 주간에만 보호하는 사업인 주간보호사업의 경우 복지관이 일정한 이용료를 부담하게 되는데 이런 수입을 통해 직원을 채용할 수 있다. 이런 요인 때문에 복지관의 직원의 수에 다소 차이가 있게 된다. 이와 같은 차이를 서비스 공급방식에 따라 체계적으로 비교 분석할 필요가 있다.

종사인력은 관장, 부장/국장, 과장, 선임사회복지사, 사회복지사, 사무원, 촉탁의, 간호사, 물리치료사, 방화관리자, 기타를 포함하는 인력이다.

2. 노인복지관 공급방식별 서비스 투입(예산, 인력, 시설) 수준 비교

최근 3년간의 부산지역 노인조합복지관의 서비스 공급방식에 따른 서비스 투입수준을 나타내는 세출예산의 차이를 분석한 것은 아래 <표 4>와 같다.

<표 4> 부산지역 노인복지관 서비스 공급유형별 서비스 투입수준 비교 (Ⅰ)

(단위: 천원)

연도	운영유형	세출총액	이용자1인당총세출액	인건비	사무비	사업비	재산조성비	기타
2008년	직영(3)	344,131	558,492	151,742	46,541	125,280	16,110	4,456
	위탁(5)	1,110,054	1485,507	360,152	65,610	608,117	24,373	51,799
	`법인(2)	1,459,686	1,616,043	353,087	50,801	903,979	28,046	123,773
	F	7.821	.935	5.052	.419	9.400	.294	8.641
	유의수준	.016	.437	.044	.673	.010	.754	.013
2009년	직영(3)	597,114	639,507	233,496	72,812	285,596	0.0	5,2094
	위탁(7)	1,018,650	353,190	331,732	59,588	549,503	38,697	39,128
	법인(2)	1,547,796	279,560	368,130	48,154	1,001,723	32,349	97,438
	F	3.200	2.583	1.156	.321	.833	.589	5.131
	유의수준	.089	.130	.357	.734	.105	.580	.015
2010년	직영(4)	574,902	521,817	234,923	78,880	251,835	0.0	18,527
	위탁(10)	781,679	264,990	275,341	50,662	395,103	34,130	26,441
	법인(2)	1,693,148	274,756	399,994	70,668	928,015	278,291	16,179
	F	5.035	3.083	1.044	1.200	3.620	4.414	.028
	유의수준	.024	.083	.380	.333	.056	.042	.972

위의 <표 4>에서 보면 먼저 2008년 세출예산총액의 경우 법인이 가장 많은 14억 5,968만5천원이며, 다음으로 민간위탁이 11억 1,005만4천원이고, 직영이 가장 적은 3억 4,413만1천원이다. 그리고 세 집단 간에 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 차이가 나고 있다. 세 집단 사이에 이용자1인당총세출액, 사무비, 그리고 재산조성비에서는 유의미한 차이가 나지 않으나, 총세출액, 인건비, 사업비, 기타에서 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 차이가 나고 있다. 인건비에 있어서는 민간위탁이 그 액수가 많으며 나머지, 사업비, 기타에서는 법인 보조금지원의 경우 가장 액수가 많으며, 다음으로 민간위탁의 경우가 많으며, 정부직영의 경우가 가장 적은 것으로 나타났다. 그러나 2009년 세출총액은 물론 인건비, 사무비, 사업비, 재산조성비 등에서는 통계적으로 유의미한 차이가 나지 않으며, 다만 기타에서만 통계적으로 유의미한 차이가 나고 있다(p=.105). 이 경우에도 법인 보조금 지원의 경우가 9,743만 8천원으로서 가장 많고 그 다음으로 민간위탁의 경우가 많으며, 정부직영의 경우가 가장 적다.

2010년의 경우 세출총액을 보면 보조금 지원의 경우 16억 9,314만 8천원이며, 민간위탁의 경우 7억 8,167만 9천원, 정부직영의 경우 5억 7,490만 2천으로 나타나 세 유형의 서비스공급기관 간에 .05의 수준에서 통계적으로 유의미한 차이가 나고 있다. 세부적으로 보면 재산조성비에서는 세 집단 사이에 통계적으로 유의미한 차이가 나고 있으나 인건비, 사무비, 기타에서는 통계적으로 유의미한 차이를 나지 않고 있다. 재산조성비에 차이가 나는 이유를 알아보니 각 복지관의 보강사업과 관련된 것으로 시설증축이나 장비구입과 같은 일 때문에 생기는 것이며, 이것은 복지관의 요청과 해당 구청의 예산 편성에 따라 시가 예산을 배정했기 때문이라고 한다. 따라서 재산조성비에 차이가 난다고 하더라도 이것이 정부의 법인에 대한 보조금의 차별적인 배정에 기인하는 것으로 볼 수는 없다.

이용자 1인당 총세출액을 보면 2009년에는 직영의 경우 639,507원인데 비해, 민간위탁은 353,190원이며, 보조금 지원 법인의 경우 279,560원으로서 직영이 가장 많이 들고, 상대적으로 보조금 지원 법인의 경우 가장 적게 드는 것으로 나타났다. 그러나 2010년의 경우 직영이 이용자 1인당 521,817원으로서 가장 많이 드나, 보조금 지원 법인의 경우 264,990원, 그리고 민간위탁의 경우 74,756원으로서 상대적으로 가장 적게 드는 것으로 나타났다. 이런 분석결과에 따르면 정부직영의 경우 노인복지관 이용자 대비 비용이 가장 많이 든다.

2008년과 2009년에 이용자 1인당 총세출액에 커다란 차이가 나는 것은 이용자수의 파악에 있어 차이가 있기 때문이다. 2008년의 이용자 수를 파악할 때 각 노인복지시설 마다 정확한 통계자료가 작성되어 있지 않아서 연이용자총수, 연실이용자수 등에 혼란이 있었기 때문이다. 그래서 2008년의 1인당 총세출액의 해석은 제외한다.

위의 분석내용을 통해서 보면 보조금 지원을 통해 운영되는 법인의 경우가 서비스 투입으로서 총세출액이 가장 많은 것을 알 수 있으며, 민간위탁의 경우 세출액이 그 다음으로 많으며, 정부직영의 경우 총세출예산이 가장 적다. 또한 세출총액에 차이가 나는 것은 인건비, 재산조성비, 기타 예산 등에서 차이가 나며 어떤 예산이 중요하게 차이를 유발하는지는 해당연도에 따라 다르다. 다만 최근 3년간 이용자 1인당 총세출액과 사무비에서는 유의미한 차이가 나지 않고 있다.

일반적으로 노인종합복지관은 구청 소유의 부지에 시의 재정으로 건립되며, 복지관이 직영이든 민간위탁이든 혹은 보조금 지원에 의한 법인 운영이든 시정부의 보조금이 세입의 가장 중요한 원천이다. 통상적으로 세입예산의 규모는 세출예산과 일치하는데, 각 세출예산의 수입원천을 분류해 보면 아래 <표 5>와 같다.

<표 5> 부산지역 2008년도 노인복지관 유형별 세입현황 비교

(단위: 천원)

연도	운영유형	세입총액	보조금수입	법인전입금	후원금수입	기타
2008년	직영(3)	344,131	296,389	0.0	4,052	43,245
	위탁(5)	1,110,054	892,184	12,382	54,289	151,198
	보조금(2)	1,459,686	1,138,601	2,400	21,306	213,175
	F	7.821	9.882	1.387	8.974	2.194
	유의수준	.016	.009	.311	.012	.182
2009년	직영(3)	598,297	582,807	0.0	0.0	110,365
	위탁(5)	1,022,821	795,501	33,848	75,705	122,598
	보조금(2)	1,578,994	1,329,808	7,250	51,912	190,024
	F	3.575	2.177	1.152	.701	1.268
	유의수준	.072	.176	.377	.528	.333
2010년	직영(4)	597,524	568,923	0.0	0.0	151,700
	위탁(10)	844,566	665,279	35,357	49,496	97,968
	보조금(2)	1,693,148	1,393,113	52,400	43,084	204,551
	F	5.317	4.188	.600	.503	2.145
	유의수준	.021	.044	.569	.696	.163

위의 표에서 보면 2008년 세입총액, 보조금수입과 후원금수입, 2010년 세입총액과 보조금수입에 있어서 세 유형의 서비스공급기관 사이에 유의수준 .05에서 통계적으로 유의미한 차이가 나고 있다. 2008년 보조금 수입에 있어서 법인 보조금지원의 경우 보조금수입이 가장 많은 11억 3,860만 1천원이며, 민간위탁의 경우 8억 9,218만 4천원, 정부직영의 경우 2억 9,638만 9천원으로서 가장 적은 것으로 나타났다. 또한 후원금의 경우 정부보조금 지원을 통해 운영되는 법인의 경우 가장 많은 후원금 수입이 있으며, 정부직영의 경우 가장 적은 후원금 수입이 있었다. 또한 2010년의 경우 보조금수입에 있어 보조금 지원을 받아 운영되는 기관들이 평균 13억 9,311만 3천원의 보조금을 지원받았으며, 민간위탁을 통해 서비스를 공급하는 기관들의 경우 평균 6억 6,527만 9천원의 보조금을 지원받았고, 정부직영의 경우 5억 6,892만 3천원의 보조금을 지원받았다. 그 외의 수입원천에는 세 유형의 서비스공급기관들 사이에 통계적으로 유의미한 차이가 나지 않는다.

다음은 최근 3년간 부산지역 노인종합복지관의 서비스 투입수준을 나타내는 인력 및 시설의 현황을 살펴보면 다음 <표 6>과 같다.

<표 6>부산지역 2008년도 노인복지관 유형별 서비스 투입수준 비교 (Ⅱ)

연도	운영유형	직원수	이용자 100인당 직원수	총부지 (ｍ2)	총건평(ｍ2)	사무실면적 (ｍ2)	프로그램실 수	프로그램실 면적(ｍ2)
2008년	직영(3)	7.7	.79	1,928.6	1,340.9	94.9	2.7	163.4
	위탁(5)	15.4	1.11	1,190.2	2,488.4	136.8	36.6	257.2
	보조금(2)	17.5	1.99	19,061.3	19,061.3	83.5	1.0	243.9
	F	11.009	.771	4.362	.457	.440	.507	.092
	유의수준	.007	.498	.059	.651	.661	.623	.913
2009년	직영(3)	7.0	.70	604.10	1144.38	58.89	4.33	256.13
	위탁(7)	12.85	.22	1,251.97	1276.16	126.82	4.71	348.67
	보조금(2)	11.50	.18	4,513.80	384.90	57.70	6.00	287.01
	F	3.641	.450	19.259	.204	.719	.057	.032
	유의수준	.069	.651	.001	.820	.513	.945	.969
2010년	직영(4)	7.3	.48	1548.5	1258.2	55.87	4.5	379.2
	위탁(10)	12.8	.27	1097.6	1263.0	114.27	4.3	276.7
	보조금(2)	11.3	.16	4513.8	984.9	57.77	6.0	287.0
	F	3.247	.521	12.457	.090	.777	.110	.064
	유의수준	.072	.606	.001	.914	.480	.897	.939

위의 <표 6>에서 보면 직원 수의 경우 보조금 지원을 통한 법인운영의 경우 직원의 수가 17.5명으로 가장 많으며, 그 다음으로 민간위탁을 통해 노인복지서비스를 공급하는 기관의 경우 15.4명이며, 정부직영의 경우 7.7명으로 가장 적다. 이런 차이는 통계적 유의수준 .01에서 유의미한 차이가 나타나고 있다. 그러나 2009년과 2010년에는 세 유형의 기관들 사이에 직원의 수가 통계적으로 유의미한 차이가 난다고 말할 수는 없다. 다만 직영기관과 그리고 민간위탁 및 보조금 지원 기관 사이에는 유의미한 차이가 나고 있다.

또한 복지관의 이용자에 따라 필요한 직원의 수나 혹은 프로그램에 따라 규모에 차이가 있어 이용자 ‘100명 당 직원의 수’라고 하는 것의 의미가 제한적이지만 이것 역시 인력의 규모를 나타내는 중요한 측정지표 중 하나가 될 것이다. 이런 관점에서 이용자 100인당 직원 수라는 측면에서 세 집단 사이의 차이를 분석한 결과 2008년에는 보조금지원 법인의 경우가 가장 많은 1.99명이고, 다음으로 민간위탁의 경우가 1.11명, 정부직영의 경우가.79명으로 가장 적다. 그러나 2009년의 경우 그 수는 뒤바뀌어 이용자 100명당 직원의 수는 직영의 경우가 가장 많아 .70명, 민간위탁의 경우 .22명, 보조금 지원의 경우 .18명으로 나타났으며, 2010년의 경우에도 비슷하다.

다음으로 시설의 수준을 나타내는 총부지, 건평, 사무실 면적 프로그램실 수, 프로그램실 면적 등의 경우 총부지를 제외하면 세 집단 사이에 통계적 유의수준 .05에서 차이가 난다고 말할 수 없다. 총부지의 경우 2009년의 경우 보조금 지원의 경우 4,513.80ｍ2이나 민간위탁의 경우 1,251.97ｍ2이며, 정부직영의 경우 604.10ｍ2로 가장 작다. 이런 차이는 통계적 유의수준 .001에서 유의미한 것으로 나타났으며, 이런 차이는 2010년의 경우에도 비슷하다.

3. 노인복지관 공급방식별 서비스 활동 수준 비교

노인복지관 프로그램평가는 기본적인 활동, 평생교육지원사업, 노인일자리사업, 건강증진ㆍ기능회복지원사업, 정서생활지원사업, 노인자원봉사활성화사업, 급식지원사업, 주간지원사업 등으로 구분하여 이루어진다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009a). 그리고 각 사업은 그 사업을 가장 잘 나타내는 하위 지표를 통해 측정되었다. 이러한 프로그램 평가는 노인복지관의 다양한 서비스 활동을 나타내주는 것이다. 각 사업의 구체적 지표로는 사업 계획의 전문성, 이용자 관리의 체계성, 전문성향상노력정도, 욕구조사의 우수성, 사례관리의 적절성, 프로그램 운영평가의 적절성, 외부강사의 관리의 우수성 등이다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009a: 49-52). 이와 같은 서비스 활동 수준은 개인적 연구를 위해서는 실시될 수 없는 것이다. 왜냐하면 복지기관들의 적극적인 협조가 있어야 할 것이며, 이런 평가결과는 각 복지기관의 명성에 관련되는 것이기 때문에 개인연구를 위해서는 복지기관들이 평가에 응하지 않는다. 따라서 본 연구에서는 얻을 수 있는 자료 중 가장 최근에 이루어진 조사에 기초를 두고자 한다.

부산광역시와 부산복지개발원이 2009년에 평가한 ‘2008년도 부산지역 노인복지관 프로그램평가 결과’를 통해 각 노인복지관 서비스공급방식별 서비스 활동수준을 비교 분석한 결과는 아래 <표 7>과 같다.

2005년 7월에 사회복지사업법의 개정으로 사회복지시설의 관리 및 감독주체가 중앙정부에서 지방정부로 이양되면서, 광역자치단체가 자체적으로 평가지표를 설정하고 평가할 필요성이 대두되었다. 이에 따라 부산광역시의회는 2007년에 부산광역시 사회복지시설 설치 및 운영 지원에 관한 조례를 제정하였으며, 동 조례 제9조 ①항에 ‘시장은 시설의 사업계획 이행실적, 보조금 집행의 적정성 여부, 고객만족도 등을 해마다 평가해야 한다.’고 규정해 두고 있다. 이에 따라 부산광역시는 2008년부터 부산복지개발원에 위탁하여 자체적으로 평가지표를 개발하고 매년 평가를 실시하고 있다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009b).

<표 7> 부산지역 2009년도 노인복지관 유형별 서비스 활동수준 비교

평가항목(평가지표수)	직영(3)	위탁(5)	보조금(2)	전체평균	F	유의수준 (F검정)
기본지표(3)	2.89	3.33	3.50	3.23	1.006	.413
평생교육지원사업(7)	3.24	3.54	3.86	3.51	1.936	.214
노인일자리사업(6)	3.06	3.60	3.67	3.45	8.596	.013
건강증진ㆍ기능회복지원사업(7)	3.29	3.49	3.71	3.47	.494	.630
정서생활지원사업(6)	2.17	2.93	3.08	2.73	.926	.440
노인자원봉사활성화사업(7)	2.00	3.17	3.29	2.84	8.107	.015
급식지원사업(6)	2.89	2.63	3.50	3.37	1.403	.316
주간보호사업(5)b)	NS	3.40	3.50	3.43	.097	.817
경로당혁신프로그램(7)	2.81	3.54	3.64	3.34	3.023	.113
특화사업1(4)	1.63	3.40	3.25	2.97	9.528	.014
특화사업2(4)b)	NS	3.65	3.25	3.54	.672	.720
종합점수a)	34.2	42.8	43.8	40.4	3.321	.092

a) 각 항목별 만점은 4점이며, 종합점수는 50점 만점임.

b) 두 집단 간의 t-검정의 값임.

주: 각 기관별 평가점수 원자료를 통해 본 연구에서 통계 처리한 값임.

위의 <표 7>에서 보면 각 유형별 프로그램평가 평균점수를 나타내는 종합적인 서비스 활동 수준에 있어서 법인 보조금 지원의 경우가 가장 높은 43.8이며, 그 다음으로 민간위탁이 42.8이며, 정부직영이 34.2로 가장 낮다. 즉, 법인보조금지원의 경우와 민간위탁의 경우는 100점 만점에 80점을 넘고 있어 아주 높은 것으로 평가될 수 있으나. 정부직영의 경우 보통 수준으로 평가되고 있다. 그러나 이런 차이는 표본의 수가 적고 표준편차가 커서 통계적으로 유의미한 차이가 난다고 할 수 없다(p=.092).

Jillson(1975; 김인, 2010)은 5점 척도의 경우 질적 판단의 평가항목이 5개이며, 간격이 4이므로 계량적 측정결과를 해석할 때 1∼1.8, 1.8∼2.6, 2.8∼3.6, 3.6∼4.2, 4.2∼5.0으로 구분하여 아주 낮음, 약간 낮음, 보통, 약간 높음, 아주 높음으로 해석해야 한다고 보고 있다. 이 논리를 적용하면 0∼20, 20∼40, 40∼60, 60∼80, 80∼100으로 5단계로 구분할 수 있다. 4점 만점의 경우 0∼0.8, 0.8∼1.6, 1.6∼2.4, 2.4∼3.2, 3.2∼4.0으로 5단계로 구분할 수 있다. 실증연구에서 이런 점수 부여와 해석이 중요함에 따라 평가점수 부여와 해석에 대한 논의를 다룬 논문도 있다(송근원, 2003).

각 사업 중 서비스 활동수준이 가장 높은 것은 특화사업2로서 평가점수가 4점 만점에 3.54(5점 만점 4.43)이며, 그 다음으로 평생교육지원사업이 3.51(5점 만점 4.39), 건강증진ㆍ기능회복지원사업이 3.47(5점 만점 4.34) 노인일자리사업이 3.45(5점 만점 4.31)의 순이다. 즉 각 복지기관의 서비스 활동 수준은 모두 3.4(5점 만점 4.25)를 넘고 있어 자주 높은 편이며, 그러나 세 유형의 서비스기관들 사이에 통계적으로 유의미한 차이가 나는 사업은 노인일자리사업, 노인자원봉사활성화사업, 특화사업1이다.

노인일자리사업의 활동수준은 사업계획의 전문성, 참여자 선발의 적절성, 전문성 향상 노력정도, 욕구조사의 우수성프로그램 운영평가, 전담직원의 배치여부 등을 통해 측정하였다. 이러한 측정지표를 통해 측정한 노인일자리사업의 경우 보조금지원의 경우 3.67(5점 만점 4.59)로서 가장 높고, 민간위탁의 경우 3.60(5점 만점 4.5)로서 두 집단 모두 아주 높은 것으로 볼 수 있으며, 정부직영의 경우 3.06(5점 만점 3.83)으로 가장 낮으며 서비스 활동 수준은 보통 정도이다. 노인일자리사업의 활동수준은 서비스공급기관의 유형에 따라 .05수준에서 통계적으로 유의미한 차이가 난다.

노인자원봉사활성화사업의 활동수준은 노인들의 사회참여지원사업으로서 사업계획의 전문성, 참여자선발의 적절성, 전문성향상정도, 자원봉사자관리의 적절성, 욕구조사의 우수성, 프로그램운영평가의 적절성 등을 통해 평가되었다. 이러한 지표를 통해 측정한 노인자원봉사활성화사업의 활동수준을 보면 보조금을 지원받아 운영되는 기관이 4점 만점에 3.29(5점 만점 4.11)로서 가장 높고, 다음으로 민간위탁을 받아 운영되는 기관이 3.17(5점 만점 3.96)로서 나타나서 두 유형의 기관들의 서비스 활동수준이 약간 높은 편으로 평가될 수 있다. 그러나 자치단체가 직접 운영하는 정부직영이 평가점수는 2.00(5점 만점 2.5)으로 가장 낮게 나타났으며, 서비스 활동수준이 보통 정도로 평가될 수 있다. 그리고 각 집단의 이러한 서비스 활동수준은 서비스 공급방식에 따른 세 집단 사이에 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 차이가 나고 있다.

다음으로 지역이나 복지관의 특성을 반영하여 추진한 사업인 특화사업1의 활동수준은 사업의 전문성, 지역사회와의 차별성, 수행과정상의 우수성, 파급효과 및 모델링의 우수성을 통해 평가하였다. 이와 같은 지표로 측정한 특화사업1의 활동수준은 민간위탁의 경우 가장 높은 3.40(5점 만점 4.25)으로 나타나서 서비스 활동수준이 아주 높은 편이며, 보조금을 지원받은 기관의 경우 3.25(5점 만점 4.06)로서 약간 높은 편인데 비해 정부직영의 경우 1.63(5점 만점 2.04)으로 가장 낮으며, 서비스 활동수준이 아주 낮은 편이다. 이러한 차이는 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 차이가 나는 것으로 볼 수 있다.

그 외의 건강증진ㆍ기능회복지원사업, 정서생활지원사업, 급식지원사업, 주간보호사업, 경로당혁신프로그램, 특화사업2의 경우 활동수준은 서비스 공급방식에 따른 세 유형의 서비스기관들 사이에 통계적으로 유의미한 차이가 나지 않는다.

4. 노인복지관 공급방식별 서비스 산출 수준 비교

노인복지관의 서비스산출은 복지관 이용자수를 통해 측정해 볼 수 있다.  최근 3년간의 부산광역시 노인복지관의 이용자 수를 나타낸 것은 아래 <표 8>과 같다.

<표 8> 부산지역 2008년도 노인복지관 유형별 서비스 산출수준(이용자 수) 비교

연도	운영유형	이용자 수	F	유의수준
2008년	직영(3)	94,667	3.820	.076
	위탁(5)	223,177
	보조금(2)	294,338
2009년	직영(3)	104,488	1.963	.196
	위탁(5)	249,760
	보조금(2)	227,131
2010년	직영(4)	78,672	2.495	.121
	위탁(10)	163,487
	보조금(2)	295,104

위의 표에서 보면 2008년의 경우 보조금을 지원받아 서비스를 공급하는 노인복지관들의 평균 이용자는 294,338명으로 가장 많으며, 그 다음으로 민간위탁을 통해 운영되는 노인복지관 이용자 수는 223,177명이며, 정부직영 노인복지관을 이용한 평균 노인 수가 94,667명으로 가장 적다. 서비스공급방식별 이용자 수에 있어 세 유형들 사이에 상당한 차이가 있으나 통계적 유의수준 .05에서 차이가 난다고 볼 수는 없다. 2009년에는 민간위탁의 경우가 249,760명으로 가장 이용자 수가 많으며, 그 다음으로 보조금지원의 경우 227,131명이며, 정부직영의 경우가 가장 적은 104,488명이다. 그러나 2010년에는 보조금을 지원받아 서비스를 공급하는 노인복지관들의 평균 이용자는 295,104명으로 가장 많으며 그 다음으로 민간위탁을 통해 운영되는 노인복지관 이용자 수는 163,487명이며, 정부직영의 노인복지관을 이용한 평균 노인 수가 78,672명으로 가장 적으며, 이들 세 기관유형들 사이에 통계적 유의수준 .05에서 차이가 난다고 볼 수는 없다.

5. 노인복지관 공급방식별 서비스 산출결과 수준 비교

노인종합복지관은 노인들을 대상으로 다양한 서비스를 제공하고 있다. 대부분의 노인복지관은 건강 및 심리 상담사업, 다양한 교양교육 프로그램을 통한 사회교육사업, 이ㆍ미용실 운영, 구내식당 운영 등 복리후생사업, 물리치료 실 운영 등 의료재활사업, 구역 내의 경로당 활성화사업, 조사연구 및 주민교육 등의 지역복지사업 등으로 구분하여 서비스를 제공하고 있다. 본 연구에서는 이 중에서 노인복지관이 공통적으로 제공하고 있는 물리치료 및 건강증진 서비스, 교양교육프로그램의 운영, 컴퓨터교실 운영과 같은 프로그램의 질적 수준과 고객만족도를 평가하여 서비스 공급기관유형별 비교ㆍ분석한 결과는 다음 <표 9>와 같다.

<표 9> 부산지역 노인복지관 유형별 서비스 산출결과 비교

산출결과(outcomes)		직영	위탁	보조금	전체평균	F	유의수준
서비스 질 차원a)	친절성	4.770	4.646	4.525	4.663	2.641	.072
	공정성	4.629	4.468	4.341	4.494	1.996	.137
	신뢰성	4.729	4.601	4.400	4.608	4.045	.018
	간편성	4.600	4.355	4.458	4.434	3.197	.042
	대응성	4.645	4.331	4.350	4.417	6.042	.003
	쾌적성	4.675	4.392	4.316	4.457	6.759	.001
	접근성	3.862	4.357	3.975	4.174	9.921	.000
	유용성	4.716	4.518	4.533	4.573	2.580	.077
종합적 서비스 질a)		4.574	4.427	4.337	4.454	3.861	.022
서비스 만족도a)		4.637	4.492	4.608	4.546	1.954	.204

a) 5점 만점 척도임.

위의 <표 9>에서 보면 서비스 질의 세부 차원 중 접근성이 가장 두드러지게 차이가 나고 있다(p=.000). 접근성에 있어서 민간위탁의 경우 그 수준이 가장 높아 4.357이나 보조금 지급의 경우 3.975이며, 직영의 경우 가장 낮은 3.862이다. 그리고 이런 차이는 통계적 유의수준 .001에서 유의미하다(p=.000). 직영의 경우가 가장 접근성의 수준이 낮은 것은 이용자들의 입장에서 정부 직영 노인복지관에 도착하기가 상대적으로 가장 불편하다는 것이다. 이것은 처음 노인복지관을 건립할 때 적당한 평지의 공간을 확보하기가 어려웠기 때문이기도 하며, 동시에 대중교통이 불편하거나 혹은 셔틀버스를 이용하는 데 있어서 어려움이 있기 때문일 것이다. 정부 직영의 노인복지관의 경우 이용자의 입장에서 위치가 부적합하거나 혹은 교통편의 제공이 잘 이루어지지 않고 있다는 것이다.

다음으로 복지관의 편의시설의 안락함이나 시설 내의 공간들의 청소가 깨끗하게 되어 있는 정도를 나타내는 쾌적성은 정부 직영의 경우 가장 높은 4.675인데 비해, 민간위탁이나 보조금을 지원받은 경우 각각 4.392와 4.316으로서 상대적으로 낮게 나타나고 있다. 그러나 세 집단의 쾌적성 수준은 4.20을 넘고 있어 아주 높은 것으로 볼 수 있으며, 세 집단 사이에 쾌적성에는 통계적 유의수준 .001에서 차이가 난다고 할 수 있다.

이와 같은 차이는 대응성에서도 비슷하게 나타나서 정부직영의 경우 4.645인데 비해 보조금 지급의 경우와 민간위탁의 경우가 각각 4.350과 4.331로 나타나서 민간위탁의 경우가 상대적으로 가장 낮다. 그러나 서비스의 절대적 수준을 보면 정부직영, 민간위탁, 그리고 법인 보조금지원의 경우 모두 아주 높다. 그리고 서비스 공급 유형에 따른 세 집단 간에 대응성에 있어서는 통계적 유의수준 .005 수준에서 유의미한 차이가 나고 있다.

다음으로 노인복지관의 이용이 일상생활에 활력을 불어넣고, 복지관에서 이용하는 프로그램이 노인들에게 도움이 되는 정도를 나타내는 서비스 질의 유용성은 직영의 경우 4.716으로 아주 높게 나타났으며, 이어서 보조금을 지원받는 경우 4.533, 민간위탁의 경우 4.518로 나타나서 전반적으로 유용성을 아주 높게 평가하고 있으나 보조금을 지원받는 경우와 민간위탁을 하는 두 집단 간에는 거의 차이가 나지 않는다. 서비스 질의 유용성이란 측면에서 보면 공급방식에 따른 세 집단 사이에 통계적으로 유의미한 차이가 나지 않는다.

서비스를 직접 전달하는 강사나 혹은 직원을 믿고, 그들의 조언을 잘 받아들이는 정도를 나타내는 신뢰성은 정부 직영의 경우 가장 높은 4.729이며, 다음으로 민간위탁의 경우 4.601, 그리고 보조금 지원의 경우 4.400이다. 그리고 신뢰성이란 서비스 질의 측면에서 세 집단 모두 아주 높은 수준이며, 이런 서비스 수준은 서비스 공급방식에 따른 세 집단 간에 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 차이가 나타나고 있다.

또한 노인복지관 서비스 이용시 신청 및 접수 절차, 제출 서류 등의 측면에서 간편한 정도를 나타내는 서비스의 간편성은 정부직영의 경우 4.600이며, 보조금지원의 경우 4.4578, 민간위탁의 경우 4.355로 나타나 세 집단 모두 서비스 간편성 수준이 아주 높은 편이며, 세 집단 간에 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 차이가 난다.

노인복지관 이용자에 대한 친절한 안내와 설명이란 측면에서 측정한 서비스 친절성은 정부직영의 경우 4.770이며, 민간위탁 4.646, 보조금 지원의 경우 4.525로 나타나 세 집단 공히 친절성의 수준이 아주 높은 것으로 나타났으며, 동시에 세 집단 간에 약간의 차이는 있으나 통계적 유의수준 .05에서 차이가 난다고 말할 수는 없다. 마찬가지로 공정성은 정부직영의 경우 4.629로 나타났으며, 다음으로 민간위탁 4.646, 보조금 4.341로 나타나서 서비스의 공정성 수준이 아주 높은 편이며, 세 집단 간에 약간의 차이가 있으나 통계적 유의수준 .05에서 차이가 난다고 말할 수는 없다.

이러한 서비스 질의 각 차원을 모두 반영한 종합적인 서비스 질은 서비스 공급방식에 따라 유의수준 .05에서 통계적으로 유의미한 차이가 나타나고 있다(p=.022). 서비스 공급방식에 따른 세 유형의 서비스공급기관들 사이에 서비스 질에 있어 커다란 차이가 나는 것은 아니다. 그러나 직영의 경우가 5점 만점에 4.574로서 가장 높은 것으로 나타났고, 민간위탁의 경우 4.427로 그 다음으로 높게 나타났다. 보조금을 지원 받는 노인복지관의 경우 4.337로서 종합적 서비스 질이 상대적으로 가장 낮게 나타났다. 그러나 세 유형의 노인복지관의 종합적인 서비스 질의 평균 점수가 4.454로서 아주 높으며, 5점 만점에 4.200을 넘고 있어 노인복지관 이용자들은 종합적인 서비스 질이 아주 높은 것으로 평가하고 있다(Jillson, 1975).

끝으로 노인복지관 이용자들이 느끼는 종합적인 만족도와 그리고 친구들에게 복지관 이용을 권유하고 싶은 정도를 나타내는 서비스 만족도 평가 결과를 보면 정부 직영의 경우 4.637로서 가장 높고, 다음으로 보조금 지원의 경우 4.608로 나타났으며, 민간위탁의 경우 4.492로서 상대적으로 가장 낮게 나타났다. 그러나 종합적인 서비스 만족도라는 측면에서 세 집단 공히 아주 높게 나타나고 있어 세 집단의 이용자들이 노인복지관 서비스에 대해 아주 만족하고 있는 것으로 평가하고 있으며, 동시에 종적인 만족도 수준에 있어 세 집단 간에 약간의 차이는 있으나 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 차이가 나타나고 있지는 않다.

6. 분석결과의 종합적 논의

본 연구는 부산지역의 노인종합복지관의 서비스공급방식별 서비스 수준을 비교한 것이다. 따라서 각 유형의 시설 현황 및 서비스 수준과 관련하여 논의해 볼 필요가 있을 것이다.

먼저, 우리사회의 어느 곳과 마찬가지로 부산지역사회의 급속한 노령화에 따라 노인복지서비스가 중요해지고 있고, 이에 따라 노인종합복지관의 신설, 증설, 또는 확장이 요구되고 있다. 노인종합복지관의 수는 전국적으로 볼 때 노인인구 22,227명 당 1개소이며, 서울지역의 경우 31,192명당 1개소이나, 부산지역의 경우 31,814명 당 1개소로서 상대적으로 그 수가 적은 편이다. 현재 금정구, 사상구, 사하구의 경우 노인복지관이 없어 복지관의 신설이 강력히 요구되고 있다. 이러한 사회적 수요에 부응하여 현재 노인복지관이 없는 사상구와 사하구가 신축 중에 있고, 해운대구의 경우 보조금 지원을 통해 운영되고 있는 복지관이 있지만, 노인 인구수가 많고 면적이 넓기 때문에 노인복지관을 하나 더 신축하고 있다. 이러한 점을 통해서 보면 중앙정부는 물론 부산광역시와 각 구ㆍ군이 수요에 민감하게 부응하여 노인복지관 서비스를 공급하고 있다고 볼 수 있다.

둘째, 노인종합복지관의 운영형태로서는 민간위탁 방식이 가장 많고, 다음으로 직영 방식이며, 보조금 지원을 통한 법인 운영방식이 가장 적다. 그리고 민간위탁의 경우 종교단체가 지원하는 사회복지법인이 가장 흔한 형태이다. 정부직영에 비해 민간위탁 방식, 민간위탁 방식보다는 법인 보조금 지원 방식의 경우 정책도구로서의 자동성(automaticity)이 더욱 높다. 그래서 법인 보조금 지원 방식이 노인복지시설이 없는 지역에 가장 쉽게 노인복지서비스를 공급할 수 있는 방식이다. 그러나 법인 보조금 지원방식은 서비스 공급과 관련한 내용을 외부에서 쉽게 볼 수 있는 정도를 나타내는 가시성의 수준이 가장 낮은 문제점이 있다. 향후 노인복지관이 신축되면 이것을 어떻게 운영할 것인가가 중요한 문제가 될 수 있는데 이때 이런 문제가 함께 고려되어야 할 것이다. 현재 노인종합복지관을 전혀 운영하고 있지 않은 자치구에서는 가능한 최소 몇 년간은 복지관 운영을 직영 형태로 한 후 다시 위탁여부를 결정하는 것이 바람직할 것이다. 왜냐하면 노인복지관서비스공급 방식과 관련하여 그래도 정부직영이 가장 가시성이 높아 투명성이 확보될 수 있으며, 동시에 자치단체가 복지관 운영과 관련한 기술이나 정보를 가지고 있어야만 향후 복지관 민간위탁 후에도 복지관의 운영과 관련한 감독 기능을 제대로 수행할 수 있을 것이기 때문이다. 게다가 부산지역에서 종합사회복지관 민간위탁 법인 선정 과정에서 문제가 야기되고 있다. 이런 점을 감안한다면 향후 노인복지관 선정과정에서 문제가 노정되면, 해당 법인이 민간위탁 대상에서 제외하거나 당분간 자치단체가 직영하는 문제를 검토할 필요가 있다. 왜냐하면 민간위탁방식은 정부직영 방식에 비해 자동성은 높으나 가시성이 낮아 운영상의 투명성을 확보하기 어렵기 때문이다.

셋째, 노인복지관 서비스 투입으로서 총세출예산이 중요한데, 이런 세출예산의 많은 부분은 정부의 보조금에 의존하고 있다. 노인복지관 서비스 공급방식에 따라 세출총액에 있어 차이가 나며, 보조금을 지원을 받아 운영되는 법인이 가장 규모가 크고 직영의 경우가 가장 적다. 이런 차이는 정부가 직접 노인복지관을 건축할 때 지원해 주는 건축비 예산이 20억 원으로 정해져 있기 때문에 신축규모가 제한적이고, 이에 따라 지원되는 예산규모가 작기 때문이다. 또한 각 유형별 평균 총세출예산에는 연도별로 별 변화가 없는데 비해, 세부적인 예산 항목별로 보면 연도에 따라 상당한 변화가 있다. 즉, 인건비, 사무비, 사업비, 재산조성비, 기타 세부적인 예산 항목별로 보면 연도별로 그 변화가 크다. 이와 같이 예산의 변화가 큰 것은 아직 이런 기관들의 운영이 안정적이지 않고, 신설되는 복지관이 많기 때문일 수 있다. 또한 1인당 세출예산의 연도별 변화가 큰 것은 세출예산과 이용자의 수가 유동적이기 때문이며, 이것은 부산지역 노인복지관 운영과 관련하여 발전의 소지가 많다는 것을 시사해 주고 있다.

넷째, 노인복지관 이용자 1인당 총세출액을 비교해 보면 정부직영의 경우 가장 많고, 민간위탁과 법인보조금 지원의 경우에는 연도에 따라 다르다. 서비스 질이 통제되지 않았기 때문에 이런 분석결과를 가지고 효율성을 논할 수 없으나, 뒤에서 분석한 서비스 활동 수준을 나타내는 프로그램의 질 평가에서도 역시 정부직영이 가장 낮고, 서비스 질의 평가에서는 다소 높지만 거의 비슷한 수준인 점을 감안해 보면 정부직영이 가장 비효율적으로 운영된다고 볼 수 있다. 이런 분석결과는 Savas(1987)의 주장과도 일맥상통하며, Truitt & Esler(1996), 김인 외(1999), 이성로(2005), 강은숙 외(2010) 등의 연구결과와 같다.

다섯째, 세입총액을 분석해 보면 정부직영이 가장 적고, 위탁의 경우 그 다음이며, 보조금 지원 법인의 경우 가장 많다. 그러나 이와 같이 세입총액이 정부직영의 경우 가장 적은 것은 법인의 전입금이나 후원금의 차이라기보다는 정부의 보조금 규모에서 나는 차이 때문이다. 법인 전임금의 규모가 법인 보조금 지원의 경우 약 5,000만 원, 민간위탁의 경우 약 3,500만 원 정도로서 아주 적은 편이다. 또한 후원금도 민간위탁의 경우나 법인 보조금 지원의 경우 역시 5,000만 원을 넘지 않고 있어 후원금의 수준도 영세한 편이라고 볼 수 있다. 비영리민간단체는 자체수입과 기부금에 의해서 자신의 조직을 운영하는 것이 이상적이다. 그러나 정부의 직간접적인 재정지원은 어느 국가를 막론하고 이미 제도화 되어 있다(민현정, 2004: 115-116; 조민경ㆍ김렬, 2007: 199). 게다가 미국이나 한국에서도 직접적인 사회서비스를 제공하는 자원봉사단체들이 다른 유형의 NGO보다 정부로부터 보다 많은 재정적 지원을 받고 있는 것이 사실이다(노연희, 2002; 정진경, 2002). 그렇다고 하더라도 정부에 지나치게 의존하는 것은 문제가 될 수 있다. 선진국의 민간비영리단체들의 경우 수입원에서 정부보조금이 차지하는 비중이 8%이며, 직간접적인 것을 합하더라도 35%에 지나지 않는다는 연구결과에 비추어보면 우리나라의 경우는 정부에 지나치게 의존하고 있다(Salamon & Anheier, 1996; 이민호, 2008: 151). 이런 점을 보면 노인복지관이 어떤 방식으로 운영되든 거의 정부의 예산으로 운영된다고 볼 수 있고, 이런 상황 속에서는 민간위탁의 경우나 법인 보조금 지원의 경우이든 정부직영과 마찬가지로 이들 기관의 운영상의 자율성 문제보다는 정부의 감독의 문제가 오히려 중요하게 고려되어야 할 것이다.

선진국의 NGO들에 있어 수입원 및 재원조달방식을 살펴보면, 수익사업(63%), 민간기부금(22%), 정부보조(8%), 그리고 투자소득(7%)의 순이며, 수익사업의 43%는 정부가 그 구매자이다. 따라서 직간접적인 지원규모는 평균적으로 단체소득의 35%를 차지한다(이민호, 2008: 151).

여섯째, 노인복지관의 직원의 수는 정부직영의 경우 가장 적으며, 법인 보조금 지원의 경우가 그 다음으로 많으며, 민간위탁의 경우가 가장 많다. 그러나 이용자 100인당 직원의 수를 보면 역시 정부직영이 민간위탁의 경우나 법인 보조금 지원의 경우보다 훨씬 많다. 이런 점은 직원 수 외에 이용자수가 관련이 되어 있으며, 이것은 각 시설의 위치, 각 구의 지리적 특성 등이 관련되어 있어 그 의미를 일률적으로 규정짓기 어렵다. 또한 노인복지관의 시설규모와 관련하여 총 부지면적은 법인 보조금 지원의 경우가 압도적으로 크나 총건평이나 사무실면적 등은 오히려 작기 때문에 시설규모와 관련하여서도 일률적으로 규정짓기 어렵다.

일곱째, 서비스 활동 수준을 나타내는 프로그램 운영평가 점수를 보면 정부직영이 민간위탁이나 법인 보조금지원에 비해 상당히 떨어지고 있어 정부직영의 경우 프로그램 운영 개선의 문제를 심각하게 검토해야 할 것이다. 특히, 특화사업, 노인자원봉사활성화사업, 노인일자리사업 등의 경우 그 차이가 두드러지고 있는데, 이것은 이런 활동의 평가결과가 복지관장과 그 직원의 성과급과 근무평정에 반영하는 것을 검토해야 할 것이다. 노인복지관이나 종합사회복지관 운영의 평가를 시작한 지 겨우 몇 년이 되지 않았기 때문에 아직 이와 같은 평가결과를 노인복지관 근무 공무원들의 성과평가에 어떻게 반영해야 할지 검토해 보지 못한 실정이나 향후 이에 대한 체계적인 검토가 이루어져야 할 것이다.

여덟째, 서비스 산출로서 이용자 수를 보면 법인 보조금지원의 경우 역시 가장 많은데 비해서 정부직영의 경우 가장 적다. 이것은 정부직영의 경우 복지관의 위치 등에 문제가 있어 이용자들의 접근성에 문제가 있지만, 정부직영이 가지고 있는 한계 때문일 수도 있을 것이다. 앞으로 정부직영 노인복지관의 경우에도 보다 많은 노인들이 복지관을 이용할 수 있도록 다각적이고도 적극적인 노력이 요망된다.

아홉째, 서비스 산출결과로서 부산지역의 노인복지관 서비스 질과 서비스만족도가 다른 서비스의 만족도 조사결과보다 훨씬 높다. 또한 서비스 질과 만족도 수준은 복지관의 서비스 공급방식에 따라 별로 차이가 나지 않지만 그래도 정부직영이 가장 높은 것으로 나타났다. 특히, 접근성을 제외하고는 신뢰성, 간편성, 대응성, 쾌적성, 유용성 등의 측면에서 서비스 공급방식에 따라 유의미한 차이가 나고 있다. 이것은 그 전의 조사와는 상당히 다른 결과여서 지속적인 조사와 관찰이 필요한 것으로 판단된다.

노인복지관 서비스 질과 서비스만족도가 5점 만점에 4.454와 4.546으로 나타나서 2008년에 조사된 노인돌보미 바우처서비스의 만족도가 3.347, 산모신생아의 경우 4.356, 가사간병의 경우 3.410 으로 나타난 것에 비하면 상당히 높다(김인, 2010).

2009년에 조사된 ‘2009 부산광역시 노인종합복지관평가’의 자료를 통해 본 연구과정에서 분석한 것으로서 정부직영 79.8점, 민간위탁 83.4, 보조금지원 법인 83.6으로 나타나서 정부직영이 두 유형의 복지관들에 비해 상대적으로 만족도가 약간 낮다(부산광역시ㆍ부산복지개발원, 2009: 94-103).

Ⅴ. 결론

오늘날 산업기술과 보건의료기술이 급속히 발달함에 따라 인간의 평균수명이 연장되고 이에 다라 노인인구가 급속히 증가하였다. 우리나라도 노인인구와 그 비율이 급속히 증가하고 있어 조만간 고령사회로 바뀌어 갈 것으로 예측되고 있다. 이러한 사회적 변화에 따라 노인복지관 서비스의 수요가 커지고 있으며, 노인의 문제는 개인이나 가족이 해결하기에는 한계가 있어 적절한 정부의 대응이 요구된다. 최근 이런 수요에 부응하여 자치단체는 중앙정부의 지원에 힘입어 노인종합복지관을 지속적으로 신축하고 있고 노인복지관의 수도 매년 증가하고 있다. 그러나 이러한 노인복지관은 정부직영, 민간위탁, 보조금지원 법인 운영 등 다양한 방식으로 운영되고 있다. 따라서 노인복지관을 정부직영이 바람직한지, 민간위탁이 바람직한지, 아니면 보조금 지원 법인의 형태로 운영되는 것이 바람직한지를 결정해야 하며, 경우에 따라서는 운영방식을 전환하는 문제도 검토해야 한다. 본 연구는 이러한 결정의 기초자료를 제시해 줄 수 있는 경험적 연구의 하나로서 부산광역시의 노인복지관 15개소를 전수 조사하여 각 유형별 서비스 수준을 비교 검토함으로써 정책적 시사점을 얻고자 하였다.

본 연구에서 나타난 중요한 분석결과를 살펴보면 먼저, 부산지역의 노인종합복지관의 수는 서울 등 다른 지역에 비해 상대적으로 적은 편이며, 아직까지 노인복지관이 없는 기초자치단체도 있다. 그러나 현재 이들 지역에 노인복지관을 짓고 있거나 착공예정이다. 이런 점을 감안하면 부산시와 각 구ㆍ군이 노인복지관 서비스와 관련하여 수요에 민감하게 대응하고 있다고 볼 수 있다. 그리고 노인복지관이 없는 자치단체가 지역에 노인복지관을 신축하는 경우 복지관 운영과 관련한 기술이나 정보를 가지고 있어야만 향후 민간위탁을 하더라도 이들 복지관을 제대로 감독할 수 있기 때문에 가능한 최소 몇 년간은 노인종합복지관을 가장 투명한 방식인 직영 형태로 운영하는 것이 바람직할 것이다.

부산지역의 노인복지관 서비스공급방식으로는 민간위탁 방식이 가장 많고, 다음으로 직영 방식이며, 보조금 지원을 통한 법인 운영 방식이 상대적으로 가장 적다. 민간위탁의 경우 종교단체가 지원하는 사회복지법인이 가장 흔한 형태이다. 또한 노인복지관의 서비스 투입으로서 총세출예산이 중요한데, 이런 세출예산의 많은 부분은 정부의 보조금에 의존하고 있다. 또한 세입총액에 있어서 법인 보조금 지원의 경우가 가장 많고, 그 다음이 민간위탁의 경우이며, 정부직영의 경우가 가장 적다. 그러나 정부직영의 경우 그 액수가 가장 적은 것은 법인의 전입금이나 후원금의 차이라기보다는 정부의 보조금 규모에서 나는 차이 때문이다. 이런 점을 보면 노인복지관이 어떤 방식으로 운영되든 거의 정부의 예산으로 운영되고 있다. 따라서 민간위탁의 경우나 법인 보조금 지원의 경우이든 정부직영과 마찬가지로 이들 기관의 운영상의 자율성 문제보다는 정부 감독의 문제가 오히려 중요하다.

노인복지관 이용자 1인당 총세출액을 비교해 보면 정부직영의 경우 가장 크고, 서비스 활동 수준을 나타내는 프로그램의 질 평가에서도 역시 정부직영이 가장 낮다. 서비스 질의 평가에서는 정부직영이 다소 높지만 다른 공급방식과 거의 비슷한 수준인 점을 감안해 보면 정부직영이 다른 유형에 비해 상대적으로 가장 비효율적으로 운영된다고 볼 수 있다. 서비스 활동 수준을 나타내는 프로그램 운영평가 점수를 보면 정부직영이 민간위탁이나 보조금지원 법인에 비해 상당히 떨어지고 있어 정부직영의 경우 프로그램 운영 개선의 문제를 심각하게 검토해야 할 것이다. 서비스 산출로서 이용자 수를 보면 법인 보조금지원 방식의 경우 역시 가장 많은데 비해서 정부직영의 경우 가장 적다. 이것은 정부직영의 경우 복지관의 위치 등에 문제가 있어 이용자들의 접근성에 문제가 있지만, 정부직영이 가지고 있는 한계 때문일 수도 있다. 앞으로 정부직영의 경우에도 보다 많은 노인들이 복지관을 이용할 수 있도록 다각적이며 적극적인 노력을 기울여야 할 것이다. 서비스 산출결과로서 노인종합복지관의 서비스 질과 서비스만족도 수준은 다른 서비스에 비해 상당히 높다. 또한 노인종합복지관의 서비스공급방식에 따라 서비스 질과 서비스만족이 별로 차이가 나지 않지만 그래도 정부직영이 가장 높은 것으로 나타났다.

끝으로, 본 연구는 지리적으로 부산광역시에 한정하고 있어 본 연구결과를 일반화하는 데 한계가 있으며, 동시에 서비스 질에 대한 평가나, 혹은 프로그램에 대한 평가가 매년 이루어져 축적되어 있는 것이 아니기 때문에 연도별로 이들 자료를 비교분석하는 데 한계가 있었다. 따라서 향후 노인복지관의 평가에 대한 지속적인 연구가 필요하다. 뿐만 아니라 각 기관의 통계 자료를 직접 작성한 것이 아니고, 각 복지관의 통계 자료 작성 지침이 일관성 있게 만들어져 있지 않아 다소 통계 자료의 신뢰성이 문제가 있을 수 있는 한계도 있다.

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김  인(金  仁): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위(논문: 공공서비스 배분의 결정요인과 형평성에 관한 연구, 1986)를 취득하였다. 주요 관심분야는 도시공공서비스론, 정책분석론, 정책평가론 등이며, 주요 저서는 ｢신행정학원론｣(공저, 2000), ｢새행정학｣(공저, 1997), ｢행정과 가치｣(공저, 1987) 등이다. 주요 논문은 “사회복지 서비스 전달에 있어서 바우처 제도의 시장 경쟁성과 수급자 선택권이 서비스 질에 미치는 영향”(2010: 한국정부학회 학술상 수상), “자율관리어업 시범사업 정책효과평가”(2004: 한국지방정부학회 학술상 수상), “지방정부의 공공서비스 전달에 있어서 거버넌스 구조가 성과에 미치는 영향(2006)” 등이며, 한국지방정부학회장, 서울행정학회장, 부산대학교 행정대학원장을 역임하였고, 한국행정연구원의 자문교수를 맡고 있다.

<E-Mail: inkim@pusan.ac.kr / 논문접수일: 2011. 1. 10 / 심사개시일: 2011. 1. 15 / 심사완료일: 2011. 2. 15>

<부록 1>

<요인분석표>

회전된 성분행렬(a)

	성분
	1	2	3	4	5	6	7	8
공정성1	.899	.195	.093	.154	.114	.068	.070	.116
공정성2	.884	.168	.160	.084	.124	.089	.102	.170
친절성1	.206	.834	.186	.183	.183	.081	.071	.232
친절성2	.233	.823	.196	.172	.171	.059	.171	.212
유용성2	.148	.196	.823	.198	.190	.200	.154	.158
유용성1	.158	.205	.805	.186	.161	.210	.199	.200
강편성1	.146	.195	.215	.821	.150	.164	.193	.180
간편성2	.148	.178	.170	.787	.296	.157	.137	.212
대응성1	.134	.227	.160	.214	.824	.122	.207	.198
대응성2	.213	.206	.251	.264	.685	.133	.299	.161
접근성2	.132	.043	.255	.070	.114	.869	.023	.099
접근성1	.021	.093	.076	.216	.091	.791	.345	.097
쾌적성2	.159	.257	.229	.122	.127	.153	.795	.188
쾌적성1	.047	-.010	.124	.219	.405	.222	.711	.067
신뢰성2	.213	.269	.179	.284	.248	.123	.160	.749
신뢰성1	.231	.342	.274	.203	.151	.165	.155	.717
고유치	1.984	1.951	1.842	1.814	1.698	1.685	1.609	1.483

요인추출 방법: 주성분 분석.  회전 방법: Kaiser 정규화가 있는 베리멕스.

a  7 반복계산에서 요인회전이 수렴되었습니다.