도시창조를 위한 그린전략:*

*본 연구는  2010년 한국지방정부학회 추계학술대회에서 발표된 논문을 수정 보완한 것이다.

부산광역시 하천 살리기 전략의 평가와 과제

The Green Strategies for Creating Cities:

An Evaluation on the Renaissance of City Streams in Busan Metropolitan City

김 창 수

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울) : 107～128

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본 연구는 도시창조의 맥락에서 부산광역시 하천 살리기 전략을 평가해본 것이다. 우리나라에서 1990년대 후반부터 세계적으로 유행하고 있는 창조도시의 개념과 사례는 소개되었지만, 이를 어떻게 구현할지에 대해서는 논의가 거의 없다는 데 착안한 것이다. 본 연구에서는 크게 협력주의와 점진주의 철학을 배경으로 포괄적 협력전략, 지역기반 협력전략, 전략적 점진주의 전략 그리고 독립적 실험 전략이라는 4가지 그린전략을 부산광역시의 도시하천 살리기 사례에 적용해보았다.

첫째, 온천천 살리기에서 광범하게 확인된 포괄적 협력전략은 성공적인 그린전략으로 평가되었다. 둘째, 대천천의 성공경험에서 확인되는 지역기반 협력전략 역시 성공적인 그린전략으로 평가되었다. 셋째, 예산제약 하에서 다양한 실험이 시도되고 있는 동천의 경우 해수도수 아이디어 등이 시민사회의 인정을 얻어가는 전략적 점증주의 전략이 유효했다. 넷째, 23개나 되는 부산의 도시하천들에 대해 각기 다양한 독립적 실험전략이 실행되고 있었다. 이를 통해 어느 하나의 하천이라도 동일한 상황과 맥락이 아니기 때문에 지역상황에 적합한 다양한 전략들이 실험되고 실패하기도 하고 결국 경험의 총량을 증대해가는 것이 도시하천을 성공적으로 창조하는 지혜임을 확인할 수 있었다. 반드시 주도자가 민 혹은 관이어야 한다는 당위성은 없었으며 중요한 것은 협력의 지속성을 어떻게 확보하느냐 하는 것임을 확인하였다.

도시를 창조하는 과정은 서두른다고 되는 일도 아니고 행정만이 앞서 나가서 주도한다고 되는 일은 더군다나 아니다. 지역을 기반으로 독창적인 실험과 실패 그리고 지식의 생산이 이루어질 때 창조의 밑거름이 된다. 부산의 도시하천 살리기 운동에서는 지역에 기반을 두고 행정의 지원이 뒤따르고 지역주민들이 지속시키는 창조전략이 확인되었다. 아직 협력주의와 점진주의 전략의 성과가 눈에 띄게 나타나지는 않지만 시간이 경과할수록 다양한 창조의 결과를 확인할 수 있을 것으로 평가되었다. 도시하천들이 실핏줄처럼 도시의 생태 축을 형성하는 완결된 꿈은 지속적 협력 여부에 달려있는데, 이는 결국 지역주민과 부산시가 함께 감당해야 할 몫이라는 결론에 이르렀다.

주제어: 창조도시, 그린전략, 부산광역시, 도시하천 살리기

Ⅰ. 서론

도시를 창조한다는 것은 무슨 의미일까? 도시침체를 겪고 있는 전주가 전통문화도시와 더불어 음식문화도시를 표방하며 2010년 6월 유네스코에 창조도시 가입신청서를 제출한 것에 대해 모두가 공감하는 것은 새로운 의미를 주기 때문이다. 서울시는 2010년 7월 20일 유네스코 디자인 창조도시(http://www.culturelink.or.kr)로 지정받았고, 성남시는 디자인도시를 표방하고 있다. 김해시의 경우는 역사와 문화를 담은 디자인 도시를 표방하며 유네스코에 등재를 추진하고 있다. 물론 시민운동의 차원에서 창조성이 결여되고 못마땅한 공공디자인을 소환하는 운동이 벌어지기도 한다. 환경수도를 표방하는 창원시는 64,000명 이상의 시민들이 가입하고 있는 ‘누비자’라는 공영자전거시스템을 운영하고 있다(http://nubija.changwon.go.kr). 여기에는 4년이라는 성숙시간이 있었고, 자전거정책과가 중심역할(anchor role)을 하고 창원경륜공단의 위탁관리도 성공적 운영에 기여했다. 물론 창원시에서도 고장 나는 자전거 관리에 상당한 어려움을 겪고 있다.

도시창조를 위한 그린전략: 부산광역시 하천 살리기 전략의 평가와 과제

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울)

부산시는 기본적으로 영상문화도시를 표방하는데, 언론들은 ‘크고 강한 부산’을 얘기하고 부산발전연구원에서는 세계도시로서 글로벌 허브도시 부산을 논의한다. 부산이라는 공간에서 회색도시를 녹색도시로 바꾸고 무미건조한 공간에 얘기를 엮어내는 것은 창조도시의 맥락에서 어떻게 이해할 수 있을까? 부산의 보수동 헌책방골목은 영도다리와 자갈치시장 등과 함께 부산의 문화 브랜드 가치창출에 기여하고 있다. 2010년 9월 30일에는 옛 하얄리아부대의 모습이 시민들에게 개방되는 마지막 날이었다. 2006년 8월 10일 하얄리아부대가 56년의 임무를 다하고 폐쇄선언을 하면서 16만 4천여 평의 공원이 부산시민의 품에 돌아온 것이다. 시민공원이 단순히 그대로가 아니라 역사와 얘기가 엮어지고 도시하천과 산과 연결되는 녹지축을 완성하게 될 때 창조적이라는 평가를 받을 수 있을 것이다. 여하튼 현재까지 일방주의보다는 시민사회의 참여와 협력으로 역사문화공간을 20% 이상 할애하는 등 협력전략의 성과가 나타나고 있다. 도시농업의 차원을 넘는 부산의 지붕 가꾸기와 담장 허물기 그리고 송도와 이기대 등에서 이루어지는 걷기 좋은 길 만들기 역시 도시창조를 위한 유효한 그린전략이 될 수 있다. 신재생에너지기술이 가미된 도시건축과 도시 광산을 포함하는 자원순환과 더불어 부산시민이 마시는 공기와 물의 순환을 맑고 푸르게 하는 자전거 마일리지 운동과 승용차 없는 날과 같은 그린교통정책과 맑은 물 정책 역시 마찬가지이다.

그런데 창조도시의 개념을 명확하게 정의하기도 어렵고 연구의 범위를 특정하기도 어렵다. 부산의 하천 살리기 전략을 통해 도시창조를 성취한다는 목표에는 논리적 비약이 따른다는 점도 부인하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 분명한 것은 창조는 일방주의와 획일주의를 거부한다는 점이다. 부산에서는 2004년 이후 매년 강 포럼이 열리는데, 여기서 부산광역시의 공무원인 하천관리담당관과 부산발전연구원의 전문가는 물론 각 지역의 하천을 보배처럼 가꾸어온 시민단체 대표들이 너무나 자연스럽게 성과를 나누고 문제를 정리한다. 여기에는 다양한 실험과 시행착오 그리고 학습과 창조가 이루어진다.

결국 본 연구에서는 다음과 같은 연구문제를 제기한다. 부산에서 하천 살리기가 어떻게 성공할 수 있었을까? 여기에는 어떠한 전략들이 선택되고 추진되었을까? 이를 통해 도시가 창조되었다면, 다른 환경정책 분야뿐만 아니라 도시정책 전반에도 일반화가 가능할까? 이러한 질문에 답하기 위한 본 연구의 목적은 도시창조의 맥락에서 부산광역시 하천 살리기 전략을 평가해보고 그린전략의 확장을 타진하는 것이다. 연구의 범위는 부산이라는 도시의 창조를 위해 도시의 색깔을 ‘회색에서 녹색으로’ 바꾸는 환경정책의 맥락에서 그것도 하천 살리기 전략에 국한한다. 하천은 도시의 핵심적인 환경이면서 역사와 문화와 산업이 연계되는 창조의 기반이기 때문이다. 본 연구의 주된 관심은 민주화되고 분권화된 사회에서 일방주의와 협력주의 전략, 급진주의와 점진주의 전략, 효율성과 가외성의 전략 등 대비되는 전략들 중에서 어떤 것이 더 적합할 것인지에 대한 것이다. 연구의 시간적 범위는 1990년대 중반 이후 부산의 23개 주요 도시하천의 변화에 한정하기로 한다. 연구방법으로는 주로 민과 관의 다양한 이해관계자들과의 면담과 현장조사를 통해 자료를 수집하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 선행연구의 검토와 창조도시의 그린전략 구상

첫째, 우리나라에서 1990년대 후반부터 세계적으로 유행하고 있는 창조도시의 개념과 사례는 소개되었지만, 이를 어떻게 구현할지에 대해서는 논의가 거의 없다. 창조도시(creative city)란 Landry(2000)가 처음 사용하여 유럽의 학자들이 발전시킨 도시재생과 도시발전 정책을 포괄하는 의미로 이해된다(이철호, 2000). 뉴욕과 런던과 같은 경제적 영향력 중심의 세계도시 개념의 보편적 적용의 한계와 불안정성 때문에 1990년대 후반부터 주목받기 시작한 창조도시는 미국의 포틀랜드와 같이 인구는 100만 명에 미치지 못하지만 뛰어난 산업․문화․기술의 창조력을 바탕으로 국제적인 네트워크를 가진 도시를 의미한다(사사키 마사유키, 2010: 1-20). 여기는 문화와 예술의 창조는 물론 도시의 활력과 혁신을 포함한다. 도시는 속성상 네트워크의 중심지라는 측면에서 부산이라는 장소에서 ‘지역화 당하기’가 아닌 ‘지역화 주도하기’ 전략은 의미가 있다. 그러면 부산이 그리는 창조도시의 모습은 어떠한 것인가? 나아가 부산은 도시창조를 어떻게 실현할 것인가? 그것은 공무원이 구상하는 그림과 시민사회가 그리는 그림이 상호 조응하면서 함께 완성해가야 하는 미완의 작품이다. 포틀랜드를 비롯한 성공적인 창조도시는 공무원과 시민사회 어느 한쪽이 일방적이기보다는 협력적으로 추진해가며, 장기적인 도시계획은 있지만 교통과 녹지정책 등이 다양하게 실험되면서 점진적인 창조과정을 거친다(Miller, 2010). 때로는 창조전략의 주도자가 행정이 되어 성공적인 성과를 나타내기도 한다(Mielke, 2010; 박용남, 2009). 부산시는 도시경관과 공원조성을 중심으로 나름대로 포괄적이고 지속적인 그린전략을 구상해왔다. 2010년 7월 창조도시본부를 신설하여 2급의 개방직 본부장이 도시창조의 원천으로서 역할을 시도하고 한다. 도시개발본부뿐만 아니라 부산하천 살리기 시민운동본부와 녹색도시부산21 추진협의회 등 다양한 민관 협력조직 등이 중첩적으로 도시창조와 그린전략을 수행하고 있다. 2010년 현재 부산시의 재정자립도는 57.6%이며 총부채는 2조 9천억 원에 이른다. 이런 가운데 작년에 비해 3% 삭감된 7조 5,722억 원의 2011년 예산안에서 ‘사람중심의 녹색창조도시 구현’을 위해 작년 대비 344억 원이 증가한 10,505억 원을 투입하는 것도 창조도시의 맥락에서 이해할 수 있다. 따라서 부산시를 창조도시로 상정하고 그것의 그린전략을 하천 살리기 사례를 중심으로 살펴보고 폭넓고 다양한 모델의 적용과 확장 가능성을 타진해보고자 하는 것이다.

둘째, 2000년 이후 행정학계에서도 다양한 관점에서 하천 살리기 운동의 성과를 분석하였지만, 이를 창조도시의 맥락에서 의미를 부여하고 연구한 성과는 많지 않다는 점이다(강은숙, 2002; 김명철, 2005; 김창수, 2007; 배재현, 2010; Margerum & Whitall, 2004). 1990년대 중반 이후 우리나라 도심의 하천 살리기 운동은 실로 다양한 모습으로 성공전략을 추진하여왔다. 서울의 양재천은 중․상류에 하수처리장이 위치하여 유지용수의 확보가 용이하고, 강남구청을 중심으로 협력이 잘 이루어지고 있다. 부산에는 국토해양부가 관리주체인 4개의 국가하천과 더불어 지방하천이 무려 46개나 있는데, 총연장 200.1㎞ 중 40.3㎞인 20.1%가 복개되어 있다. 도시하천의 경우 1960년대 이후 90% 이상이 복개되어 도로와 주차장으로 활용되었다. 그러면서 부산의 도시하천들은 부산의 산과 땅과 바다를 연결하던 실핏줄의 기능을 상실하게 된 것이다. 당시에 교통난 해소와 홍수방지 목적에 충실하여 복개와 오수의 합류로 인해 동천, 온천천 그리고 대천천 등은 폐수가 흐르는 하천이 되었던 것이다. 본 연구의 주된 관심은 개발연대에 콘크리트로 정비된 상태에서 변화를 꿈꾸는 부산의 23개의 도시하천에 있다. 예를 들면, 부산 온천천은 지역 공동체에서 하천을 매개로 얼굴을 맞대면서 상호주의(reciprocity)를 발전시킨 것이 협력을 성공적으로 작동시켰다. 정책담당자들과 구민들이 온천천을 더럽히지 않고 깨끗하게 유지하는 비결은 이러한 상호주의 규범이 작동하고, 친밀한 상호작용이 있었기 때문이다. 대천천의 경우에도 지역주민이 하천 살리기를 주도하였다. 반면 동천의 경우  오히려 부산시가 주도한 면이 강하다. 이처럼 부산의 하천 살리기 운동은 2003년 5월 28일 창립된 부산하천 살리기 시민운동본부(http://www.busanriver.or.kr/)를 중심으로 공동체주의의 규범이 광범하게 작동하면서도 점진적이고 다양하며 협력적이다. 녹색도시부산21 추진협의회 사무국장이 시민운동본부 운영위원회에 참여하면서 느슨한 네트워크를 형성하고 있다. 그러면 부산의 도시하천 살리기를 중심으로 어떤 그린전략의 구상이 가능할까?

셋째, 그러므로 본 연구에서는 도시하천 살리기 운동의 전략들을 창조도시의 중요한 그린전략의 하나로 자리매김하고 타당성을 규명한 후에 좀 더 폭넓은 창조전략에 확장할 의미가 있다고 판단하였다. 사실 도시창조는 도시재생의 맥락에서 이루어지는 은유의 하나로 평가된다. 왜냐하면 도시의 생명주기에서 끊임없는 흥망성쇠를 거듭하기 때문에 이에 대한 도시의 대응은 전혀 새로운 것이 아니기 때문이다. 그럼에도 불구하고 도시계획이나 도시재생을 전공하지 않는 행정학자의 입장에서 창조도시의 의미를 탐색해보고자 한다. 부산시 사하구의 경우 2010년 6월 2일 지방선거를 거친 구청장의 창조도시 공약들이 짧은 기간 안에 실현되면서 도시가 변화하는 과정을 시민들이 목도하고 있다. 사하구가 낙동강과 을숙도 그리고 철새를 중심으로 이야기를 만들고 녹색관광도시를 표방하기 때문에 누구나 수긍하는 것이다. 그리고 사하구에서 밀어내기 위주의 재개발사업이 아니라 설문조사를 통해 주민과 함께 도시를 창조해가는 모습은 주목을 받는 부분이다. 이러한 지역기반의 다양한 창조전략을 위한 이론적 기반을 부산의 하천 살리기 전략을 평가함으로써 도출해보고자 하는 것이다.

2. 창조도시의 그린전략 도출을 위한 이론적 검토

이론적으로는 어떤 문제를 해결하기 위한 전략은 정책결정자의 의도가 집행현장에 하향적으로 도달하기를 기대하거나 아니면 거꾸로 집행현장에서 출발하여 문제의 근원에 상향적으로 도달하는 접근방식을 고려할 수 있다. 정책결정자는 자신의 의도가 전혀 방해를 받지 않고 고스란히 실현되기를 바라는 일방주의 전략을 취하거나 아니면 자신의 의도가 다소 수정이 되더라도 다양한 의견을 수렴하는 절차를 고려하는 협력주의 전략을 취할 수도 있다. 그리고 협력의 시기를 집행단계부터 설정하는 경우도 있고, 때에 따라서는 결정단계와 평가단계에까지 확장할 수도 있다. 본 연구의 협력주의와 점진주의 전략은 어찌 보면 일방주의와 합리주의 전략을 배제하는 것 같지만, 암묵적으로 대척관계에서 논의되기 때문에 일정한 포괄성과 배타성을 고려한 것으로 판단했다.

1) 협력적 그린전략

(1) 의미

협력적 그린전략은 공동체의 모든 구성원들이 그린정책의 기획단계는 물론 실행과 평가단계에까지 함께 만들어가는 협력을 가장 중요하게 생각하는 전략이다. 이해관계자의 협력과 공적인 참여를 통해 상호작용이 이루어지면, 이를 통해 목표를 공유함은 물론 집행에 대한 헌신까지 높여 정책계획이 집행과정에서 지지를 받으면서 효과적인 실행이 가능하기 때문이다(Margerum, 2002a; 2002b). 결국 협력적 그린전략은 폭넓은 이해관계자와 전문가의 공정한 참여를 허용하여 면대면 상호작용을 통해 합의를 형성하고 함께 정책을 추진하는 과정으로 정의할 수 있다. 협력기획에서도 내부의 공무원과 외부의 파트너가 네트워크를 형성하여 정보를 공유하고 소통을 증진시키면서 신뢰를 구축해가는 과정을 중요시한다(Carr, et al., 1998: 767-776). 협력전략가들은 협력을 하나의 과정으로 보고 문제의 서로 다른 다양한 측면을 바라보는 당사자들이 그들의 차이점을 건설적으로 탐색하고 그들의 제한된 시야를 넘어서는 가능한 해결책을 탐색하는 것으로 본다(Conley & Moote, 2003; Margerum & Whitall, 2004; Gray, 1989: 5).

특히 Carr 등(1998)은 미국에서 조사대상 산림관리 담당 공무원의 77%가 협력적 정책기획을 지지한다면서, 공무원들은 민원과 소송이 줄어 행정비용을 절감한 경험과 편익을 인정한다고 한다. 물론 민간의 파트너들은 관료문화와 번문욕례 때문에 협력적 정책기획 과정에서 합의는 물론 집행도 굼뜨다는 한계를 지적하지만, 66% 이상의 민간조사대상자들 역시 협력적 정책기획을 지지한다고 한다.

Selin & Chavez(1995: 189-195) 역시 과정 지향적 협력모형에 관심을 보이면서 참여자를 존중하는 기획, 공동 합의, 대화 그리고 협상을 통한 문제해결 구조를 설계한다.

그리고 다수의 이해관계자들에 의해 유도되는 협력적 기획과정은 몇 가지 요소로 구성된다(Margerum & Whitall, 2004: 407-427). 그것은 공통된 목표에 동의하는 것, 포용적이고 투명한 과정을 보증하는 것, 참여자들이 과정을 설계하도록 허용하는 것, 함께 사실관계를 확인하고 창의적인 문제해결책을 제시하는 것, 책임감을 강조하는 것, 실행계획을 발전시키는 것, 그리고 협력적 리더십을 발휘하는 것이다. 이러한 협력기획의 성공요인들은 복잡하며, 분산되고 그리고 논쟁적인 자원관리 문제들을 설명하는 데 사용되고 있다고 한다. Miller(2010)는 오리건의 포틀랜드 도시계획에서 아이디어를 창출하고 시민들을 이끌어가는 시장의 리더십을 중요하게 생각한다.

이러한 맥락에서 Baker(2004)는 캘리포니아 북부 Humboldt County의 자연자원 복원과정에서 네트워크를 구성하는 다양한 행위자들이 공통된 목표에 동의한 것이 가장 중요한 성공요인이라고 했다.

(2) 포괄적 협력전략 이론

포괄적 협력전략이란 모든 이해관계자들이 처음부터 끝까지 수직적․수평적으로 협력하여 도시를 창조하는 전략이다. Healey(1997: 284-314)는 협력기획을 위한 체계적인 제도설계에 관심을 가졌다. 먼저 그는 관련된 모든 이해관계자들이 자기 목소리를 내고 영향력을 행사할 수 있는 폭 넓은 권리, 모든 당사자들이 자기 이해관계를 밝히고, 양질의 정보를 공유하고, 공식․비공식 기관에게 실패의 책임을 물을 수 있는 권리를 강조했다. 그리고 이에 상응하여 구성원들에게 주의를 기울이고, 합의한 정책과 프로그램을 효과적으로 실행하고, 공개적으로 동의한 원칙을 준수할 의무와 책임을 강조했다. 둘째, 자원의 통제와 분배 문제를 강조했다. 공동체 구성원들에게 최소한의 삶의 질을 보장하고, 법적 권리를 행사하여 참여할 수 있는 자원을 부여하고, 기반사업에 투자할 자원을 확보하고, 다수의 정책주도자들에 의해 역으로 피해를 보는 자들을 보상할 자원을 확보하고, 양질의 정보자원을 공유하는 것을 강조했다. 셋째, 도전에 대응하는 기준을 구체화하는 것인데, 다양한 요구와 이견에 대해 합리적인 이유와 근거를 제시하는 포용적 논변 접근법(inclusionary argumentative approach)을 사용하는 것이다. 넷째, 역할을 분담하고 참여를 확대하고 행정적․기술적 전문성을 활용하여 관리역량을 제고하고, 법원의 설계는 물론 시간과 비용을 절감할 수 있는 대체적 분쟁해결수단을 이용하여 분쟁해결기제를 조직화함으로써 협력적 관리 역량을 강화하는 것이다. 결론적으로 그는 협력기획의 모델이 이상적이라서 현실적인 제도적 제약을 갖기도 하지만, 협력적 기획의 경험을 통해 제도적 역량을 구축해나갈 것을 강조하고 있다.

(3) 지역기반 협력전략 이론

지역기반 협력전략이란 지역주민의 관심과 참여에 기반을 두고 지속성을 갖는 창조전략을 의미한다. Mason(2008: 72-77)은 협력기획에 있어서 유역이나 생태지역과 같은 지역에 기초한 기획(land-based planning)이나 수요에 기초한 시민참여(civic engagement on demand)가 중요한 기반이 된다고 한다. 그러므로 다양한 이해관계자들은 지역 현안을 확인하고 대응하는 데 함께 일해야만 한다. 왕성한 전통적 기획 접근방법(conventional planning approach)보다 불완전한 협력적 접근방법(collaborative approach)에 의해 더 많은 것을 얻을 수 있다는 것이다. 그러나 협력적 기획에 있어서 딜레마는 환경계획에 관계자들을 참여시켜야 하는데, 이에 근본적으로 반대하는(fundamentally opposed) 참여자들이 협력과정에 위협이 될 수 있다는 점도 인정한다. 그럼에도 불구하고 이들이 기획과정에 참여하여 시간을 투자하게 되면, 결국에는 지지하게 되리라는 것이다. 비록 이러한 반대자들이 진정한 담론을 경험하지 못할지라도, 의미 있는 참여를 통해 비타협적인 태도를 완화하면서(relaxing intransigence) 건설적으로 협력할 무한한 잠재력이 있다는 것이다.

2) 점진주의 그린전략

(1) 의미

정책담당자의 제한된 합리성(bounded rationality)을 전제할 때 현실적으로 완벽한 절차를 거치는 총체적 분석(synoptic analysis)은 불가능에 가깝다. 점진주의는 일련의 정책시도와 정책실패, 그리고 새로운 시도에 관심을 가진다(Lindblom, 1979: 517). 점진주의는 단번에 큰 변화를 시도하기보다는 지속적인 작은 변화를 통해 급격한 변화를 가져오기 때문에 결코 느리지 않다(Lindblom, 1979: 520). 점진주의 그린전략이란 민주사회에서 이익갈등의 조정과 절충에 의해서 분권적인 의사결정이 이루어지는 과정이며, 새로 추가되는 비용과 효과만을 분석하는 한계분석에 의존하는 계속적인 조정과 적응의 과정이다(Hudson, 1979: 387-397).

분절적 점증주의 전략은 인간의 집중력의 한계를 인정하기 때문에 대안탐색과 결과예측이 제한적으로 이루어지며, 연속적인 분석과 평가를 통한 교정과정을 중시한다(Braybrooke & Lindblom, 1970: 81-110).

점진주의 시각에서 보면, 정책기획 능력을 최대화하기 위해서는 첫째, 불확실성과 불일치가 만연하는 정치영역에 적응해야 한다. 참여자들의 제한된 합리성을 전제하고 상호조정에 의한 제한적 분석(partisan analysis)을 할 것을 제안한다. 둘째, 경험을 통한 시행착오적 학습을 권장한다. 즉, 명백한 오차는 예방수단을 통해 회피하고, 시간의 경과에 따른 오차수정을 위해 신축성을 허용하고, 시행착오가 정책결정자에게 빨리 감지되어 학습이 신속히 이루어지도록 하는 것이다. 셋째, 엘리트의 영향력을 배제하고 소수의 견해를 반영하기 위해서는 대학 등 다양한 전문가 그룹들과 아이디어의 경쟁을 할 것을 제안한다(Lindblom & Woodhouse, 1993: 126-138).

(2) 전략적 점증주의 이론

점진주의는 제한된 합리성을 당연하게 받아들이지만, 결코 주먹구구식의 결정을 용납하는 것은 아니다. 점진주의는 합리모형을 비판을 수용하면서, 복잡한 문제를 단순화하기 위해서 신중히 선택된 대안만을 분석하는 전략적 분석의 개념을 창안한다. 즉 <그림 1>에 나타난 바와 같이 불가능 영역을 제외한 부분에서는 분석능력이 중요한 요소를 차지하는 것이다(Lindblom, 1979: 518-519).

합리모형 혹은 완전분석에서 전제하는 분석적 합리성(analytical rationality)이란 문제의 원인을 분석하고 최선의 대안을 선택할 수 있는 완전한 정보와 지식을 의미한다.

<그림 1> Lindblom의 전략적 분석의 개념도

본 연구에서는 복잡한 정책문제 해결을 위해 정책담당자가 전문성을 바탕으로 신중하고 사려 깊은 전략을 추구하는 전략적 점증주의 분석(strategic incremental analysis)을 가정한다(Lindblom, 1979: 518). 이는 정책담당자가 제한적 상황에서도 업무에 대한 전문성을 축적할 것을 요구하는 것이다. 비현실적 이상을 열망하지 않으면서 현실적 제약을 고려하여 정책추진을 하자는 것이다. 그러나 불확실한 미래상황을 정확히 예측하고 대비하는 총체적 분석(synoptic analysis)은 시간과 비용, 그리고 지식과 정보 측면에서 거의 불가능에 가깝다. 반면 점진주의는 완벽한 미래예측을 전제하지는 않지만, 좀 더 나은 분석에 대한 열망을 포기하는 것은 아니다.

(3) 가외성을 바탕으로 하는 독립적 실험전략 이론

점진주의에서 소폭의 다양한 실험에 빈도를 높일 경우 자연스럽게 중첩과 낭비의 문제가 대두한다. 어떤 의미에서 도시하천 살리기에서 가외성의 전략이 의미가 있는지 따져보자. 가외성은 무엇이 여벌로 있음을 의미한다(김영평, 1995: 204-219; 백완기, 1989: 166-175; Landau, 1969: 346-358). 여벌은 낭비를 의미하는데, 이러한 가외성이 합리적인 근거는 무엇인가? 단적으로 법원이 여벌로 3심제를 두는 이유는 오판을 줄여 신뢰성을 증대시키기 위함이다. 확률이론에 따르면, 가외성이 가미되면 체제의 신뢰성은 기하급수적으로 증가하지만, 가외성의 설치비용은 산술급수적으로 증가하기 때문이다.

그런데 가외성이 체제의 신뢰성을 증대시킬 수 있는 조건은 각 부분이 독립적으로 움직여야 한다는 것이다. 어찌 보면 효율적인 최선의 방안을 탐구할 수 있다는 것은 독단이 될 수 있으며, 오히려 각 부문에서 독자적이고 중첩적으로 가설적인 대안을 선택하고 실험함으로써 전체적으로 경험의 총량을 확장하는 것이 필요하다(Landau, 1969: 351-352; Felsenthal, 1980: 248-249; Bendor, 1985; 김영평, 1995: 187-222). 여러 부문 간의 협의와 토론을 통한 중첩적이고 경쟁적인 기능 수행은 체제의 창의성을 높이며, 다원적이고 경쟁적인 체제를 통한 정보전달은 정확한 정보 확보의 토대가 된다. 만일 행정조직이 목적-수단의 연계에 따라 일사불란(一絲不亂)하게 짜여 움직인다면, 어느 한 부분의 실패가 조직 전체에 파급될 것이다.

가령 4대강 사업에 대해서 환경부는 환경영향평가를 독립적으로 수행하고, 농림수산식품부는 하천 경작지의 감소에 따른 농업생산의 영향에 대해서 독립적으로 조사하고, 국방부는 공병부대인 청강부대의 창설이라는 최고관리자의 잘못된 판단에 저항할 수 있어야 한다. 하급법원이 최고법원의 잘못된 판결에 기속되지 않고 독자적 판결을 할 수 있는 것과 같은 맥락이다. 이것이 복잡한 체계가 엉성하게 짜여있는 듯 보이지만 전체의 신뢰성을 증가시키는 가외성의 구조이다.

3. 분석틀의 설정

회색도시를 녹색도시로 바꾸겠다는 그린전략은 엄청난 에너지를 요구하는 전략이다. 도시하천이 회색 콘크리트로 복개되어 자동차들의 차지가 된 상황에서 녹색으로 복원한다는 뜻은 기존에 누리던 편리함을 많은 부분 포기하라는 의미이다. 그래서 공동체 구성원의 협력이 없으면 그린전략은 성공하기 어렵고 급하게 서두르면 아무것도 이루어낼 수 없는 그런 전략이다. <그림 2>에서는 협력주의와 점진주의 시각을 바탕으로 연구가설을 설정하고 분석틀을 구성해보았다.

<그림 2> 분석틀

첫째, 기획과 집행과 평가에 이르기까지, 시작부터 완성까지 주민과 함께 만들어가는 협력전략이 일방주의 전략보다 성공적일 것이다. 이는 권위주의 시대에 관청의 주도로 콘크리트 라이닝으로 직강하천을 찍어내던 일방주의와 대비된다. 협력주의는 구체적으로 다음 두 가지 가설로 발전할 수 있다. ⑴ 도시하천 살리기 적용되는 포괄적 협력전략은 도시창조를 위한 유효한 전략이 될 것이다. 포괄적 협력전략의 대표적인 형태는 1990년대 이후 지역공동체를 중심으로 하는 도시하천 살리기 운동일 것이다. ⑵ 도시하천 살리기에 적용되는 지역기반 협력전략은 지속성을 유지하기 좋은 유효한 전략이 될 것이다. 첨예한 이해관계가 걸리지 않은 상황에서 지역에 밀착해있는 주민들이 작은 모임을 만들고 단체장의 리더십과 물적 자원이 어우러지면서 괜찮은 작품들을 많이 창조해내었다. 물론 재원은 지방정부뿐만 아니라 기업이 나설 수도 있고 지역주민들이 모금을 통해 확보할 수도 있다.

둘째, 점진적이고 가외적인 실험전략이 급진적인 효율성 중심의 그린전략보다 더 성공적일 것이다. 구체적으로 다음 두 가지 가설로 발전할 수 있다. ⑶ 예산제약이 불가피한 도시하천 살리기에서 공무원의 전문성이 바탕이 되는 전략적 점진주의는 성공적인 전략이 될 가능성이 높을 것이다. 도시하천 살리기 운동에서 눈길을 끄는 부분은 서두르지 않는다는 것이다. 물론 지방정부의 재원이 제약되어 불가피한 측면도 있지만 차근차근 앞으로 나아가고 있다. 부산시의 동천을 보면 청계천의 모습이 떠오르면서 아쉬움이 크지만 엄청난 예산소요 때문에 복개를 통한 전면적인 복원은 연기한 상태이다. 그러나 하수관거를 정비하고 수질을 조금씩 개선하고 해수도수라는 참신한 아이디어를 실현하였다. ⑷ 점진주의와 같은 맥락에서 다양성을 허용하는 가외성의 전략은 성공적인 하천 살리기 전략이 될 수 있을 것이다. 과거 권위주의 시대에는 획일적으로 콘크리트 라이닝에 의해서 직강하천을 찍어내었지만, 지역주민들의 생각이 다르고 지역이 처한 상황이 다르기 때문에 다양한 실험이 허용되고 실패하고 학습하면서 경험의 총량을 증대시켜가는 독립적이고 가외적인 실험전략이 유효할 것이다.

Ⅲ. 창조도시의 그린전략 모색과 적용

1. 협력적 그린전략의 적용

1) 포괄적 협력전략의 적용

협력에 있어서 중요한 점은 모든 이해관계자가 참여할 수 있는 열린 구조를 형성하되 계획의 입안에서부터 계획의 집행과 평가에 이르기까지 협력의 범위와 시점을 포괄적으로 적용해야 한다는 것이다. 부산광역시 온천천의 경우 시민사회가 주도한 정책기획을 연제구청과 동래구청 그리고 금정구청이 받아들이고 부산광역시에서 수용하여 협력적 정책기획이 성공적으로 이루어졌다(김창수, 2008: 140-173). 1994년 온천천의 하류인 연안교 부근 지점의 수질은 BOD 기준 78.7 ㎎/ℓ로서 시궁창 물이 흐르는 죽은 하천이었다. 악취가 나고 모기와 파리가 들끓는 온천천 주변 주택가는 집을 팔고 떠나는 일이 허다했다. 그러던 것이 1995년 민선단체장 시대가 열리고, 환경단체가 문제제기를 하면서 온천천 복원사업이 시작된다. 외환위기 이후 연제구청장이 1998년 11월 6일 실업자 구제책으로 온천천 시민공원 조성사업을 시작하면서 온천천 복원의 물꼬를 트게 된다. 이후 부산광역시청과 금정․동래․연제구청, 환경단체, 언론 그리고 지역시민들의 네트워크가 작동하면서 온천천은 급속도로 맑아지기 시작하였다. 2000년에는 BOD 기준 9.0 ㎎/ℓ를 기록할 정도로 수질도 회복되었고 어류, 조류, 곤충, 야생화가 살아난 자연형 하천으로 탈바꿈하였다. 이로 인해 온천천 주변은 집값도 2배 이상 오르고, 여름에는 매일 1만 명 이상의 시민들이 찾아드는 보배로 거듭났다. 중요한 사실은 관료집단 혼자만의 힘으로 불가능했던 일이 시민사회의 협력을 통해 가능하게 되었다는 것이다.

물론 1990년 이후 본격적으로 추진된 하수관거 정비 사업이 온천천 수질개선에 획기적으로 기여한 점을 부인할 수 없다. 이로 인해 수질개선이 이루어졌지만, 수량부족의 문제가 발생했고, 부산광역시는 2005년 11월 4일부터 매일 3만 톤의 낙동강 원수를 온천천에 끌어들여 상류에서 방류하고 있다.

2) 지역기반 협력전략의 적용

지역기반 협력전략은 지역주민들의 수요와 참여가 전제되지 않았다면 성공적인 하천 살리기는 쉽지 않을 것이라는 전제에 선다. 관 주도의 추진방식은 예산이 고갈되면 종식되기 때문에 지속성을 확보하기 어렵기 때문이다. 일찍이 민관협력 모델로 발전한 온천천과는 달리 여론의 관심을 적게 받던 대천천의 경우 2004년 이후 지역기반 협력전략에 성공하게 된다.

부산광역시 북구 화명동 대천천은 각종 물고기와 곤충들이 많이 살고 있어 주민들이 아이들과 함께 즐겨 찾는 생태학습장으로 인기를 모으고 있다(「부산일보」, 2009. 8. 31). '버려진 하천'에서 환경·생태적인 '보배'로 거듭난 대표적인 도시하천이다. 음식물쓰레기로 썩어가던 대천천은 2004년 6월부터 생태복원에 주민이 앞장서고, 북구청도 동참하여 수초를 심고 산책로를 조성하였다. 대천천은 1급수 수질에 걸맞게 각종 물고기들이 많이 살고 있는 생태하천이기도 하다. 하지만 대천천이 현재와 같은 청정 생태하천이면서 부산의 대표적인 도시하천의 모습을 갖춘 것은 불과 몇 년 전부터이다. 예전에는 악취가 진동하는 애물단지였다. 통상 도시하천을 생태하천으로 탈바꿈시키는 것은 지방정부의 몫으로 여겨지고 있으나, 대천천 가꾸기는 2004년께부터 주민들의 주도로 시작됐다는 특징을 갖고 있다.

대천천 주변의 아파트 주민들은 2004년 6월 '대천천 네트워크'(http://cafe.daum.net/dccnetwork)라는 모임을 발족시켰다. 황폐해진 대천천을 자연 생태하천으로 복원시켜 주민들의 소중한 휴식공간으로 자리매김 시키자는 취지였다. 우선 발원지인 금정산성 북문재에서 낙동강과 만나는 5.5㎞ 길이의 대천천에 쌓여있던 쓰레기를 모두 걷어냈다. '대천천 지킴이단'을 만든 데 이어 대천천 문화환경 축제를 개최하는 등 대천천에 대한 주민들의 관심을 촉발시켰다. 대천천 네트워크는 2008년 대천천의 다리 교각에 생태를 주제로 한 그림을 그려 넣는 등 지금은 대천천을 매개로 한 다양한 생태복원 운동을 전개하고 있다.

주민들이 관심을 기울이자 북구청도 36억 원을 들여 대천천에 오수 차집시설 10곳을 설치한 데 이어, 수초를 심고 산책로를 조성하는 등 하도정비 공사를 단계적으로 실시하여 2008년 7월 완료했다. 주민들의 자발적인 노력에 행정기관의 힘이 보태진 것이다. 그래서 대천천은 도시하천의 건강성 회복에 대한 주민들의 자발적인 노력과 꾸준한 관심이 얼마나 중요한지를 보여주는 대표적인 사례로 평가받고 있다. 대천천 네트워크의 한 리더는 관 주도의 인위적인 하천 살리기가 실패하는 이유는 주민들의 참여를 이끌어내지 못하기 때문이라면서 주민들에게 도시하천의 중요성을 일깨우고 하천의 특성에 맞는 장기계획을 수립하는 것이 중요하다고 지적했다. 특히 그는 대천천과 같은 도심 속 소하천은 지속적인 보살핌이 필요하다면서 대천천이 현재와 같은 모습을 유지하는 것은 모든 주민들이 감시자이자 관리인이기 때문이라고 강조했다.

한편 석대천은 해운대구, 금정구, 기장군의 경계를 이루는 개좌산에서 발원하여 고천, 안평, 반송지역을 거쳐 석대동에서 수영강으로 합류한다. 현재 지하철 반송선 공사가 한창 진행 중인데 지하철이 개통되고 난 이후 전입, 상가활성화 등 옛 반송 되찾기 기대심리가 확산되고 지하철 주변 환경 개선으로 낙후된 반송이미지를 제고하고자 지역주민들이 활발하게 움직이고 있다. 2010년 9월 30일 면담한 석대천 주민네트워크의 대표는 ⑴ 자연형태의 하천구간으로 볼 수 있는 농경지 구간인 상류와 ⑵ 주택밀집지역이며 인공정비구간인 중류 그리고 ⑶ 하류 화훼 및 농산물도매시장 구간을 흐르는 연장 7.75㎞ 석대천의 경우 아동과 청소년 그리고 지역주민들이 중심이 된 주민네트워크가 작동한 것으로 평가하였다. 여기에는 교육기능을 담당하는 반송종합사회복지관이 중심이 된 지역기반 민관 협력전략이 돋보였는데, 석대천 네트워크는 반송동장과 복지관 관장이 공동대표를 하면서 중심역할(anchor role)을 하고 있다. 이제는 부산하천 살리기 시민운동본부의 지원과 더불어 문화운동으로 발전하고 있다.

3) 한계

하천 살리기 과정에서 부산시청이 획일적인 모델을 찍어내면 시간과 비용이 적게 들지만, 지역주민과 함께 만들어가는 작업은 매우 고통스럽고 지루한 과정이다. 지역주민의 생각은 전문성보다는 이해관계와 단편적인 경험에 기초하기 때문에 이를 일목요연하게 정리하는 것 역시 부산시청의 입장에서는 성가신 것이다. 이와 관련하여 협력전략가들은 협력기획은 폭넓게 옹호되지만, 역설적으로 몇 가지 딜레마에 직면하게 되고 약점도 발견된다고 한다(Margerum & Whitall, 2004: 407-427). 첫째, 협력관리에 관한 의사결정의 분권화에 관한 것이다. 지난 수십 년 동안 정책결정자들은 환경정책은 국가적 목표와 일관성을 위하여 집권적으로 관리해야 한다고 생각했다. 그러나 그럴 경우 지역의 독특한 수요나 상황에 적합한 창의성을 발휘하기가 어렵게 된다. 둘째, 전문가적 지식과 지역의 평범한 지식과의 긴장이다. 협력적 접근은 지역을 지식의 원천으로 삼고 지역의 지식으로부터 학습하는 능력을 강조한다. 이는 지역 상황에 맞는 지식을 옹호하면서 과학적 지식을 희생한다는 비판을 받을 수 있다. 셋째, 협력적 의사결정에 소요되는 비용과 기관자원에 대한 염려이다. 협력은 결정과정에서 시간의 증가를 통해 거래비용을 증가시킨다. 동시에 많은 기관들은 재정지출을 줄이게 되면 더 적은 자원으로 꾸려나가야 한다. 그러나 거래비용을 줄이기 위해 결정시간을 줄이게 되면 역설적으로 더 많은 거래비용을 초래할 수 있다.

2. 점진주의 그린전략의 적용

1) 전략적 점증주의의 적용

공무원이 현실적인 제약 하에서 관련 전문성을 바탕으로 신중하고 사려 깊은 전략을 선택하여 점진적인 변화를 유도할 경우 정책성공의 가능성이 높아진다. 동천의 경우 상류를 중심으로 전체 하천의 60%가량이 복개되어 있는 상황을 시민사회에서는 힘겨워하고 있다. 하수관거가 일거에 정비되어 오염원이 차단되고 복개된 거리가 복원되어 젊음의 거리가 조성되기를 기대한다. 이런 가운데 2010년 5월 해수도수 후 하류의 수질이 개선되고 숭어 떼가 돌아오는 등 소기의 성과를 거두고 있다. 비록 많은 한계가 있지만 시간과 비용의 제약을 인정하는 점진주의 전략에 따르면 동천에 대한 부산시가 주도한 정책의 정당성을 인정할 수 있다. 부산시 하천관리담당관은 오랜 경험과 전문성을 바탕으로 부산하천 살리기 전략을 총괄하고 조율하고 있다. 그러면 동천 살리기에서 관료제의 전문성의 발현과정을 어떻게 확인할 수 있을까?

동천은 부산진구 당감동에서 발원하여 동구 범일동을 거쳐 북항으로 유입된다. 동천 본류는 주거 밀집 지역 및 시가지 중심부를 관통하며, 총 구간 4,850m 중 60% 정도가 복개되어 도로로 사용 중이기 때문에 상류로부터 유입되는 수량이 절대적으로 부족하다. 특히 상류지역 대부분을 복개하여 주차장과 도로 용도로 사용함에 따라 도시의 하수관로 기능을 한다. 동천은 만조 때에 바닷물이 올라오는 감조하천으로서 하루 두 번 썰물과 밀물의 영향을 받으며, 하류는 하상구배가 낮아 오염물질의 침전과 부패현상이 심각하다. 그 동안 동천정화를 위해 7,753백만 원을 투입(1996∼1997)하여 호안조성, 차집관로 설치 그리고 준설을 실시하였다. 1996년 6월 5일 남부하수처리장이 정상 가동되는 시점을 계기로 하수처리시스템이 정비되기 시작했고, 이는 점진적인 수질개선으로 이어졌다. 1998년에는 봄부터 가을까지 9개월 동안 매달 300명가량의 공공근로인력을 투입하였으나 성과를 보지 못했다. 이는 유지수량과 하수관거 정비 문제 등 동천정비는 인력으로는 한계가 있었기 때문이다. 부산시는 2002년 ｢동천 살리기 추진계획｣을 수립하여 시민여론조사, 복개하천 현장조사 등을 실시하였다. 특히 주민의 생활수준 향상으로 보다 나은 삶의 질을 추구하는 욕구가 증대되면서 동천을 살리고자 하는 움직임이 가시화 되었는데, 부산시에서는 이에 부응하여 동천을 근본적으로 개선하기 위하여 2003년 10월 ｢동천 환경개선 기본계획｣을 수립, 2004년 10월에는 동천환경개선을 위한 기본 및 실시설계용역을 완료한다. 이를 통해 미복개 구간인 2,575m 구간을 단계별로 개선하기 위하여 계획을 추진하여 녹지대를 조성하고, 수질개선에 최대 중점을 두고 전 구간에 걸쳐 준설을 2005년 말까지 완료하였다. 1단계 사업은 2005년 개최된 APEC을 염두에 두고 전시적 효과를 노렸다는 비판을 받기도 했지만, 동천의 점진적인 수질개선은 이러한 부산시의 노력이 일정 부분 영향을 미쳤음을 부인할 수 없을 것이다.

물론 아직 복개구간에서 하수관거가 중간에 끊어지거나 새는 곳이 많아 남부하수처리장으로 가지 못하고 하천으로 유입되고 있다. 그리고 1단계 사업이 중류에서 출발하였기 때문에 전체 하천시스템을 고려하여 상류부터 체계적으로 수질개선사업을 하지 못했다. 동천의 경우 전문가들은 하천 연계 시스템과 수질개선을 위한 하수처리 시스템 완비와 수량 확보를 강조하고 있다. 예를 들면, 옛 하얄리아부대를 시민공원으로 조성할 때 공원 지하에 저류시설을 만들어 인근 부전천으로 방류한다면 동천의 유지용수로 큰 역할을 할 것이다. 그리고 2006년 이후 상류 1.4㎞ 구간에 대해 콘크리트와 아스팔트를 모두 뜯어내고 자연하천으로 복원 가능 여부를 집중 점검하였다. 교통･환경･경제적 파급효과와 더불어 상인이나 주변 주민들과의 마찰도 예상되는 문제점으로 거론되었다. 이처럼 동천은 상류와 하류의 연계성이 중요하며, 특히 수량 확보와 상류의 수질개선이 전제되지 않으면 전망이 그리 밝지 않았다(김창수, 2007). 그런데 2010년 5월 사업비 65억 원을 투입해 매일 3천 ㎥의 해수유통을 통한 하류 일부의 수질개선 성공은 비록의 ‘미완의 작품’이지만 현실적인 전략을 통한 점진적인 정책성공의 신호탄으로 평가된다. 물론 예산제약이 풀리게 되면 대략 1,400억 원의 예산소요를 추정하는 상류 복개구간의 복원 전략을 포괄해야 하는 당위성을 내포하고 있다.

2) 가외성을 바탕으로 하는 독립적 실험전략 적용

부산시의 각 구청과 지역주민은 각기 다른 모습으로 23개에 달하는 도시하천 살리기 운동에 참여하고 있다. 과거 일률적인 하천복개와 콘크리트 라이닝 공법의 적용과 같은 획일적 효율성의 오류를 범하지 않고 있다. 동천의 경우 유지용수의 확보가 관건이었는데, 2010년 5월 KTX 금정터널 구간에서 매일 5천 톤을 확보하고 북항의 해수 5만 톤을 광무교까지 끌어들이는 역사를 통해 수질개선에 일정부분 성공하게 된다. 현재 부산시는 126억 원을 투입하여 남부하수처리장의 방류수를 동천 수질개선에 활용하는 구상을 추진 중이다. 그리고 119억 원을 투입하여 수영하수처리장의 방류수를 재이용하여 온천천의 수질개선에 활용하려는 전략을 구상 중인데, 이 또한 매우 독창적인 실험전략으로 평가된다. 그러나 중앙정부가 개입하는 다음 2가지 사항은 신중하게 접근해야 할 부분들이다.

먼저 국토해양부에서는 2010년 4월부터 15개 지방하천에 대해서 치수와 이수를 넘어서는 친수공간의 확보로 지역의 명소로 탈바꿈시키는 ‘고향의 강’ 사업을 추진하고 있는데, 각 지방하천마다 10억 원의 실시설계 비용을 포함한 지방하천 정비지원 예비비 300억 원을 투입하여 연말까지 실시설계를 완공하였다. 15개 중 8개 지방하천의 경우 4대강 사업과 연계된 속도전도 문제이지만, 실시설계 결과가 강변에 시설물을 설치하는 획일적인 판박이 하천이 전국적으로 양산될 우려가 있다. 그러므로 각 지방정부는 지역상황에 기반을 두고 독립성과 창의성을 허용하는 가외성의 전략이 요구되는 부분이기도 하다. 부산에서는 사상구의 학장천이 선정되었는데, 2014년까지 5억 4천 9백만 원을 투입하여 매일 낙동강에서 3만 톤을 도수하고 생태하천으로 정비하기 위한 실험이 추진되고 있다. 2011년 2월 14일 면담한 학장천 주민모임 대표에 의하면, 국토해양부와 사상구청 모두 협의회 구성은 물론 대안의 제시와 실시설계에 이르기까지, 과거와 같은 요식행위가 아니라, 함께 협력하여 만들어가는 모습을 보여주고 있다고 매우 긍정적으로 평가하였다.

그리고 환경부는 도심의 건천․복개하천 20개소를 선정하여 생태적으로 건강한 하천으로 복원을 추진하고 있다. 부산의 경우 이러한 ‘청계천+20’ 프로젝트에 동구 초량천이 선정되었다. 초량천의 경우 720m 복개구간에 대해 300억 원을 투입하여 2014년까지 복개복원 및 생태하천 조성을 시도하고 있다. 유지용수 확보와 유지비용 문제 등이 심각하지만, 2011년부터 기본설계와 실시설계 과정에 지역주민의 의사가 반영되어 창조도시의 형성에 기여하기를 기대한다. 그러나 지역주민 모임이 활성화되지 않은 상태에서 하향적으로 결정되고 추진되고 있기 때문에 지역사회와 연대하고 의미를 공유하는 데는 한계가 있다는 비판을 받고 있다.

3) 한계

점증주의와 가외적인 전략의 한계는 조금씩 변화를 추구하고 얼핏 보기에 산만하게 추진되기 때문에 느리다는 것이다. 특히, 합리주의 관점에서 보면 점증주의 전략은 결정과정에서 신속함이 배제되면서 변화된 상황에 빨리 적응할 수 없다는 한계가 있다고 비판 받는다. 그러나 결정비용을 아끼기 위해 큰 폭의 변화를 빠르게 결정하면 집행과정에서 반대에 직면하면서 전체적으로 훨씬 느린 집행결과를 초래할 수 있다. 이러한 시간비용의 증대는 총비용의 증대로 이어지고, 결국 집행실패라는 딱지가 붙게 되는 것이다. 점진주의에서 인식하는 속도는 느리고, 시간은 더딘 것 같지만 역설적으로 실제 결과물의 도출 속도와 시간은 빠르다. 다시 말해 합의하고 결정하는 시간은 더딘 것 같지만, 집행시간은 빠르기 때문에 결국 정책추진의 속도를 높여 정책성공으로 이끄는 것이다. Lindblom(1979: 520)은 변화의 속도는 변화의 폭에 변화의 빈도수를 곱한 값이라고 한다. 관련된 부분들을 수정하는 노력은 극히 작은 부분이지만, 전체적으로는 매우 높은 빈도를 창출해내기 때문에 전체적으로 속도는 빠른 것이다. 따라서 추진주체의 다양성과 지역에 따라 다른 실험을 허용하는 부산광역시의 하천 살리기 전략은 비용은 산술적으로 증가할지 모르지만 장기적으로 편익은 기하급수적으로 증가할 것을 기대할 수 있다.

가령 창원시는 공영자전거 운영시스템을 2년 동안 유지하고 있는데도 여전히 운영과 관리에 많은 문제점을 안고 있다. 도로교통공단에 의하면, 부산과 경남에서 지난 4년 동안 자전거 교통사고로 130명이 사망하였고, 부상자는 3,800여명에 달한다(SBS, 2010. 11. 1). 결국 어떤 실험전략을 통해 일정한 수준의 정책효과를 얻는 데는 일정한 학습과 성숙시간이 요구되기 때문에 기다림이 필요한 것이다.

Ⅳ. 논의의 종합과 확장

부산의 하천 살리기 전략이 성공적이었다고 부산이 창조도시라고 한다면 엄청난 논리적 비약이 발생한다. 도시의 재발견과 재생은 도시계획이나 도시경관뿐만 아니라 교통정책과 문화정책 등 실로 거의 모든 분야에서 이루어지기 때문이다. 따라서 회색하천을 녹색하천으로 바꾸는 자그마한 그린전략을 놓고 도시창조와 창조도시라는 메타포를 사용하는 것은 무리임을 부인하지는 않는다. 논리실증주의의 입장에 서면 여러 가지 허점이 노정되지만, 그럼에도 불구하고 본 연구에서는 하천 살리기 그린전략의 성과가 도시창조의 전반적인 전략으로 확장될 수 있는 가능성을 타진해보고자 한다.

1. 협력적 그린전략의 평가

1) 포괄적 협력전략 논의의 확장

포괄적 협력전략은 목표 공유도와 연계강도가 높은 경우에 성공할 수 있다. <그림 3>에 따르면, 목표의 공유도가 낮고 연계의 강도가 약할 때 규칙을 합의하고 실행하는 데 있어서 무임승차가 많아져서 신뢰와 협력의 네트워크는 느슨하고 힘이 없어진다. 행위자들이 이질감을 느끼고 심리적으로 해변의 모래알처럼 흩어져 있으면, 협력 네트워크가 형성되기 어렵고 정책목표와 정책수단에 대한 합의와 실행도 용이하지 않다. 신뢰와 협력의 네트워크가 작동하기 위해서는 연계망 구성원들의 무임승차 유인(incentive to free-ride)을 극복해야 한다.

Ⅰ유형은 온천천의 경우에 적용할 수 있다. 관료제와 시민사회 모두 온천천을 복원해야 한다는 목표를 공유하고 있다. 60% 이상의 온천천 주민들은 장기적으로 복개구간을 철거하고, 체육시설까지 철거하기를 희망한다(하천연구센터, 2004). 연계의 강도 역시 초기에는 다소 약하게 나타났지만, 언론과 시민단체의 비판을 받으면서 상호 적응해온 과정으로 이해된다. 그러나 목표 공유도가 높은 상황이기 때문에 열린 구조 속에 지속적인 상호적응은 연계강도를 지속적으로 높여주고 있다. 2003년 이후 지금까지 현장을 답사하고, 담당자들을 만나면서 상류의 금정구청의 협력뿐만 아니라 시민의식도 매우 고양되고 있는 것을 확인하였다. 동천의 경우 Ⅳ유형에 가깝지만 부산시와 시민단체의 역할을 통해 Ⅱ유형을 거쳐 Ⅰ유형으로 발전하고 있다.

2010년 9월 30일 동천 살리기 운동을 하고 있는 한 시민단체 대표는 이제 주민들은 부산시청의 장기적인 계획을 공유하고 함께 만들어가기를 원한다고 했다. 그러므로 동천의 그림을 함께 구상하고 색칠하는 작업까지 더불어 하는 것이 중요해졌으며, 정기적인 부산 강 포럼이나 조직으로서 부산 하천 살리기 시민운동본부가 연결고리(liaison) 역할을 하고 있다.

<그림 3> 협력적 그린전략

		연계 강도(interconnectedness)
		강함	약함
목 표 공유도 (cohesion)	강함	Ⅰ	Ⅱ
	약함	Ⅲ	Ⅳ

Ⅰ유형과 같은 포괄적인 협력의 성공사례는 1992년 1월 리우회의 이후 5월 29일 공동체협약을 시작으로 생태도시의 명성을 얻은 브라질의 제3의 도시인 꾸리찌바(Curitiba)시 사례를 들 수 있다. 우리에게는 이명박 대통령이 시장으로 재직할 당시 서울특별시가 통합교통망 시스템을 벤치마킹하면서 잘 알려진 도시이다. 이는 1979년까지 군부정권이 붕괴하기 이전인 1971년부터 1975년까지 시장의 역할을 수행하고, 민선시기인 1979년~1983년과 1988~1992에 걸쳐 도시계획가 출신인 레르네르 시장의 창조적이고 헌신적인 노력과 더불어 시민과 함께 하려는 공직자들 그리고 시민들의 능동적인 참여가 만들어낸 작품으로 평가된다(박용남, 2009: 22-30). 일반적으로 꾸리찌바의 경우 Ⅳ유형과 같은 상황에서 시장의 하향적 리더십이 핵심역할을 한 것으로 인식하지만, 2010년 10월 29일 환경국장인 Mielke(2010)의 강연을 들은 결과 행정관청의 개방적인 마인드와 1979년 이후 활발해진 시민들의 협력이 없었다면 Ⅳ유형에서 Ⅰ유형으로 발전하기 어려웠을 것으로 해석된다.

2) 지역기반 협력전략 논의의 확장

지역기반 협력전략에서는 시민들의 참여가 지속성을 확보하는 것이 매우 중요한, 기본적으로 상향적 전략(bottom-up approach)이다. <그림 4>에 나타난 바와 같이 부산광역시 북구의 대천천과 해운대구 석대천 살리기 경우 시민사회가 주도하고 지속성이 높은 Ⅲ유형에 해당한다. 주민들의 지속적인 참여는 행정관청의 관심을 끌어들여 포괄적인 협력으로 이끄는 힘을 가지고 있다. 그러나  Margerum & Whitall(2004: 407-427)은 협력에 있어서 리더십을 매우 중요하게 생각한다. 브라질 꾸리찌바시의 환경국장인 Mielke(2010)는 레르네르 시장이 시장주도의 도시계획을 추진하면서 갈등이 있었지만 시민들을 이해시키고 설득하는 리더십을 발휘한 점을 높이 평가하였다(Ⅰ유형). 미국의 오리건주 포틀랜드(Portland)시의 시장보좌관인 Miller(2010) 역시 우리가 일반적으로 인식하는 것과는 달리 평등주의 관점에서 시민들이 알아서 아이디어를 제시하도록 하고 시는 촉진자(facilitator)를 자임한 전임 시장의 노력은 2년 동안 200만 달러를 허비하면서 실패했다고 평가했다(Ⅳ유형). 물론 포틀랜드는 1960년대 LA의 기형적인 도시발전과정을 타산지석으로 삼아 전형적인 Ⅲ유형이 지배하면서 세계적인 환경도시로 발전해온 것으로 평가된다. 그러므로 모든 사회에 적합한 협력모델은 없기 때문에 지역상황에 적합한 모델을 만드는 것이 중요하며, 부산시의 경우 지역기반 협력전략에 따라 시민들의 지속적인 참여와 더불어 부산시장과 구청장이 리더십을 발휘하여 비전과 아이디어 제시 역할을 하는 것이 중요함을 확인할 수 있었다. 결국 <그림 4>의 의미는 누가 주도하든지 간에 파트너와의 협력에 성공해야만 지속가능한 도시창조가 가능함을 확인할 수 있다. 이는 전략적 점진주의의 해석과도 맥이 닿아있다.

<그림 4> 협력적 그린전략의 주도자와 지속성

		지속성
		높음	낮음
주도자	지방정부	Ⅰ(꾸리찌바)	Ⅱ
	시민사회	Ⅲ(포틀랜드)	Ⅳ

2. 점진주의 그린전략의 평가

1) 전략적 점진주의 전략 논의의 확장

전략적 점진주의 전략은 시장과 구청장을 포함하는 행정주도의 계획으로 시민참여를 유도하는, 기본적으로 하향적 전략(top-down approach)이다. 동천의 경우 2005년 부산APEC을 앞두고 부산시가 주도적으로 추진하고, 무엇보다 정치적 시간표에 따라 추진하였기 때문에 ‘준설을 제외하고는 모두 실패작’이라는 시민사회의 비판을 받았다. 즉, 제도도입의 속도는 매우 빨랐지만 제도가 안정적으로 집행되어 정책목표를 달성하는 데는 한계가 있었던 것으로 평가된다. 따라서 동천의 경우 시민사회의 비판을 충분히 수용하면서 사회적 합의를 바탕으로 하는 안정된 제도 운영이 요구된다. 그럼에도 불구하고 동천의 경우 제도화된 협력규칙을 바탕으로 정책결정과 추진이 빠르게 안정성을 찾아가는 것으로 나타났다. 그리고 동천의 경우에는 초기에 지역주민의 관심과 참여도뿐만 아니라 복원에 대한 목표의 공유도가 그리 높지 않은 것으로 판단되었다. 부산진구청 관계자에 의하면, 전포동을 비롯한 동천 하류의 주민들은 현재 영광도서에서 롯데백화점 옆으로 흐르고 있는 동천 복개구간을 청계천과 같은 도심 휴식공간으로 복원하는 방안에 적극적으로 찬성하지만, 주변상인들은 생계와 관련되고 교통체증 문제를 이유로 반대하고 있다고 한다. 특히 2006년 APEC을 앞둔 시기에 추진된 초기사업에서 부산시는 시민사회의 비판에 귀 기울이기보다 정치적 시간표에 맞추어 사업을 추진하면서 행위자들의 연계강도 역시 떨어뜨리는 결과를 초래했다는 것이다. 그리고 초기에 시민들은 동천이 더러운 상태였기 때문에 거리낌 없이 과자봉지, 캔 등 쓰레기를 투기하는 경우가 많다고 했다. 따라서 역설적이지만, 일단 동천의 수질이 회복되어야만 지역주민들의 연계 강도가 높아지고, 목표공유도 역시 높아질 것으로 기대하고 있었다. 다행히도 2010년 5월 하류구간의 해수도수 이후 수질이 개선되면서 이러한 변화를 느낄 수 있다(Ⅲ유형에서 Ⅳ유형으로 발전).

부산시민 365명을 대상으로 설문조사한 결과 동천 복원에 찬성하는 시민은 78.6%로 나타난 반면 실제 동천(부전천) 주변지역 주민은 62.2%가 반대하는 것으로 나타났다. 이들이 반대하는 이유로는 복원 공사 당시 및 복원 후 교통장애를 가장 많이 들었다(「부산일보」, 2006. 4. 25).

전략적 점진주의 전략은 전체 속도를 중시하기 때문에 정책의 도입 속도보다는 장기적인 정책의 안정성을 중요하게 생각한다. <그림 5>에 나타난 바와 같이, 온천천 복원사업이 지속성을 확보할 수 있었던 이유는 부산광역시가 1990년대 말부터 온천천 복원사업의 기획과 추진과정에서 일방적으로 앞서가기보다 시민사회와 함께 한 걸음씩 전진하면서 긍정적인 경험을 얻었기 때문인 것으로 평가된다(Ⅱ유형). 온천천 개발 초기에는 관료의 빠름과 시민사회의 느림이 합의점을 찾지 못하고 많은 시행착오를 거쳤다. 그러나 이제 제도가 안정기로 접어들어 지속성을 확보하고 있는 것으로 평가된다.

부산시 하천관리담당관에 의하면, 사상구 학장천의 경우 국토해양부의 ‘고향의 강’ 정비사업 예산  480억 원을 투입하여 생태하천 복원사업을 추진하고 있다고 한다. 2010년 말까지는 10억 원을 투입하여 실시설계를 마친 상태이다. 동구 초량천의 경우 환경부의 ‘청계천+20’ 프로젝트로 선정되어 300억 원의 사업비를 투입하여 복원사업을 추진하고 있다. 정부가 시범적으로 예산을 투입하는 사업의 경우 빠른 도입 속도를 보이겠지만, Ⅲ유형이 아닌 Ⅳ유형과 같이 정책이 안정성을 찾아가는 몫은 역시 지역주민들의 네트워크에 달려있다고 본다.

행정안전부는 2010년 6월 10일 강원 강릉시, 경북 구미시, 전북 군산시, 제주 서귀포시, 전남 순천시, 충남 아산시, 경기 안산시, 경남 진주·창원시, 충북 증평군을 10대 자전거 거점도시로 선정했다고 밝혔다. 3년간 한 도시 당 100억 원씩 총 1000억 원을 집중 투자, 자전거 인프라는 물론 안전·문화까지 자전거 이용에 불편함이 없는 명품 도시로 육성된다. 행전안전부에 따르면 영국은 2005년부터 2008년까지 6개 도시를 자전거 시범도시로 선정·지원했다. 그 결과 해당 지역 자전거 이용률이 3%에서 11%로 증가했다. 이에 따라 영국은 12개 도시를 추가 선정, 지원하고 있다. 일본도 나고야시 등 30개 지자체를 선정, 자전거시책 선진도시로 만들고 있다(「서울신문」, 2010. 6. 11).

<그림 5> 점진주의 전략

		정책의 안정성(stability)
		낮음(low)	높음(high)
정책도입 속도(pace)	느림(slow)	Ⅰ	Ⅱ (점진주의)
	빠름(fast)	Ⅲ (급진주의)	Ⅳ

2) 독립적 실험전략 논의의 확장

전략적 점진주의 그린전략은 빈도를 높이기 위한 독립적 실험전략을 중요하게 고려하는 가외성의 그린전략과 조응하게 된다. Mielke(2010)는 브라질 꾸리찌바의 경우 도시의 18%가 녹지인데, 만약 사유지가 녹지이면 녹지지정 후 토지세를 면제하는 정책을 펼쳐 3만 ㎡의 녹지를 확보했다고 한다. 정현수(2010)에 의하면, 대구시가 시민사회 주도와 시청의 협력으로 매년 8월 22일 에너지의 날에 1시간 동안 소등하여 지구를 생각하거나, 매년 4월 22일에 지구를 위해 도심에 24시간 차 없는 거리 운동을 하고, 자전거 마일리지 운동을 통해 4만 ㎞를 달리면 지구 1바퀴를 돈다는 의미를 부여하여 자전거타기 활성화를 시도하고 있는데, 이러한 노력 역시 상상력이 돋보이는 독립적 실험전략이다. <그림 6>에서 폭은 정책의 포괄범위를 의미하고, 빈도는 같은 일이나 현상이 반복되는 정도를 의미하지만 여기서는 다양성의 정도를 의미한다.

첫째, Ⅰ유형은 정책도입의 폭이 넓고 다양성의 빈도가 낮아 전체적으로 속도가 빠른 급진주의 유형이다. 만약 성공적인 정책추진과 성과가 보장된다면 지극히 효율적이지만, 정책목표를 제대로 달성하지 못한다면 재앙의 크기가 상상을 불허할 정도가 될 위험이 있다. 1960년대 이후 전국의 하천을 콘크리트 라이닝 직강하천으로 만들었던 사례를 들 수 있다. 최근 부산 자갈치 시장의 현대적 변모는 역사와 전통의 매몰을 가져오면서 비판을 받기도 했다. 둘째, Ⅱ유형은 정책도입의 폭이 넓지만 지역마다 다양한 정책실험이 허용되는 경우이다. 그런데 문제는 주어진 예산이나 경험의 총량이 적은 상태에서 인과관계 지식까지 부족할 경우 감당할 수 없는 정책혼란에 직면하면서 오히려 속도가 더 낮아질 수도 있다. 셋째, Ⅲ유형은 다양성의 빈도를 낮춘 경우라서 획일성을 띠기는 하지만 정책추진의 폭을 낮추는 경우이다. 전면적으로 정비하는 것이 아니라 일부에만 국한해서 추진하고 여기서 발생하는 정책오차를 학습하고 늘어난 경험의 총량을 바탕으로 나머지 하천에 적용해보는 방안이다. 부산의 경우 온천천의 성공적인 복원이 다른 하천 살리기 운동으로 급속도로 확산된 것으로 평가된다. 넷째, 본 연구의 주된 관심인 Ⅳ유형은 정책도입의 폭이 좁은 반면 다양성의 빈도는 매우 높은 경우로서 독립적 실험전략이 허용되는 경우이다. 23개의 도시하천을 동시에 추진하기보다는 몇 개만을 먼저 실험적으로 추진하면서 다양성을 허용하는 것이다. 2010년 9월 30일 부산시 하천관리담당관은 자연 그대로의 하천도 중요하지만, 치수안정성의 확보가 우선이기 때문에 대천천과 춘천과 같은 급경사 하천은 스톤 넷까지 고려하면서 접근해야 함을 강조했다. 모든 도시하천을 생태하천으로 바꾸자는 것도 아니며 경관하천으로 밀어붙이자는 것도 아니다. 지역상황에 적합한 하천모델을 협력하여 만들어내자는 논의인데, 1995년 이후 부산광역시의 하천 살리기 정책에서 일정한 부분 이러한 모습을 발견할 수 있다.

<그림 6> 점진주의와 가외성의 그린전략

		다양성의 빈도
		낮음	높음
정책도입 폭	넓음	Ⅰ (급진주의)	Ⅱ
	좁음	Ⅲ	Ⅳ (독립적 실험전략)

만약 정책주체에게 완전한 지식과 정보 그리고 무한한 자원이 허용된다면 Ⅰ유형이 이상적일 수 있다. 큰 폭의 정책을 획일적으로 수행하면 속도전에 유리하여 비용절감의 유인이 작용한다. 그러나 이해관계가 복잡하고 불확실한 상황에서 정책도입이 큰 폭으로 획일적으로 그것도 급속하게 이루어질 경우 설익은 정책이 졸속으로 추진될 가능성이 높아진다. 얼핏 보기에 느려서 단기적으로 비용증가를 초래할 것 같은 점진주의가 장기적으로는 오히려 더 지혜로울 수 있는 이유가 여기에 있다. 부산시가 Ⅰ유형에서 Ⅲ유형과 Ⅳ유형으로 발전해온 것은 매우 바람직한 전략으로 평가된다.

Ⅴ. 결론

창조란 전에 없던 것을 처음으로 만드는 것이다. 그것은 지역의 이야기를 담고 고유의 아름다움을 표출해내는 과정이며, 전체적으로는 다양성으로 나타난다. 본 연구는 도시창조의 맥락에서 부산광역시 하천 살리기 전략을 평가해본 것이다. 우리나라에서 1990년대 후반부터 세계적으로 유행하고 있는 창조도시의 개념과 사례는 소개되었지만, 이를 어떻게 구현할지에 대해서는 논의가 거의 없다는 데 착안한 것이다. 본 연구에서는 크게 협력주의와 점진주의 철학을 배경으로 포괄적 협력전략, 지역기반 협력전략, 전략적 점진주의 전략 그리고 독립적 실험 전략이라는 4가지 그린전략을 부산광역시의 도시하천 살리기 사례에 적용해보았다.

첫째, 온천천 살리기에서 광범하게 확인된 포괄적인 협력전략은 성공적인 그린전략으로 평가되었다. 둘째, 대천천의 성공경험에서 확인되는 지역기반 협력전략 역시 성공적인 그린전략으로 평가되었다. 셋째, 예산제약 하에서 다양한 실험이 시도되고 있는 동천의 경우 정책담당자의 해수도수 아이디어 등이 시민사회의 인정을 얻어가는 전략적 점증주의 전략이 유효했다. 넷째, 23개나 되는 부산의 도시하천들에 대해 각기 다양한 독립적 실험전략이 실행되고 있었다. 이를 통해 어느 하나의 하천이라도 동일한 상황과 맥락이 아니기 때문에 지역상황에 적합한 다양한 전략들이 실험되고 실패하기도 하고 결국 경험의 총량을 증대해가는 것이 도시하천을 성공적으로 창조하는 지혜임을 확인할 수 있었다. 주도자가 반드시 민 혹은 관이어야 한다는 당위성이 없었으며 중요한 것은 협력의 지속성을 어떻게 확보하느냐 하는 것임을 확인하였다.

도시를 창조하는 과정은 서두른다고 되는 일도 아니고 행정만이 앞서 나가서 주도한다고 되는 일은 더더욱 아니다. 지역을 기반으로 독창적인 실험과 실패 그리고 지식의 생산이 이루어질 때 창조의 밑거름이 된다. 부산의 도시하천 살리기 운동에서는 지역에 기반을 두고 행정의 지원이 뒤따르고 지역주민들이 지속시키는 창조전략이 확인되었다. 아직 협력주의와 점진주의 전략의 성과가 눈에 띄게 나타나지는 않지만 시간이 경과할수록 다양한 창조의 결과를 확인할 수 있을 것으로 예측되었다. 도시하천들이 실핏줄처럼 도시의 생태 축을 형성하는 완결된 꿈은 지속성에 달려있는데, 이는 결국 지역주민과 부산시가 감당해야 할 몫이라는 결론에 이르렀다.

Pierson(2004: 79-102)은 기존 정치학 연구는 대부분 시차(temporal lag)를 고려하지 않고 연구를 수행했음을 지적한다. 그런데 대부분의 정책연구는 원인과 결과의 작용이 축적되어 점진적으로 이루어지는 점진적인 과정(slow moving)이다. 창조도시의 그린전략이 결국 점진주의에 바탕을 두어야 하는 이유가 여기에 있다. 현재 전국적으로 자전거타기 붐은 일었지만 자전거전용구간 등 인프라가 절대적으로 부족하다. 따라서 회색도시를 녹색도시로 창조하는 데는 책략 이전에 기다리는 시간이 요구된다. 온천천과 대천천의 경우 어느 정도 가시적인 효과가 나타나고 있지만, 동천과 석대천 그리고 학장천의 경우 가시적인 효과를 보기까지는 기다리는 시간이 요구된다. 피난민의 아픔이 서린 부산중구 중앙동의 40계단과 보수동 헌책방골목이나 국제시장에서 전통과 현대의 만남에서 살아나는 이야기들이 지속되기 위해서는 지역주민들의 한결같은 노력이 요구되는 이유도 여기에 있다.

본 연구의 가장 큰 한계는 부산광역시의 그린전략에 한정하고 그것도 도시하천 살리기에만 집중한 점이다. 따라서 사례연구의 일반화의 한계가 뒤따르기 때문에 다른 도시창조에 이러한 전략이 타당할지에 대해서는 확신이 없다. 그리고 한 도시의 그린전략은 포괄적이면서도 느슨한 연결고리를 형성하고 있기 때문에 수직적이고 수평적인 네트워크의 중심역할(anchor role)을 수행할 민관협력의 조직체가 요구된다. 다만, 이 부분을 누가 어떻게 포괄해야 할지에 대해서는 정답이 있는 것은 아니다. 중요한 것은 느슨한 협력구조 아래서 서로 의미를 공유하고 함께 창조도시를 완성하는 것이다. 특히 도시계획 부문은 전체를 조망하기 때문에 행정가와 도시계획가가 아이디어를 제시하되, 시민사회와 함께 만들어가야 할 것이다. 이때 녹지생태축이나 경관의 틀을 거대한 회색빌딩의 건축으로 일거에 무너뜨려버리는 어리석음을 경계해야 할 것이다. 나아가 중앙정부의 프로그램이 부산시에서 구상하는 그림과 큰 편차를 보일 때는 적극적으로 적응해가는 전략이 요구된다.

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김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 관료제와 시민사회, 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발간된 저서로는 ｢행정학의 구조와 논리｣(2010)가 있고, 최근 발표된 논문으로는 “관료제와 민주주의의 딜레마(2008)”, “지방정부의 협력적 정책기획의 경험과 성공조건(2009)”, “4대강 살리기 사업의 중간평가와 과제: 정책오차의 수정 가능성(2010)” 등이 있다.

<E-Mail: csookim@pknu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 1. 10 / 심사개시일: 2011. 1. 15 / 심사완료일: 2011. 2. 17>