지방정부의 성과관리(BSC)와 예산의 연계 과제*

:부산광역시를 중심으로

* 이 논문은 2009학년도 동의대학교 교내연구비에 의해 연구되었음(과제번호 2009 AA050)

A Study of Problems and Alternatives of Connecting Performance Management(BSC) and Budget Management in Local Government

:Busan Metropolitan City Case

김 현 조**

** 제1저자

강 성 권***

*** 공동저자

박 영 강***

**** 교신저자

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울) : 171～188

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부산광역시를 중심으로 BSC와 예산의 연계과정에서 나타나는 개선과제를 모색하기 위하여 공무원을 대상으로 인터뷰와 설문조사를 실시하였다. 분석결과 다음과 같은 사실이 발견되었다. 첫째, 담당자들의 “예산연계에 대한 이해도”는 비교적 높은 것으로 나타났지만, “부서 관리자의 이해와 지지” 수준은 낮은 것으로 나타났다. 둘째, 예산과의 연계를 위한 “현행 시스템구조의 변화 필요성”, “BSC와 예산 시기조정의 어려움” 역시 낮은 것으로 나타났다. 이상의 분석결과에 의하면 선행연구에서 강조되는 예산연계에 따른 시기조정의 문제는 적은 것으로 나타났으나, 성과지표와 예산구조의 개선을 포함하는 시스템구조의 측면에서는 근본적인 개선이 필요한 것으로 나타났다. 그 밖에 “부서 관리자의 이해와지지” 수준이 낮은 점과 현행 사업예산제도의 구조적 문제점도 개선과제로 나타났다. 이러한 과제의 대안으로는 담당자의 범위를 넘어선 전체 구성원에 대한 체계적인 교육을 제안하였다.

주제어: 성과관리, 성과관리와 예산연계, 성과예산

Ⅰ. 서론

공공부문자원의 효율적 관리와 배분을 위한 일련의 노력은 주로 예산제도의 발전을 통하여 이루어 졌다. 이러한 예산제도는 크게 전통적인 통제예산에서 현대적인 관리예산으로 이행하여 왔으며, 특히 1970년대에 미 연방정부에서 목표관리를 도입하게 됨으로써 예산관리와 조직의 총체적 성과관리가 연계되는 경향을 보이고 있다. 지방정부의 목표관리제 도입으로 성과를 거두고 있는 것으로 알려진 미국 피닉스시의 경우 70년대 이후 목표관리와 예산관리의 강한 연계성을 이루어 왔으며, 1996년 이후 종래의 목표관리제를 대체하여 BSC를 도입한 샬롯시의 경우 역시 성과관리와 예산관리에서 강한 연계성을 보이고 있다. 그리고 이러한 도시에서는 예산서의 형식도 성과관리 초점을 두어 변화시키는 경향을 보였다. 이러한 미국 지방정부의 경향은 1990년대 이후 일본의 지방자치단체에서도 나타나고 있다. 미에현(三重縣)에서 1996년부터 “사무사업평가시스템”이라는 특유의 성과관리방식으로 예산상의 개별사업에 대한 평가를 시도한 이후 동 시스템은 급속하게 일본 열도로 확산되고 있는 것이다.

우리나라에서는 참여정부 말기에 본격적인 예산제도의 개혁이 시도되었다. 대안으로 기존의 품목별예산을 대체하기 위한 사업별예산제도의 도입이 추진되었으며, 뒤이은 이명박 정부에서는 동 예산제도와 BSC와 같은 성과관리방식을 연계시키려는 노력을 기울이고 있고 이를 지방자치단체로 확산시키고 있다(행정안전부, 2009. 12). 부산광역시에서는 2003년도부터 자체적으로 성과예산을 도입하여 목표관리와의 연계를 시도하였으나, 2007년도부터 목표관리제를 폐지하고 BSC를 도입하는 과정에서 성과관리와 예산과의 연계를 폐지하였으며, 2008년도부터 중앙정부의 방침에 따라 현재와 같은 사업별 예산제도를 도입하였다. 그리고 2010년에는 역시 정부의 방침에 따라 BSC와 예산의 연계를 시도하기 위하여 2011년도의 예산서를 이러한 방식으로 작성하였다.

지방정부의 성과관리(BSC)와 예산의 연계 과제: 부산광역시를 중심으로

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울)

이상과 같이 부산광역시를 포함한 지방자치단체로 확산되는 성과관리와 연계된 예산제도는 실무적으로 “성과관리예산서”로 불리고 있으나, 이는 1960년대에 개발된 성과예산과는 개념적으로 많은 차이가 날 뿐 아니라 이러한 시스템의 정착을 위해서는 제도적·기술적 측면에서 많은 문제점이 극복되어야 한다. 특히 현재 우리나라 지방자치단체에서 운영되고 있는 사업별 예산서는 전통적인 품목별 예산구조에서 완전히 벗어나지 못하였고, BSC 성과지표와 예산사업의 연계를 위해서는 성과지표의 개선이나 예산과정과 성과관리 과정의 시기조정 등과 같은 기술적인 문제점이 내포되고 있기 때문이다.

본 연구에서는 부산광역시를 중심으로 지방자치단체의 BSC와 예산관리의 연계과정에서 제기되는 문제점을 파악하고 개선방안을 모색하고자 하였다. 이러한 연구를 위해서는 국내외 예산관리의 사례를 검토하고 부산광역시 각 부서별 성과관리 및 예산담당 공무원을 대상으로 설문조사와 인터뷰를 실시하였다. 설문조사를 위해서는 선행연구를 토대로 분석의 틀과 측정지표를 선정하였으며, 인터뷰 결과를 토대로 설문조사를 보완하고자 하였다. 이러한 과정에서는 특히 공무원들의 인식을 통한 현황의 파악에 초점을 두었으며 이를 위해서는 주로 집단별 평균값 분석을 위한 F검정을 실시하였다.

Ⅱ. 지방정부 성과관리와 예산관리의 연계에 관한 논의

1. 성과관리와 예산관리의 연계경향과 쟁점

1) 국내외 지방정부의 연계경향

성과관리(Performance Management)란 조직의 목표달성을 위하여 인적‧물적‧기술적 자원의 배분과 관리를 통하여 올바른 목표를 설정하고 실행하며 평가하는 일련의 활동과정이라 정의할 수 있으나, 조직목표의 성격이나 관리방식의 내용에 따라 그 형태는 매우 다양하게 나타날 수 있다(이세구, 2003: 137; 김순기‧정순여, 2002: 48-49). 공공부분의 성과관리는 주로 예산관리를 중심으로 발전되어 왔으나, 1970년대에 미 연방정부에서 목표관리제를 도입하기 시작하면서부터 예산관리는 성과관리와 밀접한 관계를 지니기 시작하였다. 일반적으로 목표관리와 BSC(Balanced Scorecard) 등은 조직의 목표달성을 위한 총체적 성과관리방식으로 정의되고 있으므로 그 것들은 기획과 인사관리 및 예산관리 등의 상호 유기적인 결합을 전제하고 있다. 그럼에도 불구하고 성과관리는 주로 조직사명 혹은 목표를 성과지표로 나타내고 구성원에 대한 유인수단을 통하여 성과를 달성하는 과정으로 이해되며, 예산관리와는 구분되는 경향을 보이고 있다.

성과관리와 예산관리의 연계란 총체적 성과관리에서 당연히 요구되는 성과관리와 예산관리의 상호결합을 의미하지만, 구체적인 결합의 정도는 다양한 차원으로 나타날 수 있다. BSC와 예산의 연계에서 가장 바람직한 형태는 중장기 계획과 예산의 연계 및 단 년도 예산에서의 의미 있는 단위사업 성과와 BSC 성과지표가 일치하는 것이지만, OECD 국가의 사례에 의하면 전면적‧직접적인 연계보다는 교육과 의료부문 등의 분야에서 부분적‧간접적인 연계구조를 취하는 경우가 다수를 점하는 있다는 것이다(오영균‧김용훈, 2007).

공공부문의 성과관리와 예산관리의 연계에 대한 움직임이 세계적으로 확산된 것은 1990년대 이후인 것으로 보인다. 특히 1993년에 제정된 “정부성과에 관한 법률”은 미국 연방정부의 기관들에게 예산서를 제출할 때 5개년 전략계획과 연간 성과계획 및 결과지표 중심의 성과보고서를 제출하게 함으로써 공공부문에서의 예산과 성과의 연계성을 강조하게 된 계기가 되었다. 이러한 미 연방정부 정책의 영향으로 미국 내에서는 오레곤, 미네소타, 루이지애나 등의 주정부들이 전략계획과 예산 및 성과평가를 연계할 것을 법률로 정하게 하였을 뿐 아니라(조성호, 2004: 151), 일본이나 우리나라에도 직, 간접적인 영향을 미치게 되었다.

미국의 피닉스시(Phoenix City)는 1970년대 초부터 목표관리제를 실시해 왔으며, 이러한 과정에서 고객중심의 성과지표를 개발하는데 노력을 기울려 왔을 뿐 아니라, 성과지표와 예산과의 연계를 시도하여 왔다. 피닉스시가 추구하는 연간 목표는 예산서, 시정관리관이 발행하는 집행보고서(City Manager's Executive Report), 개별관리자의 성과 평가와 연계된성과업적계획(Performance Achievement Plan)을 통해서 구체적으로 표현되고 있으며, 실국별 조직목표와 예산의 연계는 주로 예산개요를 통하여 이루어지고 있다(박영강 외, 2004: 61). 그리고 1996년부터 BSC를 도입해온 샬롯시(the City of Charlotte, North Carolina State)에서는 성과관리(BSC)와 예산의 연계를 매우 중시하여 예산서의 명칭자체를 “전략운영계획(strategic operating plan)”으로 명명하고 있으며, 이는 운영예산과 자본투자계획으로 구분된다. 운영예산에서는 단위사업 수행을 위한 소요예산과 직위의 수(인력)를 나타내는 특징을 보이고 있으며, 예산절감 노력을 강조하기 위하여 예산개요에 전년도 예산절감액과 세부내역을 명시하고 있다. 또한 BSC 4대 관점 중 주로 고객관점의 성과지표가 예산지표로 나타나고 있는 경향을 보이고 있다(City of Charlotte, 2010).

피닉스시 예산서의 주요 구조는 예산개요, 예산명세서, 자본증가프로그램으로 이루어져 있으며, 예산개요에는  회계연도기간의 계획된 프로그램과 서비스에 대한 내용이 개략적으로 기술됨과 동시에 모든 재정수입원과 법적 제약 및 재정정책들이 기술되어 있다(City of Phoenix, The Phoenix Summary Budget 2003-04, 2003)

일본의 경우 미에현(三重縣)에서는 1996년부터 “사무사업평가시스템”이라는 명칭의 새로운 성과관리방식을 적용하게 되었으며, 동 시스템에서는 무수한 예산사업에 대한 개별적인 평가를 통하여 예산의 효율성을 높이고자 하고 있으나, 예산제도는 종래와 같은 품목별예산제도를 변화시키지는 않았다. 동 시스템은 그 후 행정평가 혹은 정책평가라는 명칭으로 불리면서 최근에는 거의 모든 광역자치단체와 시단위에서 이를 도입하기에 이르렀다(임성일․이효, 2000: 54; 박영강 외 2인, 2004: 56; 宮本幸平, 2006: 161). 이러한 성과관리에서 비교적 적극성을 보이고 있는 동경도의 자치구인 스기나미구(杉並區)에서는 전체적인 행정평가시스템을 정책평가, 시책평가, 사업사업평가의 3단계로 구성하고 있다. 세부적 평가단위인 사무사업의 경우 최초 평가를 시도한 1999년도에는 1,222개의 사업에 대한 평가를 하였으나, 이를 점차 축소시켜 2002년에는 이를 975로 사업으로 통합한 바 있다(박영강 외 3인, 2004: 115).

우리나라에서는 서울시에서 2002년부터 목표관리와 예산을 연계한 성과관리제를 도입을 본격화 하였으며, 그 명칭도 “성과관리계획”으로 명명하였다. 이러한 성과예산의 특징은 실․국 단위의 부서장 성과목표와 연계된 성과지표를 부서의 예산지표와 연계시키고 있다는 점이다(박영강 외 3인, 2004: 31). 서울시에서는 2008년도부터 목표관리제를 대신하여 BSC를 도입하고 있으나, 성과예산서는 종래의 목표관리와의 연계방식과 동일한 형태를 유지하고 있고 성과지표상의 변화는 크게 나타나지 않고 있다(서울특별시, 2010). 부산광역시에서는 전술한 바와 같이 2003년-2006년간 목표관리와 연계된 성과예산을 도입한 바 있으며, 최근 정부의 방침에 따라 2011년도 예산서를 BSC와 연계시켜 작성하였다.

2) BSC와 예산의 연계 시 예상되는 문제점

전술한 피닉스시와 샬롯시 등의 경험에 의하면 성과관리의 효율성을 높이기 위해서는 예산과의 연계성 유지는 불가피한 것으로 인식되고 있으며, 성과관리와 예산관리를 위해서는 중기적 전략계획과 연간실행계획 및 성과평가와 예산관리가 유기적으로 결합되어야 한다고 여겨진다(Liner, 2001: 5; 조성호, 2004: 153). 최근 국내에서도 성과관리와 예산관리의 연계에 대한 중요성이 강조되고 있지만 선행연구는 적은 편이다.

서울시의 정책관리와 예산관리에 대한 조성호(2004)의 연구에 의하면 다음과 같은 문제점이 나타나고 있다. 우선 서울시의 연간 성과계획 수립단계에서 성과계획이 예산과정보다 지연되고 있으며, 부서의 주요업무계획은 주로 익년도 1월에 수립되어 예산보다 늦어져 선 기획-후 예산의 원칙이 위배되고 있다는 것이다. 그리고 성과평가결과나 예산결산 결과가 익년도 성과계획의 수립이나 예산편성에 반영되지 못하는 경향이 있다는 것이다.

미국과 일본 및 서울시를 대상으로 목표와 예산과의 연계사례를 분석한 박영강 외 2인(2004)의 연구에 의하면 지방정부 차원에서 성공적인 목표-예산 연계시스템을 구축하기 위해서는 다음과 같은 필요성이 제기되는 것으로 나타났다. 첫째, 목표-예산 연계시스템의 운영과정에서는 성과에 대한 평가가 핵심적 기능이 되므로 이를 담당하기 위한 전담부서의 확충이 필요하다는 것이다. 둘째, 지방정부의 특성에 부합되는 성과지표의 개발이 중요하다는 것이다. 주지하듯이 바람직한 성과지표는 성과관리의 핵심적 요소이지만 예산사업과의 연계를 위해서도 단위사업에 부합되는 성과지표의 개발이 필요하다는 것이다. 예산과의 연계 과정에서는 특히 계량적 지표가 강조되지만, 피닉스시의 경우 관리자의 평가과정에서는 보완적으로 리더십, 팀워크, 혁신성과 같은 비계량적 지표를 포함시키기도 한다(City of Phoenix, 2004). 셋째, 적절한 평가절차의 확립과 함께 상급자의 평가기술향상이 필요하다는 것이다. 평가과정에서 흔히 나타날 수 있는 예산주기와 성과평가 주기의 불일치를 해소하기 위해서는 평가절차의 확립이 필요하지만, 이러한 과정에서 관리자의 자기 평가와 상급자의 합리적 평가를 위해서는 계획수립과 평가의 전 과정에서 관리자와 상급자사이의 민주적인 토론과 협의와 성과를 증명하기 위한 자료수집 노우트의 활용 등 기술적 측면의 보완이 필요하다는 것이다. 그 밖에 목표설정과 지표개발 및 평가의 전 과정에서 하위구성원들을 참여와 지속적이며 체계적인 교육훈련이 중요한 것으로 나타났다.

한편, 서울특별시를 사례로 한 통합적 성과관리방안을 제시한 선행 연구에서는 통합성과관리의 성공을 위해서는 성과지표, 지표의 검정을 위한 데이터베이스의 구축, 담당자에 대한 지원과 교육의 강화, 적절한 전산시스템의 구축 등과 함께 시의회와 시민의 참여도 중요하다고 지적하였다(이세구, 2003: 156-157). 그 밖에 오영균‧김용훈(2007)은 지방정부 사업예산제도의 성공적 운용을 위해서는 특히 BSC와의 연계와 함께 비용/편익 분석이 가능하도록 총원가정보가 포함된 회계정보의 활용이 필요한 것으로 나타났으며, 예산제도의 개발과 관리자에 대한 유인수단의 구비도 필요한 것으로 보인다. 전술한 박영강 외 2인(2004)의 연구에 의하면 전술한 스기나미구의 경우 품목별예산제도의 유지와 관리자들에 대한 성과평가에 따른 금전적 혹은 인사상의 유인수단을 구비하지 못함으로 인하여 성과관리와 예산관리의 효율성이 유인수단을 도입하고 있는 피닉스시나 서울시에 비하여 낮은 것으로 평가되고 있기 때문이다.

2. 지방정부의 BSC와 예산의 연계구조

여기서는 본 연구의 분석 틀 수립에 앞서 부산광역시를 중심으로 BSC와 예산의 연계과정에서 가장 핵심적 요소가 되는 BSC 성과체계와 성과예산서의 연계 구조를 살펴본다.

1) BSC 성과체계와 성과예산서의 연계구조

BSC와 예산의 연계에서 핵심적 과정은 전체조직 및 부서별로 표현되는 핵심적 성과목표와 성과지표를 예산사업과 적절히 연계하는 것이라 할 수 있다. 이를 위해서는 무엇보다 전체적 조직과 부서별 성과지표가 BSC가 지향하는 운영원칙에 따라 4가지 관점으로 체계적․전략적으로 수립되어야 하며, 이러한 과정에서 작성되는 구체적인 성과지표는 가능한 고객중심의 결과지향적인 것이어야 한다(Kaplan & Norton, 1996). 이러한 BSC 성과지표들은 대체로 조직이나 부서에서 수행하고자 하는 연간 사업계획을 반영하게 된다. 사업계획을 실현 가능하게 예산은 계획과의 연계가 필요하며, 바람직한 연계를 위해서는 가능한 예산사업을 의미 있는 성과가 나타날 수 있는 단위사업으로 표현할 필요가 있다. 따라서 BSC와 예산의 성공적인 연계를 위해서는 BSC 성과지표와 예산사업의 성과를 나타내는 예산지표의 일치가 필요한 것이다. 또한 이러한 과정에서 기획부서와 성과관리부서 및 예산부서의 유기적인 협조가 필요하며, 구성원들의 노력을 자극하기 위한 유인수단 역시 요청되는 것이다.

<그림 1>에 의하면 부산광역시 각 실․과별 BSC 성과체계는 국 단위의 전략목표와 성과목표와 강한 연계성을 지니고 있다. 성과목표는 부서장의 직무성과계약서에서 “관리과제”로 불리고 있으며 이는 다시 성과지표로 구체화 되어 있다. 한편, 성과예산서의 내용 중 가장 구체적인 정보를 나타내는 “세출예산사업명세서”는 실․과 단위로 편성되며 그림과 같이 성과목표-정책사업, 성과지표-단위사업의 형태로 연계성을 지니도록 되어 있다. 이러한 연계구조에서 특히 중요한 것은 BSC 성과지표와 단위사업을 일치시키는 것이며, 단위사업의 성과지표를 예산서에 구체적으로 표현하는 것이라 할 수 있다.

<그림 1> BSC 성과체계와 성과예산서의 연계구조

실․과 BSC 성과체계			성과예산서 구조: 세출예산사업명세서
부서의 임무․비젼			분 야(국)
전략목표 - 국 단위 정책목표의 일부로 구성			부 서(실‧과)
성과목표(관리과제) -4대 관점별 성과목표 제시		↔	정책사업
성과지표 - 4대 관점 지표 중 정책관점 중심으로 예산성과지표와 연계		↔	단위사업/성과지표
			세부사업

자료: 부산광역시(2010c). 2011년도 예산편성계획: 71 재구성.

2) BSC 연계 시범예산안

다음 표에는 부산시의 2010년 예산을 토대로 작성된 교통정책과의 시범예산이 나타나 있다. 표에서 둘째 간의 “대중교통 중심의 교통체계 구축”이란 교통정책과의 전략목표에 해당하며, 이는 상위부서인 교통국의 정책목표의 일부를 구성하게 된다. 전략목표는 3-5개의 수준의 성과목표로 세분될 수 있으며, 이러한 성과목표는 앞에서 언급한 성과예산서의 정책사업에 해당한다. 한편 성과목표는 다시 몇 개의 성과지표로 세분되며 이는 예산서의 단위사업에 해당한다. 그리고 “교통정책 활성화”와 같은 사업은 단위사업을 구성하는 하위의 세부사업을 지칭한다.

이러한 시범안은 부산광역시 내부에서 2011년도 성과관리예산서를 작성하기 위한 대안의 모색과정에서 작성된 것으로 2010년도 본예산을 근거로 작성된 것임.

2010년도 교통정책과의 예산서(본예산)에 의하면 성과목표가 되는 정책사업은 5개로 나타나고 있다. 그러나 표에서와 같이 전략목표에 해당하는 “대중교통 중심의 교통체계 구축”을 성과목표와 동일한 칸에 표시할 경우 체계상을 혼란을 가져올 수 있다. 이러한 문제를 극복하기 위해서는 전략목표를 별도의 란에 표시할 필요가 있다. 본 연구의 수정안은 기존의 예산서를 바탕을 한 것이므로 이를 그대로 두되, “지속가능한  교통수요관리”라는 새로운 명칭의 성과지표를 설정한 것이다.

성과예산의 성패는 단위사업이 가능한 의미 있는 성과단위로 계량화되고, 세부사업은 단위사업과 연관성이 높은 예산사업으로 구성되느냐의 여부에 달려있다. 그러나 아래 표에 예시된 단위사업인 “교통정책 네트워크 시책 지원”을 구성하는 세부사업들은 교통정책 활성화를 위한 일반운영비 등과 버스터미널 시설 개선을 위한 민간자본 이전 등으로 구성되어 관련성이 높다고 할 수 없는 것이다. 이러한 현상은 비단 사례의 교통정책과에서만 나타나는 것이 아니라 대부분의 부서에서도 유사하게 나타나고 있는 것이다(부산광역시, 2010b). 이러한 현상은 첫째, 예산의 전제가 되는 BSC 성과지표가 바람직한 방향으로 작성되지 못하였기 때문이며, 둘째로는 현행 사업별예산제도가 의미 있는 사업단위로 편성되지 못하고 종래의 품목별예산편성의 관행에 따라 투입중심으로 작성되었기 때문이다. 그 밖에 현행 사업별예산서의 구조가 과거의 품목별예산제에서 크게 벗어나지 못하여 일반운영비와 여비 등과 같은 비용을 엄격히 구분하여 표시하도록 하는 것도 문제점이라 할 수 있다.

<표 1> 교통정책과 세출예산사업명세서(시범안)

(단위 : 천원)

부서ㆍ정책ㆍ단위(회계)ㆍ세부사업ㆍ편성목					예산액	전년대비 증감
교통정책과					1,231,184,755 국 451,149,500 광 41,306,000 분 748,953 시 525,980,302 지 212,000,000	△102,973,242
	대중교통 중심의 교통체계 구축 성과목표 1: 지속가능한 교통수요관리				4,083,231	△1,263,689
		성과지표 1-1(단위사업1-1): 교통정책 네트워크 시책 지원 당해년도 목표: 적기 지원			167,850	△193,780
			교통정책 활성화		67,850	△293,780
				201 일반운영비	21,300	△2,800
				01 사무관리비 선진교통 문화운동 시책 추진 도시교통정책 심의수당 70,000*18명*2회 교통정책관련 회의수당 70,000*7명*2회 교통망 구축 도면 및 칼라 복사 수송동원 서식 인쇄	21,300 6,800 2,520 980 1,500 9,500	△2,800
				202 여비	9,500	9,500
				03 국외업무여비 부산~상해 교통교류 협의 독일 Inno Trans 철도박람회 참석	9,500 5,500 4,000	9,500
				203 업무추진비	34,000	0
				03 시책추진업무추진비 교통현안업무 추진 교통정책 업무추진 부산~상해 교통교류 협의회 업무추진 교통공사 업무추진	34,000 20,000 12,000 1,000 1,000	0
				301 일반보상금	3,050	△480
				08 외빈초청여비 부산~상해 교통교류협의회 초청여비 ·숙박비 250,000*4개*2일 ·식비 50,000*7명*3일	3,050 3,050 2,000 1,050	0
			버스터미널 시설 개선		100,000	100,000
				402 민간자본이전	100,000	100,000
				01 민간자본보조 부산종합버스터미널 시설개선 지원	100,000 100,000	100,000
		성과지표 1-2: 신공항 관련 자료 홍보 당해년도 목표치 : 언론홍보 횟수 0회			782,800	741,800
			김해 국제공항 운영 활성화		10,000	△8,400

주: 부산광역시 본예산을 발췌하여 BSC와 예산지표의 연계를 시도한 시안임 .

자료: 부산광역시(2010b), 부산광역시예산서.

3. 분석의 틀

여기서는 선행연구와 부산광역시 연계구조에 대한 내용을 토대로 부산광역시 공무원에 대한 설문조사를 위한 분석 틀과 구체적인 측정지표를 모색하고자 하였다. 전술한 조성호(2004)의 정책관리와 예산관리의 분석틀에서는 특히 성과관리와 예산과정을 둘러싼 일정을 연계성을 주요한 분석기준으로 활용하였으며, 박영강 외 2인(2004)의 연구에서는 목표와 예산과의 연계사례를 분석요소로써 ① 조직 목표의 성격과 예산과의 연계구조, ② 성과지표의 유형과 성격 및 계량화 정도, ③ 성과평가를 위한 시스템과 평가절차, ④ 평가결과의 환류와 적절성을 설정하였다. 한편, 소방방재청(2006)의 예산 성과목표와 지표개발에 관한 연구에서는 개별 재정사업의 성과를 BSC 성과지표와 1대 1로 대응시켜 목표달성도를 평가하는 것이 바람직하다고 보았다. 부산시의 BSC 연계 시범 예산안에서는 BSC 성과지표의 문제점과 함께 사업별예산서의 구조적 문제와 투입중심의 예산편성 관행이 문제점으로 나타났다.

한편, 남창우‧이명숙(2008: 173-174)은 국내외 선행연구를 토대로 BSC가 조직성과에 미치는 독립변수를 환경적 측면과 개인적 측면 및 구성적 측면의 3개 범주로 구분하고, 범주별로 하위변수와 세부적 측정지표를 설정하였다. 환경적 측면의 변수로서는 리더십(최고 경영진의 의지와 지원 정도), 정보시스템 지원, 구성원에 대한 교육정도를 설정하였으며, 개인적 측면으로는 직무충실, 참여, 수행능력, 업무부담 정도로 설정하였고, 구성적 측면으로는 지표구성의 적절성, 전담조직의 적절성을 설정하였다. 동 연구는 기본적으로 지방정부의 BSC 성과에 미치는 영향변수를 파악하는데 목적을 두고 있지만 본 연구의 변수를 분류하는 데에도 유용할 것으로 보인다.

동 연구에서는 지방정부의 4개 공단 직원을 표본으로 선정하여 설문조사를 실시하였으며 회귀분석과 경로분석을 통하여 독립변수와 매개변수 및 종속변수와의 관계를 분석하였으며, 이러한 과정에서 설정된 매개변수는 구성원들의 BSC에 대한 수용성 정도이다. 이러한 변수의 논거로서는 하미승(2004), 이석환(2005; 2006), 박해육 외(2006), 송신근(2008) 외 수십 편의 국내외 선행연구를 제시하였다.

본 연구에서는 남창우‧이명숙(2008)의 연구에서 사용한 회귀분석 기법을 활용하지 않고 주로 ANOVA 기법을 통한 집단별 평균값 분석을 실시하지만, 변수의 체계적 분류와 성격을 파악하기 위해서는 동 연구의 변수 분류가 유용하다고 보았다.

따라서 본 연구의 분석 틀에서는 남창우‧이명숙(2008)의 측정변수에 관한 분류를 원용하되, 구체적인 측정지표는 BSC와 예산관리 연계의 연구에 보다 적실한 것을 선정하는 방식을 취하고자 하였다.

첫째, 환경요인으로는 일반적으로 새로운 성과관리시스템의 도입과정에서 강조되는 부서관리자의 이해와 지지 정도를 설정하였다(육근효․박영강, 2006; 박영강․육근효, 2007). 그러나 남창우‧이명숙(2008)의 연구에서 강조된 “정보시스템 지원”은 제외하였으며, 구성원에 대한 “교육의 정도”는 개인적 요인으로 분류하였다. 정보시스템이 제외된 것은 본 연구의 조사 시점인 2010년 7월 현재 새로운 전산프로그램에 대한 교육이 이루어지지 않았기 때문이다.

둘째, 구성원의 개인적 요인으로는 관련 업무에 대한 “담당자의 이해정도”를 설정하였다. 선행연구(남창우․이명숙, 2008)에서는 새로운 시스템에 대한 교육정도를 환경요인으로 분류하고 있으나, 교육의 결과인 이해정도는 구성원의 참여와 같이 개인적 요인으로도 분류될 수 있기 때문이다. “담당자의 이해정도” 역시 새로운 시스템 도입과정에서 매우 중시되는 변수이다(육근효․박영강, 2006; 박영강․육근효, 2007).

셋째, 구조적 요인으로는 ① 현행 BSC 및 예산 구조의 변화 필요성 ② BSC와 예산연계에 따른 시기조정의 어려움 ③ BSC와 예산연계 과정에서 나타나는 특정 부서의 특별한 문제점 등을 하위요소로 설정하였다. 이러한 구조적 요인에는 성과관리와 예산관리시스템과 관련된 성과지표 등의 기술적 측면과 전담부서의 특성 및 유인수단 등도 포함될 수 있지만 여기서는 주로 기술적 측면을 중심으로 변수를 설정하였다. 여기서 “현행 BSC 및 예산 구조의 변화 필요성”은 부산시 시범예산안의 내용분석에서 표출된 문제점이었으며, “시기조정의 어려움”은 선행연구(조성호, 2004)에서 강조되는 대표적인 문제점이다.

넷째, 현행  BSC의 성과와 BSC와 예산관리 연계에 따른 예상효과를 측정변수로 설정하였다. 이러한 변수는 이상과 같은 환경적 요인, 구성원 요인, 구조적 요인에 따른 결과인 종속변수적 성격을 지니고 있지만 본 연구에서는 이러한 인과관계를 직접적으로 분석하는 회귀분석 등은 실시하지 않는다. 그리고 여기서 제시된 BSC의 성과를 측정하기 위한 측정지표는 BSC의 4가지 관점 중 주로 프로세스적 관점의 성격을 지닌 것이라 할 수 있다(육근효·박영강, 2006; 강성권 외, 2009).

본 연구에서 프로세스 관점을 중심으로 성과를 측정하는 이유는 일반적으로 BSC 도입의 초기 단계에서 프로세스 관점의 성과가 용이하게 나타나지만 동 지표들이 계량화되기 어렵기 때문에 공무원에 대한 설문조사 등과 같은 태도측정이 보다 효과적일 수 있기 때문이다.

마지막으로, 연계모형의 개선방향과 배경요인을 설정하였다. 개선방향은 이상과 같은 인과적 변수와는 그 성격을 달리하며 오직 연구의 실용성을 높이기 위하여 설정된 측정항목이다. 배경요인은 각 변수와 개선방향에 대한 응답자별 차이를 분석하기 위한 목적으로 설정된 것이다.

이상과 같은 본 연구의 변수내지 측정항목에는 선행연구(박영강 외 2인, 2004)에서 언급된 ① 조직목표와 예산의 연계정도, ② 평과결과의 환류, ③ 성과관리부서의 확충 등과 같은 요인들이 제외되어 있다. 이러한 이유로는 이들 요인들의 경우 설문조사보다는 부산광역시의 성과관리구조나 내용분석을 통하여 용이하게 파악할 수 있다고 보았기 때문이다(강성권 외 2008; 강성권 외, 2009).

이러한 과정에서 도출된 변수 및 측정지표는 각각 아래 표와 같다. 표에서 응답자의 특성을 제외한 문항들은 모두 1-5점의 등간척도로 구성되었으며, Likert 방식의 총화평정척도로 사용하기 위하여 요인분석과 신뢰도 분석을 실시하였다. 표의 오른쪽에는 요인분석결과 동일한 변수로 묶일 수 있는 문항들에 대한 표준화 Cronbach의 α계수를 표시하였다. 여기서 α계수는 0.65-0.97의 분포를 보이고 있는데, 일반적으로 α계수가 0.7이상이면 문항의 신뢰수준이 높은 것으로 인식되므로 본 연구에서 설정된 조사항목의 평균값을 상용하는 데에는 무리가 없다고 여겨진다. 문항 중 개선방안의 경우에는 요인분석결과 의미 있는  그룹으로 묶이지 않았으므로 총화평정척도로는 사용하지 않았다.

<표 2> 측정항목과 측정지표

측정항목 (변수)	하위요소 (하위변수)	측정지표 (설문문항)	표준화 α계수
환경 요인	관리자의 이해와 지지	- 부서장이나 관리자는 BSC와 예산의 연계업무가 진행되는 것을 잘 알고 있음 - BSC와 예산연계가 잘 진행도록 관심을 표명하고 있음.	0.90
구성원 요인	담당자의 이해정도	- 우리 실과의 BSC와 예산을 연계시키는 데 어려움이 없음 - BSC와 예산연계에 관한 명확한 지침을 받은 편임 - BSC와 예산연계 업무에 대한 추가적인 교육이 필요 없음	0.65
구조적 요인	현행 시스템 구조의 변화 필요성	- 예산의 연계를 위해서는 BSC 지표의 개선이 필요함 - BSC 관점이니 관점별 지표의 배열방식을 변화 필요 - 현행 예산서의 구조를 변화시킬 필요가 있음	0.81
	시기조정의 어려움	- BSC와 예산연계를 위한 시기조정에는 어려움이 있음 - 기획과 BSC의 연계를 위한 시기조정에는 어려움이 있음	0.97
	부서 특유의 문제점	- 부서의 특수성으로 연계곤란 - 계량화 곤란 - 비예산 사업이 많아 연계곤란	0.80
성과적 측면	BSC의 성과	- 조직 내 의사소통의 확대정도 - 업무성과향상을 위한 동기로 작용하는 정도 - 예산절감의 효과 - 조직 내·외의 고객만족도 효과 - 업무 프로세스의 개선 효과	0.88
	연계의 예상 효과	- BSC와 예산의 연계는 장차 업무의 개선을 가져 올 것 - 장차 구성원들간의 의사소통을 보다 월활히 할 것 - 전반적 성과개선에 기여할 것	0.90
기타 측면	연계모형의 개선 방식	- 부산시의 독자적인 모델을 적극적으로 모색할 필요 있음 - 행정안전부가 권고하는 수준으로 발전시키면 됨.	-
배경요인	응답자의 특성	- 소속실과의 성격: 사업부서, 지원부서, 사업소 - 담당업무의 내용: BSC업무, 예산업무, BSC와 예산 모두	-

주: 1) 응답자의 특성 외 모든 문항은 등간척도로 Likert 방식의 총화평정척도로 활용됨.

2) Cronbach의 α계수는 요인분석결과를 토대로 작성된 것으로 조사항목의 신뢰수준을  나타냄.

3) 기타 측면을 제외한 변수는 인과관계를 지닐 수 있으나, 인과분석을 실시하지는 않음.

Ⅲ. 부산광역시 공무원의 인식분석

1. 공무원 설문조사 결과

설문조사는 부산시 전체 실과의 예산담당과 BSC 담당자 116명을 대상으로 실시하였으며, 그 시기는 2010년 7월 20일부터 7월 30일 기간이었다. 여기서는 각 측정항목에 대한 공무원들의 인식수준을 측정함으로써 부산광역시 BSC의 운영성과와 예산과의 연계과정에서 발생하는 문제점과 개선점을 파악하고자 하였다. 이러한 과정에서 담당부서의 성격과 담당자의 업무에 따른 응답자의 차이를 측정하기 위하여 F-검정을 통한 변수별 평균값 분석을 실시하였다. 설문지의 척도는 1-5점으로 구성되어 있으며, 점수가 높을수록 측정항목에 대한 경향성이 높게 나타나도록 설계되었다.

1) 환경 요인

다음의 <표 3>에서 환경 요인으로 설정된 하위변수는 “관리자의 이해와 지지”이며, 전체평균은 2.93점으로 보통수준인 것으로 나타났다. 응답 집단별 차이를 분석하기 위한 Duncan 그룹 분석결과를 살펴보면 유의수준이 0.05이상으로 나타나 집단별 차이는 없는 것으로 나타났다.

2) 구성원 요인

아래 표에서 구성원 요인으로 설정된 하위변수는 “담당자의 이해정도”이며, 전체평균은 3.51점으로 비교적 높은 수준인 것으로 나타났다. Duncan 그룹 분석결과를 살펴보면 유의수준이 0.05이상으로 나타나 집단별 차이는 없는 것으로 나타났다.

3) 구조적 요인

표에서 구조적 요인으로 설정된 하위변수는 “현행 시스템구조의 변화 필요성”, “시기조정의 어려움”, “부서 특유의 문제점”이다. 세 가지 변수의 전체 평균값은 2.37-2.89점에 분포하므로 모두 보통이하에 속한다. 그러나 구조적 요인의 변수들은 점수가 낮을수록 문제점이 적은 것으로 해석될 수 있으므로 이러한 요인의 문제점은 비교적 적은 것으로 보인다.  Duncan 그룹 분석결과를 살펴보면 유의수준이 0.05이상으로 나타나 집단별 차이는 없는 것으로 나타났다.

4) 성과적 측면

표에서 성과적 측면의 하위변수는 “BSC의 성과”와 “연계 필요성과 효과”이다. 두 변수의 전체 평균값은 각각 3.04, 2.92점으로 나타나 보통수준에 해당된다. Duncan 그룹 분석결과를 살펴보면 “연계 필요성과 효과”에서 유의수준이 0.05이하로 나타나 집단별로 유의한 차이가 있는 것으로 나타났다. 부서별로는 지원부서에서 필요성을 상대적으로 높게 인식하는 반면 사업소에서는 가장 낮은 것으로 나타났다.

<표 3> 응답자의 소속별 평균값 대비(F-검정)

측정항목 (변수)	Duncan 그룹(소속)		구분	전체 평균	F 값	유의도(P)
	표본수	평균값
1. 관리자의 이해와 지지 (환경 요인)	22(A)	3.23	지원부서	2.93	2.29	0.106
	63(BA)	3.02	사업부서
	30(B)	2.55	사업소
2. 담당자의 이해정도 (구성원 요인)	22(A)	3.67	지원부서	3.51	0.42	0.661
	63(A)	3.51	사업부서
	30(A)	3.39	사업소
3. 현행 시스템 구조의 변화 필요성 (구조적 요인)	22(A)	2.89	지원부서	2.54	1.49	0.230
	63(A)	2.52	사업부서
	30(A)	2.31	사업소
4. 시기조정의 어려움 (구조적 요인)	22(A)	2.55	지원부서	2.37	0.24	0.788
	30(A)	2.35	사업소
	63(A)	2.32	사업부서
5. 부서 특유의 문제점 (구조적 요인)	63(A)	2.93	사업부서	2.89	0.15	0.862
	22(A)	2.92	지원부서
	30(A)	2.79	사업소
6. BSC의 성과 (성과적 측면)	22(A)	3.14	지원부서	3.04	1.00	0.373
	63(A)	3.11	사업부서
	30(A)	2.82	사업소
7. 연계의 예상 효과 (성과적 측면)	22(A)	3.35	지원부서	2.92	3.06	0.051
	63(BA)	2.95	사업부서
	30(B)	2.54	사업소

주 1) 척도는 1-5점으로 숫자가 높을수록 조사항목의 경향성이 높음

2) Duncan 그룹에서 동일한 문자는 집단 간 차이가 나타나지 않는 것으로 해석됨

다음 표에는 응답자의 담당업무별 평균값을 대비한 결과가 나타나 있다. 표에서 “BSC의 성과”에 대한 분석결과만을 제시한 것은 나머지 항목의 경우 응답범주별로 유의한 차이가 나타나지 않았기 때문이다. 표에서 예산담당의 경우 상대적으로 BSC의 성과가 높다는 응답을 보이고 있는 것은 주목할 만한 발견으로 보인다.

<표 4> 응답자의 담당업무별 평균값 대비(F-검정)

조사항목	Duncan 그룹(소속)		구분	전체 평균	F 값	유의도(P)
	표본수	평균값
BSC의 성과 (성과적 측면)	43(A)	3.31	예산담당	3.03	3.63	0.030
	31(AB)	3.04	모두담당
	42(B)	2.74	BSC 담당

주 1) 척도는 1-5점으로 숫자가 높을수록 조사항목의 긍정적인 경향성이 높음

2) Duncan 그룹에서 동일한 문자는 집단 간 차이가 나타나지 않는 것으로 해석됨

3) 집단간 유의수준이 높은 항목만 표시함

한편, BSC와 예산의 연계방식에 대한 교차분석에서는 다음과 같은 결과가 나타났다. 표에서 부산시의 독자적 모델의 개발이 필요하다는 적극적인 응답(그렇다)은 전체적으로 55.36%로 나타났으며, 지원부서에서 가장 소극적인 것으로 나타났다.

교차분석에서는 표본수에 비하여 자유도가 높을 경우에 발생하는 오류를 피하기 위하여 5점 척도를 3단계로 전환시켜 분석하였다. 이러한 과정에서 1-2점은 부정, 3점은 보통, 4-5점은 긍정으로 표시하였다.

<표 5> BSC와 예산의 연계과정에서 부산시 독자적 모델 구축의 필요성

(단위 : 명)(%)

척도 소속	그렇다	보통이다	그렇지 않다	총합
사업부서	34(55.74)	25(40.98)	2(3.28)	61(100.00)
지원부서	11(52.38)	5(23.81)	5(23.81)	21(100.00)
사업소	17(56.67)	12(40.00)	1(3.33)	30(100.00)
전체	62(55.36)	42(37.50)	8(7.14)	112(100.00)
통계량	[eqn: chi ^{2}]= 11.3929 D.F=4 P=0.0225

그러나, “행정안전부가 권고하는 수준으로 발전”에 대해서는 집단별로 유의한 차이를 보이지 않았으며, 그렇다 32.74%, 보통 50.44%, 그렇지 않다 16.81%를 보였다. 이러한 결과는 위의 “독자적 모델의 개발이 필요”에서 긍정적인 비율이 과반수를 점하는 것과 일치한다고 보기는 어려우나, 현행 행정안전부 모델에 대하여 부정적이거나 소극적인 응답자들의 다수가 부산시의 독자적 모델을 선호하는 것으로 이해할 수 있다.

본 조사의 설계과정에서 두 문항은 높은 상관성을 지닐 것으로 보았으나, 이상과 같은 불일치로 인하여 요인분석과정에서 의미 있는 그룹으로 분류되지 않았다.

2. 인터뷰 결과와의 대비

본 연구의 인터뷰는 역시 부산시 전체 실과의 예산담당과 BSC 담당자를 대상으로 실시되었으며, 조사 시기는 설문조사보다 다소 앞선 2010년 7월 1일부터 7월 16일 기간이었다. 이러한 인터뷰는 설문조사의 조사항목 설정을 위한 예비조사의 성격도 지니고 있으므로 폭넓은 분야에서 이루어졌지만 여기서는 설문조사의 대비를 위한 목적으로 그 내용을 축약시켰다.

다음의 <표 6>에는 설문조사와 인터뷰 결과의 대비가 간략하게 요약되어 있다. 표에서 BSC의 성과에 대한 담당자들의 인식수준은 이번 인터뷰 항목에서 제외되었지만, 설문조사결과는 2009년의 선행연구에 비하여 다소 낮은 것으로 나타났다. 전반적으로 설문조사결과는 인터뷰 결과와 일치하는 경향을 보이고 있지만, “담당자의 이해정도”와 부산시의 독자적인 ”연계모델의 도입방식”과 관련된 설문조사 결과는 인터뷰에 비하여 보다 긍정적인 것으로 보인다. 이러한 결과는 인터뷰 과정에서 연계시스템의 필요성과 개선방식에 대한 권고안을 제시하였으므로 그 후 진행된 설문조사과정에서는 다소 긍정적인 방향으로 태도의 변화가 나타났기 때문이라고 볼 수도 있다.

본 연구의 인터뷰가 담당자에 미친 효과에 대한 설문조사 문항에서는 과반수가 “관련 지식이나 업무를 이해하는 데 도움이 되었다”다는 입장을 보였다.

<표 6> 인터뷰와 설문조사 결과의 대비

측정항목	설문조사 결과	인터뷰 결과
1. 부서 관리자의 이해와 지지 (환경요인)	보통 수준 (2.93)	- 관리자는 업무보고를 받거나 결제과정에서 인식하고 있지만, 성과와 예산 연계시스템 자체에는 별로 관심을 가지지는 않는 것으로 나타남
2. 담당자의 이해정도 (구성원 요인)	비교적 높음 (3.51)	- 관련부서에서 주최한 워커샵에 참여한 것이 전부이므로 시스템에 대한 전반적인 이해도는 상당히 낮은 것으로 나타남. 따라서 설문조사결과는 인터뷰 이후의 태도변화를 반영하는 것으로 보임
3. 현행 시스템구조의 변화 필요성 (구조적 요인)	비교적 낮음 (2.54)	- 성과담당자들의 경우 대체로 예산구조에 대한 지식이나 관심은 없는 편으로 나타남. 그러나 비예산 사업을 적절하게 표시할 수 있거나, 예산사업의 유연성을 확보할 수 있는 방향으로의 개선이 필요하다는 응답도 나타남
4.. BSC와 예산 시기조정의 어려움 (구조적 요인)	비교적 낮음 (2.37)	- 예산편성이후 BSC 지표가 수립되고 있어 BSC 지표의 조기 수립시 지표의 조정이 필요하지만, 연계가 불가피하다면 매우 어렵다거나 불가능하지는 않다는 의견이 다수를 점함
5. 연계과정에서 나타나는 부서의 특유한 문제점(구조적 요인)	보통 수준 (2.89)	- 일부부서에 비예산지표가 많거나 계량적 지표의 설정이 어려워 예산과의 연계가 어렵다는 입장을 보였으나, SBC 지표의 개선을 통하여 극복될 수 있는 과제로 나타남
6. BSC의 성과 (성과적 측면)	보통 수준 (3.04)	- 인터뷰 항목에서 제외되었지만, 2009년 인터뷰(강성권외 4인,2009)에 의하면 예산절감 등의 실질적 성과는 적지만, 성과측정으로 행정의 효율성이 다소 향상되는 것으로 나타남. 이러한 결과는 본 설문조사에 비하여 다소 긍정적인 것으로 보임
7. 연계 필요성과 예상되는 효과 (성과적 측면)	보통 수준 (2.92)	- 연계시스템 도입에 대하여 효과가 불투명하고 행정업무만 늘어난다는 부정적 경향이 높았으나, 인터뷰 직후 다소 우호적으로 태도가 변화되기도 함
8. 연계모델의 도입방식 (기타 측면)	독자적 모델 개발 필요 (55.36%)	- 예산절감의 목적이나 정책목적으로 예산과목의 변경을 용이하게 할 수 있는 예산구조나 운영방식이 필요하다는 의견도 나타남. 그러나 독자 모델의 필요성에 대한 인식은 그다지 높지 않은 것으로 나타남

주: 설문조사는 인터뷰이후 며칠이 경과한 시점에서 진행됨.

Ⅳ. 시사점과 정책과제

1. 분석결과의 시사점

본 연구의 설문조사에서는 다음과 같은 사실이 발견되었다. 첫째, 현행 "BSC의 성과"는 보통 수준인 것으로 평가되어 선행연구에 비해서는 낮게 평가되는 것으로 나타났다. 둘째, 담당자들의 "예산연계에 대한 이해도"는 비교적 높은 것으로 나타났지만, "연계 필요성과 예상되는 효과", "부서 관리자의 이해와 지지" 수준은 보통이하인 것으로 나타났다. 셋째, 예산과의 연계를 위한 “현행 시스템구조의 변화 필요성”, “BSC와 예산 시기조정의 어려움”, “연계과정에서 나타나는 부서의 특유한 문제점” 역시 보통이하로 나타났다. 이러한 설문조사결과는 본 연구의 인터뷰 결과와 대체로 일치하는 경향을 보이지만, 이는 선행연구결과와는 다소 차이가 있다. 강성권 외4인(2009)에 의하면 부산시 성과담당 공무원에 대한 인터뷰 결과는 설문조사결과보다 부정적으로 나타나고 있기 때문이다. 이러한 차이는 본 연구의 인터뷰 이후 담당자들의 태도변화가 나타나 후에 실시된 설문조사에서 그러한 영향이 일부 반영된 결과로 추정된다.

이상의 분석결과에 의하면 선행연구(조성호, 2004)에서 강조되는 예산연계에 따른 시기조정의 문제는 사실상 큰 문제가 아닌 것으로 생각할 수도 있다. 그러나 서울특별시의 경험에 의하면 2002년 이후 성과와 예산의 연계시스템을 운영해 왔으나, 여전히 예산이 선행되고 기획과 BSC 성과지표가 후행하는 현상을 보이고 있으므로 이를 중요한 문제로 인식할 필요가 있다. 또한 성과지표와 예산구조의 개선을 포함하는 시스템구조의 측면에서는 변화의 필요성이 높게 나타나지 않았음에도 불구하고, 보다 근본적인 개선이 필요할 것으로 보인다. 이러한 이유로는 전술한 부산시의 BSC 연계 시범예산안에서 성과지표와 예산의 단위 사업 사이에는 심각한 괴리현상이 나타나고 있기 때문이다. 따라서 본 연구에서 담당자의 이해도가 비교적 높게 나타나고 있다고 해서 이들이 BSC나 성과예산의 운영에 적합한 지식을 지녔다고 볼 수는 없을 것이다.

2010년 8월에 실시한 서울특별시 관련 주무관 인터뷰에 의하면 현재까지도 예산이 선행하는 현상을 보이는 것으로 나타났다.

이러한 현상은 본 연구의 사례에서 뿐만 아니라 다른 실국에서도 나타나는 보편적인 현상이라 할 수 있다(강성권외 4인, 2009; 부산광역시, 2010b).

본 연구에서 “예산연계 필요성과 예상되는 효과"와 "부서 관리자의 이해와 지지" 수준이 낮은 점도 큰 문제라고 할 수 있다. 일반적으로 새로운 행정관리시스템의 도입과정에서 최고책임자를 비롯한 부서장의 관심이 매우 중요한 역할을 하는데 부산시에서는 BSC의 도입과 운영과정에서 나타나는 관리자들의 높은 관심에 비하여(강성권 외 2인, 2008; 강성권외 4인 2009), 성과와 예산의 연계에 대해서는 관심수준이 현저히 낮기 때문이다. 그 밖에 중앙정부에서 주도하여 전국적으로 통일적으로 실시하는 현행 사업예산제도의 역시 구조적 문제점을 가지고 있으므로 개선이 필요하다고 하겠다.

한편, 평균값 분석에서 대체로 응답집단별로 유의한 차이가 나타나지 않았지만, 성과적 측면에서 부서의 성격과 담당업무의 성격에 따른 차이는 주목할 필요가 있다. 연계 필요성과 예상되는 효과에서 사업소에 비하여 본청의 지원부서에서 높게 나타난 점은 수긍할 수 있지만, BSC의 성과에 대한 인식에서 예산담당이 BSC 담당보다 높게 나타난 점은 예상하기 어려운 결과이기 때문이다.

일반적으로 공무원의 설문조사에서는 자신의 업무와 관련성이 높을수록 긍정적인 경향을 보이므로 성과평가에서는 성과담당의 인식이 보다 긍정적으로 나타날 것으로 예상할 수 있다.

2. 정책과제

BSC와 같은 총체적 성과관리수단은 성과관리와 예산관리의 연계를 당연시하고 있으나, 아직까지 이러한 경험이 부족한 우리나라 지방정부의 경우에는 성과관리와 예산관리의 연계를 일종의 새로운 성과관리시스템의 도입이라는 관점에서 이해할 필요가 있다. 일반적으로 새로운 성과시스템의 도입과정에서는 최고관리자를 비롯한 관리자의 관심과 지지, 담당자와 구성원에 대한 충분한 교육‧훈련과 참여가 가장 중시된다.

그러나 본 연구의 분석결과에 의하면 부서 관리자의 이해와 지지는 보통수준에 불과하며, 사실상 담당자들의 이해수준도 낮은 것으로 나타나 이러한 측면의 개선이 무엇보다도 중시된다. 부산시에서 BSC의 도입당시 시장의 의지와 관심이 높아 부서장의 관심수준도 높게 나타난 점을 감안하면 성과관리와 예산관리의 연계를 위해서도 최고관리자인 시장의 의지와 관심의 표명이 요청된다. 뿐만 아니라 성과목표와 예산사업에 대한 성과지표의 수립과 개선을 위해서는 지속적인 교육이 이루어져야 하며, 이러한 교육이 담당자 수준에서 그치지 않고 관리자를 포함한 전체 구성원으로까지 확산되어야 할 것이다. 동시에 이러한 관리자들과 구성원들의 관심과 학습의 제도화를 위해서는 외부전문가들이 포함된 위원회를 통한 성과지표의 주기적인 평가와 환류 및 지역대학과의 연계를 통한 체계적 학습프로그램의 운영도 요청된다.

성과지표와 예산사업 내지 예산지표와의 연계성 문제는 이상과 같은 관리자의 관심표명과 학습의 제도화를 통하여 극복할 수 있을 것으로 보이지만, 현행 사업예산제도가 지니고 있는 구조적 문제점의 개선도 고려되어야 할 것이다. 우리나라에서는 중앙정부주도로 획일적인 성과관리방식과 예산제도를 운용하는 경향이 높으므로 지방정부의 자발적인 노력과 발전을 저해할 수도 있다. 서울특별시의 경우 2002년부터 실․국 단위의 부서장 성과목표와 연계된 예산지표를 운용하여 왔으나, 최근 정부에서 추진하는 연계시스템은 과 단위의 성과관리와 예산관리의 연계방식을 취하고 있으므로 전산시스템의 통일적인 운용도 쉽지 않게 되었다. 현행 사업예산제도는 품목별예산제도의 속성에서 크게 벗어나지 못하고 있으므로 중앙정부에서는 가능한 빨리 이러한 문제점을 해소하는 방향으로 구조적 개선을 시도하되, 장기적으로는 지방정부에서 독자적인 형태의 발전을 기도할 수 있도록 자율성을 부여해야 할 것이다.

2010년 8월에 실시한 서울시 관련 주무관에 대한 인터뷰에 의하면 서울시의 국 단위 성과-예산의 연계방식은 행정안전부에서 추진하는 과 단위 연계방식에 비하여 진일보한 것이라는 인식을 가지고 있었다.

BSC와 예산 시기의 조정문제는 오랜 행정적 관행을 타파해야 하는 과제이므로 기획과 예산 및 성과관리를 총괄하는 상위부서장이 통합시스템 운영에 대한 명확한 일정을 밝혀야 하며, 연간 기획과 성과목표가 전제된 예산편성 관행을 정착시켜야 할 것이다. 그리나 예산의 최종적인 결정은 중앙정부의 보조금이나 시의회의 결정에 따르게 되므로 예산성립 이후 기획과 성과지표를 조정하는 기회를 부여하도록 해야 할 것이다.

마지막으로 본 연구의 분석항목에서는 제외되었지만 성과관리와 예산관리의 완전성을 위해서는 예산사업에 대한 정확한 원가계산을 할 수 있는 원가정보기반의 연계시스템 구축이 필요하다(오영균‧김용훈, 2007: 653). 성과관리에 앞선 미국의 피닉스시와 샬롯시는 물론 일본 전역의 지방자치단체에서도 사무사업의 평가과정에서 원가개념을 도입하여 활용하고 있는 반면, 우리나라 지방자치단체에서는 그러한 사례를 찾기 어렵기 때문이다.

본 연구의 설문조사에서는 원가계산과 관련된 문항이 포함되어 있지 않지만, 2010년 7월에 실시된 공무원 인터뷰에 의하면 부산시의 각 부서단위에서는 원가개념 없이 사업예산을 편성하는 것으로 나타났다.

Ⅴ. 결론

본 연구는 부산광역시를 중심으로 지방정부의 BSC와 예산의 연계과정에서 나타나는 문제점을 파악하고 개선안을 모색하는데 목적을 두었으며, 부산시 각 실‧과의 성과와 예산업무를 담당하는 공무원을 대상으로 한 인터뷰와 설문조사를 실시하였다. 설문의 문항을 선정하는 과정에서는 선행연구의 분석모형과 주요 변수 및 부산시의 성과예산구조에서 나타나는 문제점을 살펴보았다. 이러한 과정을 통하여 선정된 주요 측정항목은 환경 요인, 개인적 요인, 구조적 요인, 성과적 측면이라는 4개 영역이며, 영역별로 하위변수를 설정하였다. 하위변수별 구체적인 측정지표는 Likert 방식의 총화평정척도를 구성하도록 하였다. 측정지표의 타당성과 신뢰도를 측정하기 위하여 요인분석을 토대로 Cronbach의 α계수를 살펴보았으며, 설문조사의 효과적인 분석을 위하여 주로 응답자의 특성별로 F검정을 실시하였다.

설문조사의 분석결과 다음과 같은 사실이 발견되었다. 첫째, 현행 "BSC의 성과"는 보통 수준인 것으로 평가되어 선행연구에 비해서는 낮은 것으로 나타났다. 둘째, 담당자들의 "예산연계에 대한 이해도"는 비교적 높은 것으로 나타났지만, "연계 필요성과 예상되는 효과", "부서 관리자의 이해와 지지" 수준은 보통이하인 것으로 나타났다. 셋째, 예산과의 연계를 위한 “현행 시스템구조의 변화 필요성”, “ BSC와 예산 시기조정의 어려움”, “연계과정에서 나타나는 부서의 특유한 문제점” 역시 보통이하로 나타났다. 이러한 설문조사결과는 인터뷰 결과와 대체로 일치하는 경향을 보이지만 “담당자의 이해정도”와 부산시의 독자적인 ”연계모델의 도입방식”과 관련된 설문조사 결과는 인터뷰에 비하여 보다 긍정적인 것으로 나타났다. 그리고 이러한 분석결과에도 불구하고 “예산연계에 따른 시기조정”과 성과지표와 예산구조의 개선을 포함하는 “현행 시스템구조의 변화 필요성”은 중요한 과제로 다루어야 할 필요가 있는 것으로 밝혀졌다.

이상과 같은 시사점을 토대로 다음과 같은 정책과제를 제시하였다. 첫째, 성과관리와 예산관리의 연계를 새로운 성과관리시스템의 도입이라는 관점에서 접근할 필요가 있으므로 최고관리자를 비롯한 관리자의 관심과 지지, 담당자와 구성원에 대한 충분한 교육‧훈련과 참여를 중시해야 한다는 것이다. 이를 위해서는 특히 최고관리자인 시장의 관심 표명과 관리자를 포함한 전체 구성원에 대한 체계적인 교육과 학습의 제도화가 요청된다고 보았다. 둘째, 현행 사업예산제도가 지니고 있는 구조적 문제점의 개선을 위해서는 당분간 중앙정부 차원에서 문제점 해소를 위한 구조 개선을 시도하되, 장기적으로는 지방정부에서 독자적인 통합관리형태의 발전을 기도할 수 있도록 자율성을 부여해야 한다는 것이다. 셋째, BSC와 예산 시기의 조정을 위해서는 기획과 예산 및 성과관리를 총괄하는 상위부서장이 통합시스템 운영에 대한 명확한 일정을 밝혀야 하며, 연간 기획과 성과목표가 전제된 예산편성 관행을 정착시켜야 할 것이며 예산성립 이후 기획과 성과지표를 조정하는 기회를 부여하도록 해야 한다는 것이다. 마지막으로 성과관리와 예산관리의 완전성을 위해서는 장차 예산사업에 대한 정확한 원가계산을 할 수 있는 원가정보기반의 연계시스템 구축이 필요하다고 보았다.

이상과 같이 부산광역시의 사례에서 제시된 문제점과 개선과제는 우리나라의 지방자치단체에서 보편적으로 나타나며 적용될 수 있을 것이다. 이러한 과제 중 시행착오를 줄이기 위해서는 무엇보다 담당자를 중심으로 한 체계적인 교육이 필요할 것으로 본다. 이러한 교육은 단순한 매뉴얼의 활용을 위한 실무교육의 범위를 넘어서 성과관리의 근본적인 원리에 대한 것이 포함되어야 할 것이다.

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김현조(金賢祚): 부산대에서 행정학 박사학위를 취득하고 오리건주립대학 객원교수를 거쳤으며 동의대 법정대학장 겸 행정대학원장 등을 역임하고 현재 동의대 행정학과 교수로 재직하고 있다. 지방자치와 재무행정을 전공하고 있으며 주요 저서로는 공기업관리론(대영문화사, 2005), 지방자치론(대영문화사, 2009) 등이 있다.

<E-mail: hjkim@deu.ac.kr / 논문접수일: 2011. 1. 10 / 심사개시일: 2011. 1. 15 / 심사완료일: 2011. 2. 16>

강성권(姜成權): 동아대학교에서 행정학박사학위를 취득하고 현재 부산발전연구원에서 연구위원으로 재직하고 있으며, 성과관리(BSC), 지방행정체제개편, 부산국제자유도시 조성 등에 관한 연구를 하고 있다. 주요 연구로는 부산광역시 BSC 도입성과 분석 및 보완대책 연구(부산발전연구원, 2008, 공동연구), 정부와 국회의 지방행정체제 개편논의에 따른 부산광역시 대응방안(부산발전연구원, 2009, 공동연구) 등이 있다.

<E-mail: skkang@bdi.re.kr>

박영강(朴泳康): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 동의대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 전공분야는 지방재정, 재무행정분야이며 최근에는 지방정부의 성과관리에 특히 관심을 지니고 있다. 주요 연구로는 부산광역시 예산제도의 발전방향에 관한 연구(부산발전연구원, 2009, 공동연구), 부산광역시 성과관리와 예산관리의 연계과제와 대안(부산발전연구원, 2010, 공동연구) 등이 있다.

<E-mail: ykpark@deu.ac.kr>   .