지방상수도 민영화정책 변동과정에 관한 연구

Study of policy change on privatization in the filed of

water supply systems in local government

박 용 성*

* 제1저자

정 해 동

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울) : 211～232

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2001년 수도법의 개정과 함께 시작된 상수도민영화정책은 10년이라는 장기간에 걸쳐 정치적․사회적 변수에 의해 부분적으로 많은 정책변동이 이루어져 왔다. 본 연구는 상수도 민영화, 민간위탁을 둘러싼 갈등과 일련의 정책변동과정을 정책옹호연합모형을 일부 수정한 분석틀을 사용하여 분석하고자 하였다. 효율성을 핵심신념으로 채택하여 상수도 광역화 및 민간 참여를 추진하는 효율성옹호연합과, 수자원의 공공성을 핵심 신념으로 구축하고 상수도 직영체제 유지 또는 중앙정부 차원의 상수도 일원화 등을 주장하는 공공성옹호연합간의 대립과 갈등에 주목하면서 ①상수도 정책에 영향을 주는 안정적 외적 변수, ②상수도 정책에 영향을 주는 역동적 외적 변수, ③상수도 정책을 둘러싼 정책옹호연합 및 신념체계, 정책중개집단 등 정책하위체제, ④상수도 정책을 둘러싼 연합 및 전개과정의 특징을 살펴보았다. 연구결과, 상수도운영 효율화를 둘러싼 찬반 옹호집단의 신념, 갈등, 그리고 의도하지 않은 외적사건의 영향 등이 상수도 정책변동을 분석하는 데 유용한 분석틀을 제공하고 있다. 다만, 정책지향학습이 아닌 외부촉발사건의 지나친 영향, 정책중개자 등의 개념을 우리현실에 적용하는데 한계가 있음이 발견되기도 하였다.

주제어 : 상수도민영화정책, 정책옹호연합, 효율성옹호집단, 공공성옹호집단, 정책변동

Ⅰ. 서론

일반적으로 환경문제는 시장실패의 대표적인 사례로 인식되어 공공성의 증진을 위해 국가의 개입과 규제가 불가피하다는 견해가 지배적이었지만, 신자유주의가 확산되면서 정부규제보다 소유권을 확립하고 시장메커니즘을 활용하는 것이 효율적이라는 주장이 힘을 얻고 있다. 상수도 정책도 예외는 아니어서 1990년대 이후 전 세계적으로 상수도 민영화가 확산되면서 그동안 공공서비스로 인식되어 오던 상수도사업의 위상이 흔들리고 있다. 우리나라의 상수도 민영화정책은 1990년대 중반부터 모색되었지만, IMF 이후 실시된 공공부문 구조조정을 결정적인 계기로 하여 2001년 수도법이 개정과 함께 환경부가 민영화계획을 발표하면서 구체화되었다. 2003년부터 현재까지 15개 지방자치단체가 수자원공사에 위탁운영중이며, 2006년부터 수도사업 구조개편 로드맵, 물산업 육성 5개년 추진계획 등을 통해 본격적으로 물시장 개방, 물 상품화전략이 국가차원의 정책으로 입안되었다. 이후 2007년 하반기부터 ‘물산업지원법’이 추진되었으나 지역주민들과 시민, 환경단체의 반발, 2008년 촛불국면으로 인한 물상품화 전반에 관한 반감이 고조되어 2008. 6. 18 일에 임기내 민영화를 하지 않겠다는 선언이 이어졌다. 그러나 2008년 12월 환경부는 ‘상하수도 서비스개선 및 경쟁력강화를 위한 법률’로 명칭을 변경, 사실상 ‘물산업지원법’ 재추진 의사를 보였지만, 국회 환경노동위원회 국정감사에서 민간위탁에 관한 질책이 이어지자 입법추진 중단 의사를 밝혔다. 이후 4대강 살리기 사업 중 상수도 급수체계조정이라는 구조개편사업과 사업적 연관성이 크다는 일부의 지적도 있다(송유나, 2009). 현재 상수도 민영화정책은 국민적 반발을 우려하여 ‘민영화’라는 용어를 자제하면서 민간위탁, 광역화와 함께 병입 수돗물 판매 등의 형태로 진행되고 있지만, 수자원공사 중심의 민간위탁은 향후 민간자본을 중심으로 한 실질적인 민영화와 함께 시장개방의 길로 접어들 가능성을 내포하고 있다. 따라서 현재 상수도사업 정책방향의 흐름은 민영화로 가기 위한 과도기적 정책이며, 민간위탁․광역화․공사화는 민간자본과 사기업에게 물 산업에 대한 지배와 상업화의 길을 열어주는 과정의 하나라는 주장이 설득력을 얻고 있다. 한편 지구온난화에 따른 물부족 문제가 21세기 글로벌이슈로 부상하면서 먹는 물산업을 선점하는 국가가 선진국이 된다는 논리로 먹는 물은 더 이상 공공재가 아닌 경제재로 보아 국가경쟁력을 확보해야한다는 주장도 계속되고 있다. 상수도 정책문제는 현재의 에너지부족에 따른 대체에너지 개발의 필요성과 공공부문 선진화 흐름에 따라 새로운 갈등이 나타날 수 있는 “현재진행형”이라고도 볼 수 있는 정책갈등의 성격을 가지고 있다. 이처럼 2001년부터 본격적으로 논의된 상수도민영화정책은 10년 가까이 장기간을 통해 여러 정치적․사회적 상황변수에 의해 부분적으로 정책변동이 이루어져 온 것으로 그간의 정책변동과정을 조명해 보는 것은 정책사례 연구의 새로운 영역을 확대하는 측면에서도 연구가치를 부여할 수 있다. 이러한 배경아래 본 연구는 Sabatier의 옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework : ACF)을 적용하여 2001-2010년 사이에 전개된 상수도민영화정책을 고찰하고자 한다. 첫째, ACF의 주요구성요소들을 토대로 정치적․사회적 환경요인에 따라 상수도민영화 또는 민간위탁을 둘러싼 일련의 정책변동과정을 상수도 정책에 영향을 주는 역동적 정책환경과 옹호연합간의 갈등을 다양한 정책주체들간의 상호작용을 통해 상수도 광역화 및 민간 참여를 추진하는 효율성옹호연합과, 수자원의 공공성을 핵심 신념으로 구축하고 상수도 직영체제 유지 또는 중앙정부 차원의 상수도 일원화 등을 주장하는 공공성옹호연합간의 대립과 갈등에 주목하고자 한다. 둘째, 이러한 정책변동과정을 통해 산출된 내용이 무엇인지 분석해 봄으로써 지방상수도 정책과 같은 새로운 형태의 정책현상을 설명하는 정책변동모형으로서의 ACF 모형의 가능성과 한계를 살펴보고자 한다. 마지막으로 정책집행 이론은 목적이 현실의 기술에만 있는 것이 아니라 정책집행의 성공 또는 실패 원인이나 영향요인을 발견하고자 하는데 있다는 측면에 주목하고 상수도정책변동을 초래하는 각 옹호연합의 정책갈등구조와 정책변화에 영향을 미치는 요인을 살펴보고자 한다.

지방상수도 민영화정책 변동과정에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울)

Ⅱ. 이론적 논의와 분석모형

1. 정책변동 분석모형으로서 ACF의 의의와 구성요소

정책변동(Policy Change)의 개념정의는 학자에 따라 다양하게 정의되고 있다. 김형렬(2002)은 “정책변동이란 역동적인 정책환경에서 정책이 변화되는 상태로서 정책이 형성․집행되는 과정에서 또는 집행이 완료되어 이에 대한 평가가 이루어진 후에 정책이 변화되는 상태를 말한다.” 라고 정의하고, 박해룡(1990)은 “정책은 사회 내 존재하는 문제를 해결하기 위한 수단이며 다양한 가치의 결합으로 사회적 경제적 여건의 변동, 정치체제적 변화에 의해 기존 정책과 다른 것으로 결정되는 것으로 거의 모든 공공정책분야에서 일상적으로 찾아 볼 수 있는 현상의 하나이다.” 라고 정의하고 있다. 연구에서의 정책변동이란 “이미 결정된 하나의 정책이 정치․경제․사회적 환경 등 외적요인과 정책 주체․객체간 여러 변수들의 상호작용을 통해 정책산출물이 부분적 또는 전면적으로 변화해 나가는 것”으로 보고 연구의 방향을 정책변동과정에 초점을 두고자 한다. 이러한 정책변동에 대한 기존연구는 크게 Kingdon(1984)에 의해 제시된 정책흐름모형과 Sabatier(1993)등에 의해 제시된 옹호연합모형으로 나누어 볼 수 있다. 정책옹호연합이란 ‘규범적인 가치(value)와 인과관계에 관한 신념(belief)을 공유하면서 일정수준이상의 상호연동된 행위에 참가하는 조직이나 개인이 정책에 영향을 주려는 연대모임’을 의미하며, 이 모형은 특정정책을 둘러싼 연합의 형성과 이들의 활동에 기회를 부여하거나 제약을 가하는 결정적인 영향이 존재한다는 것을 인정한다(박원수, 2006). 현재 다양한 정책영역에서 적용되고 있는 ACF의 경우 기존 모형들이 달성하지 못했던 정책환경, 정책형성, 정책산출의 과정을 단순히 기술적인 관점이 아닌, 변수들의 인과관계를 분석하였다는 점에서 우리와 같이 동태적인 정책환경하에서 정책형성과정을 체계적으로 분석하고 있다는 측면에서 가치를 부여할 수 있다. ACF의 주요 구성요소는 환경적 맥락으로서의 외적요인(external factors), 상호작용의 장으로서의 정책하위체제(policy subsystems), 정책하위체제내 행위자들을 상호 연합으로 묶어 주는 신념체계(belief system), 신념체계를 바탕으로 형성되는 갈등적 옹호연합(advocacy coalition), 옹호연합들간의 갈등을 조정하는 정책중개자(policy brokers), 행위자들의 신념체계 수정과정인 정책지향학습(policy-oriented learning), 옹호연합들이 각자의 신념을 관철하기 위하여 동원하는 전략(strategies) 등의 개념으로 구성되어 있다. 그리고 이러한 옹호연합들 간의 갈등, 중개행위, 정책지향학습 등의 결과로서 나타나는 것이 정책산출(policy outputs)이다. ACF의 분석모형을 정리해 보면 〈그림 1〉과 같다.

먼저 환경적 요인으로 외적변수는 안정적 외적변수와 역동적인 외적변수로 구분되어 전자는 문제영역의 기본적 속성, 자연자원의 기본적 분포, 근본적인 사회문화 가치 및 사회구조, 기본적인 법적구조 등이며, 후자는 사회경제적 조건의 변화, 여론의 변화, 지배집단의 변동, 다른 하위체제로부터의 정책결정 및 영향 등을 들 수 있다. 이들 변수는 정책하위체제 행위자들에게 영향을 주며 이들에게 제약 및 재원으로 작용하게 된다.

한국의 정치적 지형에서 옹호연합모형을 적용할 때 외적요인의 영향이 과도하게 작용하여 정책하위체제 내부의 동태성이 과소평가될 가능성이 있다. 특히 대통령의 교체가 정책과정에 결정적인 영향을 미친다(김순양, 2010).

정책하위체계는 기본적인 신념을 공유하는 옹호연합으로 구성되는데 공유하는 신념체계(belief system)는 규범적 핵심신념(normative core belief)과 정책 핵심신념(policy core belief), 도구적 신념(secondary aspects belief)의 계층적 구조로 구성된다(Sabatier, 1993: 31).

정책옹호집단모형에서 정책하위체제는 옹호연합들 간의 상호작용이 발생하는 지리적․기능적 장이다. 정책옹호연합모형에서는 정책하위체제의 참여자로서 전문가의 역할을 중시하고 있으나(Engel, 2007), 우리의 경우는 사회운동가의 역할이 커지고 있고 전문가들이나 정책분석가들은 자료제공 등 보조적 역할에 그치는 경우가 많다(김순양, 2010). 따라서 전문성보다는 정치적 권력이나 사회적 영향력이 보다 중요한 요소가 되는 경우가 많다.

규범적 핵심은 신념체계 중 가장 최상위로 자유, 평등, 발전, 보존 등의 존재론적인 공리가치의 우선순의를 의미한다. 규범적 핵심은 연합을 형성하는 가장 근본적인 시각으로 그의 지향점이 광대하여 특정정책과의 직접적인 연관성은 다른 계층의 신념보다 떨어진다. 정책핵심은 특정하위체제에서 실제 운용되는 정책과 밀접히 연관되어 어떤 특정 목표가 정해질 것인지에 대한 인과적 인식을 의미하는 반면, 도구적 측면의 2차적 신념은 가장 범위가 좁은 것으로 정책운용과정에서 나타나는 정책수단, 예산의 배분, 성과에 대한 평가 등이다. 이는 특정한 세부적인 정책에만 국한되는 것으로 가장 구체적이며 변화가능성이 다분하다(장지호, 2004). 이러한 옹호연합들간의 대립과 갈등을 중재하는 제3자를 정책중개자(policy brockers)라 부르는데 대립과 갈등을 줄이고 타협점을 찾아내는 것이 이들의 주요관심이다. 2005년 ACF 수정모형에서 제시된 정책변동변수로 정치체제의 합의의 수준(Degree of consensus needed for major policy change)과 개방성(Openness of political system)이 제시되고 있으며 정책하위체제 행위자들의 단기적 제약조건과 자원에 영향을 미치는 상위변수로 제시되고 있다(Sabatier & Weible, 2007b: 200-201). 결국 이러한 과정을 통하여 의사결정이 이루어지고 정책이 산출되어 정책변동을 하게 되는데 이 과정에는 정책지향적학습(policy-oriented learning)이 점진적인 변화를 촉진하는 힘이며 정책옹호연합들의 신념체계의 수정을 의미한다(Sabatier & M. Weible, 2007b; 전진석, 2003).

옹호연합의 구성면에서도 정책영역별로 상이한 옹호연합이 형성되지 않는다. 이는 정책영역별로 상이한 옹호연합이 형성되는 것을 전제로 하는 다원주의적 가정과 배치되는 것으로 우리의 경우는 정책영역에 관계없이 중요한 이슈에는 대부분 유사한 성원들로 옹호연합이 형성된다. 이는 기본적으로 우리사회가 사회적 다양성에 대한 수용도가 낮으며, 개인적 선택보다는 집단선호를 중시하기 때문으로 해석할 수 있다. 아울러 옹호연합의 조직화 측면에서도 대부분의 옹호연합이 느슨한 연대의 형태인 경우가 많고 일부 단체나 리더가 주도한다. 그리고 공동 시위참여 정도를 제외하고는 구성단체들이 개별적으로 활동하는 경우가 많다. 따라서 조정된 협력을 중심개념으로 하는 옹호연합의 활동이 적용되기 어려운 경우가 발생하고 옹호연합들 간에 직접적 상호작용이 발생하는 경우는 많지 않으며 대부분 정부를 상대로 자신의 주장을 관철하고자 한다(차홍봉, 2008).

2. 상수도 정책변동 분석모형

정책변동모형으로서 ACF 분석틀은 체계적인 정책분석이 가능하지만 다원주의사회를 전제로 한 많은 외적변수와 매개변수를 제시하고 있으며 특히 ACF의 구성개념의 복잡성으로 인하여 실증분석하는 데 어려움을 파생시키고 있다(김순양, 2010: 5).

옹호연합모형은 기존 연구에서는 소수자보호정책, 규제산업, 환경개발 등의 갈등을 설명하는 접근방법으로 주로 사용되어 왔는데 이들 분야에서 형성된 갈등은 주로 정책신념 차원의 대립으로 발생하며 갈등이 쉽사리 해소되지 않은 채 대립된 양쪽 입장이 장기간 지속되기 때문이다(전영평, 2010). 이러한 정책신념의 대립은 오랜 기간 동안 타협되지 않고 구체적인 정책사안을 달리하면서 계속 나타나는 장기적인 일관성을 갖는다. 이런 특징 때문에 상수도 문제에 있어서도 옹호연합에서 말하는 정책신념 개념을 확장하여 적용이 가능하다 할 것이다. 갈등은 사회문화적으로 형성된 가치관 혹은 신념이 영향을 미치며 실제 상수도 문제는 쉽게 해결되거나 타협되지 않고 장기간 사회 내에 존재하며 갈등하고 있기 때문이다. 본 연구에서는 위에서 검토한 옹호연합의 가정과 구조에 따라 다음 순서에 따라 설명하기로 한다. ①상수도 정책에 영향을 주는 안정적 외적 변수, ②상수도 정책에 영향을 주는 역동적 외적 변수, ③상수도 정책을 둘러싼 정책옹호연합 및 신념체계, 정책중개집단 등 정책하위체제, ④상수도 정책을 둘러싼 연합 및 전개과정의 특징 등 네 가지이다. 이러한 정책과정의 특징을 살펴보기 위해 <그림 2>와 같이 ACF 모형을 일부 수정하여 상수도 정책변동을 파악하기 위한 분석틀로 제시하고자 한다. 상수도 정책변동과정을 살펴보기 위해서 공공성옹호연합과 효율성옹호연합의 정책신념체계, 옹호연합간 상호작용, 정책지향학습, 정책중개에 대해 알아보고 그 산출물로 나타나는 정책변동을 파악하고자 한다 <그림 2>.

안정적 외적변수는 ACF 모형내 다양한 정책행위자들의 의사결정을 위한 공식적이고 합법적인 권위, 여론, 정보, 동원군중, 재원, 리더십 등 자원(Resource)의 선택에 영향을 미친다 (.Sabatier, P. A. & M. Weible, 2007a: 129)

<그림 2> 상수도 정책변동분석모형

Ⅲ. 정책사례 개관 : '상수도 정책문제'

1. 상수도 관리 체계 현황

1) 상수도 관리 주체

우리나라 수도법에 의한 수도는 일반수도, 공업용수도, 전용수도로 구분되며 일반수도는 다시 광역상수도와 지방상수도, 마을상수도로 나누어진다. 관리주체를 중심으로 살펴보면 광역상수도와 공업용수도의 인가권자는 국토해양부장관이며, 운영은 수자원공사가 담당하고 있다. 반면, 지방상수도의 인가권자는 환경부장관이나 운영은 164개 자치단체가 담당하고 있으며, 이를 정리하면〈표 1〉과 같다. 또한 지방상수도의 경우 부서형태로 운영되거나 직영기업으로 운영되고 있다. 직영기업은 시장․군수 등 지자체장이 사업운영권을 가지고 있지만 지자체 일반회계가 아닌 공기업 특별회계로 관리하는 형태를 말한다. ‘지방공기업법’에 따라 하루 생산능력 1만5000톤 이상이 되면 직영기업으로 전환된다. 한편 직영기업으로 운영되더라도 공무원신분이 유지되므로 신분상의 변동은 없으며 다만 직영기업은 공기업 회계를 적용받고 회계법인의 감사를 받으며 공시도 해야 하기 때문에 예산 운영의 투명성과 효율성을 높이는 장점이 있다. 현재 상수도 직영기업 수는 168개 상수도 중 117개로 69.8%이다(「서울신문」, 2009. 7. 15).

상수도 관리주체가 상술한 바와 같이 상이할 뿐 아니라 상수도 계획의 수립 주체도 분절적으로 구분되어 있다. 수도정비기본계획 및 전국수도종합계획의 수립 주체가 상이하다. 즉 광역상수도와 공업용수도의 경우는 국토해양부가 주관하여 수도정비기본계획을 수립하며, 일반수도에 대해서는 환경부가 주관하여 전국수도종합계획을 수립하고 있다. 수도법에 의한 수도정비기본계획과 전국수도종합계획과 유사한 계획을 중앙행정부처별로 별도로 수립하고 있는 것이다.

<표 1> 수도의 구분 및 관리체계

상수도 구분		인가권자	운영권자
일반수도	광역상수도	국토해양부장관 (환경부협의)	수자원공사
	지방상수도	환경부장관 (국토해양부협의)	자치단체 (행정안전부협의)
	마을상수도	기초자치단체장	자치단체
공업용수도		국토해양부장관 (환경부협의)	수자원공사
전용수도	전용상수도	자치단체장	설치자
	전용공업용수도	자치단체장	설치자

지방상수도는 행정구역 단위로 지방자치단체에 사업권이 부여되어 수평적으로 분절되어 있다. 즉, 자연적 수계를 중심으로 공급범위가 적정한 규모로 나뉜 것이 아니라 획일적이고 인위적인 행정구역 단위별로 각 지방자치단체가 수도 사업을 운영하고 있는 것이다.

2) 시․도별 상수도 보급률과 유수율

상수도 사업의 효율화와 관련하여 가장 중요한 지표중 하나가 상수도 보급률과 유수율이다. 유수율은 정수장에서 보낸 물이 요금으로 정산되는 비율이다. 대체로 유수율이 80%정도일 때 건전한 유수율로 평가한다. 현재 서울시의 경우 90%에 가까운 유수율을 보이고 있으나 특별시와 광역시를 제외한 대부분의 지방자치단체는 전국평균 유수율인 80.0%에 크게 못미치는 평균 60%대에 머물고 있다(환경부, 2008).

3) 상수도 요금체계

전국적으로 단일한 요금제도인 전기요금과 달리 상수도 요금은 전국 164개 지자체마다 요금이 다르며, 인구 규모가 많아 배관망 밀도가 높은 지역일수록 요금이 낮고 인구가 적은 산간 지역 등은 배관망 밀도가 낮고 가압 등 추가 비용이 발생하여 상대적으로 높은 요금을 지불해야 한다. <표 2>는 지방자치단체의 다양한 상수도요금 체계와 원가대비 현실화율을 보여주고 있다.

인구가 적고 산간 지역 등 지리적 요인에 의해 배관망 밀도가 낮고 가압 등 비용이 추가되는 지역일수록 상당히 높은 요금을 지불하고 있으며 특별시나 광역시와 인구 밀집 도시는 낮은 요금을 내지만, 군 단위 등 농어촌 지역, 강원도 등 산간 지역 주민들은 훨씬 많은 요금을 지불하고 있다(송유나 2009).

<표 2> 시․도 상수도요금체계 비교(2008년도 현재)

구 분	평균단가 (원/m3)	총괄원가 (원/m3)	현실화율 (%)	구 분	평균단가 (원/m3)	총괄원가 (원/m3)	현실화율 (%)
서울	515.9	537.2	96.0	충북	61.6	757.9	87.3
부산	612.4	759.8	85.0	충남	687.7	898.4	76.5
대구	499.9	547.9	91.2	전북	621.8	811.7	76.6
인천	598.4	611.1	97.9	전남	708.0	952.4	74.3
광주	527.2	564.3	93.4	경북	519.3	721.1	72.0
대전	486.0	486.4	99.9	경남	682.8	927.5	73.6
울산	772.7	786.8	98.2	제주	621.5	994.0	62.5
경기	578.7	670.0	86.4	평균	577.3	704.4	82.0
강원	669.6	1,055.1	663.5

출처 : 환경부(2008) 상수도 통계 재구성

2. 현행 상수도 관리 체계에 따른 문제점

1) 분절화된 상수도 관리 주체

상수도와 관련하여 중앙부처인 국토해양부와 환경부 및 행정안전부, 자치단체인 광역자치단체와 기초자치단체 그리고 공기업인 수자원공사가 직․간접적인 연결고리를 갖고 있다. 다양한 기관의 의견이 조율되지 않을 경우 효율적인 의사결정 어려움이 내포되어 있는 구조이다. 뿐만 아니라 상수도 관련 기본계획 역시 환경부외에 국토해양부, 행정안전부의 소관업무가 나누어져 있어 통합적인 접근이 어려운 실정이다.

2) 획일적 사업 구역으로 인한 문제점

자연적 수계를 중심으로 적정한 공급범위에 따라 구분되어야 할 사업권이 획일적이고 인위적인 행정구역에 단위별로 나뉘어져 있어 수도서비스의 지역적 불균형(특히 면단위의 서비스질의 저하) 초래되고 있다. 규모경제 효과로 생산비용이 저렴한 광역상수도로부터 원수, 정수를 공급받는 정도가 지차제 상수도사업 비용수준에 큰 영향을 미치게 된다. 그러나 광역상수도의 57.9%가 서울, 인천, 경기에 집중되어 있어 지역별 상수도 비용차가 발생한다. 지방상수도와 광역상수도간의 중복투자로 물관리의 효율성 저하되고 있다. 지방상수도의 취수장 및 정수장 이용률이 전국 평균 54.5%이며 광역상수도는 50%초반에 불과한 실정이다(Global water intelligence, 2004). 이러한 비효율은 이는 광역 및 지방상수도 건설계획에 대한 사전 조정이 체계적으로 이루어지지 않으며 광역 및 지방상수도 사업 인가 시 국토해양부와 환경부의 사전 협의가 불충분하거나 반영되지 않는 사례가 많기 때문이다(감사원, 2005).

감사원(2005)이 지적한 지방상수도 시설의 대표적인 중복사례로서 용인시의 경우 광역상수도 계획과는 별도로 광주시와 공동으로 신규 수도시설 개발하였고, 전남 나주시는 주암댐광역상수도의 여유량이 충분한데도 지방상수도 개발하였으며, 경산시의 경우에도 대구시의 운문댐 광역상수도에서 여유물량이 있음에도 이를 경산시가 사용하는 것을 반대하여 경산시가 대정 취․정수장 확장공사 추진하여 지방상수도를 중복개발하고 있으며 이외에도 서울특별시, 인천광역시, 성남, 보령시, 남해군, 화순군 등 지자체에서도 지방상수도 중복투자사례가 발견되고 있다.

3) 그 외 상수도 관련 문제점

현재의 낮은 유수율은 노후관 개량, 블록화 작업 등 상수도 사업 개선 작업이 지속되어야 함을 보여준다. 따라서 이에 대한 상당한 재정투입이 필요하며,  현실화 요구가 지속되고 있는 점 또한 상수도 정책이 해결해야할 과제이다. 전기요금이 전국적 통일 체계를 갖추고 있는 반면에 상수도 요금은 지역별 격차가 현존하므로 향후 요금 현실화 정책이 추진 될 경우 재정이 열약한 지자체의 비용 상승이 더 크게 되어 형평성 문제가 제기 될 수 있다.

3. 이해관계자별 입장

상수도 정책은 그 관리체계의 복잡성만큼 이나 각 행위자별 입장이 다르다. 기본적으로는 환경부, 행정안전부, 수자원공사를 중심으로 하는 효율성을 강조하는 연합과 공무원노동조합, 진보진영 시민단체, 지방자치단체를 중심으로 하는 공공성 강화 연합의 갈등 구조로 볼 수 있다. 그러나 세부 사항에 관한 분석을 진행하면 각 주체별로 조금씩 다른 입장을 가지고 있는 것을 확인 할 수 있다. 이하에서는 각 주체별 입장을 정리하고 이를 통해 옹호연합모형의 신념체계를 도출 하고자 한다.

1) 효율성 옹호집단

첫째, 대표적인 효율성 옹호집단으로서 환경부는 물이 갖는 산업적 측면을 크게 부각시키고 있다. 환경부는 2008년 제시한 “물산업육성 추진 세부계획”에 따르면, 물산업의 규모가 2015년에는 1,600조에 이를 것이라는 환경부(2008) 전망치를 근거로 우리나라도 물 산업을 선진화할 필요가 있으며, 이를 위해서는 세계수준의 경쟁력을 지닌 물 관리 산업을 육성할 필요가 있다고 주장하면서 구체적으로 세계 10위권 이내 기업을 2개소 이상 육성하는 것을 목표로 제시하고 있다<그림 3>. 이러한 물 산업 육성을 위해 상하수도 서비스의 관리․감독 기능과 서비스 공급기능을 분리하여, 정부에서는 수질 관리, 물값 등 공익적 측면에 대한 관리․감독 기능을 수행하고 정수 및 하수처리 등 서비스 공급기능에 대해서는 민간에 이양하여야 한다고 주장한다.  또한 상하수도산업의 운영 효율성을 높이기 위해 현재 160여개 지자체에서 운영되고 있는 상수도를 유역단위로 재편하고 이를 광역화하여 규모의 경제를 이룰 수 있도록 하겠다는 입장이며,  이에 따라 전국 상수도 구역을 39개로 재편하는 안을 추진하고 있다.

<그림 3> 물 산업 단계별 육성전략

		1단계(’10~’15)		2단계(’16~’20)		3단계(’21~)
		사업자간경쟁유도		경쟁체제 강화		M&A 대형화
시․군		통합위탁		통합위탁확대		전문기업육성해외진출
수자원공사		통합수탁		통합수탁확대

출처 : 환경부(2008)

둘째, 행정안전부는 지방자치행정 주무부서로서 지방상수도에 관한 정책을 담당하고 있다. 행정안전부는 2008년 “지방상수도 통합관리계획“에서 상수도 사업 운영의 효율화에 초점을 두면서 지방상수도 정책의 기본방향을 유수율 80%이전의 안정화 단계를 거쳐 이후 선진운영단계로 전체시설 및 수요공급의 통합 관리하는 것으로 집약할 수 있다(행안부, 2009). 물산업육성이라는 산업적 측면에서 접근하는 환경부와는 다소 차이가 있는데 행안부는 운영위탁에 참여하는 민간기업의 참여를 제한하고 상수도 관리를 광역화하여 수자원공사에게 위탁하는 방안을 제시하고 있다.

셋째, 수자원공사는 상수도 효율화 사업의 가장 큰 수혜자이며, 또한 코오롱, 삼성 등 국내 업체와 비오렐라 등 다국적 기업 역시 상수도 운영 위탁 확대에 대한 관심을 감추지 않고 있다. 수자원공사는 상수도 운영 경험을 축척하여 세계시장에서 상수도 관리 전문업체로 성장 할 수 있고 아울러 현재 막대한 비용을 투자한 광역 상수도 활용율을 제고 시켜 수익성을 개선을 기대 할 수 있다. 이상과 같이 상수도정책의 효율성옹호연합의 주체별입장을 정리하면 <표 3>와 같다.

<표 3> 상수도 사업 효율성 옹호집단 이해관계자 별 입장

부처	정책이슈	이해관계자별 입장
환경부	․물산업지원법 ․지방상수도 통합운영 시범사업 추진	․상수도 운영권 지분매각 허용 및 민간기업지원 ․상수도 광역화 및 민간위탁 활성화를 위한 시범지역 선정과 지원
행안부	․지방상수도 전문기관 통합관리 ․지방공기업 경영평가 및 경영개선 명령	․교부세 등을 통한 인센티브 제공 ․경영평가 이후 민간위탁 명령
수자원 공사	․지방상수도 운영 효율화 사업	․지방상수도 수탁사업과 광역상수도 공급계획, 해외진출 계획추진

2) 공공성 옹호집단

첫째, 공무원노조는 물사유화저지 및 사회공공성강화 공동행동 연구팀을 구성하여 상수도사업구조개편에 대한 지속적인 연구를 수행하였으며 상수도 광역화와 전문기관 위탁 정책 자체를 민영화의 사전 정지작업과 민영화라고 규정한다. 그에 따라 수돗물의 공공성이 크게 침해될 것이며, 현재 공무원 신분인 상수도 관련 인력의 노동안정성이 침해 될 것이라 주장한다.

공무원노조는 지방자치단체들이 민간위탁을 추진하기 위해 오히려 해당 재정이 있으면서도 상수도 투자를 방기하여 민간위탁을 강행하기도 하였다는 주장을 한다(공무원노조, 2009).

둘째, 물사유화저지공동행동, 참여연대 등 시민단체로 구성된 진보진영에서도 공공재인 상수도에 민간 자본이 참여하는 것에 대해 근본적으로 반대하고 정부의 정책 발표마다 논평을 발표하면서 강하게 반대하고 있다.

일부 시민단체와 진보진영에서는 물자본 육성과 상품화전략을 지양하고 물 산업의 공공성이 강화되어야 하고 지속가능한 물 정책을 수립해야한다고 주장하면서 물의 상품화가 아닌 공공재로서의 물의 지위에 대한 고려를 해야한다고 주장하고 있다(송유나, 2009).

셋째, 지방자치단체의 입장은 각 자치단체장의 정치적 지향점, 재정여건 등에 따라 상이하다. 현재 수자원 공사에 상수도를 위탁한 지자체는 논산 등 15개 지자체로 전체 164개 사업장의 0.8%에 불과하다. 지방자치단체는 상수도 운영 효율화가 곧 상수도 민영화와 수돗물값 상승으로 비춰지고 공무원노조가 적극적으로 반대하는 상황에서 소극적으로 대응 할 수밖에 없는 상황이다(「동아일보」, 2008. 8. 16).

Ⅳ. 사례분석 : 상수도 정책변동

1. 정책 변동 과정

1) 1기 : 상수도 민영화 준비기간

현재 논란이 되는 상수도 민간위탁 등의 정책의 시발점은 2001년 수도법 개정으로 볼 수 있다. 기존 상수도법인 1994년 개정안에서는 지방자치단체만이 수도 사업을 경영할 수 있었다. 그러나 2001년에 개정안에서는 국가, 지방자치단체뿐만 아니라 한국수자원공사의 경영을 원칙으로 하였으며, 예외적으로 민간사업자의 참여 가능성도 열어 두었다. 이에 따라 수자원공사는 지방상수도운영 수탁을 시작하였으며 2003년 1월 논산시가 최초로 수자원 공사에 상수도 운영을 위탁하였다. 그러나 상수도 운영 효율화의 본격적인 논의는 노무현 대통령이 2005년 3월 당시 물의 날 관련 경향신문 보도 “수력이 국부, 물을 잡아라”라는 기사를 언급하며 우리나라 물산업 정책 상황을 점검하라고 지시하면서 시작되었다. 이에 산업자원부, 건설교통부, 환경부는 1년 후인 2006년 2월 합동으로「물 산업 육성방안」을 발표하고, 이어서 환경부는 2007년 7월 「물 산업 육성 5개년 세부추진계획안」을 발표했다. 사실상 현재 논란이 되고 있는 상수도의 경제재 여부, 지방상수도의 광역화 및 상수도 운영에 민간자본 참여 등은 모두 이 계획에 포함되어 있다. 이후 2008년 1월 환경부가「물산업 육성 5개년 세부추진계획안」의 내용을 담은 “물산업지원법(안)”을 발표하고 상반기중 입법 예고 방침을 밝혔다. 하지만 이때까지만 해도 별다른 이슈가 되지 못한 채 예정된 일정에 맞춰 추진되고 있었다.

수도법개정내용

1994년 개정		2001년 개정
제8조 (수도사업의 경영원칙)①수도사업은 지방자치단체가 아니면 이를 경영할 수 없다. 다만, 환경부장관 또는 건설교통부장관이 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 1994·8·3, 1997·8·28>		제8조 (수도사업의 경영원칙)① 수도사업은 국가·지방자치단체 또는 한국수자원공사가 경영하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 지방자치단체 등을 대신하여 민간사업자에 의하여 수돗물을 공급하는 것이 필요하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다.

현재 논산, 정읍, 사천, 예천, 서산, 고령, 금산, 동두천, 거제, 양주, 나주, 단양, 파주, 함평, 광주 등 15개 지자체 위탁 중에 있다.

2) 2기 : 정책갈등 고조기

2008년 2월 이명박 대통령이 취임하면서 상황은 급변하기 시작했다. 이명박 대통령은 취임과 함께 지난 정부에서 정리되지 못한 한미 FTA 협정 및 미국산 소고기 수입 문제 해결을 시도하였다. 이 과정에서 미국산 소고기 수입은 일부 수출지향적인 대기업의 이익을 위해 국민의 보건 주권을 버린 행위로 인식되었다. 아울러 취임 초기 핵심 개혁 어젠다를 강하게 추진하던 이명박 정부는 일방통행식 정책 추진으로 비판받으며 전국적인 저항에 부딪히게 된다.

한편 행정안전부는 2008년 4월 25일「지방공기업개선명령」을 각 지방자치단체에 시달하였다. 이는 직영기업으로 운영되는 지방상수도 운영 효율화를 위해 경영평가를 실시한 후 재정 건정성이 낮은 상수도 사업장에 대해서는 수자원공사로 위탁하도록 유도하겠다는 내용이었다. 이러한 상황에서 시민들을 결집시키는 중요한 사건이 발생한다. 2008년 4월 29일 MBC PD수첩은 ≪긴급취재, 미국산 쇠고기 광우병에서 과연 안전한가≫를 방영한다. 이 프로그램에서는 미국산 소고기가 광우병으로부터 안전하지 못하다고 주장하였는데, 이 방송은 미국산 소고기 수입 정책 및 이명박 정부 주요정책에 대한 시민적 저항을 촉발 시켰다. 이명박 정부 정책 전반에 대한 불신으로 커나가던 시위는 이른바 “한달 수돗물 값 140만원”이라는 수돗물 괴담으로 확대되고 상수도 민영화 정책에 대한 반대로 이어졌다. 미국산 쇠고기 수입 반대, 상수도, 의료보험 민영화 반대 등을 요구하는 촛불 시위는 하루가 다르게 커져나갔고 급기야 2008년 5월 22일 이명박 대통령은 광우병 파동과 관련하여 대국민 담화문을 발표하게 되었다. 이후 청와대는 “수도․의료보험은 민영화 대상 아니다”라고 명확하게 못을 박았고, 이에 따라 환경부는 2008년 6월 2일  “물산업지원법” 입법예고를 보류한다고 발표하였다. 이에 덧붙여 6월 18일 청와대는 대통령 지시사항으로 “물산업지원법” 입법 추진 자체를 보류한다고 발표하였다. 이렇게 상수도 효율화 정책은 광우병이라는 의외의 변수를 만나 제동이 걸리는 듯 보였다. 그러나 사실은 그렇지 않았다. “물산업지원법”을 두고 한창 갈등이 고조되던 2008년 5월 행정안전부는 「지방상수도 전문기관 통합관리방안」 발표하는데 이는 지방상수도를 광역화하여 전문기관(수자원공사)에 위탁한다는 내용이다. 이후 행정안전부는 해당 지방상수도 광역화 정책을 꾸준히 추진하고 있음을 확인 할 수 있다. 한편 환경부도 “물산업지원법”이 좌초된 이후 새로운 정책 추진의 전기를 마련하는 데 주력하고 있었다. 유사한 내용을 2008년 8월 24일 “상하수도 서비스 개선 및 경쟁력 강화를 위한 법”으로 이름을 바꿔 발표하였다. 그러나 이는 곧 진보진영 시민단체의 격렬한 반대에 부딪혔고 갈등이 고조되자 한나라당은 환경부가 추진하는 상수도 민간위탁 정책에 반대한다고 발표하였다. 이후 9월 2일 이만의 환경부 장관은 국회 환노위에서 “상하수도 서비스 개선 및 경쟁력 강화를 위한 법” 제정 포기를 선언하면서 길었던 환경부의 물 산업 육성 정책은 공식적으로 중단되었다.

3) 3기 : 정책변동 후 새 국면

상수도 사업 효율화를 물 산업 육성의 기제로 삼겠다던 환경부의 정책은 일단 보류되었으나 정부는 지방상수도의 분절적 운영으로 인한 비효율은 반드시 해결해야 할 과제로 판단하였다. 2008년 10월 환경부는「지방상수도 통합운영 시범사업 추진계획」을 발표하고 같은해 12월 30일 경북 5개 지역(포항, 경주, 영천, 영덕, 울진) 지방상수도 통합운영 시범 사업 협약을 체결하였다고 발표하였다. 아울러 행정안전부도 2008년 5월에 발표한「지방상수도 전문기관 통합관리방안」에 따라 경남서부 4개지역(통영, 사천, 거제, 고성) 지방상수도 통합관리 및 수자원공사 위탁협약 체결을  12월 23일 발표하였다. 민간 상수도 운영 기업을 육성하려던 환경부의 당초 안은 행정안전부가 추진하던 지방상수도 광역화 및 전문기관 위탁 사업으로 수렴하게 된 것이다. 이를 두고 일각에서는 상수도 민영화를 용이하게 하기위해 지방상수도를 통합하려 한다고 주장하고 있고 이에 따른 갈등은 지속되고 있다.

한편 환경부는 2010년 7월 ‘물 산업 지원팀’을 공식 해체하였으나 같은 해 10월 녹색성장위원회는 유사한 내용을 담은「물 산업 육성 전략」을 발표하였다. 시·군별로 운영되는 지방상수도를 39개 권역으로 통합, 공공부문사업자에게 위탁하되 민간기업은 공기업과 컨소시엄 구성을 통해 역량을 키운다는 ‘수도사업 통합위탁’ 내용이 포함되어 당초 환경부에 추진하던 “물 산업 지원법”과 크게 다르지 않음을 확인 할 수 있다.

2011년까지 전남 남서부, 강원 남부, 경북 동부 등 8개 권역을 중심으로 ‘통합모델’을 창출하고 통합완료 후 위탁이 포함되는 전문기관육성 및 경쟁을 유도하고 있다.

2. ACF 구성요소별 규명

어떤 정책이든 이를 둘러싼 환경적 요인을 검토하는 것은 기본적이며 중요한 일이다. 서로 대립하는 정책옹호연합은 외적인 환경을 자기가 지지하는 정책신념을 강화하는 수단이나 계기로 이용하면서 상대방을 궁지에 몰아넣으려는 계획을 세우게 되고 이 과정에서 각 연합의 정책신념은 더욱 강화된다. 한편 각 연합들은 자기들이 지지하는 정책을 도출하기 어려운 환경이 조성될 경우 기술적인 조정과 타협을 하고자 한다(전영평, 2010).

1) 안정적 외적변수

(1) 자원산업의 전세계적 재편

상수도 정책을 둘러싼 문제의 기본적인 속성은 자원이 경제제로 변화하고 있는 세계적 추세와 괘를 같이 하며 공공부문 개혁의 이론적 근간을 이루고 있는 신공공관리론의 유행과도 관련이 있다. 물자원이 공공재에서 경재제로 전환되면서 물자원 관리는 전 세계적 과제가 되고 있다. 그에 따라 물관리 기업 등 자본의 개입 노력도 거세지고 있어 물 기업으로부터 급수 받는 인구는 1988년 9,300만 명에서 2007년말 현재 6억 8,100만 명으로 급증하였다. 아울러 공공부분의 비효율을 해결방안으로 시장주의적 개혁을 통한 선택과 경쟁가능성의 창출을 주창하는 신공공관리론의 유행이 상수도문제의 근간에 자리하고 있다.

Pinsennt - Mason Water Yearbook 2007-2008.

(2) 상수도 운영의 저효율

현재의 상수도는 앞에서도 언급한 바와 같이 지자체와 공기업을 중심으로 운영되고 있어 효율성이 낮고 광역-지방간 중복투자, 규모의 영세성 등의 문제점이 오래전부터 지적되어왔다. 또한, 자치단체가 직접 사업을 운영하고 그에 대한 감독을 겸함으로써 정보독점 및 소비자참여가 제한되어 더 높은 품질의 서비스를 원하고 있는 소비자들의 욕구를 충족시키기에는 많은 한계가 있다는 지적도 생겨나고 있다. 이러한 광역상수도 시설 이용률이 50%대에 머물고, 특별․광역시를 제외한 지역의 유수율이 60%대에 머무는 구조적인 저효율은 상수도 정책을 공공문제로 만드는 구조적 요인이다.

(3) 이념적 대립의 일상화

지난 2002년 대선을 전후 한 시점에서부터 현재까지 진보와 보수의 이념갈등은 우리사회의 중심적인 갈등의 축으로 자리 잡고 있다. 적어도 표면적으로는 이념갈등이 그간의 지역갈등을 대신하여 우리 사회 균열구조의 중심축이 되었다는 것이 일반적 인식이다. 또한 이러한 이념갈등이 작용하고 있는 것은 정치권의 ‘편향성의 동원’에 의한 측면이 크다(윤성이, 2005).

때문에 사회 문제는 쉽게 이념의 문제화로 발전되어 폭발적인 반응을 불러일으킨다. 상수도정책 역시 단순한 운영효율성에 초점을 둔 정책방안에 대한 토론이 아닌 보수와 진보간의 이념적 대립양상을 보이고 있다.

(4) 네트워크 시대의 도래

한국사회는 세계 어느 곳보다 빠르게 네트워크 사회로 변화하고 있다. 시민들의 네트워크 활용과 이를 통한 새로운 에너지 형성의 열망은 어느 국가와도 비교 할 수 없을 정도로 강하다. 네트워크의 확장에 따른 정체성의 변화는 기존 질서에 대항하는 새로운 사회운동을 촉발시키고 있다. 핸드폰과 인터넷 등 다양한 미디어는 광우병 촛불시위를 확산시키는 주요한 도구로 활용되었다. 한국사회의 고도화된 네트워크는 일상화된 이념 대립과 융합하여 특정이슈가 강력한 사회적 이슈로 성장기 쉬운 사회적 조건을 이루고 있다.

2) 동태적 외적변수 - 촉발사건(triggering events)

(1) 정치적 변화 - 정권교체

상수도정책 변동의 시도는 본래 노무현 정부에서 추진된 정책이다. 이명박 정부로의 정권교체는 정책의 추진력을 강화시켰으나 실제 정책변동을 위한 기본정책의 수립과는 관계가 없다. 오히려 이명박 정부의 출범은 상수도 정책이 저항에 부딪히게 되는 원인을 제공하였다. 신자유주의적 처방의 일환인 민간위탁은 노무현 정부에서 추진하였음에도 불구하고 진보세력은 이에 대해 적극적인 반대를 하지 않았다. 그러나 이명박 정부의 정책을 신자유주의적으로 규정한 진보세력은 민영화 내지 민간위탁으로 요약되는 상수도정책에 거세게 저항하였다. 아울러 정권 출범초기 허니문기간을 이용하려는 정부의 전략은 민감한 사항을 동시 다발적으로 진행하여 오히려 범국민적인 역풍을 맞게 된다.

(2) 미국산 소고기 수입과 촛불시위

이명박정부는 한미FTA의 조속한 타결을 위해 미해결 된 채 남아있던 미국산 소고기 수입문제를 해결하기 위해 나섰다. 그러나 미국산 소고기 수입은 광우병 논란으로 이어지고 전국적인 정권 반대 운동으로까지 이어졌다. 이른바 광우병 촛불 시위는 정권 초기 정부의 국정운영에 막대한 부담으로 작용하였고 이명박 대통령의 첫 번째 대국민 담화를 이끌어 내기까지 하였다. 이러한 일련의 저항에 따라 이명박 정부는 4대강 사업, 세종시 수정안 등 몇 가지 사업에만 청와대 차원의 역량을 강화하는 전략으로 전환하였고, 이에 따라 상수도정책은 물산업 육성에서 상수도 광역화 및 전문기관 위탁으로 축소되어 진행되었다.

(3) 수돗물 괴담 확산

하루 수돗물값이 14만원(1일 수돗물 사용량에 현재 시판중인 생수가격 500원을 곱한 값)에 이른다는 수돗물 괴담이 전국적으로 유행하였다. 정부는 지방자치법 제39조 제1항 제4호 및 제139조를 근거로 들어 임의적이고 급격한 요금인상은 불가능하다고 반박했으나, 수돗물괴담은 그 실체와 관련 없이 전국적으로 유행하여 상수도정책에 반대하는 진영에게 유리하게 작용하였다.

지방자치법 제39조 ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.

4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료·수수료·분담금·지방세 또는 가입금의 부과와 징수

제139조 ① 사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다

3) 상수도 민영화정책을 둘러싼 정책옹호연합과 상호작용

(1) 정책옹호연합의 형성

앞에서 살펴 본 상수도정책 사례에서는 두 개의 옹호연합이 존재하는 것으로 분석할 수 있다. 이들은 같은 가치를 표방하고 조직적으로 행동해 나감으로써 정책옹호연합이론에서 설명하는 정책신념(policy core)을 같이하는 다양한 집단 간의 연대체인 정책연합(policy coalition)으로 형성하게 되었으나, 정책신념외 각 주체가 갖는 이해관계에 의해 자연스럽게 특정 정책신념을 갖는 옹호집단으로 포함되기도 하였다. 상수도 문제에서 발견할 수 있는 정책신념은 ‘수자원관리의 효율성’ 옹호와 ‘수자원 공공성’ 옹호연합으로 표현할 수 있으며, 이 정책신념에 근거하여 나타난 2차적 측면, 즉 정책주장은 ‘수자원관리에 민간자본 참여’와 ‘직영체제 유지 내지 중앙정부차원 일원화’로 나타난다. ‘효율성옹호연합’은 환경부, 행정안전부 등 중앙부처와 수자원공사, 물산업기업(코오롱, 베네올라 등)으로 형성된다. 효율성옹호연합은 상수도 정책영역에서 지배적연합(governing coalition)으로서 상수도운영 효율화를 위한 다양한 정책을 지속적으로 추진해 나갔다. 또한 특징적인 것은 환경부의 물산업지원정책의 추진에 제동이 걸리자, 행정안전부가 독자적으로 추진한 상수도 광역화 및 전문기관 위탁 정책으로 환경부의 정책방향이 이동하였다는 점이다. ‘공공성옹호연합’은 공무원노조를 중심으로 참여연대를 비롯한 여러 시민단체들이 연합하여 형성하였다. 지방자치단체는 자치단체 재정여건 등에 따라 다양한 입장을 보여 한 가지 범주로 묶기 어려우며, 중앙정부의 상수도 정책에 대한 적극적인 반대 의사를 표명하지 않으므로 공공성옹호연합의 주요 주체로 보기에는 어렵다. 다만 향후 상수도광역화 정책이 본격화 될 경우 지방자치단체의 입장 변화 여부를 주목할 필요가 있다.

(2) 상수도 정책 관련 옹호연합의 특징

상수도 민영화정책사례에서 두드러진 점은 첫째, 옹호연합 간 규모와 역량의 차이가 크다는 점이다. 효율성 옹호연합에 비해서 공공성 옹호연합은 중앙정부 수준의 정책행위자가 없을 뿐만 아니라 공공성옹호연합 행위자 사이의 응집강도나 안정성이 낮고 주요 행위자인 공무원노조의 법적 지위가 논쟁의 대상이 되고 있어 사용할 수 있는 자원이 ‘효율성옹호연합’에 비해 매우 작다 즉, 효율성옹호연합은 고 응집성, 다양한 전략을 구사함에 비해, 공공성 옹호 연합은 저 응집성, 약한 전략을 구사하는 것으로 분석된다.

둘째, 상수도정책에 대한 정책지향학습의 기회가 거의 없었고 시위 등의 전략이 지배적이었으며, 이러한 시위도 상수도정책을 쟁점으로 하는 것이 아니라 미국산 소고기 수입조치에 대한 정권 반대 시위 어젠다의 하나로 대두되었다. 셋째, 부족한 전략에도 불구하고 프레임설정의 효과가 극명하게 드러난 사례이다. 활용가능한 자원의 절대적 부족에도 불구하고 상수도운영정책의 방향에 대한 논의를 거대 민간자본의 수돗물 사유화로 프레임을 설정한 ‘공공성옹호연합’의 전략이 매우 효과적이었다.

(3) 한정된 정책중개자

정책중개자로는 한나라당 일부 의원, 국회 환경노동위원회 등 정치권 일부와 청와대를 꼽을 수 있다. 그러나 상수도정책에서 정책중개자의 역할이 뚜렷하지 않았다는 점을 유의해야 한다. 상수도정책은 촛불시위, 수돗물괴담 등 일련의 예상치 못한 외적사건에서 비롯한 격렬한 저항에 정부가 표면적으로 정책 추진 중단을 선언함으로써 일단락되었다는 점에서 중립적인 정책중개자의 역할을 찾기가 모호하다. 청와대 역시 당초 환경부의 물 산업 지원 정책이 노무현대통령의 지시에서 비롯된 것이라는 점에서 청와대를 효율성옹호연합으로 포함시킬 수 있는 측면이 존재한다. 다만 국가조합주의적 성향이 강한 우리 여건상 정부정책과 관련하여 대통령실의 최종결정권한이 절대적이라는 점에서 정책중개자로 상정할 수 있다. 상수도정책에서 상대적으로 활발한 활동을 한 정책중개자는 집권당인 한나라당이다. 총선과 지방선거 등을 앞두고 있는 한나라당은 정책의 합리성보다는 시민들에게 인식되고 있는 상황이 중요하게 작용할 수밖에 없었다.

4) 효율성옹호연합과 공공성옹호연합의 정책신념체계

(1) 효율성옹호연합의 정책신념

효율성옹호연합은 세계 수자원 산업이 급속도로 팽창하고 있으나 국내 수자원 산업은 영세성과 후진성을 면하지 못하고 있다고 지속적으로 주장한다. 아울러 현행 상수도 운영의 고질적인 비효율은 반드시 개선되어야할 과제라고 지적하였다. 수자원관리 전반에 걸친 효율성 제고와 경쟁력 강화가 이들의 핵심적인 정책신념이라 할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 환경부는 물 산업 전반의 경쟁력 강화를 목표로 함으로써 상수도 관리에 있어서도 민간자본 참여에 보다 적극적이다. 초기「물 산업 육성 5개년 세부추진계획안」에서는 민영화를 향후 방안의 하나로 명시하였다. 한편 행정안전부는 상수도운영효율화에만 초점을 맞추기 때문에 상수도 광역화와 전문기관 위탁을 주장하였다. 환경부의 물 산업 육성책이 중단되면서 옹호연합의 정책주장은 행안부안으로 수렴되었다. 다만 전문기관의 컨소시엄 구성에 있어서 민간자본의 참여비율에는 다소 차이가 있다. 효율성 옹호연합은 민간위탁과 민영화가 다름을 강력하게 주장하여 상수도정책이 수자원 사유화 정책이라는 공공성옹호연합의 프레임에 대응하고 있다. 즉, 민간이 참여하는 모든 형태가 민영화가 아닌 법적권한과 시설소유권에 대한 이전을 민영화라 개념정의하면서 상수도 정책은 단순히 관리권한의 민간위탁이라고 주장한다. 상수도 운영 감독권 및 가격 결정권은 여전히 지방자치단체와 지방의회에 있으며 따라서 급속하고 임의적인 수돗물 요금 상승은 없다고 주장한다. 아울러 현재 상수도 관련 인력들은 수자원공사 직원 등으로 신분전환이 가능하므로 고용안정성에도 문제가 없다고 주장한다.

(2) 공공성옹호연합의 정책신념

공공성옹호연합은 상수도정책을 자본의 요구에 따른 물 사유화 정책이라고 규정한다. 이는 양질의 물을 자유롭게 먹을 수 있는 인간의 보편적 권리에 반하는 정책이라고 주장한다. 수자원을 특정 집단의 사적 소유권의 대상으로 삼을 수 없으며 모든 국민의 공유하는 자원으로 규정해야 한다는 수자원의 공공성이 공공성옹호연합의 핵심적인 정책신념이다. 공공성옹호연합은 환경부에서 추진하는 물 산업 육성 정책과 행안부의 상수도 권역별 광역화 및 전문기관 위탁 방안에 대해 모두 반대한다. 이에 대한 대안은 크게 두 가지이다.

첫째는 현행 운영 체제인 지방자치단체의 상수도 운영 직영체제를 유지하라는 주장이고, 두 번째는 현행운영체제의 비효율성에 공감하면서 ‘상하수도청’ 설치와 같은 중앙정부 차원의 수도관리 일원화를 주장한다. 공공성옹호연합은 정부의 민간 위탁안이 민영화이며 이는 불가피하게 수돗물 요금 상승으로 이어질 것이라는 것을 증명하는데 주력한다. 우선 해외에서도 상수도, 전기 등 네트워크 산업의 소유권을 완전 매각하는 것이 아닌 관리-운영권을 위탁하거나 매매하며 이를 민영화(privatization)이라 지칭한다고 주장한다.

또한 수자원공사와 지자체 간의 계약조건 상 초기 4-5년간 운영대가를 매우 적게 책정하지만, 이후에는 운영대가를 큰 폭으로 올리며 보통의 위탁계약은 20-30년간 장기계약을 하게 되므로 운영대가가 급격하게 상승하게 되고 지자체에서도 수도 요금을 대폭 인상할 수 밖에 없다고 주장한다. 아울러 현재 지방의회의 역량을 감안할 때 상수도 민간 사업자의 로비에 취약하여 적절한 감독권한이 행사되기 어려울 것 이라는 주장과 함께, 상수도민영화는 지방자치단체 조직의 구조조정으로 이어지며 이 경우 고용안정성이 크게 저하될 것이라고 주장한다.  <표 4>은 이상의 상수도정책 주요 쟁점에 대한 옹호연합별 주장을 정리한 것이다.

<표 4> 상수도정책 주요 쟁점에 대한 옹호연합별 주장

쟁점영역	효율성옹호연합	공공성옹호연합
민영화여부	․상수도 소유권이전이 아닌 운영권한 이전에 불과하여 민영화가 아님	․운영권의 매각이 가능한점, 해외 민영화 사례가 운영권 위탁인 점을 들어 민영화라 주장
수돗물가격인상	․상수도 사용료 결정권한은 지방의회에 있으므로 급격한 수돗물가격 인상은 없음	․수자원공사의 위수탁 계약 조건은 단기에 비해 장기적으로 상수도 이용 비용 상승을 내포하고 있어 수돗물 가격 인상 불가피
관리감독능력	․지방자치단체와 지방의회가 실질적인 감독권 행사 가능	․로비에 취약한 지방의회 구조상 수자원공사 및 민간업자에 대한 관리 감독 능력 부족
상수도운영효율화	․전문기관 위탁을 통한 상수도 운영 효율화 가능	․중앙정부의 일원적 관리로 상수도 효율화 가능
노동안정성 저하	․수자원공사 위탁시 공사 직원으로 신분보장 가능	․상수도 직영체제 포기시 구조조정 등으로 노동안정성 저하

3. 상수도 정책변동 과정의 특징

1) 효율성옹호연합의 지속적인 정책 추진

상수도정책의 변동과정을 살펴보면 초기 물산업 육성에서 촛불시위 등으로 주무부처인 환경부에서 물산업 육성 정책을 공식적으로 포기하였음에도 불구하고 행안부 등 다른 부처에서 상수도광역화, 위탁 컨소시엄 구성 등 다양한 전략을 구사하여 정책의 취지를 지속시켜나가고 있다. 그러나 본 사안이 시민들에게 상수도 운영 효율화 정책이 아닌 수자원의 사유화로 인식되면서 효율성옹호연합의 정당성이 약화되고 있다.

2) 공공성옹호연합의 효과적인 프레임 설정

반면 공공성옹호연합은 인터넷상의 반대 여론 형성에 주력하고 있으며, 그 효과는 더욱 크게 나타나고 있다. 공공성옹호연합으로 ‘물사유화저지공동행동’이라는 연합체를 형성한 이후 사건마다 기자회견과 성명서를 발표하는 등 입장표명이 지속되어 왔다. 수돗물 사유화라는 프레임 설정의 효과는 매우 높았지만, 결정적인 사건은 미국산 소고기 수입에 반대하는 촛불시위였다. 당시 이명박정부의 주요 정책에 대한 반대 여론이 형성되면서 상수도효율화 정책 역시 시민적 반대에 부딪혔다. 그러나 현재 쇠고기 논쟁이 사라진 상황에서는 이러한 경험이 추가적 동력 확보 가능성을 불확실하게 만드는 요소로 작용할 수 있다. 향후 민주당 등 제도권 정치세력과 연합하지 않는 한 정책체계에서 지속적 영향력을 확보할 수 있을지도 미지수이다. 한편 지방자치단체장이 연합세력으로 등장 할 경우 새로운 국면을 맞을 수 있을 것으로 보인다.

3) 결핍된 정책지향학습

상이한 신념체계를 보유하고 서로 대립하는 옹호연합들의 상충되는 전략들은 정책중개자 또는 정책지향학습에 의해 정책변동을 일으킨다(박용성․이재무, 2010). 그러나 상수도정책사례에서는 이 중요한 정책변동의 요인들이 보이지 않는다. 즉 효율성연합과 공공성연합사이에서 갈등을 감소시키고 합리적 타협점을 찾아야 할 명확한 정책중개자의 존재가 없으며, 전문적인 공개토론이나 포럼 등의 정책지향학습과 상호작용이 전혀 이루어지지 않았다는 것이다. 촛불시위 등 시위와 저항으로 지배연합의 입장변화를 이루어냈으나 이를 옹호연합모형에서 제시하는 정책지향학습으로 보기는 어렵다.

4) 한정된 정책중개자

앞서 살펴본바와 같이 한나라당과 청와대가 정책중개자 역할을 수행하였다. 그러나 이는 촛불시위로 위기에 몰린 정권의 방어 차원에 국한되며, 상수도 관련 이슈에 대한 적극적인 개입으로 보기 힘들다는 점에서 본 사안에서 정책중개자의 범위와 역할은 매우 제한적이다.

4. 상수도 정책갈등구조와 정책변화

이상 상수도 민영화, 민간위탁을 둘러싼 갈등과 일련의 정책 변동 과정을 살펴보았다. 지난 참여정부에서 청와대의 이니셔티브로 시작한 상수도 효율화 정책은 참여정부시절의 준비기간을 거쳐 이명박 정부에서 본격적으로 추진되었다. 상수도 정책하위체제를 살펴보면, 행정구역별로 분절화된 상수도운영에서 비롯하는 비효율과 전 세계적인 수자원산업의 재편, 그리고 우리사회 특유의 이념적 대립과 고도화된 네트워크 사회 등이 외적상수로 자리하고 있다. 정책옹호연합은 효율성을 핵심신념으로 삼고 상수도 광역화 및 민간 참여를 추진하는 효율성옹호연합과, 수자원의 공공성이 핵심 신념으로 구축하고 상수도 직영체제 유지 내지 중앙정부 차원의 상수도 일원화 등을 주장하는 공공성옹호연합이 대립하고 있다. 효율성옹호연합은 환경부, 행정안전부, 수자원공사 등으로 구성되어 있어 공무원노조, 진보성향의 시민단체로 구성된 공공성옹호연합을 응집력의 강도, 전략의 다양성 측면에서 크게 압도하고 있다. 그러나 효율성옹호연합의 정책 추진은 미국산소고기 수입과 이에 대항하는 촛불시위라는 예상치 못한 외적사건에 부딪히면서 급속히 추동력을 상실하게 되었다. 촛불시위는 미국산 소고기 수입을 계기로 시작하였으나 이명박 정부 초기 주요 정책에 대한 일반적인 반대로 확산되었고 여기에 상수도정책은 상수도 민영화로 인식되어 수자원 공공성을 훼손하는 신자유주의적 정책으로 규정되었다. 또한 공공성옹호연합은 하루 수돗물값 14만원이라는 극적 표현을 사용하면서 효율성옹호연합의 상수도효율화 정책을 공공성 대 효율성의 대결로 프레임화 하였다. 이는 매우 효과적 이였으며 환경부의 공식적인 물 산업화 정책 중단 발표를 이끌어 내었다. 이러한 정책 변동의 과정에서 청와대와 환노위, 한나라당 일부 의원들을 중심으로 한 정책중개자 활동이 있었다. 그러나 이들은 구조적으로 중립적인 위치에 있지 않았고 갈등의 당사자 이거나(청와대), 갈등을 소극적으로 수습하려는데 그침에 따라(한나라당) 그 활동이 극히 제한적이었다. 아울러 상수도관련 논쟁이 민간이 상수도 운영에 참여 할 수 있도록 한 2001년부터 시작되었음에도 의미 있는 정책지향학습은 이루어 지지 않았다. 상대적으로 긴 시간동안 추진된 정책임에도 불구하고 정책지향학습을 통한 합의가 이루어지지 않고 외적 사건에 의해 사회적 이슈로 대두되고 이에 대해 시위 등 저항을 통해 정책 추진을 중단 시키는 한국 행정 특유의 배타적 양상을 다시 한 번 보인 사례이다.

2008년 9월 2일 환경부 장관의 물산업화정책 추진 중단 선언 이후에도 행정안전부를 중심으로 하는 상수도 광역화 및 전문기관 위탁 정책은 꾸준히 계속되고 있다. 효율성옹호연합은 조직 변동(환경부-행정안전부-녹색성장위원회), 정책의 수정 (물산업화→상수도 광역화 및 전문기관 위탁) 등 다양한 전략을 구사하며 정책 추동력을 유지해 나가고 있다. 한편 상수도운영의 당사자인 지방자치단체는 그동안 효율성옹호연합의 정책에 대해 적극적으로 참여하지도, 적극적으로 반대하지도 않는 소극적 비협조 전략을 구사하여 왔다. 이의 배경에는 지방선거를 앞두고 수돗물 가격 상승 가능성이 높은 정책을 옹호하기 힘들고, 노조의 주장을 일방적으로 배제하기 어려운 한계 등이 놓여있다. 상수도 운영 비효율이 재정 부담으로 작용하고 효율성옹호연합의 정책이 보다 강하게 추진되면 지방자치단체들이 일련의 연합을 구성할 가능성이 높다. 이 경우 상수도 정책은 다시 한 번 논란의 중심이 될 가능성이 있다.  위에서 논의한 상수도정책변동을 요약하여 적용하면 <그림 4>와 같다.

<그림 4> 상수도정책 갈등구조와 정책변화

Ⅴ. 사례분석의 함의

사회과학 연구는 항상 가치 평가의 문제를 수반하지만 정책변동에 관한 모형은 정책변동과정을 서술하는데 집중함으로써 그 이면의 권력관계에 대한 비판적 의식을 보여주지 못한다는 한계를 지적받기 쉽다. 가치판단은 사실의 서술이나 개념의 규정으로부터 추론될 수 없다. 하지만 한계가 사실의 서술과 개념의 규정이 판단과 무관하다는 뜻은 아니다. 대부분의 사회적 쟁점에 가치 평가의 편견은 물론 사실의 오류와 불명확한 개념들이 서로 뒤엉켜 있기 때문이다. 그와 같은 뒤엉킴을 논리적으로 푼 후에야 그 쟁점이 진정으로 가치의 갈등을 포함하는 것을 알 수 있다. 따라서 대립된 이해관계에 의해 가치의 갈등이 첨예하게 드러나는 정치적 현상을 ACF 모형을 통해 분석하는 것은 그 정치적 의미의 은폐에 대응하여 이를 명확하게 밝히는 의미를 갖는다고 볼 수 있다.

본 연구에서는 상수도정책의 추진 배경이 이념적 문제가 아니었음을 밝히면서 상수도운영 효율화를 둘러싼 찬반 옹호집단의 신념, 갈등, 그리고 의도하지 않은 외적사건의 영향 등에 대하여 논의하는데 주력하였다. 이 문제에 대하여 아직 정책으로 추진될 뿐 수도법의 추가 개정 등 입법화를 거치지 않아 분명한 정책변동을 예상하긴 어렵다. 그러나 상수도 운영에 둘러싼 공공성 개념에 대해 향후 어떤 내용이든 변화가 요청된다는 점에서 이와 관련한 정책변화에 주목하는 연구가 필요하다. 또한 우월한 지배연합(governing coalition)이 절대적으로 열세인 반대연합의 단순한 전략에 정책 추진을 중단하였다는 점에서 본 사안은 네트워크 사회에서에서 정책 추진은 어떠해야 하는지에 대한 시사점을 제공해 준다.

본 논문이 시사하는 점에도 불구하고 본 연구는 모델자체의 한계와 연구의 한계를 동시에 갖는다. 미국의 다원주의를 근간으로 모형이 구성되어 국가중심의 조합주의 형태를 가지는 우리나의 상황에서, 특히 정부가 주도적으로 정책을 추진하는 지방상수도 민영화 정책사례에서는 그 적용의 한계를 갖는다. 정책행위자들이 옹호연합을 형성함에 있어 신념체계보다 이해관계에 의하고, 정책행위자들 사이의 권력관계 설명이 미흡하다. 아울러 불명확한 촉발기제로 인하여 중요한 정책결정 등이 이루어지는 시점을 파악하기가 곤란하여 분석적인 분석보다는 다소 작위적인 분석을 수행할 가능성이 높고, 정책지향학습만을 기본 정책전략으로 설정하여 시위전략, 청원전략 등 다양한 전략들을 간과하고 있다(유홍림, 2009). 상대방에 대한 불신, 타협과 협상을 백안시하는 흑백논리가 만연해 있는 우리의 상황에서 공정하고 중립적으로 중개행위를 할 수 있는 행위자가 없는 경우도 많다. 따라서 우리의 현실에 맞게 일부 변수들을 조정하거나 취사선택하여 사용함으로써 이론과 현실의 부합성(congruence)을 제고할 필요가 있다(김순양, 2009). 아울러 연구방법에 있어서도 문헌조사에 의존하여 실제 상수도 운영과 관련하여 행위주체 신념체계 이면의 이해관계를 분석하는 데 다소 미흡하였다. 지방상수도 민영화정책을 둘러싼 찬성과 반대 옹호연합의 일방적인 주장만 있을 뿐 정확한 사실관계에 기초한 객관적 근거를 찾기 어려웠고, 언론에 보도된 사항만으로 연구를 진행하면서, 양 연합이 내세우는 수사적 당위성에 집중한 연구가 되었다. 개별 역동적으로 변화하는 정책갈등에서 개별 참여자에 초점을 둔 구체적인 활동분석과 정책 결정․변동 과정이 충실히 설명될 수 있는 후속연구가 필요할 것이다. 아울러 정책중개자로 상정한 청와대와 일부 정치권 등의 정책중개행위 과정을 구체적으로 밝히지 못한 점과, 상수도 괴담이 전국적으로 유행하게 된 경위에 대한 심층 분석이 이루어지지 못한 점도 한계로 지적할 수 있다. 후속 연구에서는 이점에 대한 충분한 논의가 이루어지길 기대한다.

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박용성(朴龍星): 영국 맨체스터대학에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 단국대학교 죽전캠퍼스 행정학과 부교수로 재직 중이다. 관심분야는 정부 및 공공부문의 혁신이론, 환경정책, 정책네트워크 및 정책변동연구 등이다. 저서로는 ｢이론으로 풀어 본 정부혁신｣(2007, 공저) 등이 있고, 논문으로는 “정책옹호연합모형을 활용한 유사휘발유 규제정책분석(2010)”, “조직역량지수 신뢰성검증에 관한 연구”(2009), “국가과학기술혁신 민･관협력 메카니즘의 구성요소에 대한 비교연구”(2008), “정부혁신 내재화 확보요인에 관한 연구”(2008) 등이 있다.

<E-Mail: yspark1@paran.com / 논문접수일: 2011. 1. 10 / 심사개시일: 2011. 1. 15 / 심사완료일: 2011. 2. 14>

정해동(丁海東) : 현재 단국대학교 행정학과 박사과정에 재학 중이며 경기도 용인시 기획과장에 재직 중에 있으며  주요 관심분야는 지방행정과 정부규제, 공공서비스, 지역개발정책 등이다.

<E-mail: junghd@korea.kr>