기반시설부담비용 산정 모의실험에 관한 연구

A Simulation Study on the Development Impact Fee Estimation

최 내 영

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울) : 233～254

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기반시설부담구역제도는 기반시설 설치비용 부담자와 그 직접적 편익 수혜자로서의 시설이용자를 일치시킴으로서 근본적으로 무임승차 문제를 해소하고 형평성을 제고하기 위한 중요한 지방정부 정책제도라 하겠다. 이러한 맥락에서 본 연구는 모의실험 차원에서 법정 개발허가건수 증가율 기준에 의한 기반시설부담구역 지정대상 사례지를 공간분석을 통해 확인하고 개발허가 필지를 중심으로 실제 부담구역을 구체적으로 지정해 보았으며 지정구역에 대한 기반시설설치계획의 수립, 기반시설설치비용의 산정 및 설치비용의 필지별 배분 등 현행 기반시설부담구역제도에서 요구되는 전체 과정에 대한 시뮬레이션을 완결해 보았다. 특히 모의실험 조건으로서 적극적 계획안과 적응적 계획안 두 가지를 상정하여 물리적으로 도면화하고 이에 기초한 비용산정 조건으로서 납부의무자와 지방정부 간 특정 비용배분 시나리오를 설정하여 각 계획안에 따른 비용산출 결과와 차이점을 정량적으로 비교해 보았다. 본 연구 분석과정은 제도 활성화 단계에 있는 현 시점의 각 지방정부 실무자에게 있어서도 유용한 제도운용 상 지침이 될 수 있을 것으로 기대된다.

주제어 : 기반시설, 기반시설부담구역제, 개발행위허가, 한국토지정보체계

Ⅰ. 서 론

난개발로 심각한 문제를 양산해 온 많은 수도권, 대도시권 지방정부들에 있어 장기적이고 효율적이며 정책적 일관성을 가진 선계획적 공간관리는 매우 중요한 지방 공공서비스 관련 쟁점이라 하겠다. 특히 공간관리계획의 주요 물리적 요소로서의 지방 도시기반시설은 비계획적 난개발을 사전 예방하고 효율적 도시기능 확보를 통해 지자체 주거복지수준 향상과 지역경제 활성화를 증진시킬 수 있는 중요한 지방 공공재라 하겠다.

이러한 맥락에서 우리나라의 기반시설부담구역제도는 미국의 Development Impact Fee(DIF) 제도의 장점을 도입하여 난개발 방지와 기반시설 확충을 위한 재원확보를 주목적으로 2003년 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법이라 함) 제정시 기반시설연동제 형태로 최초 도입되었고, 이후 2006년 기반시설부담금제도로 제도운영 방식이 수정되었다가 2008년 9월 국토계획법을 개정하여 현행 기반시설부담구역제도를 갱신 마련함으로써 도시지역 외 지역을 중심으로 특별히 개발압력이 높은 특정구역에 대해 개발계획 수립과 함께 기반시설설치 필요재원을 동시 확보할 수 있는 제도적 기반을 확고히 하게 되었다.

특히 이전 2006년 기반시설부담금제도에서는 기반시설부담금이 전국 모든 시군에 걸쳐 전국적으로 동일한 산정기준에 의해 부과되는 준조세 성격을 가지고 있었고 부담금도 중앙정부 특별회계로 관리되었던 데 반해 현행 기반시설부담구역제도는 기반시설이 상대적으로 부족한 비도시지역을 중심으로 기반시설설치에 필요한 지방재원 확보를 주목적으로 한다는 데 큰 차이가 있으며 이를 위해 징수 기반시설설치비용도 전액 해당구역 기반시설설치를 위해 지방정부에 귀속되고 시장․군수가 직접 관리하도록 하고 있다.

기반시설부담비용 산정 모의실험에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울)

기반시설부담구역제도는 우선 부담구역으로 지정할 공간영역을 설정하고 이에 대한 기반시설설치계획을 수립한 다음 설치계획에 기초하여 기반시설설치비용을 산정하고 마지막으로 그 비용에 대한 배분계획을 수립, 시행하여야 한다. 이러한 전 과정을 통해 결국 지정구역 내 필지소유자들에게 부과되는 기반시설설치비용 부담의 크기가 결정되는데 이는 결과적으로는 기반시설 설치에 따른 주민들의 비용과 편익 크기를 좌우하는 중요한 의미를 갖게 된다.

이러한 맥락에서 본 연구는 개발압력이 높은 수도권 내 실제 특정 지방정부를 선택하여 관내에서 발생한 개발행위허가 연차자료를 기초로 법정 개발허가행위 증가율 기준에 부합하는 특정 모의실험 대상지를 선정하고 앞서 언급한 제도운용 상의 전 과정을 시뮬레이션 해 봄으로써 전 과정에 대한 절차적 이해와 함께 특정 모의실험 조건에 따른 실험조건 대안들에 대한 도출결과를 정량적으로 비교분석해 보고자 하는 데 그 연구목적이 있다. 동시에 실무적 차원에서 구체적인 제도 운용과정을 살필 수 있는 지침적 과정을 예시한다는 점에서 실용적 의의가 있을 것으로도 기대된다.

Ⅱ. 선행연구 고찰

1. 기반시설부담금 배경에 관한 해외연구

앞서 언급하였듯이 우리나라 기반시설부담구역제의 효시는 미국의 Development Impact Fee (DIF)제도라 할 수 있다. 역사적으로 미국의 Impact Fee제도는 일종의 물납 강제징수(in-kind exaction)나, 토지 기부(land dedications) 등의 형태로 시작되었으나 1970년대에 이르러 물납형태가 아닌 부담금 납부 형태로 발전하였다(Moody & Nelson, 2002). 원래 Impact Fee제도는 정치적 동기나 재정적 필요보다는 지방자치제도에서 요구되는 대주민 정책의 형평성(equity)과 효율성(efficiency) 추구를 목적으로 시행되었고(Levine, 1994), 최근 2000년대 중반에 이르러는 미국 내 거의 1/4에 해당하는 카운티(county)들이 이 제도를 적용하고 있는 것으로 파악되고 있다(Burge & Ihlanfeldt, 2006). 특히 개발이 상대적으로 활발한 미국 남부 주들의 경우 관할 지자체로 하여금 필요에 따라 관내 일정구역을 기반시설부담구역으로 지정할 수 있도록 하고 그 구역에 대해 도시기반시설 설치에 필요한 실제 비용을 반영하여 부담금 부과계획을 마련토록 하고 있다(Clarke & Evans, 1999).

2. 국내 기반시설부담금제도수립 관련 선행연구

국내 기반시설부담금 관련 기초연구로는 일찍이 기반시설 제약조건 하에서의 도시개발용량과 토지이용 간의 관계를 규명한 연구(최막중 외, 1999)와 개발에 따른 도시기반시설의 비용부담 실태를 조사한 연구(김형복 외, 2003), 기타 도시개발사업에 있어서의 도시기반시설 비용부담 현황을 분석한 연구(이희연, 2008) 등의 학술연구가 있었다.

그러나 본격적 제도도입을 위한 실질적 연구의 효시는 국토계획법 제정시 기반시설연동제 근간을 마련하기 위한 건설교통부(2004a) 연구라 할 수 있다. 이후 참여정부 시절 기반시설부담금이 부동산가격 억제를 위한 유효 정책도구의 하나로 인식되면서 기반시설부담금제도로 제도운용 방식이 변경되었고 그러한 정책적 목적에 맞춰 제도수정을 위해 수행된 건설교통부(2006) 연구가 있었다. 현 정부 들어 제도의 원래 취지를 보다 잘 반영할 수 있도록 기반시설부담구역제로 개정하면서 그 시행령 준비를 위한 국토해양부(2008a) 연구를 통해 현행제도 틀이 완비된 바 있다. 결국 이 연구를 통해 앞서 고찰한 미국사례에서처럼 기반시설부담구역을 사전에 지정하고 지정된 구역 내 개발상황에 부합하는 부담금을 정밀 산정토록 한 향상된 제도로서의 틀이 완성되었다고 할 수 있다.

제도도입 이후 제도운용에 관련한 후속 학술연구로는 구역지정방법에 관한 몇몇 연구(최내영, 2009a; 2009b)가 있었으나 이러한 선행연구들에 비해 본 연구는 제도운용 상 전 과정에 걸친 실증연구 성격을 가지며 특히 재정적으로 민감할 수 있는 비용 산정결과를 모의실험 한다는 점에서 보다 포괄적이고 정량적인 연구로서 그 차별성을 가지고자 한다.

Ⅲ. 연구의 공간적 범위 및 방법

1. 연구의 공간적 범위

국토계획법 시행령 제64조 제1항 제1호는 “전년도 대비 개발행위 허가건수가 전전년도 개발행위허가 건수보다 20% 이상 증가한 지역”을 선별, 기반시설부담구역으로 지정토록 하고 있다. 이는 산발적 개발행위가 집중 발생하는 지역에서 난개발 가능성이 높다고 보고 특히 이러한 지역에 대해 개발규모에 상응하는 충분한 기반시설을 사전계획하고 시설설치비용 재원을 미리 확보코자 하는 것이다.

비도시지역 개발양상은 대체로 두 가지로 나타나는데, 그 하나는 택지개발사업, 관광단지조성사업, 도시계획시설사업 등 특정 사업목적에 따라 계획적 개발이 이루어지는 경우이고, 다른 하나가 바로 개발행위허가를 통해 필지단위 단독개발이 이루어지는 경우이다. 전자는 대부분 관련법에 근거해 개발이 이뤄지고 비도시지역의 경우 의무적으로 제2종지구단위계획을 수립하여 관할 지방정부 도시계획위원회 심의를 거치기 때문에 적정 개발밀도 유지와 필요 기반시설 확보가 어느 정도 담보된다 할 수 있다. 반면 후자는 대개 개별건축주에 의한 개발행위로 상대적으로 많은 문제점을 내포하고 있다. 예컨대 단위필지로서는 주변 도로와 상하수도 등 기반시설이 충분히 확보되었더라도 집합적 개념에서 공동 기반시설에 해당하는 학교, 공원, 녹지, 주차장 등 시설용량이 점차 부족한 상태로까지 총체적 개발이 진행될 경우 난개발 부작용을 야기하게 된다. 특히 개발압력이 높은 수도권과 대도시권 등 대부분 교통접근성이 좋고 인구유동성이 높은 지역에서 자연녹지지역이나 관리지역(과거 국토이용관리법 상 준농림지역)을 중심으로 이 같은 난개발 현상이 빈번하게 발생해 왔다. 그 개발유형도 매우 다양한 시설들로 나타났는데 그 유형들을 살펴보면 <표 1>과 같이 주거형, 산업형, 관광ㆍ휴양형, 복합형 등 크게 네 가지로 구분된다.

본 연구에서는 분석 변별력을 높이기 위해 수도권 내 성장이 빠른 지자체 내에서 위 20% 법정기준을 상회하는 뚜렷한 개발행위 집중구역을 사례지로 선별코자 하였는데, 특히 <표 1>의 개발유형 중 풍광이 수려한 북한강변을 따라 펜션과 전원주택 등이 경사지형을 훼손하고 입주해 관광휴양형 난개발 현상이 가시적인 것으로 알려져 있는 양평군을 사례 지자체로 선정하였다. 양평군 전체에 대한 연차별 개발행위허가대상 필지 분포현황과 이로부터 추출한 구체적 분석대상지 입지현황은 IV장에서 보다 상세히 설펴보기로 한다.

<표 1> 도시지역 외 지역 입지시설별 개발유형

구 분	주거형	산업형	관광휴양형	복합형
입지시설	단독주택, 다세대주택, 공동주택, 근생시설	공장, 창고	음식업, 숙박업, 근생시설	-
대표지자체	용인시, 남양주시, 파주시 등	화성시, 시흥시, 김해시, 양산시 등	양평군, 시흥시 등	수도권 소재 다수 지자체

2. 분석을 위한 원천자료

본 연구에서는 사례분석에 있어 공간자료처리 정확성과 속성자료연산 효율성 확보를 위해 한국토지정보체계(KLIS: Korea Land Information System)를 이용하였다. 이는 국토해양부가 이전 운용하던 토지관리정보체계(LMIS: Land Management Information System)의 필지정보, 지목, 면적, 용도지역현황 등 도시계획관련 속성DB와 필지기반토지정보체계(PBLIS: Parcel Based Land Information System)의 지적도 공간DB를 지리정보체계(GIS: Geographic Information System) 상에서 통합구축한 토지대장 DB로 본 연구에서 사례지 공간분석, 도면생성, 필지정보 추출․결합 및 속성자료 연산처리를 위한 원천자료로 활용하였다. 건축물 관련자료로는 건축행정시스템(eAIS: electronic Architectural Information System)을 활용하였는데, eAIS는 건축면적, 건폐율, 용적률, 층수, 건물용도 등 기존 건축대장 자료를 전산화한 속성DB이다. 또한 기반시설부담비용에서 기반시설에 편입되는 토지보상비가 큰 항목을 차지하므로 이의 계산에 필요한 토지비용은 공시지가산정체계(ALPA: Automated Land Price Appraisal)로부터 각 필지별 공시지가자료를 추출하여 사용하였다. 마지막으로, 개발행위허가필지 추출을 위해 사례지자체 양평군으로부터 민원협조를 얻어 2006, 2007, 2008년 3개연도 개발행위허가대장 속성DB를 확보하여 사용하였다. 군 내부사정으로 보다 근착 자료는 구득치 못했으나 본 연구가 자료 시의성보다는 분석과정 자체시연을 통한 모의실험 성격이 강하므로 상기연도 자료를 그대로 사용하였다. 그에 상응하여 KLIS와 eAIS도 동일 3개연도 DB를 사용함으로써 원천자료 간 종단적 일관성을 유지토록 하였다. 개발행위허가DB 주요 필드는 지번, 허가면적, 개발용도 등으로 3개 연도에 걸쳐 총 3,059건 관내 허가발급내역 전수자료를 수록하고 있다.

원천자료 중 KLIS와 ALPA는 필지지번이 동일한 지번 코드체계(PNU: Parcel Numbering Unit)로 작성되어 있는데 PNU 구조는 5자리 시군구 코드, 3자리 읍면동 코드, 1자리 里 코드, 1자리 일반대지/임야 구분용 이분 코드(1과 2의 binary code), 그리고 4자리 필지본번과 3자리 부번 코드 등 총 19자리 정수(integer)코드로 작성되어 있다. 반면 eAIS는 PNU가 아닌 텍스트 형식으로 지번이 코딩되어 있으나 데이터베이스 프로그램의 텍스트 스트링 변환 툴을 사용하면 이를 PNU와 동일한 정수코드로 변환시킬 수 있다. 이 같은 방법으로 본 연구에서는 위 세 가지 DB를 PNU를 키(key) 값으로 결합(Join)하여 상이(mismatch) 오류 없이 분석용 통합DB를 구축할 수 있었다.

3. 연구의 과정 및 방법

본 연구의 모의실험 과정은 <그림 1>의 흐름도와 같다. 흐름도는 (1) 개발행위허가필지 분석, (2) 기반시설부담구역 지정, (3) 기반시설설치계획 수립, 그리고 (4) 기반시설부담계획 수립 등 크게 네 가지 과정으로 구성되어 있다. 여기서는 과정별 분석방법만 언급하고 다음 장에서 위 네 과정을 4개 절로 나누어 추가논의와 함께 분석결과를 보다 실증적으로 논의코자 한다.

<그림 1> 본 연구의 분석과정을 나타내는 흐름도

본 연구 분석 기준연도는 사용된 원천자료 시점을 감안해 확보자료 최종연도 2008년으로 하였다. 먼저 흐름도 (1) 개발행위허가필지 분석과정 단계 ①에서 기준연도(2008), 전년도(2007년), 전전년도(2006년) 양평군 KLIS, eAIS 및 개발행위허가대장 시계열자료를 입력하고 ②에서 개발행위허가대장과 KLIS 지적DB를 결합(Join)시킨 후 ③에서 각 연도별 허가필지 지적을 GIS 플랫폼에서 공간적으로 파악하였다. 마지막으로 ④에서 전전년도(2006→2007) 대비 전년도(2007→2008) 개발행위허가건수 20% 상회지역 1개소를 사례지로 선정하였다.

흐름도 (2) 기반시설부담구역 지정과정에서는 추출사례지에 대해 ⑤ 허가필지 경계선 포락영역을 벡터라인으로 연결해 1차 검토구역을 결정하고, ⑥ 주변 기반시설과 인근 지형지물을 감안한 최종 기반시설부담구역을 확정하였다.

흐름도 (3) 기반시설설치계획 수립단계에서는 계획전제를 ⑦ 조건문으로 결정하는데 여기서 지정구역 내 전체필지 일괄매입, 수용, 환지처분으로 새로이 단지계획을 수립하는 적극적 개발방식과 기존 토지소유권 보전과 필지형상 유지를 전제한 환경개선 차원의 소극적 개발방식 중 택일할 수 있다. 단 본 연구에서는 두 가지 모두를 상대비교하고자 ⑧에서 GIS Editing툴로 각각의 기반시설설치계획 마스터플랜을 별도 작성해 보았다. ⑨에서 계획안 GIS 필지도형(polygon)에 대해 속성연산 툴로 각 기반시설 규모(길이 혹은 면적)를 정확히 구적하였다.

마지막으로 (4) 기반시설부담계획 수립과정에서 계획된 각 기반시설별 기반시설설치비용을 계산하는데 설치비용은 크게 시설시공 공사비용와 시설입지 토지비용(보상비용) 등 두 가지로 구성된다. 비용계산을 위해 ⑩에서 시설별 단위면적당 공사비원단위와 대상지 전 필지 개별공시지가를 입력하고 이를 ⑨에서 구한 각 시설규모별로 적용해 총기반시설설치비용을 합산하였다. 마지막으로 ⑪에서 총비용에 대해 납부의무자(사업자 혹은 주민)와 당해 지방정부 간 특정 배분방식 협의사항을 가정하여 부담총액을 배분하고 이를 기초로 각 납부의무자 부담분을 개별산정함으로써 기반시설부담계획을 완결하였다. 위 전 과정에서 원천자료입력, DB구축, 계획도면작성, 공간분석 및 속성자료연산 등 일체과정은 ArcGIS v9.3 플랫폼 분석툴을 사용하였으며 시스템 환경은 QuadCore 2.66GHz CPU, 4Gb RAM 하드웨어 상에서 64bit 윈도우즈 7 OS를 기반으로 하였다.

Ⅳ. 기반시설부담비용 산출 모의실험

1. 개발행위허가필지 분석 및 대상지 선정

1) 양평군 개발행위허가필지 공간분포

<그림 1> 흐름도 ③단계에서 양평군 관내 전 구역에 대한 3개연도 개발허가 발급필지를 GIS 레이어 상에 분포시키면 <그림 2> 패널 (a)와 같다. 이는 3개연도 총 3,059개 허가필지의 무작위 분포상태로 아직은 개발양상 파악이 어렵다. 여기에 패널 (b)처럼 관내 도로망 등 기존 기반시설을 중첩하면 간선도로축 상 연계확산하는 개발방향과 최근 개발 집중지역을 공간적 맥락에서 파악할 수 있게 된다. 도로망이 조밀분포한 곳은 고밀 기성시가화지역이고 간선도로가 선상배열된 곳은 저밀 비도시지역이며 도로가 없는 곳은 개발이 불가한 산악지형임을 의미하는데 최근 개발은 계곡선을 따라 산악지역까지 침투하고 있음을 보여준다. 도면식별성이 양호치 않아 생략했으나 이에 지형등고선 레이어를 추가충첩 확대하면 그 개발양상은 더욱 명료해진다.

<그림 2> 양평군 관내 연차별 개발행위허가필지 분포도(2006, 2007, 2008년도)

(a) 양평군 전체 개발행위허가필지 시계열 분포도(2006, 2007, 2008년도)

(b) 양평군 개발행위허가필지 분포와 관내 도로망 중첩도

이

같은 방법으로 양평군 관내 전 구역을 면밀검토한 결과 개발행위허가 건수 증가현상이 국지적으로 현저한 다수 지역을 확인하였고 여러 후보지역 중 그 규모나 형상 등 도식적 예시에 적합한 것으로 판단되는 양평군 서부 북한강변 서종면 문호리 582번지 일원 특정구역 1개소를 본 연구 사례대상지로 선택하였다. <그림 3> 키맵에서 보이는 서종면 문호리 사례대상지는 이러한 기초검토 과정을 거쳐 연차적으로 개발행위허가가 조밀하게 나타난 클러스터 중 한 구역을 설정한 것이다.

<그림 3> 분석 사례대상지 키맵

(a) 양평군 관내 서좀면 위치	(b) 서종면 관내 문호리 582번지 일원 사례지

<그림 4> 패널 (a)는 앞 키맵에서 보인 문호리 582번지 일대 확대 위성사진을 보인다. 대상지서측단부는 북한강에 접하며 동측배후는 산지와 자연녹지로 위요되어 북한강 조망이 수려한 입지로서 펜션과 전원주택지 개발을 위한 계단식 대지가 기존지형과 자연식생을 훼손하며 광범위하게 조성되었는데 대지형상과 도로선형 등을 감안할 때 전형적 관광휴양형 난개발지역임을 알 수 있다. 패널 (b)는 현장답사를 통해 확인한 사례지 전경으로서 이미 강변 일부대지에 펜션주택들이 들어서 있는 모습을 보이고 있다.

<그림 4> 양평군 서종면 문호리 대상지 위성사진 및 답사전경

(a) 양평군 서종면 문호리 일대

(b) 양평군 서종면 문호리 일대 펜션 및 전원주택지 전경

2. 기반시설부담구역 지정

본 절에서는 국토해양부 기반시설부담구역제도 운영편람(2008b)과 운영지침(2008c) 제시기준을 근거로 본 연구사례지에 대해 <그림 1> 흐름도 (2)에서 보이는 기반시설부담구역 지정결과를 살펴보고자 한다. 구역지정 과정은 흐름도에서 크게 ⑤와 ⑥ 두 단계로 나뉘며 ⑤에서 1차구역을 선정하고 ⑥에서 최종구역을 확정한다.

편람과 지침 제시기준들은 대부분 물리적이고 도시계획적인 측면에서 논의되고 있는데 그 주요요점은 다음과 같다. 우선 개발행위허가건수 증가현황을 바탕으로 내부 허가건수 증가율이 20%가 넘도록 허가필지군 외곽경계를 벡터라인으로 연결하여 GIS 도형(polygon feature)으로 형성하고 도형 내 포함필지 중 그 도형중심점(polygon centroid)이 벡터경계 내에 들어온 필지들만으로 1차구역을 정하도록 하고 있다. <그림 5> 패널 (a)는 대상지에 대해 이러한 방법으로 설정한 벡터경계선을 보인다. 패널 (b)는 패널 (a) 경계 내부공간을 위성사진에 중첩하여 실제 입지현황을 살펴본 것이다.

<그림 5> 개발행위허가 증가율 기준에 의한 기반시설부담구역 지정과정 예시

(a) 개발허가건수 다발지역을 1차구역으로 선정	(b) 1차 지정구역과 위성사진의 중첩
(c) 최종 기반시설부담구역 확정 (주변 지형지물에 의한 최종구역계)	(d) 최종 기반시설부담구역과 위성사진의 중첩

흐름도 ⑥에서는 1차구역을 중심으로 기반시설설치에 따른 시설수혜범위를 추가 포함시켜 최종구역을 확정하게 된다. 지침을 요약하면 도로는 간선도로 등 통과도로와 대상지 내 국지도로 등 위계와 기능 차이에 따른 선적(線的) 편익파급범위를 차별고려 반영하며, 공원, 녹지 등 면적(面的)시설은 시설중심으로부터 적정보행 접근반경 등 점(點) 중심 편익파급범위를 감안해 최종구역계를 설정토록 하고 있다. 또한 시설별 편익파급범위와 함께 대상지 토지이용현황, 필지분포, 지형지세 등을 감안해 도로, 하천, 그 외 지형지물, 필지외곽선 등을 따라 최종구역을 확정토록 하고 있다. <그림 5> 패널 (c)는 이러한 방법으로 확정된 최종구역 경계를 1차구역과 비교 중첩하여 보이고 있고, 패널 (d)는 다시 위성사진과 중첩하여 최종구역의 실제 입지현황을 확인한 것이다. 특히 패널 (c)와 (d)의 원 ①과 ②를 비교하면 난개발에 의한 지형훼손 심각성을 알 수 있다. 즉 패널 (c)는 난개발 이전 수치지형 레이어를 GIS Tin툴로 구성한 입체지형인데 원 내 존재하던 능선들이 패널 (d) 위성사진에서는 모두 절토 후 계단식대지가 조성됐음 알 수 있다. 다만 아직 개발행위허가 미발급 상태로 현재 분석과정 구역지정범위에서는 벗어나고 있다.

3. 기반시설설치계획

1) 기반시설부담구역의 대상 기반시설

<표 2> 각종 개발관련법 상 제시된 제반 기반시설 목록

유형		도로	학교	상하수도	공원녹지	폐기물처리	주차장	공동구	에너지공급시설	커뮤니티시설	사회복지	공공시설	기타
주거	도정법	●		●	●		●	●	●	●	●
	주택법	●		●		●	●		●	●	●	●
	신도시계획기준*	○	●	○	●	●	○		●	●	●	●	문화시설
	2종 지구단위계획	●	●	●	●	●	●
산업	산업입지법	●		●	●	●		●	●				효율증진, 기능제고지원
	2종 지구단위계획	●		●	●	●
관광휴양	관광 촉진법	●		●	●	●	●					●	공공편익시설
	2종 지구단위계획	●		●	●	●
* 신도시계획기준의 ○표시는 도시기반시설에 포함되어 있지는 않으나 계획기준의 다른 부분에서 다루어지고 있는 시설임

<표 3> 개발유형별 필수 및 임의 기반시설의 종류

유형	필수시설	임의시설
주거형	- 도로 - 수도․하수도 - 공원․녹지 - 폐기물처리시설 - 학교	- 주차장 - 에너지공급시설 - 사회복지시설 - 커뮤니티시설 - 공공시설
산업형	- 도로 - 수도․하수도 - 공원․녹지 - 폐기물처리시설	- 주차장 - 에너지공급시설 - 공동구 - 기타 개발구역의 특성상 필요하다고 인정되는 시설
관광휴양형	- 도로 - 수도․하수도 - 공원․녹지 - 폐기물처리시설	- 주차장 - 공공시설 - 기타 개발구역의 특성상 필요하다고 인정되는 시설

국토계획법 전체에 걸쳐 명시된 53개 시설과 각종 도시개발 관련법 명시 기반시설 종류를 정리하면 <표 2>와 같다. 표에서 보듯 대부분 법령에서 가장 빈번히 언급되는 시설은 도로, 상수도, 하수도, 공원, 녹지, 폐기물처리시설 등으로 이렇듯 대다수 도시개발 관련법 상 열거빈도가 높은 시설들은 쾌적한 주거환경과 관광․휴양기능 그리고 효율적 산업활동 등을 담보하는 필수기반시설이라 하겠다. 이 같은 맥락에서 기반시설부담구역제도에서도 도로, 수도·하수도, 공원·녹지, 폐기물처리시설 등 네 가지 시설을 필수기반시설로 정의하며(국토계획법 제2조 제19호), 여타시설은 지역여건과 개발사업특성 상 필요시 설치하는 임의시설로 규정하고 있다. 여기에 주거형 개발의 경우 일정규모 이상이 되면 학교도 필수기반시설에 포함된다. <표 3>은 필수시설과 임의시설을 개발유형별로 열거한 것으로 여기서 특히 주차장은 여러 법령에서 필수시설로 취급치는 않고 있으나 대중적 차량수요 증가추세를 고려할 때 향후 반드시 확보해야 할 필수시설로 재규정할 필요가 있다고 본다.

2) 대상지에 대한 기반시설설치계획

(1) 적극적 설치계획

본 소절에서는 2절에서 지정한 기반시설부담구역을 대상으로 위에서 언급한 주요기반시설 설치계획안을 작성해 보고 계획된 기반시설 구적결과를 살펴보고자 한다. 이는 <그림 1> 흐름도 (3) 기반시설설치계획 수립과정에 해당된다.

물론 이미 언급한 바와 같이 흐름도 ⑦ 조건문에서 적극적 혹은 적응적 개발방향의 선택은 당해 개발여건에 따라 다를 수 있다. 적극적 대안은 예컨대 민간개발사업자가 대상지 토지를 일괄매입, 전면개발을 진행하는 경우, 주민조합이 결성돼 환지처분을 포함한 재개발사업을 진행하는 경우, 공공부문에서 지방정부가 도시계획적 고려에 따라 토지수용 후 공공개발을 추진하는 경우 등을 상정할 수 있겠다. 본 소절은 먼저 적극적 계획안을 작성해 보기로 한다.

전면개발의 경우 기존필지 통폐합으로 필지구성에 구애되지 않으므로 기능적 효율성만을 고려한 기반시설 설치계획이 가능한데 <그림 6>은 이러한 가정 하에 작성된 계획 예시안이다. 이때 고려한 개발밀도기준은 <표 4>와 같다. 즉 전원형 비도시지역임을 감안하여 전체구역을 제1종일반주거지역으로 지정하고 건폐율 40% 이하, 용적률 100% 이하, 최고 3층 이하의 저밀 전원형단지를 고려하였다.

<그림 6> 기반시설설치계획도는 통과간선도로 등 인근기반시설과 수계와 산지를 접한 주변지형현황을 고려해 양질의 주거환경성을 확보할 수 있도록 접근성 높은 국지도로 네트워크, 주변 자연녹지와 연계성 높은 그린 네트워크 등을 충분히 확보토록 계획하였는데, 특히 <그림 1> 흐름도 ⑧에 있는 임의기반시설로서 특히 앞서 언급한 주차장시설을 3개소 추가해 보았다.

<그림 6> 기반시설설치계획도(적극적 대안)

<표 4> 기반시설설치계획 개요

지구명	용도지역	구분	계획내용
양평군 서종면 문호리	제1종일반주거지역	건폐율	40% 이하
		용적률	기준80% ~ 상한100%
		높이	3층 이하

상기 설치계획에 따른 1개 집산도로, 12개 국지도로의 연장길이, 시설면적과 1개 근린공원, 4개 어린이공원, 6개 완충녹지 및 3개 주차장 각각의 시설면적 산출결과는 4.3)절 <표 5> 좌측 ①열부터 ⑤열까지 상세 정리하였는데 이는 GIS 구적기능에 의해 도면레이어 상에서 공간적으로 정밀 계산된 결과이다.

(2) 적응적 설치계획

본 소절에서는 적응적 계획안을 검토해 보기로 한다. 이는 적극적 대안과 비교할 때 기존필지 지적과 소유권 현황을 대부분 유지한 채 환경적 기능개선만을 위한 다소 소극적 접근방식이 되며, 예컨대 대상지 내 다수필지에서 산발적 개별 신축행위가 많이 진행되었거나 원주민들이 토지매각이나 조합결성에 합의치 않는 경우 등에 적용할 수 있다. 따라서 시설인근 일부필지를 부분편입하는 형태로 시설조성이 이루어져 기반시설설치는 제한적으로만 가능하고 이에 기능적 효율성이 낮고 시설규모도 저용량이 되며 총설치비용도 그만큼 적게 소요된다.

<그림 7>은 본 대상지 기존필지 형상과 지목(용도) 현황을 보이는데 <그림 8>은 이러한 필지구성을 가급적 유지한 채 작성한 적응적계획 예시안이다. 적극적 계획안과 비교할 때 접근성이 불량한 이면 맹지들에 대해 쿨드삭(Cul-de-Sac) 방식의 국지도로를 부분 신설하는 정도로 계획되었다. 따라서 앞의 <표 4> 계획밀도기준을 동일 적용하더라도 도로 연장길이는 단축되어 단지내 접근성이 낮고 장기적으로 모든 기존필지에서 건축행위가 일어날 수 있어 주거밀도는 상승하며 역으로 공원, 녹지 전용가능 토지가 희소해져 단지 쾌적성은 저하된다. 반면 현재 개별 토지주들은 각자 원하는 시기에 원하는 방식의 개발을 단독진행할 수 있다는 장점이 있다.

마찬가지로 4.3)절 <표 6> 좌측 ①열부터 ⑤열까지 이 같은 적응적 계획도면에 기초한 신설도로 7개소, 공원 2개소의 면적 및 각 도로변 공동구에 설치되는 상하수도 연장길이 등 시설규모를 GIS 상에서 정밀 계산하여 열거하였다.

<그림 7> 사례대상지 지목 및 기존기반시설 현황

<그림 8> 기반시설설치계획도(적응적 대안)

4. 기반시설부담계획

1) 기반시설부담계획 개요

기반시설부담계획은 위 기반시설설치계획을 통해 계획된 기반시설들의 설치비용을 법정 산정식에 따라 정밀산출하고 이를 납부의무자(개발자 혹은 주민)와 지방정부 간 특정 배분방식에 따라 부담계획을 수립하는 절차이다. 이를 위해 우선 시설조성 공사비와 용지확보를 위한 토지비 등 총부담비용을 먼저 산정하고 이로부터 단위설치비용을 도출한 다음 이를 사용해 최종 납부의무자부담액을 계산하는데 본 연구사례 총비용 산정방법과 산정결과는 다음 4.2), 4.3)에서 자세히 다루기로 한다.

현행제도는 지방정부와 납부의무자간 별도 산정방법을 협의하는 경우 그 합의내용이 우선토록 하고 있는데 이때 협의내용으로는 예컨대 사업자(납부의무자)가 직접 조성할 시설을 정하거나, 산출된 총 비용의 양자 간 배분비율을 조정하거나, 납부의무자와 지방정부 각각이 설치할 시설항목들을 따로 정해 분담하는 등 다양한 협의형태가 가능하다. 따라서 지방정부는 자체 재정여건과 주민부담 크기를 감안해 부담비율을 조절해주거나 지역활성화와 도시기능정비 등 지방정부 정책필요에 따라 특정시설 일괄지원 등의 선택이 가능하다.

본 연구사례에서는 특정시설을 사업자와 지방정부가 할당 분담하는 방식으로 협의가 이루어진 상황을 상정하고 4. 3)절에서 그에 따른 비용산출결과를 살펴보기로 한다.

2) 기반시설부담비용 산정방법

우선 총설치비용이란 기반시설설치계획에서 정해진 각 기반시설별 시설규모에 공사비원단위(설치단가)를 곱한 공사비용과 시설조성에 필요한 토지 보상비용을 합한 금액으로 산식으로 표현하면 다음 (식 1)과 같다.

[eqn: 총설치비용```=`` sum _{} ^{} ` LEFT { `(``각`기반시설소요규모```` TIMES ```공사비원단위`)````+```토지보상비` RIGHT } `]         (식 1)

이때, 시설별 공사비원단위와 토지보상비는 지자체내 유사공사의 실제투입비용과 개별공시지가 등 객관적인 자료를 근거로 산정해야 한다. 본 연구에서는 실제투입비용으로 LH공사가 전국 57개 택지개발사업에서 투입한 평균 공사비원단위를 입수하여 사용하였으며, 개별공시지가는 원천자료에서 언급한 ALPA 공시지가 DB로부터 본 연구사례지 내 각 필지 공시지가를 전수 추출하여 사용하였다.

다음 단계로 총비용으로부터 단위설치비용을 도출하는데, 단위설치비용이란 개발예정 건축물 단위연면적(1㎡) 당 부과 적용되는 설치비용을 말하며 다음 (식 2)에서 보듯 (식 1) 총설치비용을 가중 건축연면적으로 나눈 값이다.

[eqn: 단위설치비용```=````총설치비용````/````가중`건축연면적`합]                                (식 2)

식 분모의 가중건축연면적 합을 다시 풀면 아래 (식 3)과 같다. 즉 전 필지에 대해 주거, 상업, 공업 등 각 필지용도별 법정 최대용적률로 건축 가능한 최대연면적에 각 해당 용도가중치로 곱한 후 전 필지에 걸쳐 그 결과치를 합함으로써 구한다.

[eqn: 가중`건축연면적`합```=`` sum _{} ^{} ```(`용도별`건축가능`연면적``` TIMES ```용도`가중치`)`]                  (식 3)

용도가중치란 주거, 상업, 공업 등 건물용도에 따라 기반시설 유발정도가 다르다는 논지에 기반하며 현행 제도는 주거 1.0을 기준으로 상업 2.6, 공업 1.9로 가중치를 정해두고 있다. 본 연구사례는 주거전용 개발상황이므로 1.0을 적용하면 된다. 여기에 신축이나 증축 규모 200제곱미터까지는 부담비용이 면제(시행령 [별표 1])된다는 조건을 추가 반영하면 결국 위 (식 2)와 (식 3)을 묶어 (식 4)와 같이 정리할 수 있다.

[eqn: 단위`설치비용~=```` {총설치비용} over {sum _{} ^{} `` LEFT { `(`필지별``법정최대`건축가능``연면적`-`200m ^{2} `)```` TIMES ``용도가중치` RIGHT }}]  (식 4)

이 같이 단위설치비용을 구하면 이로부터 최종 개별납무의무자부담액을 도출함으로써 전체 비용계산과정이 완결된다. 개별납부의무자부담액은 납부의무자의 개발예정 건물 연면적에 (식 4) 단위설치비용과 필지 용도가중치를 곱해 구하게 되며 산식은 다음 (식 5)와 같다.

[eqn: 개별납부의무자`부담액``````=``````단위설치비용`````` TIMES ``````개발`건축연면적`````` TIMES ``````용도가중치]      (식 5)

3) 사례대안 별 총부담비용 산정

본 소절에서는 앞 (식 1)을 적용해 3.2)절 계획안의 총설치비용을 산출하는데 이는 <그림 1> 흐름도 (4) 기반시설부담계획수립 단계 ⑩에 해당하며 적극적, 적응적 계획 순으로 살펴보기로 한다.

<표5> 기반시설 총설치비용 산정결과(적극적 계획안)

시설	번호	① 기능	② 구분	③ 규모		④ 연장 (m)	⑤ 시설 면적 (㎡)	⑥ 단위 공사비 (원 /m,㎡)	⑦ 시설별 공사비 (원)	⑧ 시설별 토지비 (원)	⑨ 시설별 부담비용 (원)
				등급	폭원 (m)
도로	소계		13개소			2,939	15,447	(10%)	1,793,019,120	2,213,895,046	4,006,914,167
	1	집산도로	신설	소로	10	405	4,052	116,077	470,368,553	569,902,452	1,040,271,005
	2	국지도로	신설	소로	8	94	750		87,115,900	89,294,719	176,410,619
	3	국지도로	신설	소로	8	59	473		54,897,735	84,707,836	139,605,571
	4	국지도로	신설	소로	8	46	370		42,977,296	45,640,979	88,618,274
	5	국지도로	신설	소로	8	81	648		75,228,705	80,454,103	155,682,808
	6	국지도로	신설	소로	8	184	1,472		170,915,601	117,175,685	288,091,285
	7	국지도로	신설	소로	8	168	1,346		156,202,028	217,993,460	374,195,488
	8	국지도로	신설	소로	8	282	2,254		261,596,276	399,286,668	660,882,944
	9	국지도로	신설	소로	8	53	426		49,465,155	68,102,940	117,568,095
	10	국지도로	신설	소로	8	128	1,027		119,249,928	269,537,801	388,787,729
	11	국지도로	신설	소로	8	142	1,134		131,589,267	123,271,345	254,860,612
	12	국지도로	신설	소로	8	147	1,172		136,053,061	147,679,877	283,732,938
	13	국지도로	신설	소로	8	40	322		37,359,614	847,184	38,206,798
공원	소계		5개소			-	24,892	(17%)	1,703,597,739	3,852,929,602	5,556,527,342
	1	근린공원	신설	-	-	-	22,387	68,440	1,532,156,620	3,574,071,834	5,106,228,455
	1	어린이공원	신설	-	-	-	818		55,983,567	58,359,999	114,343,566
	2	어린이공원	신설	-	-	-	945		64,675,392	92,806,883	157,482,276
	3	어린이공원	신설	-	-	-	370		25,322,640	113,979,797	139,302,437
	4	어린이공원	신설	-	-	-	372		25,459,519	13,711,089	39,170,609
녹지	소계		6개소			-	38,716	(26%)	2,262,504,806	1,505,788,157	3,768,292,963
	1	완충녹지	신설	-	-	-	8,100	58,438	473,351,817	287,865,524	761,217,340
	2	완충녹지	신설	-	-	-	5,358		313,113,461	188,818,172	501,931,633
	3	완충녹지	신설	-	-	-	13,922		813,580,740	870,950,044	1,684,530,783
	4	완충녹지	신설	-	-	-	6,579		384,466,864	122,940,547	507,407,411
	5	완충녹지	신설	-	-	-	1,088		63,581,084	8,307,273	71,888,356
	6	완충녹지	신설	-	-	-	3,669		214,410,841	26,906,599	241,317,440
주차장	소계		3개소			-	2,207	(1%)	110,350,000	216,117,299	326,467,299
	1	주차장	신설	-	-	-	838	50,000	41,900,000	73,420,910	115,320,910
	2	주차장	신설	-	-	-	745		37,250,000	90,683,062	127,933,062
	3	주차장	신설	-	-	-	624		31,200,000	52,013,328	83,213,328
하수도	소계		2개소			5,878	-	-	2,347,085,400	-	2,347,085,400
	1	우수공	신설	-	-	2,939	-	510,400	1,500,065,600	-	1,500,065,600
	1	오수공	신설	-	-	2,939	-	161,700	475,236,300	-	475,236,300
상	1	상수도공	신설	-	-	2,939	-	126,500	371,783,500	-	371,783,500
								계	8,216,557,066	7,788,730,105	16,005,287,171

먼저 <표 5> 우측 ⑥열에서 ⑨열까지 좌측(①~⑤열) 설치계획 내역(적극적 계획안)에 대한 비용계산결과를 보인다. 각 계획시설 구적규모(④,⑤)에 ⑥열 단위공사비를 적용하면 ⑦열 시설별공사비가 계산된다. ⑧열은 시설별 토지보상비다. 토지비는 다소 복잡한 GIS 처리과정을 거치는데 현재 부담구역(총면적 150,612㎡)의 필지수는 총 213개로 도로, 공원, 녹지 등 면적(面的) 기반시설이 중첩된 필지는 그 교차면적만 구적해 당해필지 공시지가를 곱하는 방식으로 시설 토지비용을 정밀 산출한다. 이는 GIS 공간구적기능과 속성연산기능 없이는 기술적으로 불가능한 부분이라 하겠다.

<표 6> 기반시설 총설치비용 산정결과(적응적 계획안)

시설	번호	① 기능	② 구분	③ 규모		④ 연장 (m)	⑤ 시설 면적 (㎡)	⑥ 단위 공사비 (원 /m,㎡)	⑦ 시설별 공사비 (원)	⑧ 시설별 토지비 (원)	⑨ 시설별 부담비용 (원)
				등급	폭원 (m)
도로	소계		7개소			445	3,557	(3%)	412,901,543	469,159,059	882,060,603
	1	집산도로	신설	소로	8	124	992	116,077	115,128,073	134,748,328	249,876,401
	2	국지도로	신설	소로	8	108	861		99,996,637	151,429,753	251,426,390
	3	국지도로	신설	소로	8	53	425		49,337,919	56,660,635	105,998,555
	4	국지도로	신설	소로	8	37	298		34,596,089	28,108,192	62,704,281
	5	국지도로	신설	소로	8	28	223		25,828,987	22,331,206	48,160,193
	6	국지도로	신설	소로	8	25	202		23,439,635	14,439,467	37,879,103
	7	국지도로	신설	소로	8	70	556		64,574,204	61,441,477	126,015,681
공원	소계		2개소			-	11,850	(9%)	811,028,656	845,276,626	1,656,305,282
	1	근린공원	신설	-	-	-	10,959	68,440	750,029,125	706,235,321	1,456,264,446
	1	어린이공원	신설	-	-	-	891		60,999,531	139,041,305	200,040,836
하수도	소계		2개소			889	-	-	355,090,061	-	355,090,061
	1	우수공	신설	-	-	445	-	510,400	226,944,612	-	226,944,612
	1	오수공	신설	-	-	445	-	161,700	71,898,401	-	71,898,401
상	1	상수도공	신설	-	-	445	-	126,500	56,247,048	-	56,247,048
								계	1,579,020,261	1,314,435,685	2,893,455,946

마찬가지로 <표 6>은 적응적 계획안에 대한 총비용 산출결과이다. 두 계획의 차이점은 이미 언급했듯 <표 6>이 <표 5>에 비해 시설 종류와 규모가 적고 총비용 또한 1/5에 불과한 매우 소극적 계획안임을 정량적으로도 확인할 수 있다.

<표 5, 6>의 결과를 시각적으로 간결요약하면 <그림 9> 그래프와 같다. 패널 (a)는 적극적 계획안 시설별 비용구성인데 공원면적이 가장 넓어 토지비에 따른 총설치비용이 가장 크며 다음으로 도로, 녹지, 상하수도 순으로 비용이 크다. 선적(線的) 기반시설인 상하수도는 총비용은 가장 작으나 유일한 비 토지기반 지하매설 시설로서 공사비가 총설치비용이 되며 공사비만으로는 규모가 가장 크다. 패널 (b) 적응적 계획안도 유사하게 공원, 도로, 상하수도 순으로 비용이 크며 공원조성에 가장 큰 공사비, 토지비가 소요됨을 보인다.

4) 단위설치비용 및 납부의무자부담액 산출

본 소절에서는 <그림 1> 흐름도 마지막 ⑪단계 납부의무자와 지방정부 간 총부담비용 배분대안을 예시해 보고 결정 분담액에 기초해 4.2)절 산식에 의한 단위설치비용(식 4)과 개별납부의무자부담액(식 5) 산출과정을 살펴보며 역시 적극적, 적응적 계획안 순으로 논한다.

우선 납부의무자가 실제거주 시 가장 직접혜택을 받게 될 도로(적극적 계획안의 경우 녹지 포함)만을 전액부담하고, 지방정부가 공원, 상하수도 등 일체 기타시설을 조성해 주는 것으로 협의사항을 가정하였다. 이 경우 <표 5> 적극적 계획안에 따르면 납부의무자는 7,775,207,130원(도로, 녹지 소계 합)을 납부하고 지방정부가 나머지 8,230,080,041원(공원, 주차장, 상하수도 소계 합)을 재정에서 투입해 전체시설이 조성되며, 양자 간 분담비율은 50:50에 근접한다. 반면 <표 6> 적응적 계획안의 경우 납부의무자는 882,060,603원(도로 소계)을 납부하고 지방정부가 나머지 2,011,395,344원(공원, 상하수도 소계의 합)을 투입해 전체시설이 조성되며, 양자 간 분담비율은 30:70이 되어 전자에 비해 주민부담비율이 대폭 줄어듦을 알 수 있다.

다음으로 <표 7, 8>을 통해 단위설치비용 산출결과를 살펴본다. ①열은 부담구역 총면적, ②열은 기존건물 연면적 합 등 구역현황을 나타내고, ③열은 계획도면으로 결정된 기반시설 편입 토지면적을 보인다. ④열은 대상지면적(①)에서 기반시설 편입면적(③)을 제한 실제 개발가능 면적으로 개발 시 설치비용을 부담해야할 대상토지면적이 된다.

<표 7> 기반시설 단위설치비용 산정결과(적응적 계획안)

① 대상지 총면적 (㎡)	② 기존 건축물 연면적 (㎡)	③ 기반시설 편입면적 (㎡)	④ 비용 부담 면적 (㎡)	⑤ 건축가능 연면적 (㎡)	⑥ 가중 건축연면적 합 (㎡)	⑦ 총설치비용 (납부자 부담분) (원)	⑧ 단위설치비용 (납부자 부담분) (원)
①	②	③	①－③	④ × 용적률	(⑤－②－200㎡) × 용도가중치	⑦	⑦ / ⑥
125,915	7,303	17,433	98,880	98,880	60,407	882,060,603	14,602

<표 8> 기반시설 단위설치비용 산정결과(적극적 계획안)

① 대상지 총면적 (㎡)	② 기존 건축물 연면적 (㎡)	③ 기반시설 편입면적 (㎡)	④ 비용 부담 면적 (㎡)	⑤ 건축가능 연면적 (㎡)	⑥ 가중 건축연면적 합 (㎡)	⑦ 총설치비용 (납부자 부담분) (원)	⑧ 단위설치비용 (납부자 부담분) (원)
①	②	③	①－③	④ × 용적률	(⑤－②－200㎡) × 용도가중치	⑦	⑦ / ⑥
150,612	7,303	50,965	125,440	125,440	90,556	7,775,207,130	85,861

이를 바탕으로 4.2)절 산식적용이 가능하다. 먼저 (식 4)에서 단위설치비용의 분자 ‘총설치비용’은 전체비용이 아니라 앞서 구한 납부의무자 부담분만을 적용한다. 왜냐하면 비용전액을 주민부담으로 할 경우는 전체비용이 맞으나 본 사례 협의조건은 지방정부가 일부시설을 분담해 총액이 감면되었기 때문이다. 한편 (식 3) 우항 ‘용도별 건축가능연면적’을 구한 결과는 ⑤열인데 이는 비용부담대상 면적(④)에 <표 4> 최대용적률 100%(1.0)를 적용한 결과로 ④열과 차이가 없다. 여기에 기존건물들을 제척하고 200㎡ 공제조건과 주거 용도가중치 1.0 등을 반영하면 (식 4)의 분모 값으로 ⑥열이 구해진다. ⑦열 납부자부담 총설치비용은 앞서 구한 7,775,207,130원이므로 이를 ⑥으로 나누면 ⑧열 단위설치비용 85,861원/㎡이 구해진다. <표 8> 적응적 계획안 산정과정도 위와 동일하며 이때 단위설치비용은 14,602원/㎡이 되어 전자의 17% 수준에 불과함을 알 수 있다.

<그림 9> 적극적 및 적응적 계획안 각각의 기반시설별 비용구성 내역

(a) 적극적 대안 비용구성

(b) 적응적 대안 비용구성

마지막으로 구역전체 213개 필지별로 (식 5) 개별납부의무자부담액을 계산하게 되는데 이는 개별토지 당 부담금액을 필지단위로 산정해 주어 개별적 개발이 일어날 경우 허가건 별 징수 부담액 근거를 마련할 필요가 있기 때문이다. 계산결과는 필지수와 같은 213행에 달해 지면한계 상 본고에 수록치 못했으나 연구자에 요청 시 공개 가능함을 밝혀두며 이상의 과정을 통해 전체 비용계산 시뮬레이션은 완성된다.

5) 모의실험 결과에 관한 논의

이상의 모의실험에서 비용산정에 결정적인 전제조건들은 부담구역 지정범위, 적극적, 적응적 개발방향 선택 및 납부의무자와 지방정부 간 비용분담 협의사항 등임을 알 수 있었다. 본 연구에서는 개발방향(적극적 대 적응적) 옵션 외에는 논고분량 상 미리 정한 전제조건 시나리오에 따른 일개 실험결과에 대해서만 보고하였지만 동일한 분석틀을 가지고 위 전제조건들의 다양한 조합을 시뮬레이션 한다면 보다 다각적인 산정결과를 사전검토(pilot test)할 수 있게 된다.

이중 특히 협의에 따른 지방정부 부담분은 기반시설 조성예산에서 공공 투입되지만 납부자 부담분은 개발사업을 진행하는 사업자 혹은 주민 등 민간이 부담해야 할 비용이다. 그러므로 지방정부로서는 이 같은 사전 모의실험을 통해 지방예산여력(비용)과 주민부담 감면에 따른 주민복지향상(편익) 양자 간 크기를 공공성 차원에서 가늠하고 분담률을 여하히 적정 배분할 것인가를 심사숙고하여 주민(납부의무자)들과의 협의에 임할 필요가 있을 것이다.

Ⅴ. 결론

1. 연구의 요약

본 연구는 사례 지방정부로 경기도 양평군을 선정하여 모의실험 차원에서 법정 개발허가건수 증가율기준에 의한 기반시설부담구역을 실제 지정해 보고, 지정구역에 대한 기반시설설치계획과 기반시설설치비용의 산정 및 필지별 배분 등 현행 제도에서 요구되는 전체 과정에 대한 시뮬레이션을 완결해 보았다. 특히 제도의 정성적 논의에 국한한 것이 아니라 구체적인 공간계획을 포함해 전체 과정에 대한 적극적인 정량적 모의실험과 계량을 수행해 보았다는 점에서 연구의 실증적 의의가 있다고 여겨지며, 부수적으로 물리적 계획대안들의 분석과 기술적 계량화를 위해서는 GIS 활용이 매우 필수적임을 확인할 수 있었다. 반면 역으로 이처럼 포괄적 과정을 모두 아우르는 과정에서 물리적 측면에 관한 논의가 다소 장황해진 면이 없지 않고 분량한계 상 각 부문별 모의실험 내용이 사전 설정한 단일조건 결과만을 예시할 수밖에 없었던 점은 연구의 한계라 여겨진다.

이러한 맥락에서 향후 후속연구에 대한 제언으로는 본 연구에 기초하여 각 세부 부문별로 논의를 국한해 보거나 각 모의실험 시나리오를 보다 정밀한 수준에서 민감하게 추적 검토하는 방식으로 계량적 모의실험 유용성을 증대시킬 수 있을 것으로 사료된다. 또한 더 큰 틀에서는 본 연구사례와 같은 주거전용 대상지뿐만 아니라 상업지역이나 공업지역 등을 포함하여 보다 보편적 지역개발 상황에서의 계획조건들에 대해 유사 모의실험을 수행하고 결과들을 비교해 보는 것도 매우 의미있는 확장연구 방향이 될 수 있을 것으로 사료된다.

2. 정책적 시사점

기존의 난개발은 필요 기반시설설치를 편법적으로 회피하여 개발비용을 줄이는 대신 주변 기존시설에 무임승차(free-riding)하는 형태로 빈번히 목도되어왔다. 기반시설부담구역제도는 따라서 기반시설 설치비용 부담자와 그 직접적 편익수혜자로서의 이용주민을 일치시킴으로서 수혜자비용부담원칙에 따른 재정적 형평성을 제고할 수 있는 유용한 제도라 하겠다.  더욱이 이전 부담금제가 전국적으로 일률적인 산정방식을 적용하고 납부금이 중앙정부에 귀속되며 지방정부 요청에 따라 부분 양여하는 형태로 지방정부 자율성이 배제되어 왔으나, 본 사례연구에서 보듯 현행 부담구역제에서는 부담구역의 지정, 계획내용의 적극성 결정, 비용부담 배분비율의 협의 등 비용산정 관련 주요 의사결정사항이 모두 지방정부에 위임되어 각 지방자치단체는 당해 지역상황과 주민요구에 가장 부합하는 의사결정을 할 수 있게 되었다.

따라서 지방정부가 형평성 제고차원의 본 제도 장점을 합리적으로 담보하기 위해서는 각 의사결정 항목별로 다각적이고 면밀한 사전검토를 통해 부담비용과 수혜편익 간 적정성 확보를 위한 적극적 노력이 뒤따라야만 제도 유용성을 극대화시킬 수 있을 것이다. 이러한 맥락에서 본 연구에서 제시한 모의실험 틀은 초기조건 실험결과로부터 개선방향을 찾고 이를 물리적 계획과정에 환류(feedback)하여 계획내용을 조정하고 그 산출결과를 재검토하는 순환과정을 거침으로써 최적대안에 근접하는 데 있어 유용한 분석틀이 될 수 있을 것으로 여겨진다. 또한 실무적으로는 현재 심각한 난개발을 경험한 수도권과 대도시권 다수 지자체가 제도적용을 적극 검토하고 있는 점을 감안할 때 지방정부 담당자들에게 전반적인 제도운용과 실무분석을 위한 지침적 사례예시가 될 수도 있다고 여겨진다.

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최내영(崔乃永): 서울대학교 건축학과 학․석사과정 후 미 일리노이 주립대학(Univ. of Illinois at Urbana-Champaign)에서 건축학 석사(M.Arch) 및 경영학 석사(MBA)를 취득하고, 2006년 펜실베이니아 대학(Univ. of Pennsylvania)에서 도시 및 지역계획학(City & Regional Planning) 박사학위를 취득하였다. 현재 홍익대학교 도시공학과 부교수로 재직 중이며 전공분야는 도시계획, 도시경제 및 도시행재정 분야로 주요 관심주제는 주택정책 및 기반시설부담금 관련 분야이다.

<E-mail: nychoei@hongik.ac.kr / 논문접수일: 2011. 1. 10 / 심사개시일: 2011. 1. 19 / 심사완료일: 2011. 2. 9>