지방선거 매니페스토 제도 도입의 실효성 평가:

지방정부 예산구조 변화 여부를 중심으로

Evaluating the Effectiveness of Local Election Manifesto focusing on the Structural changes in local government Budget

유 현 종*

* 제 1저자

최 연 태**

** 교신저자

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울) : 255～279

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본 연구는 지방선거에서의 매니페스토 제도 도입이 지방자치에 실질적이고 유효한 변화를 야기하는지 여부를 기초지자체의 예산지출 구조에 미친 영향을 중심으로 실증 분석하고자 한다.
이를 위해, ‘매니페스토 제도 도입여부’가 기초 지자체의 일반회계 예산 규모, 행정운영경비 비중, 정책사업비 비중 등에 기대했던 변화를 실제 초래하는지 여부를 2004년부터 2009년까지 230개 기초지자체를 대상으로 한 패널데이터 회귀분석을 통해 검증하였다.
분석 결과 매니페스토를 도입할 경우 당초 기대와는 반대로 일반회계 예산지출이 유의미하게 감소하고, 행정운영경비 비중은 유의미하게 증가하며, 정책사업 비중은 비록 유의미하지는 않으나 감소하는 것으로 나타났다. 이는 매니페스토 실천 제도가 예산지출과 실질적으로 연계된 실효적 제도로서 자리매김하지 못한 채 선거과정에서의 홍보수단으로 이용되고 있음을 의미한다. 따라서 매니페스토 제도 도입이 실체적 효과를 담보하고 있지 못한 것으로 볼 수 있다.

주제어: 매니페스토, 기초지방자치단체, 일반회계, 행정운영경비 비중, 정책사업비 비중

Ⅰ. 서론

과거의 선거에서 후보자의 공약은 추상적인 것이 많았고 단순히 정치적 구호에 지나지 않는 것으로 인식되었다. 그러나 선거에서 경쟁이 강화되고 유권자의 교육수준이 증가함에 따라 정당이나 후보자가 구체적인 정책을 유권자에게 약속하고 선거에서 승리하면 이를 적극적으로 실행하겠다는 매니페스토(manifesto) 운동이 시작되었다. 대의민주주의 하에서 정치적 대리인의 공약은 법적인 구속력을 갖는 것은 아니지만 유권자에 대한 약속으로 볼 수 있으며, 그 약속이 이행되지 않으면 다음 선거에서 유권자의 심판을 받을 수 있다. 따라서 매니페스토의 도입은 정치적 대리인의 책임성을 강화하고 그들의 활동이 유권자의 이익에 부합하게 업무를 수행하도록 유도할 수 있는 제도적 장치가 될 수도 있다. 매니페스토 제도는 후보자에게 당선되었을 때 실행할 정책을 미리 제시함으로써 정책 목표를 구체화하는 기능이 있고, 유권자는 충분한 정보를 이용하여 자신에게 가장 적합한 후보자의 정책을 선택함으로써 정책선거를 실현할 수 있는 장점이 있다. 이 경우 유권자의 선택에 필요한 충분한 정보 제공 여부는 후보자가 제공하는 정책공약의 진정성과 이를 검증하는 중립적 기관으로서의 시민 단체의 공정성과 역동성에 달려 있다고 할 수 있다. 우리나라는 지난 2006년 제4회 동시지방선거에서 매니페스토 운동이 최초로 도입되었는데, 광역 또는 기초지방자치단체별로 자발적인 단체를 조직하고 후보자가 매니페스토를 발표하여 선거운동을 하였다. 또한 선거 이후에도 매니페스토를 적극적으로 이행하겠다고 선언한 단체장들이 있었으며, 매니페스토 운동본부와 같은 비영리단체에서도 매년 경진대회를 통하여 기초 단체장들의 매니페스토 이행상태를 평가하고 우수한 단체에 대한 시상을 하고 있다. 이러한 상황에서 본 연구는 지방선거에서의 매니페스토 제도 도입이 단순한 구두선이 아닌 지방자치에 실질적이고 유효한 변화를 야기하고 있는지 여부를 지자체의 예산지출 구조에 미친 영향을 중심으로 실증 분석해 보고자 한다. 매니페스토 운동이 실제적으로 의미가 있다면 이를 도입한 지방자치단체와 도입하지 않은 지방자치단체 간에 예산지출 구조에 유의미한 차이가 발생할 것이고, 이를 검증함으로써 향후 매니페스토 운동의 발전방향에 대한 시사점을 제공할 수 있으리라 기대한다. 이에 본 연구는 ‘매니페스토 제도 도입여부’가 기초 지자체의 예산지출 구조와 관련된 일반회계 예산 규모, 행정운영경비 비중, 정책사업비 비중 등에 기대했던 변화를 실제 초래하는지 여부를 2004년부터 2009년까지 제주도를 제외한 230개 기초지자체를 대상으로 한 패널데이터 회귀분석을 시도하고자 한다.

매니페스토는 영국에서 최초로 시도되었고 1997년 토니 블래어(Tony Blare) 총리가 노동당과 국민의 약속(Contract between Labor party and people)이라는 매니페스토를 발표하여 집권하였고 매년 연차보고서를 통하여 매니페스토 공약의 달성도를 평가하였다. 일본에서도 경기침체에 따른 예산절약의 목적으로 2003년 지방선거에서 매니페스토가 최초로 도입되었고 매니페스토를 표방한 7개 도도현(道府県)의 지사가 당선되었다.

지방선거 매니페스토 제도 도입의 실효성 평가: 지방정부 예산구조 변화 여부를 중심으로

｢지방정부연구｣ 제14권 제4호(2010 겨울)

Ⅱ. 이론적 배경

1. 매니페스토(Manifesto)의 의의

매니페스토란 정당이 선거에서 집권할 경우 반드시 이행하겠다고 약속한 정책을 공식적으로 문서화하여 공표하는 국민에 대한 서약으로 정의되며(The Oxford English Reference Dictionary 1996), 후보자가 선거에서 목표, 우선순위, 재원, 이행기간을 구체적으로 담은 문서화된 공약을 뜻한다(이현출, 2006; 고경민 외, 2007; 김영래, 2007). 매니페스토는 선거과정에서 단순히 수사적 의미의 공약으로 그치는 것이 아니라 당선되면 구체적 실행계획에 따라 이행을 점검하고 다음 선거에서 실행결과에 대하여 국민의 심판을 받아야 한다. 지방정치의 매니페스토 평가의 주기를 구별하면 매니페스토의 작성→선거→실행→평가의 대사이클과 매니페스토의 이행사항을 확인하는 과정으로서 연도별 예산화→실행→평가의 소사이클로 구성되어 있다(西尾眞治, 2004). 따라서 매니페스토의 충실한 이행여부를 확인하는 것은 지방정부의 예산의 편성과 집행을 통해서이다. 매니페스토 운동의 평가와 관련된 외국의 사례를 보면 영국의 경우 구체적이고 측정가능한 지표(SMART)를 사용하여 공약을 평가하고 있고, 일본은 언론, 시민단체, 싱크탱크를 중심으로 정책실시의 계획 작성, 예산반영, 법률화 여부 등으로 실행여부를 평가하고 있다(김선혁, 2010). 매니페스토의 이행 여부를 평가하기 위해서는 구체적이고 측정가능한 자료가 필요하며 예산에 반영 여부가 매니페스토의 이행 여부를 평가하는 중요한 근거가 됨을 알 수 있다. 선거과정에서 제시된 매니페스토를 분석하여 특정 후보나 정당을 지지하는 것은 전망적 투표(prospective voting)로서 많은 양의 시간과 정보를 필요로 하며 앞으로의 이행여부가 불확실하다. 이에 반해 다음 선거에서 매니페스토의 이행여부를 검토하여 현직자에 대한 지지 여부를 결정하는 것은 회고적 투표(retrospective voting)로서 이미 집행된 예산이나 사업의 성과 지표 등을 통하여 판단하게 함으로써 유권자의 정보비용을 줄일 수 있는 것이다. 이는 매니페스토가 단순히 유권자에게 정당과 후보자의 공약에 대한 피상적 정보를 제공하는 것에 그치는 것이 아니라 유권자 자신의 판단능력을 향상시킬 수 있는 구체적 정보를 제공하는 것을 의미하는 것이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 매니페스토가 지방정부의 예산구조에 미치는 영향을 분석함으로써 매니페스토 제도의 도입의 실효성을 평가해 보고자 한다.

2. 매니페스토와 지방정부의 예산지출

매니페스토 운동에 관한 기존의 선행연구는 주로 외국사례를 소개하면서 제도적 기능에 초점을 맞추거나(이현출, 2006; 김영래, 2007; 김욱, 2007), 지방선거 과정에서 매니페스토 운동이 전개되는 과정과 행태를 분석하였지만(조진만, 2008) 매니페스토 제도의 도입이 지방정부의 예산운영에 어떤 영향을 미치는지에 대한 실증적 분석은 이루어지지 못하였다. 그러나 일본의 경우는 매니페스토를 도입함에 따라 선거공약과 행정운영의 정책이 일체화되었고 단체장이 자기책임성에 기반한 정책 실현에 노력하게 됨으로써 중앙정부에 종속적인 권한 배분과 예산편성의 실태에 대하여 자각하게 되었다는 연구도 있다(하동현, 2010). 본 연구에서는 매니페스토 제도 도입이 기초지방단체에 미치는 영향을 예산지출상의 변화를 통하여 확인하고자 한다. 종속변수로 예산지출을 선택한 이유는 매니페스토 제도가 이행되었는지를 확인하는 중요한 방법은 예산으로 반영되었는지 여부를 확인하는 것이며(西尾眞治, 2004; 하동현, 2010), 제도적 요인이 지방정부에 미치는 영향에 관한 기존의 연구도 주로 지방정부의 예산지출에 주목하였기 때문이다(Pommerehne, 1978; Farnham, 1990; Bradbury & Stephenson, 2003). 예산지출의 변화는 예산구조의 변화를 통해서 더욱 구체적으로 파악할 수 있으며 본 연구에서는 행정안전부의 지방예산에 대한 분류방식에 따라 행정운영경비와 정책사업비의 비중의 변화를 통하여 매니페스토 제도의 영향을 확인하고자 한다.

매니페스토 제도 도입이 지방자치단체의 예산지출에 미치는 영향을 분석하기 위하여 지방정부의 예산지출을 결정하는 요인들을 살펴볼 필요가 있다. 지방행정의 수요를 결정하는 요인으로는 정책산출의 결정요인론(determinants of policy output)과 점증주의적 관점(incrementalism)으로 나누어 볼 수 있다(남궁근, 1994; 신무섭, 2007). 전자는 지방정부의 예산지출이 사회·경제적 요인 (Fabricant, 1952) 또는 정치적 요인(V. O. Key, 1949; Dawson & Robinson, 1963; 황윤원, 1987; 강인재, 1993)과 같은 환경적 변수에 의하여 영향을 받는다는 입장이고, 후자는 제한된 합리성으로 인한 인지적 한계와 예산결정의 정치성 때문에 지방정부의 예산지출이 과거의 지출경향에 따라 점진적으로 변화한다는 입장이다(Wildavsky, 1979; Danziger, 1976; 신무섭, 1985). 또한 사회결정적 요인과 점증적 요인을 통합하는 방향으로 연구가 이루어지고 있으며(남궁근, 1994; 신무섭, 2007), 지방재정 수요의 결정요인으로 ①사회·경제적 요인, ②정치적 요인, ③행정·재정적 요인, ④점증적 요인, ⑤제도적 요인 등이 제시되고 있다(심정근외, 2000). 따라서 지방 공공재의 공급으로서 예산지출은 공공재에 대한 일반적 수요로서 인구, 소득, 산업화 정도와 같은 사회·경제적 요인과 함께 예산의 편성, 심의 및 확정 과정에서의 관료, 정치인들의 행태와 같은 정치․행정적 요인, 예산지출의 점증적 경향 등이 반영되어 결정된다고 보는 것이 바람직할 것이다. 본 연구에서는 매니페스토의 도입이라는 제도적 요인을 독립변수로서 고려하고, 사회·경제적 요인과 정치․행정․재정적 요인 그리고 점증적 요인 등을 통제변수로서 고려하고자 한다. 통제변수들을 좀 더 구체적으로 살펴보면 첫 번째 요소인 사회·경제적 변인은 지방정부 행정서비스의 수요측 요인으로서 지방자치단체의 재정 지출 규모를 결정하는바 해당 지자체의 인구수, 도시화 정도, 노년층의 인구수, 소득수준 등의 변수가 포함될 수 있다(Fabricant, 1952; Sharkansky & Hofferbert, 1969; Fry & Winters, 1970; Bradbury &　Stephenson, 2003; Gilligan & Matsusaka, 2001; 황윤원, 1987). 특히 사회복지 지출과 관련해서는 빈곤층 또는 65세 이상 노년층의 인구가 중요 변수로서 고려되기도 한다(이승종, 2000; 강윤호, 2000; 김태일, 2001). 둘째, 지방정부의 예산편성과정은 일종의 정치 과정으로 볼 수 있으므로 정치적 요인에 관한 변수도 고려해야 하며(V. O. Key, 1949; Dawson & Robinson, 1963; Wildavsky, 1974; 윤영진․강인재, 1996; 이준원, 1999), 이에는 지방자치단체장의 정치적 성향, 정당 간 경쟁, 유권자의 투표참여 등과 같은 변수들이 고려될 수 있다. 또한 공공선택이론에 의하면 예산은 투표를 통하여 제시된 유권자들의 선호를 반영하여 편성될 필요가 있다. 그러나 정보의 비대칭성으로 인하여 유권자가 관료들을 제대로 통제하는데 한계가 있는바, 합리적으로 행동하는 관료는 주인인 유권자가 감시하는데 드는 비용이 클 경우 자신의 권한을 강화할 수 있는 조직과 예산의 극대화(budget-maximization)를 추구하게 된다(Downs, 1967; Niskanen, 1971; Peters, 1991; 강윤호, 1999). 하지만 매니페스토를 도입하게 되면 주인이 정치적 대리인의 약속 이행여부를 판단하는데 드는 정보비용을 줄일 수 있으며, 이를 통해 관료들의 비효율적 조직운영을 통제할 수 있게 된다. 셋째, 지방정부 행정서비스의 공급 측 요소인 행정·재정적 요인으로는 먼저 지방정부의 재정적 능력을 들 수 있다(한원택 외, 1994; 강윤호, 2000; 이승종, 2000). 이것은 지방정부의 재정지출 수준을 결정하는 제약조건에 해당하는 것으로 중앙정부의 보조금, 재정자립도 등을 들 수 있다. 넷째, 점증적 요인이란 인지적 한계와 예산결정의 정치성으로 인해 지방정부의 예산 지출이 과거 추세에 따라 점진적으로 변하는 것을 말한다(Wildavsky, 1979; Danziger, 1976; 신무섭, 1985). 예산지출의 점증성 여부는 전․금년도 예산을 비교하여 소폭 또는 한계적으로 변화하였는지 여부를 측정하여 판단할 수 있다(박종구, 1991; 남궁근, 1994). 다섯째, 지방정부의 예산지출에서 제도적 요인이 영향을 미칠 수 있다. 지방정부의 구조(Bradbury & Stephenson, 2003), 주민투표와 같은 직접 민주주의적 제도(Pommerehne, 1978; Farnham, 1990), 의회의 크기(Gilligan & Matsusaka, 2001)와 같은 지방정부의 제도적 요인들이 예산지출에 영향을 미치는 지에 대한 연구가 나타나고 있는 것이다. 매니페스토는 지방자치단체장의 공약을 구체화하고 이를 유권자들에게 확인시켜서 다음 선거에서 평가의 자료가 될 수 있는 정치적, 제도적 요인으로서의 의미를 지닌다. 선행연구들을 고려하여 본 연구에서 고려할 통제변수들을 정리해 보면 먼저 사회경제적 요인으로 인구수, 65세 이상의 노령 인구수, 도시화 정도를 반영하는 시․군․구라는 지자체 유형 더미, 그리고 해당 지자체가 소속된 15개 광역지자체 더미를, 둘째, 정치적 요인으로 지방자치단체장의 정치 성향을, 셋째, 지방자치단체의 행정․재정적 요인과 관련된 변수들로는 행정동수, 공무원수, 중앙정부의 보조금, 지방정부의 세입 등을, 넷째, 점증적 요인을 반영하기 위해 연도 가변수를 고려한다. 이러한 변수들을 종합하여 이 연구의 개념적 분석틀을 제시하면 다음과 같다.

지방자치단체의 경제적 수준을 반영하는 변수로 지역내총생산(GRDP)을 고려할 수 있으나 2004년부터 지자체별로 작성된 통계자료를 확보할 수 없어서 불완전하나마 행정구역 유형 더미인 시․군․구 가변수를 활용하고자 한다.

제주도는 특별법에 의하여 기초지자체장을 도지사가 임명하므로 분석에서 제외하기로 한다.

<그림 1> 개념적 분석틀

3. 가설의 설정

매니페스토의 도입이 실제 유효하게 작동하고 있음을 전제로 지방자치단체의 예산지출에 미치는 영향에 대한 가설을 설정해 보면 다음과 같다. 매니페스토는 지방자치단체장이 구체적으로 실행하겠다고 약속한 내용을 실천하는 것이므로 임기 중 예산에 반영될 것이며, 이는 예산지출의 구조에도 영향을 미칠 것이다. 따라서 유권자에 대한 구체적 약속으로서 매니페스토를 도입한 지방자치단체에서는 다른 제약이 없는 한 그 약속을 이행하기 위하여 재정수입의 한계 내에서 최대한 예산 지출을 증가시키려고 할 것이다. 실제로 기초 지방자치단체의 예산편성에 관한 사례분석에 따르면 지방자치단체장이 예산편성에 미치는 영향이 지대하고, 자체 사업예산에 대하여 꼼꼼하게 확인하며, 자신이 추진하고자 하는 사업이 예산에 반드시 포함되도록 한다고 한다(이준원, 1999). 지방자치단체 장은 재선에 관심을 가질 뿐만 아니라 주민의 요구나 정당 간 경쟁 등 정치적 요인에 의하여 영향을 받게 되므로(Key, 1949; Dawson & Robinson, 1963; Wildavsky, 1974; Wong, 1988; 황윤원, 1987; 강인재, 1993) 매니페스토를 도입한 지방자치단체장은 이를 실행하기 위한 예산 확보에 보다 적극적인 노력을 기울이게 될 것이므로 전체적인 예산지출이 늘어나게 될 것이라는 <가설 1>을 설정할 수 있다.

가설 1: 매니페스토 실천제도를 채택한 기초자치단체의 경우 일반회계의 예산지출이 증가할 것이다.

<가설 2>는 우리나라 기초지자체의 재정적 취약성을 감안할 때 지방정부의 재정적 여건이 예산지출에 대한 매니페스토 제도의 영향력에 대한 결정적인 제약요인이 됨을 반영한 것이다. 지방자치단체장이 매니페스토를 실천하려는 의지가 강하더라도 중앙정부에 대한 재정의존도가 강하다면 재원마련의 어려움에 봉착하게 되고 실제로 예산지출의 변화로 반영되지 않을 수도 있다. 따라서 지방정부의 예산지출에 영향을 미치는 재정적 요인으로 지방세와 국고보조비를 통제변수로 고려하여 이들이 기초지방자치단체의 예산지출에 미치는 영향을 살펴보고자 하였다.

가설 2: 매니페스토 실천제도를 도입하더라도 기초자치단체의 예산지출은 재정적 여건에 따라 제약을 받게 될 것이다.

매니페스토는 주민에 대한 구체적 약속을 의미하므로 지방자치단체장은 예산지출에 있어서도 주민을 위한 사업에 보다 더 많은 비중을 둘 것이다. 매니페스토를 실천하기 위해서는 주민들을 위한 정책예산이 보다 필요한데 반해 기초지자체가 마련할 수 있는 재원은 한정되어 있으므로 이는 기초지자체의 인건비나 운영비와 관련된 행정운영경비의 축소로 나타나게 될 것이다<가설 3>. 즉, 매니페스토를 도입한 기초지자체에서는 불요불급한 경비를 축소하여 주민들을 위한 사업경비로 전환하게 될 가능성이 보다 클 수 있다.

가설 3: 매니페스토가 도입된 기초지방자치단체의 경우 행정운영 경비의 지출비중이 감소할 것이다.

지방자치단체장은 자신을 뽑아준 주민들에게 약속한 사업을 수행하려고 하기 때문에 다른 제약조건이 없는 한 관료제의 운영과 관련된 경상경비 예산은 줄이는 대신 주민들에게 직접적으로 영향을 미치는 사업예산을 확대할 것이라고 가정할 수 있다. 왜냐하면 구체적으로 공약을 제시하였음에도 이를 이행하지 않으면 다음 선거에서 심판을 받을 수 있으므로 이를 이행하지 않을 수 없으며(Wong, 1988), 구체적인 이행목표와 우선순위, 재원을 제시하는 경우 주인인 정치인과 대리인인 관료 간의 정보 비대칭성이 줄어들기 때문에 관료예산의 극대화와 같은 도덕적 해이 현상을 통제할 수 있기 때문이다(Niskanen, 1971; Peters, 1991; Mueller, 2003). 따라서 주민들에게 직접적으로 편익이 돌아가는 정책사업예산의 비중은 확대된다는 가설을 설정할 수 있다<가설 4>.

가설 4: 매니페스토가 도입된 기초자치단체의 경우 정책사업예산의 비중은 증가할 것이다.

매니페스토 제도가 실제 유효하게 작동될 경우 기초지자체의 예산지출 구조에 야기되리라 예상되는 변화들에 대한 상기의 가설들이 통계적으로 입증되는지 여부를 살펴봄으로써 현재의 매니페스토 제도 도입의 실질적 유효성 여부를 평가해 볼 수 있을 것이다.

4. 연구방법

1) 변수와 측정방법

본 연구는 2004년부터 2009년까지의 제주도를 제외한 기초지자체 230 개를 대상으로 매니페스토의 도입이 지방정부의 예산에 미치는 영향을 분석한다. 2004년 이후의 자료를 분석대상으로 한 이유는 지방선거에서 매니페스토 실천제도가 본격적으로 도입된 것이 2006년부터이므로, 이보다 2년 전인 2004년부터 분석 대상에 포함시켰기 때문이다. 첫째, 종속변수로는 일반회계 예산, 행정운영경비 비중, 정책사업비 비중이 있다. 이 중 행정운영경비 비중은 행정운영경비를 자치단체의 예산총계로 나눈 것으로, 행정운영경비에는 인력운영비(총액인건비 포함) 및 관서운영을 위한 기본경비가 포함된다. 정책사업비 비중은 기초자치단체의 정책사업비를 자치단체의 예산총계로 나눈 것으로, 정책사업비는 자치단체의 총예산 중 행정운영경비, 재무활동을 제외한 것으로 사업 추진을 위하여 직․간접적으로 소요되는 예산을 말한다(행정안전부 재정고, http://lofi
n.mopas.go.kr/<검색일: 2010. 11. 20.>). 둘째, 설명변수인 매니페스토의 도입 여부에 관해서는 매니페스토실천운동본부의 자체 평가자료를 기초로 하되, 해당 지자체 홈페이지에 제시된 매니페스토 이행 관련 계획과 공표 자료들을 보충적으로 활용한다. 지자체가 매니페스토를 적극적으로 도입하였는지 여부는 매니페스토 운동이 시작된 2006년 이후 기초지자체가 매니페스토의 이행을 위한 제도적 장치를 갖추고 있는지 여부로 판단한다. 지자체장이 단순히 말로서 한 공약은 실현가능성을 입증할 객관적 자료로 보기 어려우므로 공약 이행을 위한 구체적 조치가 필요하다. 한국매니페스토실천본부(http://www.manifesto.or.kr)는 2006년 제4회 동시지방선거에서 정책선거를 구현하기 위하여 시민사회 인사와 학계 및 전문가로 구성된 민간단체로서 정책중심의 선거를 위하여 후보자의 공약을 지수화하여 분석하고 선거 후에는 당선자가 공약을 제대로 이행하고 있는 지를 점검하는 경진대회를 매년 개최하였다. 특히 매니페스토의 도입 여부를 판단하는 기준으로 ①공약이행을 위한 매니페스토 조례(내규)의 마련, ②공약평가보고회의 개최, ③공약이행평가단의 구성을 제시하고 있다. 본 연구에서는 2006년 이후 기초지자체들 중 매니페스토 실천내규를 제정하고, 평가단을 구성하며, 그 결과를 유권자들에게 공개하는 요건들을 모두 충족한 경우에 한해 매니페스토를 제도적으로 도입한 것으로 간주하여 분석하고자 한다. 왜냐하면 지방자치단체가 매니페스토 실천에 관한 내규를 마련하고, 외부의 시민단체 등에 의하여 평가를 받을 경우 지방자치단체장이 매니페스토에 보다 구속되어 실제 이행될 가능성이 크기 때문이다. 또한 매니페스토를 도입한 경우라 하더라도 당해 연도의 예산에 즉각 반영되기 보다는 차년도 예산부터 반영될 가능성이 크므로 매니페스토에 관한 내부기준 제정일 다음 연도를 해당 지자체가 매니페스토를 도입한 연도로 간주하여 가변수를 만든다. 앞의 기준에 따를 때 매니페스토를 제도적으로 도입한 기초지자체의 수는 14개로 그 현황을 살펴보면 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 매니페스토 실천제도를 도입한 기초지방자치단체 현황

자료: <한국매니페스토실천본부 기초자치단체 매니페스토 실천관련 관리규정평가>자료를 보완정리한 것임.

지자체	제정일	개정일	평가단	보고회	결과공개
대구 동구	2007.6.29		○ (정책자문단)	연2회 이상	공약추진상황 공개
대구 서구	2008.6.20		○ (선거공약 이행 평가위원회)	반기 1회	공약이행평가위원회를 구성 운영결과 공개
광주 동구	2006.7.10		○ (선거공약 실천평가위원회, 분기별 구성 운영)	매월 1회	위원회 개최 후 구민의견 수렴을 위해 공시
광주 서구	2007.8.24		○ (지역발전 자문위원회)	분기별 1회	평가한 날로부터 1개월 이내 공시
광주 북구	2008.9.4		○ (공약평가 위원회)	연 1회	평가한 날로부터 1개월 이내 공시
강원 속초시	2006.12.22		○ (매니페스토 공약이행평가단)	하반기 개최
강원 횡성군	2007.9.5		○ (공약이행평가단)	×	홈페이지를 통해 공개
충북 충주시	2007.10.10		○ (공약이행평가단)	하반기 정기회의
충남 아산시	2008.1.7		○ (선거공약 실천평가위원회)	연 2회 이상	반기별로 위원회를 개최하고 결과 공시
충남 서산시	2007.4.10		×	×	선거공약사항을 임기 개시일로부터 1개월 이내, 추진실적은 매년 3월까지 공표
전남 나주시	2006.9.20	2008.3.28	○ (시민 평가단)	×	평가 후 1월 이내에 시 홈페이지를 통하여 공개
전남 무안군	2006.6.15		○ (공약이행평가단)	반기별	공약추진상황과 공개평가단 평가결과는 평가 후 1월 이내에 홈페이지 공개
전남 함평군	2007.8.24		○ (공약이행평가단)	×	평가단 평가결과는 평가 후 1월 이내에 군 홈페이지를 통하여 공개, 시민단체 또는 언론기관 등에서 평가결과 공개요구시 공개
경북 안동시	2007.8.10		○ (매니페스토 이행검증위원회)	×

셋째, 기타 통제변수와 관련하여서는 지자체의 예산지출에 대한 영향요인에 관한 선행연구들을 참고하여 사회경제적, 정치적, 행정․재정적, 점증적 요인 등을 고려한다. 먼저 사회·경제적 요인으로 전체인구수, 65세 이상 인구수, 시․군․구라는 지자체 유형 더미, 그리고 해당 지자체가 소속된 15개 광역지자체 더미 변수들을 고려한다. 그리고 정치적 요인으로는 지자체 장이 소속한 정당의 정치 성향(보수, 진보, 무소속․중도)을, 행정·재정적 요인으로는 행정동수, 공무원수, 지방세 수입, 국고보조사업비를, 끝으로 점증적 요인으로는 연도별 변수를 통제변수로 삼고자 한다.

구체적 자료수집 방법을 살펴보면 먼저 행정자치부 「기초지방자치단체 기본현황」과 중앙선거관리위원회의 선거정보시스템을 이용하여 소속 정당을 비롯한 기초자치단체장에 관한 정보를 확보하였다. 그리고 인구, 행정동 수, 공무원 수와 관련해서는 행정안전부에서 발간한 2004년에서 2009년까지의 연도별「기초지방자치단체 기본현황」자료를 이용하였다. 지방자치단체별 세입규모와 중앙정부로부터의 보조금 규모에 대해서는 행정안전부 재정고 홈페이지에 구축된 지자체의 연도별 예산에 관한 데이터베이스(http://lofin.mopas.go.kr/)를 활용하였다.

2) 모델의 설정

본 연구의 기본 모델을 설정하면 다음 식과 같다.

=

여기서 Git는 지방정부의 예산지출과 관련된 종속변수로서 기초지방자치단체의 일반회계 예산, 행정운영경비 비중, 정책사업비 비중을 의미한다. Dit는 매니페스토의 도입여부에 관한 가변수, Xkit는 지방정부의 예산지출에 영향을 미치는 통제변수들로서 ①환경적 요인으로 해당 지방자치단체의 인구수, 65세 이상 인구수, 세입규모 ②정치적 요인으로서 지방자치단체 장의 정치적 성향을 나타내는 변수로 해당 지방자치단체장의 소속 정당에 따라 보수는 ‘1’, 무소속․중도는 ‘2’, 진보는 ‘3’이라는 수치를 부여한다. 셋째, 지방자치단체의 재정적 변수로는 중앙정부의 보조금과 해당 지방자치단체의 세입규모에 관한 변수를 사용한다. Zi는 시간에 따라 변하지 않는 통제변수들로서 본 연구에서는 도시화 정도와 경제적 수준을 반영하는 시․군․구 더미변수, 15개 광역시․도 가변수 등이 해당한다. 한편 종속변수가 각각 일반회계 예산지출, 행정운영경비 비중 그리고 정책사업비 비중인 경우 모두 연도 가변수를 회귀모형에 별도로 포함시켜야하는가에 대한 검정을 실시했을 때 1% 유의수준에서 모두 별도 고려가 필요한 것으로 나타났다. 따라서 2004년을 기준으로 하는 연도 가변수(Ti)들을 회귀모형에 포함시켰다.

매니페스토의 도입이 지방정부의 예산지출에 미치는 영향을 분석하기 위하여 통합 최소자승법(Pooled OLS)을 사용하면 관찰되지 않은 지역별․연도별 특수성과 관련된 요인들이 통제되지 않는 문제가 발생할 수 있다. 즉, 잔차를 로 구분할 수 있는데 여기서 지역특수성 효과(δi)와 시간적 특수성 효과(μt)가 설명변수에 포함되어 있는 변수들과 밀접하게 연관되어 있을 수 있으므로 패널 데이타 분석을 통하여 이를 통제하여야 한다. 패널 데이타 분석에서 개별적인 특수성 효과를 통제하는 방법으로는 임의효과모델(random effects model)과 고정효과모델(fixed effects model)이 있는데, 전자는 개별적인 특수성 효과가 다른 설명변수들과 관련이 없다(orthogonal)는 강한 가정을 사용하는 방법이고, 후자는 개별적인 특수성 효과가 다른 설명변수와 일정한 상관관계가 있음을 가정하는 것이다. 한편, 만약 시간불변(time invariant) 변수인 Zki의 효과를 추정하는 것이 중요한 문제라면 고정효과모형이 확률효과모형보다 더 적합한 것이라 판정될 경우 문제가 발생한다. 왜냐하면 고정효과 모형으로 추정시 시간불변(time invariant) 변수들의 계수인 β3k가 추정되지 않기 때문이다. 예를 들어 본 연구에서 행정구역인 시․군․구, 소속 광역지자체와 같은 시간 불변 변수들(time invariant variables)이 예산지출에 유의미한 영향을 미치나 고정효과 모형에서는 이들의 영향력을 측정할 수 없다. 이처럼 시간불변(time invariant) 변수들의 회귀계수를 추정하면서 일치추정량을 얻는 방법은 도구변수를 이용하여 확률효과 모형으로 추정하는 것이며 대표적인 것으로 Hausman-Taylor 추정법이 있다(민인식․최필선, 2009). 본 연구에서는 Hausman 검정결과 확률효과 모형이 부적합한 것으로 나타난 동시에 시간불변 가변수들의 효과를 추정하는 것도 중요하므로 Hausman -Taylor 추정법을 이용한 패널 데이터 분석을 시도하기로 한다.

아래 선형회귀모형에서 [eqn: x _{1it}]은 외생변수, [eqn: x _{2}]는 내생변수이며 [eqn: z _{i}]는 시간불변 변수라 할 때 [eqn: z _{i}]의 회귀계수 [eqn: beta _{3}]를 추정하면서 일치추정량을 얻는 방법이 도구변수(instrumental variables)를 이용하여 확률효과모형으로 추정하는 것으로 패널데이터에 대한 도구변수 추정법은 Hausman & Taylor(1981)와 Amemiya & MaCurdy(1986)가 제시하였다(민인식․최필선, 2009).

[eqn: y _{it _{it _{it}}} = alpha + beta _{1} x _{1 it} + beta _{2} x _{2 it} + beta _{3} z _{i} +u _{i} +e _{it} ,`u _{i} SIM N(0, sigma _{u} ^{2} )````e _{it} SIM N(0, sigma _{e} ^{2} ),`cov(x _{2 it} ,u _{i} ) != 0]

기본적인 추정절차는 다음과 같다.

1단계: 고정효과 모형으로 위 식을 추정하여 [eqn: beta _{1}]과 [eqn: {} _{{} _{{} _{{} _{}}}}][eqn: beta _{2}]에 대한 일치추정량 [eqn: hat{ beta } _{1} ^{FE}]와 [eqn: hat{beta _{2} ^{FE}}]을 구한다.

2단계: 1단계의 고정효과모형에서 생성된 잔차를 종속변수로 하고, 시간불변함수 [eqn: z _{i}]와 외생적 설명변수 [eqn: x _{1it}]을 도구변수로 사용하여 [eqn: hat{beta _{3} ^{IV}}]를 구함.

3단계: 1단계와 2단계에서 구한 [eqn: hat{ beta } _{1} ^{FE}], [eqn: hat{beta _{2} ^{FE}}], [eqn: hat{beta _{3} ^{IV}}]를 이용하여 확률효과 모형을 추정하기 위해 필요한 가중치 [eqn: hat{theta _{i}}]를 추정.

4단계: 3단계에서 구한 [eqn: hat{theta _{i}}]를 이용하여 확률효과모형을 GLS로 추정하여  [eqn: hat{beta _{1} ^{HT}}], [eqn: hat{beta _{2} ^{HT}}], [eqn: hat{beta _{3} ^{HT}}]를 구함.

Ⅲ. 매니페스토 도입의 영향에 관한 패널분석결과

1. 기초통계분석

이 연구의 변수들의 기초통계를 제시하면 <부록 1>과 같다. 전체 관측치는 1,380개이고, 이 중에서 매니페스토를 도입한 경우의 관측치가 30개이며 도입하지 않은 경우가 1,350개로 나타났다. 여기서 매니페스토를 도입한 경우의 관측치가 30개에 불과한 것은 매니페스토를 도입한 시점과 예산과정에 반영되기까지의 시차 등을 고려하여 도입 연도 다음 해부터 매니페스토 도입 가변수에 1의 값을 부여하였기 때문이다. 그리고 총 14개 도입 지역의 도입시기가 서로 다른 것에도 기인하는바 자세한 내역은 아래 각주 6)에 제시되어 있다.

매니페스토 도입지역의 개수(14 개)와 총 관측도수(30 개)의 내역은 아래와 같다.

지역번호	도입지역	도입연도	더미 부여 연도 내역(총 30개)
1	광주동구	2006년	2007, 2008, 2009
2	나주시	2006년	2007, 2008, 2009
3	무안군	2006년	2007, 2008, 2009
4	속초시	2006년	2007, 2008, 2009
5	광주서구	2007년	2008, 2009
6	대구동구	2007년	2008, 2009
7	서산시	2007년	2008, 2009
8	아산시	2007년	2008, 2009
9	안동시	2007년	2008, 2009
10	충주시	2007년	2008, 2009
11	함평군	2007년	2008, 2009
12	횡성군	2007년	2008, 2009
13	광주북구	2008년	2009
14	대구서구	2008년	2009

본 연구의 종속변수인 일반회계 예산지출의 평균은 약 2,548억원이고 행정운영경비의 비중은 25.6%, 정책사업비 비중은 66.8%로 나타났다. 한편 매니페스토를 도입한 기초자치단체의 경우 일반회계 예산지출의 평균은 약 2,690억원이고 행정운영경비의 비중은 20.2%, 정책사업비 비중은 76%로 도입하지 않은 지방자치단체의 평균에 비하여 행정운영경비 비중은 낮고 정책사업비의 비중은 높은 것으로 나타났다. 주요 변수들 간의 상관관계를 분석하면 <부록 2>와 같다. 총 인구수, 65세 이상 인구수, 행정동 수, 공무원 수, 지방세 간에 상관관계가 높게 나타났고, 일반회계 예산지출, 지방세, 국고보조사업비 간에도 상관관계가 높으며, 행정운영비 비중과 의회비 비중 간에도 상관관계가 높은 것으로 나타났다.

2. 다중회귀분석 결과

먼저 고정효과모형과 확률효과모형 중 어느 것이 보다 적합한가를 판단하는 Hausman 검정결과 유의수준 1%에서 확률효과모형이 부적합한 것으로 나타났다. 따라서 고정효과모형을 통해 회귀계수들을 추정하면 일치추정량을 얻을 수 있으나, 이 경우 시간 불변인 변수들의 회귀계수들을 측정할 수 없다는 한계가 있다. 이미 언급한 바와 같이 이럴 경우 유용하게 활용될 수 있는 것이 Hausman-Taylor 추정이다. 이하에서는 통합최소자승추정량(Pooled OLS)과 고정효과모형(Fixed effect model) 추정량, 확률효과모형(random effect model) 추정량 그리고 Hausman-Taylor 추정량을 비교할 수 있도록 함께 제시하였지만, Hausman-Taylor 추정량에 입각하여 결과를 해석하기로 한다.

1) 종속변수가 일반회계 예산지출인 경우

우선 아래 <표 5>에서 종속변수가 일반회계 예산지출인 경우 매니페스토 실천제도를 도입한 기초지자체들이 그렇지 않은 기초지자체들에 비해 일반회계 예산의 크기가 유의수준 5% 하에서 평균 백억 원 정도 작은 것으로 나타났다. 일반회계 예산에는 경직성 경비, 자체사업과 국고보조사업에 대한 예산이 포함되는 바, 매니페스토 실천 제도를 도입한 지방자치단체들의 일반회계 예산지출 총액이 유의미하게 줄어든 것으로 확인되어 <가설 1>은 기각되었다. 한편 일반회계 예산의 구성항목 간 비중을 살펴보면 매니페스토 제도를 도입한 기초지자체의 경우 자체사업 비중이 도입 후 29.14%로 도입 전 40.9% 보다 약 10% 이상이 감소하였음을 알 수 있다. 이는 매니페스토 제도를 도입하지 않은 기초지자체의 평균 자체사업 비중인 34.96% 보다 낮은 수치로 매니페스토 제도를 도입한 경우 다른 미도입 기초지자체에 비해서도 자체사업 비중이 감소하였음을 알 수 있다.

한편 매니페스토를 도입한 기초지자체의 보조사업 비중을 살펴보면 도입 전 18%에서 도입 후 46.87%로 약 28% 정도 증가하였음을 알 수 있다. 이는 매니페스토 제도를 도입하지 않은 기초지자체의 평균 보조사업 비중인 28.74% 보다 높은 수치로 매니페스토 제도를 도입한 경우 다른 미도입 기초지자체에 비해 보조사업 비중이 증가하였음을 알 수 있다. 이처럼 매니페스토 제도를 도입한 기초지자체의 경우 도입 전과 미도입 기초지자체에 비해 자체사업 비중은 감소한 반면 보조사업 비중은 증가하였는바 이는 매니페스토 제도 도입이 기초지자체 예산 지출 구조에 실질적 기대효과를 야기하지 못하였음을 의미한다. 왜냐하면 자신의 공약실행에 우선순위를 두는 지자체장일수록 공약사업의 이행과는 관련성이 적으면서 제약은 많은 보조사업 비중은 줄이는 대신 자신의 의지가 반영될 수 있는 자체사업 비중은 늘리고자 할 것이기 때문이다. 이처럼 매니페스토 제도를 도입한 기초지자체에서 오히려 예산상 제약이 많은 보조사업이 증가한다는 것은 지방정부가 매니페스토 제도를 도입하더라도 재정적 여건에 제약을 받지 않을 수 없다는 <가설 2>의 강한 지지 논거가 될 수 있으며 매니페스토 제도의 실효성에 회의를 갖게 한다고 볼 수 있다.

<표 2> 매니페스토 도입 기초지자체의 보조사업 비중의 변화

도입 전	관측도수	평균	표준편차	최소	최대
	54	18	10.71	5	63
도입 후	관측도수	평균	표준편차	최소	최대
	30	46.87	14.41	10	71

<표 3> 매니페스토 도입 기초지자체의 자체사업 비중의 변화

도입 전	관측도수	평균	표준편차	최소	최대
	54	40.90	10.28697	15.06	58.20
도입 후	관측도수	평균	표준편차	최소	최대
	30	29.14	11.27	10.02	51.61

<표 4> 매니페스토 미도입 기초지자체의 국고보조사업 비중 및 자체사업 비중

국고보조 사업비중	관측도수	평균	표준편차	최소	최대
	1296	28.74	15.33	4.28	67.11
자체사업 비중	관측도수	평균	표준편차	최소	최대
	1296	34.96	11.20	7.58	66.72

다른 통제변수들을 살펴보면 첫째, 사회·경제적 요인으로서 65세 이상 노령 인구가 증가할수록 그리고 군 지역에 비하여 시 지역일수록 유의수준 1%하에서 일반회계 예산지출이 유의미하게 증가하는 것으로 확인되었다. 본 연구에서는 노령인구가 증가할수록 복지수요에 영향을 미쳐 전체 예산지출이 증가하는 것으로 확인되었는바 이는 2004년 지방자치단체의 결산자료를 이용하여 지자체 주민 일인당 지출에 대하여 노인인구비율은 양(+)의 상관관계가 있다는 신무섭(2007)의 연구결과와 부합하는 것이다. 하지만 1989년부터 1998년까지의 자료를 활용하여 노령인구비율과 기초지자체의 사회복지 예산지출 간에 관련성이 없다고 분석한 강윤호(2000)의 연구결과와는 차이가 있다. 기타 소속 광역시도 더미와 관련해서는 충북 지역 기초 지자체에 비해 전남북 지역 기초지자체가 일반회계 예산지출이 많지만 경기도지역 기초지자체는 오히려 적은 것으로 나타났다. 둘째, 정치적 요인으로서 지방자치단체장의 소속 정당 가변수들은 유의미한 영향을 주지 못하는 것으로 나타났다. 셋째, 행정·재정적 요인으로서 행정동수는 일반회계 예산지출에 대하여 유의미한 양(+)의 상관관계에 있는 것으로 확인되었고(유의수준 1%), 지방세와 국고보조사업예산 또한 유의미한 양의 회귀계수를 갖는 것으로 나타났다(유의수준 1%). 이는 행정·재정적 요인들이 기초지방자치단체의 예산지출에 직접적 영향을 미치는 것을 의미하는 것으로 자치단체의 규모, 주민재원부담 및 재정의존도가 주민 일인당 예산지출수준을 결정한다는 기존 연구 결과(남궁근, 1994; 신무섭, 2007)들과 부합한다. 특히 <가설 2>에서 제시한 바와 같이 자주재원을 의미하는 지방세와 의존재원을 의미하는 국고보조비가 예산지출에 모두 영향을 미쳤으나 자주재원인 지방세가 국고보조비보다 전체 예산지출의 변화에 더 많은 영향을 미치는 것으로 나타났다. 따라서 지방정부의 예산지출에서 자주재원의 비중과 같은 재정적 여건이 영향을 미칠 것이라는 <가설 2>를 채택할 수 있다. 넷째, 연도별 요인이 일반회계 예산지출 총액에 유의미한 영향을 미쳤으며, 2006, 2007, 2008, 2009년도는 2004년에 비해 예산지출이 증가하였다(유의수준 1%).

<표 5> 종속변수가 일반회계 예산지출 총액인 경우(단위: 천원)

구분		변수	통합회귀모형 (pooled OLS)	고정효과 (Fixed Effect)		확률효과 (Random Effect)		Hausman-Taylor 추정
설명변수		매니페스토도입(i2)	-1.4359e07 (8740548.184)	-1.0362e07* (5335482.970)		-1.1332e07* (5869195.308)		-1.0468e07** (5186842.768)
사회 경제 요인	인구 요인	총인구수(c)	-163.6176*** (19.311)	-129.5927 (81.199)		-122.1609*** (19.121)		-61.1700 (56.220)
		65세 이상인구(d)	2,823.0008*** (274.194)	481.0447 (329.247)		2,214.3362*** (238.221)		815.6708*** (308.542)
	시군구	시(w2)	1.1909e07*** (4262520.166)			1.3944e07*** (4338830.840)		2.3062e07*** (8644086.244)
		구(w3)	-2.6694e07*** (9621303.735)			-3.3703e07*** (9985871.829)		-2.3261e07 (21398296.119)
	시도	강원(x1)	-2.9911e06 (7077585.736)			174,898.9598 (7278196.087)		2754462.3299 (15208872.705)
		경기(x2)	-2.1224e07*** (7144532.202)			-2.2134e07*** (7332102.632)		-4.7502e07*** (16255676.891)
		경남(x3)	2.0938e07*** (6849764.050)			2.0863e07*** (7091429.599)		1.9786e07 (14896127.366)
		경북(x4)	3110721.5666 (6705271.752)			5214535.5637 (6921438.036)		1.0588e07 (14635969.598)
		광주(x5)	7940697.5499 (13892216.980)			1920149.7185 (14142563.517)		-6.2035e06 (29353232.071)
		대구(x6)	-1.0313e07 (11622187.118)			-8.9206e06 (12047118.115)		-9.8023e06 (25420321.169)
		대전(x7)	-5.4753e06 (13343206.090)			-4.0865e06 (13856142.943)		-1.0847e07 (29253508.312)
		부산(x8)	-2.7355e07** (11117095.474)			-2.4338e07** (11506964.614)		-3.1598e07 (24179030.914)
		서울(x9)	-5.2643e07*** (12102245.351)			-4.3956e07*** (12383146.015)		-3.2455e07 (25217570.491)
		울산(x10)	-7.8094e06 (12358568.777)			-1.0648e07 (12817223.957)		-3.9120e07 (27027792.032)
		인천(x11)	7258969.2086 (10751733.695)			7658785.6962 (11159981.582)		-1.7868e06 (23609170.490)
		전남(x12)	2.5201e07*** (7358140.764)			2.2649e07*** (7291413.817)		2.7246e07* (14808988.765)
		전북(x13)	3.0455e07*** (7841631.042)			2.7763e07*** (7914715.294)		3.7349e07** (16371582.777)
		충남(x14)	1307733.0206 (7124904.090)			3499651.8065 (7385164.259)		4821810.5870 (15532749.374)
정치적 요인		무소속(g2)	27,183.8454 (4532497.505)	1974184.8640 (3231676.539)		2499131.3335 (3306355.131)		2133856.5551 (3103117.155)
		진보(g3)	-1.8791e06 (5084024.311)	5680069.2924 (3777400.289)		3542804.1756 (3788269.018)		5482837.8876 (3609037.459)
행정적 요인		행정동수(e)	277,724.6532 (531,616.789)	184,518.1863 (829,768.036)		1290326.9747*** (487,356.859)		1843898.8368*** (657,529.147)
		공무원수(f)	105,188.0334*** (14,583.738)	33,237.9840 (23,958.981)		85,259.3160*** (13,590.937)		27,129.4485 (23,013.396)
재정적 요인		지방세(l)	1.0972*** (0.039)	1.5734*** (0.043)		1.1244*** (0.033)		1.5259*** (0.040)
		국고보조비(r)	0.5503*** (0.027)	0.4325*** (0.025)		0.4998*** (0.027)		0.4301*** (0.024)
연도 요인		2005년(b2)		885,094.1899 (2154689.519)		-169649.4241 (2487687.273)		972,835.4545 (2118750.154)
		2006년(b3)		7.9879e07*** (2485960.058)		8.5124e07*** (2620005.571)		8.0719e07*** (2431915.648)
		2007년(b4)		2.8675e07*** (2660394.732)		2.4329e07*** (2659657.774)		2.8418e07*** (2600970.134)
		2008년(b5)		2.2905e07*** (3406516.632)		1.6067e07*** (3390119.387)		2.3047e07*** (3326095.042)
		2009년(b6)		4.1036e07*** (3595511.515)		3.6560e07*** (3746514.895)		4.1673e07*** (3512909.183)
상수			4.8253e07*** (7457926.023)	9.7471e07*** (18251945.927)		2.7922e07*** (7512264.208)		6.3340e07*** (15567776.322)
관측도수			1,380	1,380		1,380		1,380
R-squared			0.923	within	0.9006	within	0.8895
				between	0.8792	between	0.9670
				overall	0.8819	overall	0.9546

주: 괄호안은 표준오차.

*** p<0.01, **  p<0.05, * p<0.1

가변수 기준은 연도의 경우 2004년, 지자체장의 정치성향의 경우 보수, 매니페스토 도입여부의 경우 미도입, 광역지자체의 경우 충북,  시․군․구의 경우 군임. 일반회계 예산지출, 지방세, 국고보조비의 경우 단위는 천원임.

2) 종속변수가 행정운영경비 비중인 경우

종속변수가 행정운영경비 비중인 <표 6>을 살펴보면 매니페스토(공약) 실천제도가 도입된 기초지자체의 경우 행정운영경비 비중이 오히려 0.98% 정도 증가한 것으로 나타났다. 이는 불요불급한 경비를 축소하여 주민들을 위한 사업경비로 전환할 것이라는 예상과는 달리 공무원의 인건비와 관서운영과 관련된 행정경비 사용을 증가시키는 것을 의미하는 것으로 행정운영경비의 비중이 줄어들 것이라는 <가설 3>은 기각된다.

기타 통제변수를 살펴보면 첫째, 사회경제적 요인으로서 총인구와 65세 이상 고령인구가 유의미한 음의 회귀계수를 갖는 것으로 나타나 인구가 많은 기초자치단체일수록 행정운영경비 비중이 감소하는 것으로 나타났다(유의수준 1%). 지역과 관련된 변수로 충북지역을 기준으로 광주, 전북, 충남 지역이 행정운영경비 비중이 유의미하게 높은 반면, 서울 지역은 유의미하게 낮은 것으로 나타났다. 또한 구가 군에 비해 행정운영경비 비중이 1% 유의수준에서 14.55% 정도 높은 것으로 나타났다. 둘째, 정치적 요인으로서 지방자치단체장의 소속 정당 가변수들은 유의미한 영향을 주지 못하는 것으로 나타났으나 의회의 크기를 나타내는 의회비의 비중이 1% 증가함에 따라 행정운영경비의 비중은 약 3.91%만큼 증가하는 것으로 나타났다(유의수준 1%). 이는 의회비 비중이 큰 지자체일수록 의회가 행정운영경비에 대한 통제를 적극적으로 하지 못한다고 해석해 볼 수 있다. 셋째, 행정·재정적 요인으로서 행정동수와 공무원수는 행정운영경비 비중과 유의미한 양의 회귀계수를 갖는 것으로 분석되었다(유의수준 1%). 또한 지방세와 국고보조사업예산이 각각 유의수준 1%와 10%에서 유의미한 양의 회귀계수를 갖는 것으로 나타나 이들이 지방자치단체의 행정운영경비 비중과 관련성이 있음을 나타낸다. 넷째, 연도별 요인이 행정운영경비의 비중에 유의미한 영향을 미쳤는바 2005, 2006, 2007, 2008, 2009년도는 2004년에 비해 유의미하게 행정운영경비 비중이 증가하였다(유의수준 1%).

<표 6> 종속변수가 행정운영경비 비중인 경우

구분		변수	통합회귀모형 (pooled OLS)	고정효과 (Fixed Effect)		확률효과 (Random Effect)		Hausman-Taylor 추정
설명변수		매니페스토도입(i2)	0.1355 (0.768)	1.0024** (0.509)		1.0786** (0.509)		0.9759** (0.493)
정치적 요인		무소속(g2)	0.5479 (0.398)	0.2324 (0.308)		0.3104 (0.296)		0.2069 (0.294)
		진보(g3)	1.3924*** (0.446)	0.3183 (0.360)		0.5593 (0.342)		0.3584 (0.341)
		의회비비중(u)	3.5106*** (0.342)	3.7126*** (0.331)		4.2836*** (0.320)		3.9147*** (0.317)
행정적 요인		행정동수(e)	0.1275*** (0.047)	0.3030*** (0.079)		0.1371*** (0.050)		0.2498*** (0.060)
		공무원수(f)	0.0087*** (0.001)	0.0095*** (0.002)		0.0067*** (0.001)		0.0098*** (0.002)
재정적 요인		지방세(l)	-6.96e-10 (3.43e-09)	1.08e-08*** (4.11e-09)		4.82e-09 (3.15e-09)		1.39e-08*** (3.77e-09)
		국고보조비(r)	-5.87e-08*** (2.56e-09)	4.48e-09* (2.35e-09)		-1.99e-09 (2.33e-09)		4.00e-09* (2.30e-09)
사회 경제적요인	인구요인	인구수(c)	5.39e-06*** (1.69e-06)	-4.04e-06 (7.74e-06)		-6.11e-06*** (2.10e-06)		-1.86e-05*** (5.18e-06)
		65세이상인구(d)	-0.0002*** (2.4e-05)	-0.0003*** (3.14e-05)		-0.0002*** (2.34e-05)		-0.0003*** (2.92e-05)
	구시군	시(w2)	0.3005 (0.374)			-0.5461 (0.502)		-1.1268 (0.719)
		구(w3)	8.4378*** (0.858)			11.8529*** (1.177)		14.5538*** (1.796)
	시도	강원(x1)	0.3574 (0.624)			0.3111 (0.856)		0.3379 (1.245)
		경기(x2)	0.0313 (0.633)			0.2270 (0.859)		1.4432 (1.363)
		경남(x3)	-0.7112 (0.605)			-1.3305 (0.837)		-1.6351 (1.219)
		경북(x4)	0.6116 (0.588)			0.3692 (0.813)		-0.0918 (1.199)
		광주(x5)	-4.3337*** (1.219)			-4.6824*** (1.653)		-4.9222** (2.400)
		대구(x6)	2.0459** (1.019)			1.5003 (1.418)		1.9114 (2.077)
		대전(x7)	-1.7214 (1.171)			-2.4065 (1.634)		-2.4884 (2.389)
		부산(x8)	2.3824** (0.979)			1.6446 (1.356)		1.4264 (1.977)
		서울(x9)	4.7726*** (1.063)			5.0388*** (1.439)		4.5790** (2.077)
		울산(x10)	0.5414 (1.084)			-0.5192 (1.508)		-0.7005 (2.213)
		인천(x11)	-0.7480 (0.950)			-1.1992 (1.320)		-1.1022 (1.932)
		전남(x12)	-1.4091** (0.651)			-1.5363* (0.846)		-1.9640 (1.220)
		전북(x13)	-1.9034*** (0.689)			-1.8432** (0.920)		-2.3521* (1.345)
		충남(x14)	-1.5100** (0.625)			-2.1687** (0.869)		-2.2089* (1.269)
연도 요인		2005년(b2)		-4.4599*** (0.206)		-4.3390*** (0.209)		-4.4613*** (0.202)
		2006년(b3)		-7.2025*** (0.284)		-7.1531*** (0.275)		-7.3513*** (0.275)
		2007년(b4)		-5.4028*** (0.257)		-5.1119*** (0.231)		-5.3616*** (0.250)
		2008년(b5)		-11.0160*** (0.329)		-10.2664*** (0.298)		-10.9426*** (0.321)
		2009년(b6)		-11.8170*** (0.356)		-10.9825*** (0.337)		-11.7144*** (0.347)
상수			18.7479*** (0.711)	22.3699*** (1.748)		23.1388*** (0.877)		21.8987*** (1.356)
관측도수			1,380	1,380		1,380		1,380
R-squared			0.819	within	0.8450	within	0.8407
				between	0.0408	between	0.9013
				overall	0.2417	overall	0.8842

주: 괄호안은 표준오차

*** p<0.01, **  p<0.05, * p<0.1

가변수 기준은 연도의 경우 2004년, 지자체장의 정치성향의 경우 보수, 매니페스토 도입여부의 경우 미도입, 광역지자체의 경우 충북,  시․군․구의 경우 군임. 지방세, 국고보조비의 경우 단위는 천원이며, 행정운영비 비중의 단위는 %임.)

3) 종속변수가 정책사업 비중인 경우

다음으로 종속변수가 정책사업 비중인 경우 본 연구의 설명변수인 매니페스토 실천제도의 도입여부와 해당 지방자치단체의 정책사업 비중과는 유의미한 양의 상관관계를 발견할 수 없었다. 오히려 음의 회귀계수를 갖는 것으로 나타나 경직성 경비는 주는 대신 주민들에게 직접적으로 편익이 돌아가는 정책사업 예산의 비중이 확대될 것이라는 <가설 4>는 기각된다. 정책사업은 지방자치단체의 자체사업 뿐만 아니라 국고보조에 의하여 이루어지는 경우가 많고 법령이나 지침에 따라 사용범위가 정하여져 있다. 따라서 지방자치단체장의 재량에 따라 예산을 증가시키는데 한계가 있으며 매니페스토(공약) 실천제도를 도입하더라도 정책사업의 비중에는 큰 영향이 없을 수 있다.

기타 통제변수를 살펴보면 첫째, 사회경제적 요인으로서 총인구와 65세 이상 고령인구가 유의수준 1%에서 유의미한 양의 회귀계수를 갖는 것으로 나타났다. 이는 총인구와 65세 이상의 고령인구가 증가할수록 이와 관련된 지방자치단체의 사업이 증가하기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 한편 지역과 관련된 변수로 군에 비해 구가 정책사업 비중이 1% 유의수준에서 17.61% 정도 낮은 반면 시는 10% 유의수준에서 2.22% 높은 것으로 나타났는데 이는 행정운영경비 비중의 경우와 반대되는 현상이다. 또한 충북지역을 기준으로 광주, 전남 지역이 정책사업 비중이 유의미하게 높은 것으로 나타났다. 둘째, 정치적 요인으로서 지방자치단체장의 소속정당의 이념적 성향은 정책사업의 비중에 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 셋째, 행정·재정적 요인으로서 행정동수와 공무원수는 유의미한 음의 회귀계수를 갖는바 앞의 종속변수가 행정운영경비 비중일 때와 정반대 현상이 나타났다(유의수준 1%). 또한 재정적 요인에 해당하는 지방세와 국고보조사업예산이 모두 유의수준 1%에서 유의미한 음의 회귀계수를 갖는 것으로 나타났다. 넷째, 연도별 요인이 정책사업 비중에 유의미한 영향을 주고 있으며, 2005년을 제외하고는 매년 정책사업 비중이 2004년에 비해 유의미하게 크며 그 크기 역시 점차 증가하는 것을 확인할 수 있다(유의수준 1%).

<표 7> 종속변수가 정책사업 비중인 경우

구분		변수	통합회귀모형 (pooled OLS)	고정효과 (Fixed Effect)		확률효과 (Random Effect)		Hausman-Taylor 추정
설명변수		매니페스토도입(i2)	1.1742 (1.099)	-0.4900 (0.723)		-0.6014 (0.720)		-0.4637 (0.687)
정치적 요인		무소속(g2)	-0.1669 (0.570)	0.4541 (0.438)		0.2000 (0.418)		0.3973 (0.411)
		진보(g3)	-1.4842** (0.639)	-0.6524 (0.512)		-0.8618* (0.483)		-0.6944 (0.478)
행정적 요인		행정동수(e)	-0.1422** (0.067)	-0.3371*** (0.112)		-0.1487** (0.070)		-0.2588*** (0.087)
		공무원수(f)	-0.0134*** (0.002)	-0.0131*** (0.003)		-0.0085*** (0.002)		-0.0123*** (0.003)
재정적 요인		지방세(l)	-1.77e-08*** (4.89e-09)	-8.81e-09 (4.89e-09)		-6.21e-09 (4.43e-09)		-1.56e-08*** (5.27e-09)
		국고보조비(r)	1.15e-07*** (3.43e-09)	-1.13e-08*** (3.34e-09)		-1.83e-09 (3.30e-09)		-1.06e-08*** (3.20e-09)
사회경제적요인	인구요인	인구수(c)	-6.26e-06** (2.43e-06)	-5.20e-06 (1.1e-5)		9.06e-06*** (2.94e-06)		2.24e05*** (7.46e-06)
		65세이상인구(d)	0.0003*** (3.45e-5)	0.0003*** (4.46e-5)		0.0003*** (3.3e-05)		0.0003*** (4.09e-05)
	시군구	시(w2)	-0.1070 (0.536)			1.1908* (0.698)		2.2213* (1.157)
		구(w3)	-9.1212*** (1.210)			-14.9625*** (1.620)		-17.6052*** (2.863)
	시도	강원(x1)	-0.9093 (0.890)			-0.5627 (1.187)		-0.7528 (2.037)
		경기(x2)	-1.3032 (0.899)			-1.8683 (1.192)		-3.1938 (2.173)
		경남(x3)	0.4309 (0.861)			1.9103* (1.160)		2.1278 (1.995)
		경북(x4)	-1.0709 (0.843)			-0.7959 (1.131)		-0.3508 (1.960)
		광주(x5)	6.2713*** (1.747)			7.7300*** (2.298)		7.9934** (3.932)
		대구(x6)	-1.4386 (1.462)			-0.5311 (1.972)		-0.8471 (3.405)
		대전(x7)	3.6741** (1.678)			4.8947** (2.270)		4.9627 (3.919)
		부산(x8)	0.8875 (1.398)			2.0890 (1.882)		2.2191 (3.239)
		서울(x9)	-2.6355* (1.522)			-4.4512** (2.002)		-3.4895 (3.376)
		울산(x10)	-0.1968 (1.554)			0.9351 (2.097)		1.0819 (3.620)
		인천(x11)	3.1053** (1.352)			4.3435** (1.828)		4.1341 (3.162)
		전남(x12)	2.4926*** (0.925)			3.8571*** (1.170)		4.2523** (1.983)
		전북(x13)	0.2280 (0.986)			0.8468 (1.280)		1.3814 (2.192)
		충남(x14)	0.9696 (0.896)			2.3412* (1.208)		2.3537 (2.081)
연도 요인		2005년(b2)		0.3790 (0.292)		0.1705 (0.296)		0.3506 (0.281)
		2006년(b3)		2.2482*** (0.337)		1.8191*** (0.318)		2.2983*** (0.322)
		2007년(b4)		2.9681*** (0.360)		2.5214*** (0.325)		2.8566*** (0.345)
		2008년(b5)		15.7050*** (0.461)		14.6100*** (0.419)		15.5608*** (0.441)
		2009년(b6)		17.1244*** (0.487)		16.0268*** (0.463)		17.0203*** (0.465)
상수			70.8483*** (0.938)	73.0382*** (2.472)		67.4845*** (1.179)		69.4139*** (2.077)
관측도수			1,380	1,380		1,380		1,380
R-squared			0.719	within	0.8674	within	0.8638
				between	0.0066	between	0.7926
				overall	0.2875	overall	0.8282

주: 괄호안은 표준오차

*** p<0.01, **  p<0.05, * p<0.1

가변수 기준은 연도의 경우 2004년, 지자체장의 정치성향의 경우 보수, 매니페스토 도입여부의 경우 미도입, 광역지자체의 경우 충북, 시․군․구의 경우 군임. 지방세, 국고보조비의 경우 단위는 천원이며 정책사업 비중의 단위는 %임.)

4) 매니페스토 실천제도의 도입이 지방자치단체 예산에 미치는 효과

본 연구에서 지방자치단체 장이 공약의 이행을 적극적으로 실천하겠다는 취지로 공약이행에 관한 조례를 제정하고 공약이행평가단, 공약이행의 보고 또는 공개제도를 도입한 지방자치단체를 더미변수로 하여 매니페스토 도입의 효과를 분석한 결과 기초지방자치단체가 매니페스토 제도를 도입할수록 일반회계 예산지출이 유의미하게 감소하는 것으로 나타났다. 또한 매니페스토 제도를 도입할수록 행정운영경비 비중은 유의미하게 증가하고 정책사업 비중은 비록 유의미하지는 않으나 오히려 감소하는 것으로 나타났다. 따라서 세 가지 가설 모두와 정반대의 결과가 관측되어 <가설 1>, <가설 3>, <가설 4> 모두 기각되었다. 따라서 매니페스토 제도 도입이 예산구조에 미친 영향 분석을 통해 매니페스토 제도 도입의 실질적 유효성 여부를 검토해 본 결과 매니페스토 제도가 아직 실체적 효과를 담보하지 못하고 있는 것으로 나타났다.

이러한 분석결과가 나타난 원인을 살펴보면 첫째, 매니페스토는 지방자치단체장이 약속한 내용을 구체적으로 실천하는 것이므로 임기 중 예산에 반영되어야 함에도 불구하고 기초자치단체의 일반회계 예산규모가 감소하였다는 것은 매니페스토 제도 도입이 홍보성 행사로만 이루어지고 진정성이 결여되어 실제 예산에는 반영되지 않았기 때문으로 볼 수 있다. 매니페스토가 실제로 집행되었는지를 주민들이 파악하기에는 정보가 부족하기 때문에 이를 제대로 검증하기 어렵고, 또 해당 지자체장은 단순히 공약실천을 내세우는 홍보수단으로 매니페스토 제도를 이용하였을 수 있다.

둘째, 현행 기초자치단체의 예산구조 상 지방자치단체장이 영향을 미칠 수 있는 부분이 취약하기 때문에 매니페스토 공약실천을 약속하고서도 실제로 예산에 반영하는데 장애요인이 존재하였을 수 있다. 특히 매니페스토를 도입한 지방자치단체의 자주재원 규모가 낮고 중앙정부에 대한 의존도가 높을수록 지방자치단체장의 의지가 개입할 수 있는 여지는 줄어들게 된다. 기초 통계자료를 보면 매니페스토를 도입한 지방자치단체의 재정자립도는 20.2%로 도입하지 않은 지방자치단체의 재정자립도 29.2%에 비하여 낮게 나타나고 있다. 즉, 매니페스토를 도입한 기초지자체가 처한 재정적 여건이 자주재원의 비중이 낮고 중앙정부에 대한 의존도가 높아 매니페스토 공약실천을 위한 예산을 확보하기 곤란하여 매니페스토를 도입하지 않은 경우에 비해 오히려 일반회계 예산지출이 작게 나타난 것이라고 볼 수 있다. 이는 기초자치단체의 예산지출이 재정적 여건에 따라 제약을 받게 된다는 <가설 2>를 뒷받침하는 것으로 볼 수 있다.

셋째, 이 연구의 가설에서 매니페스토를 도입한 지방자치단체의 정치적 대리인은 유권자의 의사에 따라 관료제를 보다 적극적으로 통제하여 행정운영경비를 감소시킬 것으로 예상하였으나 실제 분석결과 오히려 유의미하게 증가한 것으로 나타났다. 이는 지방자치단체장이 매니페스토를 도입하더라도 감축관리 형태로 관료제를 통제하고 있지 않음을 뜻한다. 특히 정치적 통제의 기능을 담당하는 의회비의 비중과 행정운영경비의 비중이 유의미한 양(+)의 상관관계에 있음을 미루어 볼 때 기초지방자치단체에서 정치적 대리인의 관료제 특히 예산에 대한 통제기능은 매우 취약하다고 할 수 있다. 이러한 이유들로 인하여 기초지방자치단체의 실제 예산의 편성과 운용에 있어 매니페스토 제도 도입 여부에 따른 유의미한 변화가 발생하지 않은 것으로 볼 수 있다. 특히 예산에 반영되지 못하는 이유가 첫 번째인 경우에는 매니페스토 실천 제도의 운영과 시민들의 감시에 있어 참여와 정보공개를 확대하는 등 보다 근본적인 보완책이 필요할 것으로 생각된다. 향후 매니페스토 실천이 제대로 이루어지기 위해서는 자주재원을 확충하고 지방자치단체장의 공약이행에 관한 시민의 의사를 집약하여 예산편성 과정에 반영하는 절차를 제도화할 필요가 있다.

Ⅳ. 결론 및 논의

본 연구는 기초지방자치단체가 실효적인 매니페스토 제도를 도입시 기대되는 예산구조상의 변화가 실제 존재하는지를 실증분석을 통해 확인해 보았다. 그 결과 기초지방자치단체장이 매니페스토 실천 제도를 도입하기 위하여 조례를 제정하고 공약이행평가단을 구성하며, 평가보고회 또는 공개절차를 도입한 경우 <가설 1>과 달리 오히려 일반회계 예산지출이 감소하는 것으로 나타났다(유의수준 5%). 또한 <가설 3> 및 <가설 4>와 달리 매니페스토 제도를 도입할수록 행정운영경비 비중은 유의미하게 증가하고 정책사업 비중은 비록 유의미하지는 않으나 오히려 감소하는 것으로 나타났다. 이는 매니페스토 실천 제도가 예산지출과의 실질적 연계가 이루어지는 등 실효적 제도로서 자리매김하지 못한 채 선거과정에서의 홍보수단으로 이용되고 있음을 의미한다.

이러한 연구결과를 바탕으로 하여 향후 매니페스토 운동의 방향에 관한 정책적 시사점을 제시하자면 다음과 같다. 첫째, 매니페스토가 예산과 연계하여 실제 사업으로 이행되는지 여부를 점검하는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉, 공약이행을 위해 예산편성 단계에서부터 시민들이 직접 참여하는 예산제도를 도입하거나 예산집행과정에서의 방만한 운영을 방지하기 위해 집행과정을 투명하게 공개하는 방안을 고려할 수 있다. 둘째, 현행 매니페스토 실천제도는 지방자치단체장의 의지에 따라 도입여부가 결정되는데 실제로 자주재원의 비중이 낮은 지방자치단체에서 도입되는 경우가 많다. 그러나 매니페스토의 실천을 위해서는 예산에 있어 우선순위의 확보가 중요함에도 불구하고 재원의 제약 때문에 이를 제대로 예산에 반영하지 못할 수 있다. 특히 정책사업의 경우 국고보조에 의하여 이루어지는 경우가 많은데 법령이나 지침에 따라 사용범위가 정하여져 있다. 2005년에는 국고보조사업의 정비에 따라 기존의 국고보조사업을 ①지방사무적 성격을 지닌 지방이양사업, ②국가균형발전특별회계 사업, ③중앙정부의 시책과 밀접한 관련이 있는 국고보조금 존치사업으로 구분하여 정비하였으나 여전히 총예산 12.6조 원 중 7.9조원이 국고보조사업으로 존치되었다(정부혁신지방분권위원회, 2005). 이처럼 중앙정부에 의한 제약을 많이 받는 국고보조사업이 많게 되면 지방자치단체장의 재량이 개입될 여지가 적으며 자신이 제시한 사업을 위하여 예산을 전용할 수 없다. 따라서 자주재원의 비중이 높은 지방자치단체(주로 도시지역)부터 매니페스토 실천 제도를 적극 도입하는 것이 필요하다. 한편, 일본의 이와테, 도야마, 후쿠이 현에서는 매니페스토 사업의 우선순위에 따라 총액예산제도(block budget system)를 도입하고 있는바(Hiroko, 2009) 향후 예산 총액의 범위 내에서 지방자치단체장의 공약 이행의 재량을 확대하고 이행여부를 검증하는 방법도 고려할 수 있다. 그러나 지방자치단체장의 재량을 지나치게 확대하는 경우 자신의 치적을 나타내는 선심성 예산의 증가로 지방재정의 방만한 운영을 초래할 문제점도 있다. 따라서 자치단체장의 공약이행을 위하여 예산편성에 재량을 어느 정도 확대하는 한편 지방자치단체장의 방만한 예산운영을 감시하기 위하여 공약사업과 관련된 예산편성단계부터 시민이 참여하거나 예산집행에서도 시민들의 참여와 정보공개를 확대하는 근본적인 보완책이 필요할 것으로 생각된다.

셋째, 지방선거에서 유권자가 현역 지방자치단체장이 공약을 예산에 어떻게 반영하였는지를 확인할 방법이 필요하고 현역이 아닌 후보자의 경우에는 공약에 제시한 예산상의 조치를 평가하는 방법을 마련하는 것이 필요하다. 이렇게 함으로써 매니페스토 실천 제도가 선거과정에서의 단순한 홍보성 행사에 그치는 것이 아니라 지방행정의 운영에 실효성 있는 장치로서 제도화될 수 있을 것이다.

끝으로 본 연구는 매니페스토 제도 도입 가변수 값이 1인 측정단위가 30 개에 불과해 미도입 지역에 비해 관측도수가 너무 작다는 한계가 있다. 이는 총 14개 도입 지역의 도입시기가 서로 다른데다가 매니페스토를 도입한 시점과 예산과정에 반영되기까지의 시차 등을 고려하여 도입 연도 다음 해부터 매니페스토 도입 가변수에 1의 값을 부여한데 기인한다. 아울러 통계적 분석에 의존하여 매니페스토 실천제도를 실제로 도입한 지방자치단체의 행태와 운영에 대한 심층적인 분석은 이루어지지 못했음을 들 수 있다. 향후 매니페스토를 도입한 지방자치단체에 대한 사례연구가 필요하다. 또한 2007년 대통령선거와 2008년 국회의원 선거에서도 매니페스토 운동이 활발하게 전개되었는바 그 성과가 어떻게 나타났는지도 확인할 필요도 있다. 대통령 선거의 매니페스토 운동의 결과로 국가 전체의 예산지출이 어떻게 변화하였는지를 검증해 볼 수 있고 국회의원 선거의 결과는 지역구 예산이 어떻게 변화하였는지를 확인해 볼 수 있다.

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유현종(劉泫鍾): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하였고(논문: 선거에 있어 정보관련 제도와 언론보도가 유권자의 선택시기 및 기준에 미치는 영향: 한국 대통령선거(제14대-제16대)를 중심으로, 2008), 입법고시(제17회)와 행정고시(제45회)에 합격하여 국회사무처를 거쳐 현재 중앙선거관리위원회 서기관으로 재직 중이다. 관심 분야는 선거, 대통령학, 관료제 등이며, 주요 연구논문으로 유현종. “선거에서 정보환경이 유권자의 선택에 미치는 영향에 관한 실증연구(한국정치학회보, 2008)”, 유현종·이윤호. “제도적 대통령부서의 발전에 관한 역사적 분석(한국행정학보, 2010)” 등이 있다.

<E-Mail: liuhj3@hanmail.net / 논문접수일: 2011. 1. 10 / 심사개시일: 2011. 1. 15 / 심사완료일: 2011. 2. 14>

최연태(崔連泰): 서울대학교 행정대학원에서 행정학 박사학위를 받고(논문: 중앙정부부처 웹사이트 이용에 관한 실증분석, 2009), 동대학원 BK21 사업단 박사후 과정으로 재직 중이며 주요 관심분야는 전자정부, 정보통신정책, 재무행정 등이다. 주요 논문으로는 최연태･김상헌. “특별교부세 배분의 정치성에 관한 실증연구"(한국행정학보, 2008), 최연태･정광호. “공공재 가치평가에 있어서 CVM 편의 연구: 문화적 편의(Cultural Bias)를 중심으로”(정책분석평가학회보, 2007), 최연태･오현주. “정보화마을 웹사이트 이용자 특성 및 이용행태 분석: 클릭스트림 데이터를 이용하여”(정책분석평가학회보, 2010)가 있다.

<E-Mail: cyt0505@snu.ac.kr>

<부록 1> 기초통계자료

주: 일반회계 예산지출, 지방세의 경우 단위는 천원이고, 재정자립도, 정책사업비중, 행정운영비 비중, 의회비 비중의 단위는 %임.

전체통계량
변수	N	평균	표준편차	최소값	최대값	라벨
인구	1380	211295.00	195810.00	9191.00	1073149.00	c
65세인구	1380	20530.00	12705.00	1535.00	82056.00	d
행정동수	1380	15.30	7.39	2.00	48.00	e
공무원수	1380	848.95	384.42	221.00	2537.00	f
재정자립도	1380	29.02	16.91	6.00	93.00	j
지방세	1380	50876191.00	73976857.00	1500000.00	634565933.00	l
일반회계	1380	254772995.00	160483221.00	42403594.00	1324980538.00	n
정책사업비중	1380	66.84	10.57	32.80	86.10	o
보조사업	1380	78039318.00	69372575.00	4126891.00	479939194.00	r
행정운영비 비중	1380	25.61	9.18	8.80	64.40	s
의회비 비중	1380	0.76	0.47	0.10	3.20	u
매니페스토 미도입의 경우 기초통계량
인구	1350	212469.33	197176.51	9191.00	1073149.00	c
65세인구	1350	20527.98	12773.89	1535.00	82056.00	d
행정동수	1350	15.30	7.42	2.00	48.00	e
공무원수	1350	849.80	386.76	221.00	2537.00	f
재정자립도	1350	29.22	16.97	6.00	93.00	j
지방세	1350	51215292.02	74544888.74	1500000.00	634565933.00	l
일반회계	1350	254457833.00	161366729.00	42403594.00	1324980538.00	n
정책사업비중	1350	66.64	10.56	32.80	86.10	o
보조사업	1350	76934594.82	69083884.42	4126891.00	479939194.00	r
행정운영비 비중	1350	25.73	9.22	8.80	64.40	s
의회비 비중	1350	0.77	0.47	0.10	3.20	u
매니페스토 도입의 경우 기초통계량
인구	30	158437.50	108271.54	37089.00	469410.00	c
65세인구	30	20624.67	9232.90	9030.00	39780.00	d
행정동수	30	15.40	5.89	8.00	26.00	e
공무원수	30	810.63	259.67	517.00	1317.00	f
재정자립도	30	20.03	10.64	10.00	54.00	j
지방세	30	35616661.10	38608493.95	6951000.00	168500000.00	l
일반회계	30	268955271.00	114903253.00	110871124.00	504000000.00	n
정책사업비중	30	76.00	5.87	60.00	83.70	o
보조사업	30	127751853.00	64996001.77	10972953.00	248822568.00	r
행정운영비 비중	30	20.22	4.75	13.80	31.50	s
의회비 비중	30	0.48	0.25	0.20	1.20	u

<부록 2> 주요 변수의 상관관계표

	c	d	e	f	j	l	n	o	r	s	u
c	1
d	0.8917 <.0001	1
e	0.7907 <.0001	0.8433 <.0001	1
f	0.8086 <.0001	0.8447 <.0001	0.8944 <.0001	1
j	0.6678 <.0001	0.5038 <.0001	0.4245 <.0001	0.5872 <.0001	1
l	0.7144 <.0001	0.6653 <.0001	0.6129 <.0001	0.7759 <.0001	0.6928 <.0001	1
n	0.5959 <.0001	0.6643 <.0001	0.6689 <.0001	0.7974 <.0001	0.408 <.0001	0.8731 <.0001	1
o	-0.216 <.0001	-0.088 0.001	-0.147 <.0001	-0.106 <.0001	-0.298 <.0001	0.0985 0.0002	0.3119 <.0001	1
r	0.4495 <.0001	0.5287 <.0001	0.478 <.0001	0.5921 <.0001	0.2915 <.0001	0.6735 <.0001	0.8088 <.0001	0.5528 <.0001	1
s	0.2436 <.0001	0.1222 <.0001	0.1476 <.0001	0.0815 0.0025	0.29 <.0001	-0.165 <.0001	-0.386 <.0001	-0.913 <.0001	-0.517 <.0001	1
u	0.166 <.0001	0.0941 0.0005	0.089 0.0009	0.0317 0.2388	0.1724 <.0001	-0.143 <.0001	-0.243 <.0001	-0.684 <.0001	-0.415 <.0001	0.7157 <.0001	1

주: N=1380, H0=Rho=0 가정 하에서 Prob>|r|

c=총인구, d=65세이상 고령인구, e=행정동수, f=공무원수, j=재정자립도, l=지방세, n=일반회계 예산지출,
o=정책사업비 비중, r=보조사업비, s=행정운영경비 비중, u=의회비 비중